Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Szczuczyn

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 lutego 2006 roku (znak: RIO.IV.6011 - 11/05), o treści jak niżej:

Pan

Waldemar Szczesny

Burmistrz Szczuczyna

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szczuczyn, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

       Badając wewnętrzne regulacje organizacyjno-prawne, zawarte w regulaminie organizacyjnym Urzędu oraz instrukcji kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo- księgowych, stwierdzono, że:

- w regulaminie organizacyjnym zawarto postanowienia dotyczące zadań przypisanych Sekretarzowi Gminy, w tym nadzór nad niektórymi stanowiskami pracy – faktycznie Sekretarz Gminy nie został powołany – str. 3 protokołu kontroli;

- instrukcja kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo- księgowych nie obejmuje zagadnień dotyczących gospodarki środkami transportowymi (samochody strażackie), w tym wymogów w zakresie prowadzenia dokumentacji (karty drogowe, rozliczenia materiałów pędnych, itp.) – str. 4, 48 protokołu kontroli; zgodnie z obowiązującym w okresie badanym art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, pisemne procedury kontroli finansowej powinny obejmować wszystkie procesy związane z rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (obecnie kwestię wewnętrznej kontroli finansowej reguluje art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104)).

       Stosownie do postanowień art. 127 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.), na organie wykonawczym (Burmistrzu) ciąży obowiązek kontroli przestrzegania przez podległe jednostki organizacyjne ustanowionych w nich procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5 % wydatków podległych jednostek organizacyjnych. W latach 2003-2005 wskazany obowiązek nie był dopełniony – str. 4 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą sprzedaży w 2003 roku (dotychczasowemu najemcy) lokalu o pow. 60,25m² wraz z działką nr 564/1 o pow. 447m², przy ul. Sportowej w Szczuczynie stwierdzono naruszenie postanowień ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegające na:

- nie podaniu do publicznej wiadomości, w trybie i na zasadach określonych w art. 35 ustawy, o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży – str. 8 protokołu kontroli;

- wydaniu w dniu 11 sierpnia 2003 r., w formie postanowienia, opinii w sprawie podziału nieruchomości o nr geod. 564 w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w braku przesłanek do ich łącznego zastosowania. Przepisy art. 93 ustawy mają zastosowanie w przypadku, gdy proponowany podział dotyczy nieruchomości objętej planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego (w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94). Natomiast przepisy art. 95 ustawy umożliwiają, dla enumeratywnie wskazanych celów, dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń takiego planu (pkt 7 tego art. ustawy umożliwiał, w dacie wydania postanowienia, dokonanie podziału w celu „wydzielenia działki budowlanej jako działki niezbędnej do korzystania z istniejącego budynku, w którym ustanowiono odrębną własność co najmniej jednego lokalu). Faktycznie dzielona nieruchomość nie była objęta planem miejscowym, a intencją podziału było wydzielenie działki budowlanej dla potrzeb ustanowienia odrębnej własność lokalu w budynku posadowionym na tej nieruchomości – str. 7-8 protokołu kontroli.

W sferze gospodarowania nieruchomości kontrola wykazała także, iż nie zostały dotychczas ustalone przez organ stanowiący stawki procentowe służące ustalaniu opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy (w tym dróg), a także podziałem nieruchomości (art. 98a i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sprawa stawek opłat adiacenkich była przedmiotem wniosków pokontrolnych skierowanych do Pana Burmistrza pismem z dnia 18 listopada 2002 r. (RIO.IV.0916-7/02), wydanych w wyniku poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 30 protokołu kontroli. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne (pismo z 19 grudnia 2002 r., sygn.: Og.0911-2/02) wskazał Pan, że „Dotychczasowe stanowisko Zarządu Miejskiego w sprawie wprowadzenia opłat adiacenckich [...] było negatywne. Tutejszy Urząd informuje, że ponownie przedstawi propozycję wprowadzenia tych opłat dla Rady Miejskiej w Szczuczynie i po pozytywnej opinii zostanie opracowany projekt uchwały celem wprowadzenia opłat adiacenckich”. Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości.

         W odniesieniu do prawidłowości sporządzania dowodów księgowych oraz prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrola wykazała, że:

- raporty kasowe, spełniające rolę dowodów księgowych, nie były sprawdzane przez skarbnika gminy lub osobę upoważnioną, wbrew wymogom instrukcji kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych – str. 10 protokołu kontroli;

- w księgach 2004 roku nie zostały ujęte zobowiązania w kwocie 3.300 zł z tytułu niewypłaconych w terminie zasiłków celowych. Stosownie do wydanych decyzji, zasiłki za grudzień 2004 r. należało wypłacić w terminie do 30 dnia miesiąca, wypłaty dokonano zaś 4 stycznia 2005 r. (listę wypłat sporządzono w dniu 16 grudnia 2004 r.). Jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić w postaci zapisu każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Należy też dodać, że kwota tych zobowiązań wymagalnych powinna była być wykazana w sprawozdaniu Rb–Z o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych – str. 10 protokołu kontroli;

- ilościowo-wartościowa ewidencja oleju opałowego (ewidencja pomocnicza do konta 310 „Materiały”) nie odzwierciedlała w poszczególnych okresach stanu rzeczywistego, ponieważ dowód zużycia oleju opałowego w kotłowni Urzędu Miejskiego sporządzono tylko na koniec roku (np. według stanu ewidencyjnego na dzień 11 listopada 2004 roku istniał zapas 13.800 l oleju, podczas gdy pojemność zbiorników wynosi 4.000 l). Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, księgi uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty – str. 48-49 protokołu kontroli;

- ewidencja środków trwałych niecałkowicie spełnia funkcję ochrony składników aktywów, nie były w niej bowiem uwidocznione wszystkie cechy składników majątkowych służące bliższej ich identyfikacji oraz ułatwiające właściwe przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury (np.: numery fabryczne składników posiadających takie oznaczenie, jak komputery). Stwierdzono ponadto niewłaściwe prowadzenie ewidencji środków trwałych, gdyż w II połowie 2005 roku, na podstawie informacji i protokołu sporządzonych przez Referat Społeczno-Gospodarczy i Rolnictwa, dokonano wyksięgowania z tej ewidencji budynku mieszkalnego o wartości ewidencyjnej 11.615,30 zł, w którym sprzedano wszystkie lokale mieszkalne (przy czym ostatni lokal zbyto w lutym 2003 roku), a także budynku gospodarczego o wartości ewidencyjnej 33.644 zł, którego rozbiórki dokonano w roku 2002. Dodać też należy, że wymienione obiekty inwentarzowe, mimo zaistniałych zdarzeń, były objęte inwentaryzacyjnym arkuszem spisu z natury sporządzonym w dniu 14 stycznia 2004 r. – str. 62 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości zaciągania zobowiązań pieniężnych poprzedzających wydatki budżetowe wykazała przypadki dokonywania zleceń usług bez kontrasygnaty skarbnika gminy, o której mowa w art. 46 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na obowiązek poddawania kontrasygnacie skarbnika gminy czynności prawnych, które powodują powstanie zobowiązań pieniężnych wskazywano w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki finansowej gminy – str. 13, 66 protokołu kontroli.

       Badając prawidłowość udzielonych z budżetu dotacji stwierdzono, że:

- nieprawidłowo, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.), ujęto do paragrafu 6220 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych” środki przekazane dla Powiatu Grajewskiego na realizację zadania p.n. „Przebudowa drogi powiatowej Nr 23190 Brzeźno – Niedźwiadna”. Podstawą przekazania środków było porozumienie zawarte w dniu 27 kwietnia 2004 r. z późniejszym aneksem, zwiększającym wysokość dofinansowania z kwoty 100.000,00 zł do kwoty 115.000,00 zł. Stosownie do postanowień art. 47 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom na dofinansowanie ich zadań. W przypadku, gdy gmina w ramach współdziałania z powiatem przekazuje środki na współfinansowanie zadania publicznego przynależnego powiatowi, należy uznać, iż środki takie stanowią pomoc finansową, o której mowa w art. 111 ust. 2 pkt 5 i art. 117a ustawy o finansach publicznych i art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Właściwą podziałką klasyfikacyjną dla takich wydatków w budżecie gminy (z przeznaczeniem na inwestycje) jest zatem paragraf 6300 – „Wydatki na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Wskazane podziałki klasyfikacji budżetowej nie uległy zmianie w obowiązującym od 1 stycznia 2005 r. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 209, poz. 2132). Kwestię pomocy finansowej reguluje obecnie art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. – str. 41-42 protokołu kontroli;

- w porozumieniu podpisanym w dniu 8 kwietnia 2004 r. z Miejskim Ludowym Klubem Sportowym „Wissa” Szczuczyn (będącym stowarzyszeniem), w sprawie przekazania dotacji na sumę 36.000 zł na poczet kosztów realizacji zadań z zakresu kultury fizycznej (rozdz. 92605, par. 2820), nie zawarto zakresu zadań (ilości) i kosztorysu, czym uchybiono wymogom zapisanym w § 3 pkt 1 uchwały Nr XI/73/99 Rady Miejskiej w Szczuczynie z dania 28 grudnia 1999 roku w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku, sposobu jej rozliczania oraz kontroli. Kontrolę realizacji tego zadania w zakresie kosztów (wycenę) przeprowadzono dopiero po jego wykonaniu, brak było natomiast udokumentowania kontroli zadania w trakcie realizacji – str. 42-43 protokołu kontroli. Obecnie zlecenie zadań i udzielenie dotacji tego rodzaju podmiotom winno następować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr. 96, poz. 873 ze zm.), jeżeli zlecenie dotyczy zadań określonych w art. 4 tej ustawy (m.in. zadań z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu). Szczegółowo zlecenie realizacji zadań publicznych oraz ich rozliczenie reguluje rozporządzenie MPiPS z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. Nr 264, poz. 2207).

         Badając prawidłowość wydatków z tytułu diet dla radnych Rady Miejskiej stwierdzono, że zasady ustalania ich wysokości zostały określone w uchwale nr I/7/02 Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 18 listopada 2002 roku. Diety, stosownie do postanowień uchwały, naliczano wskaźnikami procentowymi od podstawy, którą stanowiło najniższe wynagrodzenie ogłaszane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Z ustaleń kontroli wynika, że przy konstruowaniu postanowień uchwały oraz przy naliczaniu diet kontrolowana jednostka nie uwzględniała powszechnie obowiązujących przepisów prawnych w tym zakresie. Jak bowiem stanowi przepis art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Według zaś postanowienia § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 7100), wydanego z upoważnienia art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym, radnemu gminy poniżej 15 tys. mieszkańców w ciągu miesiąca przysługują diety w wysokości do 50% maksymalnej wysokości diety – kryterium to dotyczy radnych kontrolowanej gminy. Ustalono, że miesięczna, zryczałtowana dieta wypłacana Przewodniczącemu Rady Miejskiej w latach 2003-2005 przekraczała maksymalną stawkę wyliczoną w oparciu o obowiązujące wskaźniki. We wskazanym okresie Panu Przewodniczącemu nadpłacono diety na sumę 2.873,64 zł. Pan Przewodniczący, w złożonym kontrolującemu oświadczeniu, zobowiązał się zwrócić nadpłacone kwoty.

Przedstawiony stan faktyczny wskazuje na konieczność wprowadzenia zmian w uchwale Rady Miejskiej w sprawie diet radnych, dostosowujących jej postanowienia do zasad określonych ustawą o samorządzie gminnym – str. 46-47 protokołu kontroli.

Badając wydatki publiczne związane z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych stwierdzono, że w dniu 1 stycznia 2004 r. pan J. M. – pełnomocnik ds. rozwiązywania problemów alkoholowych zawarł umowę zlecenia dotyczącą jednego z zadań objętych Programem, wykraczając poza zakres swoich kompetencji. Kwestia składania oświadczeń woli w imieniu gminy jest regulowana postanowieniami art. 46 i 47 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przepisy ustanawiają jednoosobową reprezentację w przypadku dokonywania czynności prawnej przez wójta (burmistrza) i ewentualnie jego zastępcę oraz, z upoważnienia wójta (burmistrza), kierowników podległych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którzy ponoszą odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej kierowanych przez siebie jednostek sektora finansów publicznych, a zatem i zaciąganie zobowiązań w ramach środków określonych w planie finansowym, stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44). W świetle powołanych regulacji pan J.M. nie mógł być upoważniony do wykonywania kompetencji Burmistrza – kierownika Urzędu Miejskiego w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym Urzędu. Zadysponowanie środkami planu finansowego Urzędu przez pełnomocnika było m.in. skutkiem niedookreślenia jego statusu oraz zakresu działania. Jedynym udokumentowaniem powierzenia p. J.M. pełnienia funkcji pełnomocnika jest pismo Burmistrza z dnia 22 grudnia 1997 r. w sprawie przyznania ryczałtu za pełnienie tej funkcji (wypłaty ryczałtu kwalifikowano do par. 4010 –„Wynagrodzenia osobowe pracowników” klasyfikacji wydatków, mimo iż pełnomocnik, jak wskazano, nie jest pracownikiem Urzędu) – str. 50 protokołu kontroli.

       Pośród wydatków budżetowych kontrolą objęto również prawidłowość wydatkowania środków przez Ośrodek Pomocy Społecznej. W jednym przypadku stwierdzono, że w zawartym pomiędzy OPS i świadczeniobiorcą kontrakcie socjalnym świadczeniobiorca zobowiązał się do podjęcia określonych działań oraz ich udokumentowania w wyznaczonym czasie. Z okazanej w dniu kontroli dokumentacji nie wynika, iżby świadczeniobiorca przedłożył stosowne dokumenty, nie stwierdzono też reakcji pracowników OPS w związku z niewywiązaniem się z podjętych zobowiązań. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), niedotrzymanie postanowień kontraktu może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – str. 65, załącznik nr 7 do protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze. zm.), Wójt Gminy.

Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

         Stwierdzono, iż w przypadkach opisanych na stronach 19 i 20 protokołu kontroli brak jest dat odbioru, podpisu podatnika lub potwierdzenia odbioru decyzji podatkowej (nakazu płatniczego). Brak powyższych elementów uniemożliwia, między innymi w przypadku wpłat należności po terminie, ustalenie wysokości należnych odsetek oraz ewentualne ustalenie czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny. Stan powyższy narusza zasady doręczania pism wynikające z treści art. 152 ustawy Ordynacja podatkowa.

Stwierdzono także, iż pomimo ciążącego na organie podatkowym obowiązku zebrania i rozpatrzenia w toku postępowania podatkowego całości materiału dowodowego, w myśl wskazań art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, w trakcie postępowania mającego na celu przyznanie ulgi w opodatkowaniu gospodarstw rolnych członków rodzin żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, obowiązek wskazany na wstępie nie został wykonany. W toku postępowania nie zebrano materiałów (dowodów) dotyczących faktu nieosiągania przychodów z innych źródeł niż z gospodarstwa oraz wspólnym zamieszkiwaniu, a więc warunków do zastosowania ulgi wynikających z brzmienia art. 13 a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku Nr 137, poz. 84 ze zm.) - str. 21 i 22 protokołu kontroli.

Z ustaleń opisanych na stronie 31 i 32 protokołu kontroli wynika, że nie wszyscy sołtysi wsi rozliczają się z zainkasowanej gotówki w ustawowym terminie wskazywanym treścią art. 47 § 4 Ordynacji podatkowej. W związku z wejściem w życie 5 czerwca 2001 roku nowelizacji przepisów wskazanego wyżej aktu prawnego (Dz. U. Nr 39, poz. 459) w myśl § 4 a wymienionego art. 47 terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym zapłata podatku powinna nastąpić; chyba, że właściwy organ j.s.t. wyznaczył termin późniejszy.

Rada Miejska w Szczuczynie nie podjęła uchwały w sprawie wyznaczenia innych terminów płatności dla inkasentów.

W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb – PDP) za rok 2004. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 35 do 38 protokołu kontroli, błędnie wykazano skutki obniżenia stawek podatkowych przez Radę Miejską w drodze uchwał.

Polegało to na wykazaniu błędnych danych w kolumnie 3 wskazanego sprawozdania. Skutki finansowe zwolnienia dokonanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winny być wykazane w kolumnach 3 i 4 omawianego sprawozdania. W kolumnie 3 należy wskazać skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, w tym zwolnionych (podstawy opodatkowania) i różnicy stawek, maksymalnej wskazanej na rok 2004 w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych i stawki wygenerowanej uchwałą organu stanowiącego. Natomiast w kolumnie 4 wykazać należy skutki zwolnienia uchwałą organu stanowiącego przedmiotów opodatkowania, liczonych jako iloczyn podstawy opodatkowania (zwolnionych przedmiotów opodatkowania) i stawek podatkowych obowiązujących na terenie miasta i gminy dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania.

Powyższy sposób ustalania skutków zwolnień podatkowych, wynikających z uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego, jest zgodny z treścią § 3 ust. 1 pkt. 9 i 10 oraz § 7 ust. 3, odpowiednio w zakresie sprawozdań Rb – 27 S i Rb – PDP, „instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, stanowiącej załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279).

Należy także zauważyć, iż nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

Stwierdzono także, iż w przypadku osób posiadających zaległości w płatnościach z tytułu podatku od środków transportowych za rok 2004, po objęciu tych kwot działaniami upominawczymi, nie wystawiano tytułów wykonawczych - str. 27 protokołu kontroli. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), w przypadku nie wpłacenia zaległości podatkowej w terminie wskazanym w upomnieniu wierzyciel zobowiązany jest do wystawienia tytułu wykonawczego.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej, podatków lokalnych i rachunkowości.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy czynności niektórych pracowników przywołano w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań celem powołania Sekretarza Gminy lub dokonanie zmian w regulaminie organizacyjnym, uwzględniających faktyczną strukturę kadrową Urzędu.

2. Uzupełnienie wewnętrznej instrukcji kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów o zagadnienia dotyczące gospodarowania pojazdami strażackimi.

3. Wykonywanie obowiązku, nałożonego art. 187 ustawy o finansach publicznych, w kwestii corocznej kontroli jednostek organizacyjnych gminy.

4. Przestrzeganie zasady, iż wprowadzenie nieruchomości do obrotu następuje poprzez sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględnianie właściwych przepisów prawnych przy dokonywaniu podziału nieruchomości.

5. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich, mając na uwadze tezy przedstawione w niniejszym wystąpieniu.

6. Spowodowanie wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w prowadzeniu rachunkowości, w szczególności poprzez:

a) dokonywanie zapisów ewidencji księgowej na podstawie dowodów księgowych (raportów kasowych) uprzednio sprawdzonych prze skarbnika lub osobę upoważnioną;

b) kompletne i bieżące ujmowanie w księgach rachunkowych zaistniałych zdarzeń, w sposób zapewniający zgodność zapisów ze stanem faktycznym.

c) rzetelne prowadzenie czynności inwentaryzacyjnych, które winny prowadzić do ujawnienia w księgach rzeczywistego stanu składników majątkowych.

7. Zorganizowanie obiegu dokumentów w sposób zapewniający składanie przez Skarbnika kontrasygnaty dla wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

8. Właściwe klasyfikowanie środków finansowych przekazywanych innym jednostkom samorządu terytorialnego, wspierających realizację zadań publicznych im przypisanych.

9. Konstruowanie umów w sprawie zlecania zadań podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

10. Spowodowanie przyjęcia przez organ stanowiący w uchwale postanowień w kwestii diety przysługującej Przewodniczącemu Rady, które uwzględnią przewidzianą prawem maksymalną ich wysokość.

11. Uwzględnienie przy realizacji zadań z zakresu profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi, iż ustanowiony pełnomocnik d.s. rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest uprawniony do zaciągania zobowiązań powodujących wydatki publiczne. Określenie zakresu zadań pełnomocnika, za wykonanie których pobiera on wynagrodzenie.

12. Spowodowanie, aby pracownicy OPS egzekwowali od osób, z którymi zawarto kontrakty socjalne wypełnienie zobowiązań określonych w tym kontrakcie, z uwzględnieniem możliwości wynikających z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

13. Przestrzeganie obowiązku doręczania podatnikom decyzji za pokwitowaniem odbioru – podpisem i datą otrzymania stosownie do przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Stosowanie instytucji zwolnień i ulg w podatku rolnym, eliminując nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, przestrzegając zasad wynikających z ustawy o podatku rolnym.

15. Zobowiązanie sołtysów (inkasentów) do terminowego rozliczania się z zainkasowanej gotówki z tytułu wpłacanych rat zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

16. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia stawek podatkowych oraz zwolnień w tym zakresie wynikających z uchwał Rady Miejskiej. Skorygowanie błędnie wykazanych danych, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego oraz przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

17. Prowadzenie kompletnych i terminowych działań windykacyjnych z uwzględnieniem obowiązujących przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                      w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 28.02.2006 roku, do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczuczynie:

                                                                           Pan

Mirosław Rainko

Przewodniczący Rady Miejskiej

                                                                                              w Szczuczynie

         W toku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szczuczyn, przeprowadzonej w grudniu 2005 roku przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, sprawdzono m.in. zagadnienia poruszone w protokole kontroli z 29 marca 2005 r., sporządzonym przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Szczuczynie.

W wyniku poczynionych ustaleń Komisja Rewizyjna stwierdziła, iż Pan Burmistrz dokonując w 2003 roku sprzedaży lokalu o pow. 60,25 m² wraz z działką o pow. 447 m², przy ul. Sportowej w Szczuczynie naruszył postanowienia § 3 pkt 6 uchwały nr XIX/127/01 Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 24 kwietnia 2001 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, zezwalające Zarządowi (w obecnym stanie prawnym – Burmistrzowi) przeznaczać do zbycia nieruchomości i lokale zbędne dla realizacji zadań własnych gminy i nieprzydatnych dla celów publicznych. Pogląd swój Komisja wywiodła z faktu, iż sprzedany lokal stanowił wcześniej część zabudowań stanowiących zaplecze socjalne dla sportowców (lokal położony na działce stanowiącej część nieruchomości oznaczonej „US – tereny ośrodka sportowego”), co według Komisji oznacza cel publiczny.

W złożonym w tej kwestii wyjaśnieniu Pan Burmistrz wskazał, że sprzedaż nieruchomości nie została przeprowadzona z naruszeniem przepisów uchwały Rady Miejskiej. Podniósł m.in., że lokal był wykorzystywany na cele mieszkalne przez jego najemcę od roku 1984, a zatem nie był on niezbędny dla potrzeb imprez odbywających się na stadionie; ponadto zbycie nieruchomości było dopuszczalne w świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który definiuje cele publiczne dla potrzeb gospodarowania nieruchomościami.

W świetle poczynionych ustaleń oraz obowiązującego stanu prawnego, wynikającego w szczególności z § 3 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 kwietnia 2001 r., Izba Obrachunkowa nie miała podstaw do kwestionowania legalności zbycia dotychczasowemu najemcy lokalu mieszkalnego wraz z działką gruntu. Trzeba bowiem podkreślić, iż Rada Miejska nie wskazała żadnych kryteriów, które definiowałyby nieruchomości „zbędne dla realizacji zadań własnych gminy i nieprzydatne dla celów publicznych”. W tym stanie rzeczy należy zaś wnioskować, iż Burmistrz, stosownie do przynależnych mu kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, był władny uznać o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, zważywszy na stan faktyczny w zakresie dotychczasowego jej wykorzystania.

Odnośnie przygotowania transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. Sportowej stwierdzono natomiast inne uchybienia, naruszające postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazane w protokole kontroli i w wystąpieniu pokontrolnym, które nie mają związku z ustaleniami Komisji Rewizyjnej.

Ze złożonego przez Pana Przewodniczącego wyjaśnienia do protokołu kontroli kompleksowej wynika, że Rada Miejska (jako organ wykonujący czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza) kilkakrotnie zajmowała się kwestią realizacji wniosku pokontrolnego, wydanego przez Izbę Obrachunkową w piśmie RIO.IV.6013-1/04 z dnia 28 czerwca 2004 r. W wyjaśnieniu zostało wskazane, że wyegzekwowanie na drodze sądowej od Burmistrza wynagrodzenia, które zostało przez niego utracone z mocy art. 24k ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest mało prawdopodobne, a w związku z tym dochodzenie wynagrodzenia przed sądem jest niezasadne z punku widzenia ekonomicznego.

W załączeniu przekazuję wystąpienie pokontrolne z dnia 27 lutego 2006 r. skierowane do Burmistrza Szczuczyna. Chciałbym przy tym zwrócić uwagę, iż dotychczas Rada Miejska nie określiła stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy, a także podziałem nieruchomości (art. 98a i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niepodjęcie przez Radę uchwały w tej sprawie prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru opłat, stanowiących prawnie określone źródła dochodów budżetu gminy. W braku takich stawek organ wykonawczy nie może podejmować czynności w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydawania decyzji ustalających wysokość opłat.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku