Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej powiatu Hajnowskiego

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Hajnówce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 9 czerwca 2005 roku (znak: RIO.I.6011 - 7/05), o treści jak niżej:

Zarząd

Powiatu Hajnowskiego

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Hajnowskiego za lata 2003-2004, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zasady rachunkowości obowiązujące w kontrolowanej jednostce zostały zawarte m.in. w zarządzeniu Nr 4/2004 Starosty Hajnowskiego z dnia 22.03.2004 r. w sprawie określenia zasad rachunkowości. Treść zarządzenia, ustalającego plany kont dla budżetu oraz Starostwa jako jednostki budżetowej została oparta (stanowi powielenie) postanowień załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Z ustaleń kontroli (str. 7-8, 9, 13-15 protokołu kontroli) wynika, że ustanowiona dokumentacja zasad rachunkowości nie zawiera wyczerpującego wskazania faktycznie stosowanych rozwiązań w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych budżetu i urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych i ich powiązania z kontami księgi głównej (wszystkie stosowane konta, o symbolach trzy, cztero i pięciocyfrowych są prowadzone wg zasady podwójnego zapisu, co utrudnia rozróżnienie ich faktycznej roli w prowadzeniu ksiąg rachunkowych). Należy wskazać, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), konta ksiąg pomocniczych, zawierające zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, prowadzi się w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system kont, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Wymóg ustalenia sposobu powiązania ksiąg pomocniczych z księgą główną zawiera art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości, traktujący o elementach, jakie powinny zostać zawarte w zakładowym planie kont.

         Ponadto, zawarty w zarządzeniu opis systemu informatycznego pomija kwestię metod zabezpieczenia dostępu do danych i nie określa daty rozpoczęcia eksploatacji wersji oprogramowania – art. 10 ust.1 pkt 3 lit. c ustawy.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r., a także uregulowania wewnętrzne. W szczególności:

- sporządzane na koniec miesiąca zestawienia obrotów i sald (organu i jednostki) nie zawierały obrotów za okres sprawozdawczy, niezgodnie z wymogami art. 18 ust. 1 pkt 2-3 ustawy; w trakcie kontroli uchybienie zostało wyeliminowane – str. 9 protokołu kontroli;

- nie zachowano kolejnej numeracji zapisów w dziennikach (organu i jednostki), jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy – str. 9 protokołu kontroli;

- niektóre operacje dokumentowano więcej niż jednym dowodem księgowym, przy braku ustalonych zasad postępowania z każdym z nich i wskazania, który dowód lub jego egzemplarz stanowi podstawę dokonania zapisu w księgach rachunkowych; wymóg w tym względzie ustanawia art. 22 ust. 4 ustawy – str. 10 protokołu kontroli;

- księgi rachunkowe prowadzone przy użyciu komputera pomijały dane pozwalające na ustalenie osoby odpowiedzialnej za treść zapisu księgowego, co stanowiło naruszenie art. 14 ust. 4 ustawy – str. 10 protokołu kontroli;

- nie dopełniano obowiązku, wynikającego z art. 14 ust. 2 ustawy, w zakresie jednoznacznego powiązania zapisów w dzienniku ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi – s. 13 protokołu kontroli;

- nie nadawano niektórym dowodom księgowym cech wymaganych przepisami wewnętrznymi oraz art. 21 ustawy – str. 10, 15-16 protokołu kontroli;

- ujmowano w raportach kasowych wpłaty gotówki za sprzedane znaki skarbowe w innym dniu niż dzień sprzedaży (dokonania wpłaty do kasy), co stanowiło naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy – str. 16 protokołu kontroli;

- ewidencję należności długoterminowej, podlegającej zabezpieczeniu hipotecznemu, prowadzono na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, z pominięciem konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, co stanowiło naruszenie zasad funkcjonowania wskazanych kont, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 34 protokołu kontroli;

- ewidencję środków pieniężnych budżetu prowadzono na kontach 133/1 i 133/2 w sposób niezapewniający zachowania w ciągu roku zgodności zapisów na tych kontach z zapisami w księgowości banku; ponadto na kontach rachunku budżetu i rachunku Starostwa – jednostki budżetowej (130/1, 130/3) dokonywano zapisów na podstawie poleceń księgowania, co miało m.in. związek z zaniechaniem odprowadzania środków realizowanych przez Starostwo na rachunek budżetu powiatu (poleceniami księgowania dokonywano ich przerachowania na realizację wydatków budżetowych Starostwa) – str. 11, 14-15 protokołu kontroli. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 133 „Rachunek budżetu” zawartymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów, zapisy na tym koncie dokonywane są wyłącznie na podstawie dowodów bankowych i muszą być zgodne z zapisami w księgowości banku. Takie zasady (i dodatkowo zasada czystości obrotów) zostały ustanowione także dla ewidencji środków budżetowych na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” – załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów. Opis funkcjonowania tego konta stanowi, iż służy ono do ewidencji wpływów z rachunku budżetu na pokrycie wydatków budżetowych objętych planem finansowym jednostki budżetowej oraz okresowych przelewów na rachunek budżetu zrealizowanych dochodów budżetowych. Takie zasady ewidencji środków budżetowych odpowiadają istocie jednostki budżetowej, wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęte przez kontrolowaną jednostkę uproszczenia, polegające na zarachowywaniu dochodów na wydatki, stanowią zatem naruszenie wskazanych przepisów powszechnie obowiązujących.

Ustalono także, iż naruszenie obowiązujących zasad prowadzenia zapisów na koncie 130, było jedną z przyczyn uchybienia w zakresie prawidłowości sporządzania sprawozdań jednostkowych Rb-27S i Rb-28S z realizacji odpowiednio dochodów i wydatków budżetowych. W trakcie kontroli sprawozdań stwierdzono, że na dzień 31.12.2004 r. wykazują one wykonanie dochodów wyższe o 25,03 zł, a wydatków o 467,58 zł w porównaniu do zapisów wynikających z ksiąg rachunkowych – str. 11 protokołu kontroli.

         Badając wydatki 2004 roku ustalono, że w dziale 750 „Administracja publiczna”, rozdziale 75095 „Pozostała działalność” oraz w dziale 803 „Szkolnictwo wyższe”, rozdziale 80309 „Pomoc materialna dla studentów” zrealizowano bezpośrednio z rachunku budżetu wydatki w łącznej kwocie 18.739,84 zł. Wydatki te nie zostały ujęte w planie finansowym Starostwa, ani w planach finansowych innych jednostek budżetowych powiatu. Opisany stan faktyczny narusza przepis art. 126 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych. – s. 12 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w informacjach o stanie mienia komunalnego, które zostały złożone wraz z projektami uchwały budżetowej na 2003 i 2004 rok nie zawarto niektórych danych, wymaganych przepisami art. 120 ustawy o finansach publicznych (str. 33-34 protokołu kontroli). Stwierdzono m.in., że informacje nie zawierały danych o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych (art. 120 pkt 4; wykazywano w tym zakresie jedynie dochody planowane); nie zawarto też pełnych danych, obrazujących zmiany w stanie mienia komunalnego, jakie zaszły od dnia złożenia poprzedniej informacji (art. 120 pkt 3).

         Dokonując oceny prawidłowości realizacji dochodów z gospodarowania nieruchomościami powiatu ustalono, że aktem notarialnym z 30 kwietnia 2004 r. została zawarta umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży posadowionych na nim budynków (nieruchomość przy ul. Górnej w Hajnówce). Z treści aktu notarialnego wynika, że nabywca winien był uiścić łącznie kwotę 49.919,11 zł, stanowiącą cenę sprzedaży budynków (44.892,14 zł) i pierwszą opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu (5.026,97 zł). Z ustaleń kontroli (str. 35 protokołu kontroli, załącznik nr 8 do protokołu) oraz wyjaśnienia Skarbnika z dnia 10 maja 2005 r. wynika natomiast, że z tytułu omawianej transakcji na rachunek budżetu została wpłacona łączna kwota w wysokości 65.000 zł. Kwota ta odpowiada sumie ustalonych w umowie wartości: budynków oraz gruntu (odpowiednio 44.892,14 zł i 20.107,86 zł). W świetle postanowień umowy oraz art. 31 i art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami powstała zatem nadpłata, która nie była rozliczona przez kontrolowaną jednostkę.

         W zakresie dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono ponadto błędną klasyfikację budżetową – ujmowano je do par. 084 „Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych”. Dochody z tego tytułu należy ujmować w par. 077 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, stosownie do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132; poprzednio obowiązujące rozporządzenie w sprawie klasyfikacji budżetowej również zawierało taką podziałkę klasyfikacji) – str.34-35 protokołu kontroli.

         Badaniu poddano także prawidłowość realizacji dochodów z tytułu gospodarowania przez Starostę zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Kontrola wykazała m.in., że w latach 2002-2004 Starosta Hajnowski, wykonując dyspozycję art. 23 ust. 2 w związku z art. 185 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zawierał umowy o zarządzanie zasobem nieruchomości stanowiącym własność Skarbu Państwa. Umowa o zarządzanie zawarta w dniu 30 grudnia 2002 r. określała m.in. zadania zarządcy nieruchomości, wysokość wynagrodzenia za zarządzanie nieruchomością, a także zasady rozliczeń pomiędzy zarządcą a Starostwem Powiatowym. Zgodnie z nimi, pobrane czynsze zarządca winien przekazywać na rachunek zleceniodawcy jako dochód z nieruchomości Skarbu Państwa, natomiast opłaty gromadzić na wyodrębnionym rachunku i przeznaczać na pokrycie zobowiązań z tytułu zawartych umów w zakresie określonym umową. Umowa zobowiązywała zarządcę m.in. do przygotowania rocznego sprawozdania finansowego za miniony rok obrotowy do dnia 31 marca roku następnego oraz do przedłożenia do 15 lutego rocznego sprawozdania z wykonania planu rzeczowo-finansowego za rok poprzedni. Kontrolowana jednostka nie posiada udokumentowanego potwierdzenia złożenia wymaganego sprawozdania i planu finansowo- rzeczowego oraz sprawdzenia ich prawidłowości przez upoważnionych pracowników Starostwa.

W dniu 2 stycznia 2004 r. została zawarta kolejna umowa o zarządzanie, która m.in. zmniejszyła powierzony zasób nieruchomości. Nie przewidywała ona natomiast złożenia przez zarządcę rocznego rozliczenia.

Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji Katastru i Nieruchomości oświadczyła kontrolującym, że zarządca nieruchomości dostarczyła do Starostwa Powiatowego dokumenty związane z dokonywanymi rozliczeniami a także bilans i rachunek zysków i strat za 2003 rok, oraz że w wyniku analizy przedstawionego materiału nie stwierdzono nieprawidłowości. Natomiast odnośnie braku zapisów w umowie w kwestii przedkładania rozliczenia stwierdziła, że było to podyktowane faktem zamiaru sprzedaży przez Starostę w 2004 roku wszystkich mieszkań z zasobu Skarbu Państwa. Nie wszystkie mieszkania zostały jednak sprzedane – str. 23-24 protokołu kontroli.

W zakresie zamówień publicznych kontroli poddano postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na sprzedaż i dostarczenie do siedziby Starostwa artykułów biurowych. Z przebiegu badanego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wynika, że zostało ono wszczęto po 2 marca 2004 roku, a zatem tryb jego przeprowadzenia ustalały przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

W trakcie badania ustalono, że w ogłoszeniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia powołano się na przepisy nieobowiązującej już wówczas ustawy o zamówieniach publicznych. Kontrola wykazała też brak wzmianki o terminie ogłoszenia postępowania (dzień 4.03.2004 r. został wskazany w protokole postępowania o udzielenie zamówienia jako data ustalenia wartości zamówienia). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, zamawiający wszczyna postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego, zamieszczając ogłoszenie o zamówieniu m.in. w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie. Od dnia ogłoszenia uzależniony jest termin do składania ofert. W myśl art. 43 ust 1 ustawy, jeżeli wartość zamówienia nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 60.000 euro, zamawiający wyznacza termin składania ofert z uwzględnieniem czasu niezbędnego na przygotowanie i złożenie oferty, z tym że termin ten nie może być krótszy niż 15 dni od dnia ogłoszenia.

Stwierdzono też, że w specyfikacji nie określono terminu związania ofertą. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy, jeżeli wartość zamówienia nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 60.000 euro wykonawca jest związany ofertą do upływu terminu określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jednak nie dłużej niż 30 dni – str. 30-32 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości powiatu.

Wykonywanie budżetu powiatu, stosownie do przepisu art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), należy do zadań zarządu powiatu. Zarząd wykonuje zadania przy pomocy m.in. starostwa powiatowego, którego kierownikiem, a także zwierzchnikiem służbowym pracowników, jest starosta (art. 33 i art. 35 ust. 2 ustawy). Starosta gospodaruje także zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, stosownie do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Obowiązki w zakresie rachunkowości spoczywały na skarbniku powiatu. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) jednostki sektora finansów publicznych określa art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie analizy i uzupełnień dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości celem jej dostosowania do wymogów ustawy o rachunkowości oraz faktycznie stosowanych rozwiązań, z wykorzystaniem uwag zawartych w części opisowej i protokole kontroli.

2. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, w szczególności poprzez:

a) przestrzeganie wymogów dotyczących prowadzenia poszczególnych ksiąg rachunkowych, a także sporządzania dowodów księgowych oraz ich jednoznacznego powiązania z zapisami ksiąg rachunkowych,

b) prowadzenie zapisów na kontach rachunków bankowych w sposób zapewniający ich zgodność z zapisami w księgowości banku, w tym celu:

- dokonywanie księgowań na podstawie wyciągów bankowych do poszczególnych rachunków bankowych,

- zaniechanie przeksięgowań zrealizowanych przez Starostwo środków budżetowych bezpośrednio na jego wydatki.

3. Ujmowanie w planie finansowym Starostwa wszystkich wydatków nieobjętych planami innych jednostek budżetowych, jak o tym stanowi art. 126 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

4. Uwzględnianie w informacjach o stanie mienia komunalnego danych wymaganych przepisami art. 120 ustawy o finansach publicznych.

5. Podjęcie właściwych czynności w sprawie wyjaśnienia i rozliczenia nadpłaty wynikającej z aktu notarialnego i faktycznie dokonanych wpłat za nieruchomość przy ul. Górnej w Hajnówce.

6. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów budżetowych z tytułu sprzedaży nieruchomości.

7. W zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa przez Starostę Hajnowskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej:

- zawieranie w umowach o zarządzanie nieruchomościami postanowień dotyczących kontroli realizacji obowiązków przez zarządcę nieruchomości oraz wykonywanie postanowień umów w tej kwestii poprzez egzekwowanie (i dokumentowanie) złożenia wymaganych sprawozdań oraz rozliczeń rzeczowo-finansowych.

8. Dokumentowanie daty wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz zawieranie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wszystkich wymaganych elementów.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3–4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30–dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku