Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Sobolewie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 listopada 2005 roku (znak: RIO.I.6012 - 8/05), o treści jak niżej:

Pani Elżbieta Łyszkiewicz

                                                                                  Dyrektor Zespołu Szkół

                                                                                  w Sobolewie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 r., przeprowadzonej w Zespole Szkół w Sobolewie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie planu finansowego, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, środki specjalne, gospodarowanie składnikami majątkowymi, rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego.

         Badając sprawy ogólno-organizacyjne dotyczące funkcjonowania Zespołu Szkół ustalono, że Dyrektorowi Szkoły nie zostało udzielone pełnomocnictwo do jednoosobowego działania, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 3 protokołu kontroli. W tej sprawie skierowałem pismo do Burmistrza Supraśla.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez Zespół zasady rachunkowości, pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), wykazała, że nie zawiera ona wykazu ksiąg rachunkowych stosowanych w jednostce. Zespół Szkół w Sobolewie prowadzi księgi rachunkowe przy użyciu komputera, a więc powinien posiadać wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, a także opis systemu informatycznego, stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, ustalenie w formie pisemnej dokumentacji zasad rachunkowości oraz jej aktualizacja należy do obowiązków kierownika jednostki – str. 8 protokołu kontroli.

         Zasady regulujące gospodarkę kasową w Zespole Szkół w Sobolewie zostały zawarte w „Procedurach kontroli finansowej”, wprowadzonych zarządzeniem Dyrektora Nr 15/2003/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. oraz w „Instrukcji kasowej” stanowiącej załącznik do zarządzenia Dyrektora Nr 18/02/03 dnia 2 września 2002 r. w sprawie wprowadzenia zakładowego planu kont. Jako podstawę prawną opracowania wymienionej Instrukcji wskazano trzy akty prawne, m.in. zarządzenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 1985 r. w sprawie udokumentowania operacji kasowych jednostek gospodarki uspołecznionej (M. P. Nr 16, poz. 128), które w okresie objętym kontrolą, jak również w okresie opracowywania instrukcji, nie miało mocy obowiązującej. W trakcie czynności kontrolnych ustalono też, iż zachodzi niezgodność postanowień Instrukcji z „Procedurami kontroli finansowej” w zakresie dopuszczalnego stanu zapasu gotówki – str. 11-13 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika także, że doprecyzowania wymaga obowiązująca w jednostce „Instrukcja inwentaryzacyjna”, wprowadzona zarządzeniem Nr 63/98 Dyrektora z 1998 roku w oparciu o ustawę o rachunkowości. Instrukcja stanowi, że inwentaryzację środków trwałych przeprowadza się co 4 lata wg stanu na dzień 30 listopada, zbiorów bibliotecznych – co 4 lata, zaś materiałów i wyposażenia – co 2 lata wg stanu na 30 listopada.

Zasady dotyczące przeprowadzania inwentaryzacji zostały zawarte w art. 26 ustawy o rachunkowości. Zgodnie z nimi, jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego również inwentaryzację m.in.: aktywów pieniężnych (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach bankowych) – drogą spisu ich ilości z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic, aktywów finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych, należności – drogą otrzymania od banków i uzyskania od kontrahentów potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic, należności i zobowiązań wobec osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych – drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników.

W przypadku inwentaryzacji zapasów materiałów, termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację przeprowadzono raz w ciągu 2 lat, zaś środków trwałych oraz maszyn i urządzeń wchodzących w skład środków trwałych w budowie, znajdujących się na terenie strzeżonym – przeprowadzono raz w ciągu 4 lat.

         Przeprowadzenie inwentaryzacji składników majątkowych w drodze weryfikacji nie zostało w badanej jednostce udokumentowane (jak wskazano, Instrukcja inwentaryzacyjna nie odnosi się do tej formy inwentaryzacji), nie stwierdzono też, aby została przeprowadzona na koniec 2004 roku inwentaryzacja materiałów. Z ewidencji syntetycznej prowadzonej do konta 310 „Materiały” wynika, iż na dzień 1 stycznia 2004 r. badana jednostka posiadała zapas oleju opałowego, zaewidencjonowanego na tym koncie, na kwotę 14.097,60 zł, w trakcie roku przychód oleju księgowany był zaś bezpośrednio w koszty. Na koniec roku saldo konta wynosiło 0 zł, co odpowiadało, według wyjaśnienia głównego księgowego, stanowi rzeczywistemu (stan oleju odnotowywano miesięcznie w ewidencji zużycia oleju opałowego). Należy zauważyć, iż taki sposób ewidencjonowania oleju powinien wynikać z uregulowań wewnętrznych obowiązujących w badanej jednostce, w oparciu o postanowienia art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Zespół posiada natomiast instrukcję dotyczącą gospodarki materiałowej, lecz nie została ona dostosowana do rzeczywistych potrzeb jednostki – str. 29-31 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości ujmowania w księgach rachunkowych jednostki operacji gospodarczych, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz jednolitych planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), stwierdzono, że:

a) przeksięgowania straty bilansowej 2003 roku z konta 860 „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy” na konto 800 „Fundusz jednostki” dokonano dopiero w dniu 31 grudnia 2004 r., zamiast pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego – str. 11 protokołu kontroli;

b) zapisów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” dokonywano z naruszeniem zasady czystości obrotów na tym koncie, nakazującej stosowanie do błędnych zapisów, zwrotów, nadpłat i korekt technicznego zapisu ujemnego – str. 15 protokołu kontroli.

Badanie ksiąg rachunkowych pod kątem przestrzegania przepisów ustawy o rachunkowości wykazało natomiast, iż kontrolowana jednostka nie posiada zestawień obrotów i sald (nie zostały okazane wraz z innymi księgami rachunkowymi). Zgodnie z art. 18 ustawy o rachunkowości, na podstawie zapisów na kontach księgi głównej sporządza się na koniec każdego okresu sprawozdawczego, nie rzadziej niż na koniec miesiąca, zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej (zawierające określone w tym przepisie elementy), którego obroty powinny być zgodne z obrotami dziennika. Co najmniej na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych należy też sporządzić zestawienia sald wszystkich kont ksiąg pomocniczych, a na dzień inwentaryzacji – zestawienia sald inwentaryzowanej grupy składników aktywów – str. 8 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości procedur opracowywania planów finansowych wykazała, że projekt planu finansowego Zespołu Szkół na 2004 rok nie został zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną. Kompetencja rady pedagogicznej do wyrażania opinii o planie finansowym szkoły wynika z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – str. 17 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości zwrotu kosztów z tytułu podróży służbowych pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990), wykazało w jednym przypadku niewłaściwe wypełnienie rachunku kosztów podróży służbowej. Ustalono, iż poleceniem wyjazdu służbowego nr 11/2004 z dnia 6 grudnia 2004 r. delegowano pracownika w tym dniu do Białegostoku. Jako środek lokomocji pracodawca określił prywatny samochód. W przedstawionym rachunku kosztów podróży pracownik wskazał, iż podróż służbowa odbyła się w dniu 6 grudnia w godzinach od 13.00 do 16.00 (Sobolewo – Białystok) oraz w dniu 14 grudnia w godzinach od 8.00 do 11.00 na trasie Sobolewo – Supraśl i w tym samym czasie na trasie Sobolewo – Białystok (z rozliczenia delegacji oraz złożonego wyjaśnienia wynika, że dokonano zwrotu kosztów podróży z dnia 6 grudnia). Zgodnie z przepisami rozporządzenia, termin i miejsce odbywania podróży, w tym miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży, określa pracodawca – str. 22 protokołu kontroli.

W zakresie zamówień publicznych kontroli poddano udzielenie, w trybie przetargu nieograniczonego, zamówienia na dostawę 24.000 l oleju opałowego w sezonie grzewczym 2004-2005. Stwierdzono, że postępowanie o udzielenie tego zamówienia zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) – str. 22-25 protokołu kontroli.

Określając wartość szacunkową zamówienia zamawiający błędnie przeliczył ustaloną w złotych (42.000) wartość zamówienia na euro. Przeliczenia dokonano bowiem na podstawie średniego kursu NBP, nie zaś jak należało kursu ustalonego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 marca 2004 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. Nr 40, poz. 356), wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy (uchybienia w przeliczeniu wartości zamówienia na euro nie rzutowały na powinności zamawiającego wynikające z ustawy).

Umowę na dostawę oleju opałowego z wybranym wykonawcą zamawiający zawarł w dniu 2 września 2004 r., tj. w tym samym dniu, w którym dokonał wyboru oferty oraz wystosował zawiadomienia o jej wyborze. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy, zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty, nie później jednak niż przed upływem terminu związania ofertą.

Stwierdzono również, iż w umowie dostawy zmieniono marżę, jaką wykonawca będzie doliczał do ceny producenta oleju. Zmiana polegała na tym, że w umowie podano stałą marżę dostawcy oleju nie większą niż 0,01 zł brutto do każdego litra oleju, podczas gdy w ofercie wykonawca podał stałą marżę doliczaną do litra paliwa w wysokości 0,005 zł. W przypadku omawianego postępowania zmiana marży ma niewielki wpływ na końcową cenę wartości dostawy oleju (przy dostawie 24.000 l oleju daje różnicę 120 zł), jednakże art. 140 ust. 1 ustawy nakazuje, aby zakres świadczenia wykonawcy wynikający z umowy był tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie. Trzeba przy tym dodać, że marża dostawcy była jednym z czynników ustalania ceny za 1 l oleju, cena dostawy była zaś jedynym kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywa na Dyrektorze Zespołu Szkół jako kierowniku jednostki budżetowej, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Zakres obowiązków dyrektora szkoły w zakresie spraw finansowych i organizacyjnych wskazany został również przepisami art. 39 ust. l pkt l i 5 ustawy o systemie oświaty.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na Głównym Księgowym Zespołu Szkół, stosownie do zakresu czynności oraz przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie uzupełnień w dokumentacji opisującej przyjęte zasady prowadzenia rachunkowości poprzez opracowanie wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych.

2. Wyeliminowanie wskazanych uchybień w wewnętrznych regulacjach prawnych dotyczących gospodarki kasowej.

3. Uzupełnienie wewnętrznych regulacji dotyczących zasad inwentaryzacji w zakresie składników majątkowych podlegających inwentaryzacji, form ich inwentaryzowania oraz dokumentowania czynności inwentaryzacyjnych.

4. Dostosowanie zasad ewidencji materiałów (rzeczowych aktywów obrotowych) do wymogów art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości oraz rzeczywistych potrzeb jednostki.

5. Spowodowanie w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych:

a) terminowego przeksięgowywania wyniku finansowego na fundusz jednostki,

b) przestrzegania zasady czystości obrotów na koncie 130,

c) sporządzania zestawień obrotów i sald, stosownie do wymogów art. 13 i art. 18 ustawy o rachunkowości.

6. Przedkładanie do zaopiniowania Radzie Pedagogicznej Zespołu Szkół opracowanego projektu planu finansowego Szkoły.

7. Zapewnienie prawidłowego wypełniania przez pracowników rachunków kosztów podróży służbowych.

8. W zakresie zamówień publicznych:

a) dokonywanie przeliczenia wartości zamówienia na euro z uwzględnieniem art. 35 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

b) zawieranie umowy w sprawie zamówienia publicznego w terminie określonym w art. 94 ust. 1 Prawa zamówień publicznych,

c) zawieranie w umowie w sprawie zamówienia publicznego postanowień tożsamych z treścią oferty wybranego wykonawcy.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 28.11.2005 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Wiktor Grygiencz

Burmistrz Supraśla

Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zakończyła w dniu 7 października 2005 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej i zamówień publicznych w Zespole Szkół w Sobolewie. W następstwie poczynionych ustaleń skierowałem do Dyrektora Zespołu Szkół wystąpienie pokontrolne, zawierające opis stwierdzonych nieprawidłowości i wnioski zmierzające do ich usunięcia, które przekazuję w załączeniu.

         W trakcie kontroli ustalono m.in., że Dyrektor Zespołu Szkół w Sobolewie nie dysponuje pełnomocnictwem organu wykonawczego gminy. Stosownie do przepisu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza).

         Wobec powyższego właściwe jest określenie przez Pana w stosownym dokumencie zakresu takiego pełnomocnictwa.