Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Lipsk

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Lipsku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 czerwca 2005 roku (znak: RIO.V.6011 - 4/05), o treści jak niżej:

                                                                                  Pan

                                                                                  Andrzej Lićwinko

                                                                                  Burmistrz Miasta i Gminy Lipsk

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Lipsk za 2004 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta w Lipsku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         W trakcie kontroli dokumentacji opisującej procedury wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 28a i art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) stwierdzono, że obowiązująca w Urzędzie instrukcja obiegu i kontroli dokumentów nie wyczerpuje w pełni zadań służących wykonywaniu kontroli wewnętrznej. W protokole kontroli (str. 8) wskazano elementy, jakie należy zamieścić w tego rodzaju instrukcji, celem zapewnienia właściwego dokumentowania operacji gospodarczych i kontroli ich realizacji. Między innymi opis zasad obiegu dokumentacji finansowo-księgowej powinien wskazywać drogę dokumentu od chwili sporządzenia (wpływu) do momentu zadekretowania i przekazania do księgowania. Przy określaniu zasad obiegu właściwe jest ustalenie, do których komórek organizacyjnych (stanowisk pracy) dowód księgowy powinien dotrzeć, w jakiej kolejności i w jakim celu (wykorzystania zawartych w nim informacji, sprawdzenia odpowiednich danych lub podjęcia innych stosownych czynności) oraz wyznaczenie czasu na wykorzystanie dokumentów lub ich sprawdzenie.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752):

- sporządzanie zestawień obrotów i sald niezgodnie z przepisami art. 18 ust. 1 ustawy, tj. z pominięciem obrotów i ich sumy za okres sprawozdawczy – str. 11 protokołu kontroli;

- ewidencjonowanie zwrotu poniesionych przez Urząd wydatków w sposób nieodpowiadający w pełni zasadom funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 11-12 protokołu kontroli;

- prowadzenie – przy użyciu komputera ewidencji szczegółowej do konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” z zaniechaniem podziału na poszczególne obiekty inwentarzowe środków trwałych (z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że ewidencja w tym zakresie była prowadzona dodatkowo metodą tradycyjną; jednakże taki sposób prowadzenia ewidencji analitycznej nie był wskazany w zakładowym planie kont) – str. 63 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała również, iż do naliczania wartości umorzeń środków trwałych w okresie kontrolowanym miała zastosowanie Uchwała Zarządu Miasta Nr 8/8/99 z dnia 18 marca 1999 roku w sprawie ustalenia stawek amortyzacyjnych poszczególnych środków trwałych. Uchwała została podjęta m.in. na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 marca 1992 r. w sprawie składników majątkowych uznawanych za środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne, zasad i stawek ich amortyzacji oraz trybu i terminów aktualizacji wyceny środków trwałych – str. 79 protokołu kontroli. Należy wskazać, że w dacie uchwały przywołane w niej rozporządzenie nie miało mocy obowiązującej (zostało uchylone z końcem 1994 r.). W obecnym stanie prawnym, wynikającym z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne umarza się i amortyzuje, przy zastosowaniu stawek określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, albo stawek określonych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi na przytoczony stan faktyczny oraz postanowienie art. 32 ust. 3 ustawy o rachunkowości właściwe jest dokonanie weryfikacji stosowanych stawek.

Badając organizację i prawidłowość prowadzenia gospodarki pieniężnej ustalono, iż bankowa obsługa budżetu gminy prowadzona jest przez Bank Spółdzielczy w Suwałkach Oddział w Lipsku. Umowa na prowadzenie rachunku bankowego została zawarta w dniu 30 czerwca 2004 r., tj. przed dokonaniem wyboru banku przez organ stanowiący, ponieważ Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XVII/123/04 w sprawie wyboru banku do obsługi budżetu gminy (wskazując w niej wymieniony bank) w dniu 12 października 2004 r.; uchwała weszła w życie z dniem podjęcia – str. 15 protokołu kontroli. Świadczy to o naruszeniu dyspozycji art. 134 ustawy o finansach publicznych.

Natomiast sprawdzenie prawidłowości stosowania uregulowań wewnętrznych w zakresie prowadzenia obrotu gotówkowego wykazało przypadki postępowania naruszającego te uregulowania, co polegało m.in. na sporządzaniu raportów kasowych na przełomie dwóch miesięcy, nieprawidłowym przenoszeniu sald (stanów kasy) raportów kasowych – str. 14-15 protokołu kontroli.

Podczas kontroli wydatków z tytułu wynagrodzeń i pochodnych stwierdzono, iż w miesiącach poddanych sprawdzeniu (październik, listopad 2004 r) wszyscy pracownicy Urzędu mieli naliczony i wypłacony dodatek specjalny – str. 59 protokołu kontroli. Należy wskazać, że ze swej istoty, wyrażonej w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.), dodatek specjalny nie ma charakteru powszechnego. Zgodnie z tym przepisem (a także wewnętrznym regulaminem wynagradzania w Urzędzie) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności. Ponadto, jak stanowi § 8 ust. 4 rozporządzenia, przepisy o dodatku specjalnym nie dotyczą pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi.

Sprawdzenie poprawności naliczania ryczałtów za używanie samochodów prywatnych do celów służbowych wykazało, że w miesiącu październiku, w jednym przypadku, nieprawidłowo dokonano zmniejszenia kwoty ryczałtu – str. 60 protokołu kontroli. Zasady obliczania potrąceń za dni nieobecności zostały określone w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.).

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Decyzje podatkowe doręczano podatnikom na mniej niż 14 dni przed terminem płatności I raty zobowiązania podatkowego. Opis na str. 26 protokołu kontroli dotyczy należności, które są płacone w terminach wynikających z przepisów prawa podatkowego, a więc odpowiednio ustaw: o podatku rolnym, o podatkach i opłatach lokalnych i podatku leśnym. Decyzje takie, doręczane z opóźnieniem, winny więc zawierać informację, iż termin płatności zobowiązania podatkowego (w tym przypadku I raty) wynosi 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Jest to zgodne z treścią art. 47 § 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa.

Z ustaleń dokonanych w toku kontroli wynika, że nie prowadzono postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji (13 przypadków – nieodebrane decyzje, 5 przypadków – podatnicy nie żyją, brak ustalenia spadkobierców) ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. W przypadku ustalenia, że podatnik nie żyje organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100, w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Natomiast w przypadku decyzji niedoręczonych podatnikom nieznanym z miejsca pobytu stosować należy procedury doręczeń wskazywane treścią przepisów rozdziału 5 „Doręczenia” (Dział IV „Postępowanie podatkowe”) Ordynacji podatkowej. Należy także wskazać, iż brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje- art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy- strona 26 protokołu kontroli.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek od nieruchomości - str. 36 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują, w kontekście przepisów przywołanych ustaw, że organ podatkowy nie dokonał czynności sprawdzających między innymi w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej.

Następnym obszarem, w obrębie, którego stwierdzono uchybienia były zagadnienia z zakresu powszechności i prawidłowości wymiaru należności podatkowych osobom fizycznym. Ustalenia w tej sprawie dotyczyły nie zachowania zasady powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów. Jak wskazuje opis na str. 40 protokołu kontroli, w 12 przypadkach dane wynikające z karty nieruchomości nie były zgodne z danymi wynikającymi z informacji w sprawie podatku od nieruchomości. Zaniżenie podatku z tego tytułu było niewielkie i wynosiło 93,00 zł.

Poczynione ustalenia dotyczyły także nielicznych uchybień w stosowaniu ulg w podatku rolnym, co polegało przede wszystkim na udzielaniu ulg członkom rodzin żołnierzy odbywających służbę wojskową od pierwszego dnia miesiąca, w którym poborowy powołany został do służby wojskowej. Zgodnie z treścią art. 13d ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.), ulga przysługuje od pierwszego dnia od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek (str. 31 protokołu kontroli).

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie prowadzono pełnych i systematycznych działań zmierzających do likwidacji zaległości podatkowych w podatku rolnym i w podatku od nieruchomości od osób fizycznych. Opis zawarty na str. 33 i 42 protokołu wskazuje, że wystawiano wyłącznie upomnienia, tytułów wykonawczych nie wystawiano. Brak kompletnych działań stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541).

Uchybienia stwierdzono także w obrębie formalno-prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczą one:

- nielicznych przypadków braku obciążania odsetkami za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności, co stanowi naruszenie przepisów art. 53 ustawy - str. 47, 48 protokołu,

- wydawania decyzji, które nie spełniały wymogów formalnych wynikających z art. 210 ustawy – str. 28, 37, 41 oraz 46 protokołu kontroli.

Kontrola rzetelności i prawidłowości sporządzania sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2003 roku wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.). Polegały one na:

- zawyżeniu w wierszu A4 (podatek rolny) w kolumnie 4 (skutki udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń ...) kwoty skutków o 167,00 zł – wyliczenie kwoty skutków na str. 51 protokołu kontroli.

 Kontrola rzetelności sprawozdania Rb-PDP za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2004 roku wykazała nieprawidłowości opisane niżej:

- zawyżeniu w wierszu A4 (podatek rolny) w kolumnie 4 (skutki udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń...) kwoty skutków o 410,00 zł,

- zawyżeniu w wierszu A5 (podatek od nieruchomości) w kolumnie 4 kwoty skutków o 192,00 zł.

         Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia były wynikiem niepełnego przestrzegania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości, a także podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał rady, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników urzędu zostały wskazane w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (burmistrzu) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisów art. 13 §1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należało do zadań Skarbnika Gminy, stosownie do przyznanego zakresu obowiązków. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dopracowanie instrukcji regulującej obieg dokumentów finansowo-księgowych z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień stwierdzonych w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz dokumentowania obrotu gotówkowego.

3. Zawieranie umowy dotyczącej bankowej obsługi budżetu po podjęciu przez organ stanowiący uchwały w sprawie wyboru banku, stosownie do procedur wynikających z art. 134 ustawy o finansach publicznych.

4. Przyznawanie pracownikom dodatku specjalnego z uwzględnieniem jego charakteru, wynikającego z przywołanych przepisów prawa.

5. Zachowanie prawidłowości w obliczaniu należnego ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do celów służbowych.

6. Wyeliminowanie nieprawidłowości, wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, w zakresie terminowości doręczania podatnikom decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego.

7. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczania wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

8. Przestrzeganie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania nieprawidłowości, wskazanych w protokóle kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, z zakresu terminowości składania deklaracji podatkowych przez osoby prawne i podmioty nieposiadające osobowości prawnej.

9. Przestrzeganie zasady powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób fizycznych.

10. Stosowanie prawidłowo ulg i zwolnień w podatku rolnym z uwzględnieniem przepisów ustawy o podatku rolnym.

11. Podejmowanie pełnych i terminowych działań mających na celu wyegzekwowanie zaległości podatkowych, z uwzględnieniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i rozporządzenia w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

12. Przestrzeganie postanowień art. 67 Ordynacji podatkowej nakazujących przeprowadzenie każdorazowo postępowania dowodowego na potwierdzenie ważnego interesu podatnika uzasadniającego umorzenie zaległości podatkowej, mając na uwadze, wynikającą z art. 122 tej ustawy, konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nakazany treścią art. 187 cytowanej wyżej ustawy.

13. Przestrzeganie powszechności naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 roku, w sprawie naliczania odsetek za zwłokę... (Dz. U. Nr 240, poz. 2063).

14. Sporządzanie rzetelnie sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy, dokonanie korekty błędnych sprawozdań za lata 2003 i 2004.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu do czasu ich rozpatrzenia.

Podstawą zgłaszania zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach