Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Brańsku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 marca 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 11/05), o treści jak niżej:

                                                                           Pan Eugeniusz Jakimiuk

                                                                                              Dyrektor Zespołu Szkół

w Brańsku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Brańsku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         W wyniku kontroli ustalono, że kontrolowana jednostka nie zachowała częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych, pozostałych środków trwałych i materiałów. Badanie okazanej dokumentacji inwentaryzacyjnej wykazało, że ostatnią inwentaryzację wskazanych wyżej składników majątkowych przeprowadzono w drodze spisu z natury 31 sierpnia 2001 r. Mając na uwadze przepisy art. 26 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.), termin przeprowadzenia następnej inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych upłynął 31 sierpnia 2005 r., natomiast materiałów 31 sierpnia 2003 r. Na podstawie ewidencji księgowej ustalono, że wartość środków trwałych ujętych w ewidencji księgowej według stanu na 31 grudnia 2004 r. wynosiła 5.256.849,86 zł, pozostałych środków trwałych – 499.318,41 zł, a zapasów magazynowych - 4.056,96 zł – str. 21-22 protokołu kontroli.

         Nie przeprowadzono również inwentaryzacji środków pieniężnych w kasie na dzień 31 grudnia 2004 r., czym naruszono przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, stanowiący, że na ostatni dzień każdego roku obrotowego jednostki przeprowadzają inwentaryzację m.in. aktywów pieniężnych (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach bankowych), drogą spisu z natury – str. 9-10 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli ocenie poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych. Stwierdzono, iż postępowanie o udzielenie zamówienia na zakup węgla na sezon grzewczy 2004/2005 przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) – str. 22-25 protokołu kontroli. Z charakteru podejmowanych czynności wynika, że postępowanie było prowadzone w trybie zapytania o cenę. Należy przy tym wskazać, że kontrolowana jednostka używała różnych określeń trybu postępowania (zawiadomienia o wyniku postępowania traktują o „przetargu nieograniczonym”, zaś umowa o „przetargu zapytania o cenę”).

Stwierdzono, iż zamawiający nie sporządził specyfikacji istotnych warunków zamówienia, do czego zobowiązywały przepisy art. 36 Prawa zamówień publicznych, w której m.in. powinna być zawarta informacja o oświadczeniach i dokumentach, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełnienia warunku udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, specyfikacja sporządzona dla postępowania prowadzonego w trybie zapytania o cenę powinna być przekazana wykonawcom razem z zaproszeniem do składania ofert.

Na podstawie badania dokumentacji postępowania ustalono, że oferty złożyło dwóch wykonawców, z których jeden do złożonej oferty nie dołączył oświadczenia o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu, co powinno skutkować unieważnieniem postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy, w związku z wykluczeniem dostawcy z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy i - w efekcie - brakiem dwóch ofert nie podlegających odrzuceniu.

         Ustalono ponadto, że protokół z postępowania nie zawierał niektórych danych wskazanych w art. 96 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, w tym informacji o trybie udzielenia zamówienia publicznego i ceny oferty nie wybranego wykonawcy. Z protokołu wynika ponadto inna godzina otwarcia ofert, niż podana w zaproszeniu do ich składania.

         W zakresie ustaleń organizacyjnych stwierdzono, że księgowość kontrolowanej jednostki prowadziła pracownica, zatrudniona na stanowisku referenta na czas nieokreślony od 1 kwietnia 2001 r. Ponadto od dnia 1 lipca 2005 r. pracownica ta pełni funkcję kasjera. Stwierdzono, że pracownica pełniąca funkcję kasjera jest żoną Głównego Księgowego kontrolowanej jednostki, zatrudnionego od 1991 r. Należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 6 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) stanowią m.in., że małżonkowie nie mogą być zatrudnieni u pracodawców samorządowych, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Z postanowień § 46 ust. 4 pkt 1 i 2 Statutu Zespołu Szkół w Brańsku z dnia 29 października 1999 r. wynika, że główny księgowy kieruje zespołem pracowników administracyjnych oraz określa zadania i odpowiedzialność tych pracowników w formie zakresów czynności. Zapisy w Statucie oraz charakter czynności wykonywanych przez p. Jadwigę Ziółek świadczą o podległości służbowej między małżonkami -  str. 3 protokołu kontroli. Należy ponadto dodać, że wbrew postanowieniom Statutu, p. Jadwidze Ziółek nie określono na piśmie zakresu czynności służbowych, powierzonych jej do wykonywania.

         Badanie wewnętrznych regulacji dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości Zespołu wykazało, że:

a) dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości nie została dostosowana do zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 128, poz. 1069), poprzez uzupełnienie o konta bilansowe i pozabilansowe, niezbędne do ewidencji środków pieniężnych dochodów własnych jednostek budżetowych oraz środków z Europejskiego Funduszu Społecznego, otrzymywanych przez Zespół na wypłatę stypendiów – str. 6 protokołu kontroli;

b) przepisy zawarte w § 3 ust. 1 zakładowej instrukcji inwentaryzacyjnej, dotyczące częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych są niezgodne z przepisami art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości, według których termin i częstotliwość inwentaryzacji środków trwałych, znajdujących się na terenie strzeżonym, uważa się za dotrzymany, jeżeli inwentaryzację tych składników majątkowych przeprowadzono raz w ciągu czterech lat – str. 21 protokołu kontroli.

         Należy ponadto wskazać na potrzebę dołożenia większej staranności w zakresie formalnych aspektów wprowadzania przepisów wewnętrznych. Badane regulacje wewnętrzne nie zawierały bowiem zatwierdzających podpisów Pana Dyrektora oraz dat wprowadzenia ich do stosowania – str. 7 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) wykazało nieprawidłowości polegające na:

a) sporządzaniu zestawień obrotów i sald kont księgi głównej niezgodnie z przepisami art. 18 ust. 1 ustawy o rachunkowości, tj. z pominięciem obrotów i ich sumy za okres sprawozdawczy – str. 6 protokołu kontroli;

b) wykazywaniu jednej daty w zapisach księgowych (oznaczającej datę księgowania), także w przypadku, gdy data dokonania operacji gospodarczej lub data dowodu księgowego była inna od daty księgowania – art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 7 protokołu kontroli;

c) nie ujęciu w ewidencji księgowej zbiorów bibliotecznych stwierdzonych różnic inwentaryzacyjnych na kwotę 1.710,53 zł, czym naruszono przepisy art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 22 protokołu kontroli;

d) prowadzeniu ewidencji szczegółowej środków trwałych nie zawierającej informacji dotyczącej klasyfikacji rodzajowej środków trwałych oraz numeru inwentarzowego, a także z pominięciem wskazania dowodu księgowego będącego podstawą zapisu w ewidencji szczegółowej – str. 20 protokołu kontroli; ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewnić m.in. należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, co wynika z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe”, zawartych w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., a zatem powinna zawierać dane w zakresie klasyfikacji rodzajowej zaewidencjonowanych środków trwałych; oznaczenie środków trwałych numerami inwentarzowymi ma natomiast zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym możliwości jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości;

e) nie uzgadnianiu ewidencji analitycznej zbiorów bibliotecznych z ewidencją syntetyczną prowadzoną na koncie 014 „Zbiory biblioteczne” – str. 21 protokołu kontroli, jak również ewidencji analitycznej wydatków prowadzonej według podziałek klasyfikacji budżetowej z ewidencją syntetyczną prowadzoną na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” - str. 7 protokołu kontroli, naruszając tym samym przepisy art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

         Badając organizację i prawidłowość prowadzenia gospodarki kasowej ustalono, że pracownicy badanej jednostki zatrudnieni na stanowisku kasjera w okresie objętym kontrolą, jak i obecnie, nie składali oświadczeń o odpowiedzialności materialnej za powierzone środki pieniężne oraz o znajomości przepisów w zakresie gospodarki kasowej. Ponadto w aktach osobowych brak jest potwierdzenia o niekaralności za przestępstwa gospodarcze lub wykroczenia przeciwko nim. Obowiązek złożenia przez kasjera wymienionych dokumentów wynika z § 4 obowiązującej w Zespole instrukcji kasowej. Z przepisów § 4 ust. 4 instrukcji wynika także, że kasjer powinien posiadać aktualny wykaz osób uprawnionych do dysponowania środkami pieniężnymi i zatwierdzania dowodów kasowych do wypłaty oraz ich wzory podpisów. Jak ustalono, wykazu takiego nie dołączono do instrukcji kasowej jak również nie dostarczono kasjerowi – str. 4 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli gospodarki kasowej, w zakresie dokumentalnego rozliczenia raportów kasowych za miesiąc grudzień 2004 r. oraz za miesiące wrzesień i październik 2005 r., ustalono, że występowały nieliczne przypadki dokonywania wypłat gotówki z kasy na podstawie dokumentów niesprawdzonych pod względem merytorycznym, formalno-rachunkowym, jak również niezatwierdzonych do wypłaty. Ponadto, w jednym przypadku, stwierdzono, że na dokumencie brak było pokwitowania odbioru gotówki z kasy. Kwestię tę wyjaśniono w trakcie kontroli. Przepisy § 6 ust. 4, 5 i 7 instrukcji kasowej określają warunki, jakie muszą spełniać dokumenty, na podstawie których kasjer dokonuje wypłaty gotówki – str. 8-9 protokołu kontroli.

         Kontrola operacji gotówkowych wykazała ponadto, iż w badanej jednostce prowadzony był obrót gotówkowy poza kasą jednostki. Opłaty za posiłki, wydane przez stołówkę przy Zespole Szkół, zbierane były przez pracownika Zespołu zatrudnionego na stanowisku wychowawcy świetlicy, przy braku uregulowania w przepisach wewnętrznych procedur kontroli wewnętrznej w tym zakresie - str. 10 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.), obowiązujących w okresie objętym kontrolą, Pan Dyrektor – jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych – zobowiązany był do ustalenia w formie pisemnej procedur wewnętrznej kontroli finansowej obejmujących wszystkie procesy związane m.in. z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych. Od 1 stycznia 2006 r. analogiczne obowiązki nakładają na Pana Dyrektora przepisy art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

         Podczas kontroli wydatków z tytułu wynagrodzeń ustalono, że pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku nauczyciela stażysty wypłacono wyrównanie do najniższego wynagrodzenia w kwocie 57,43 zł, bez umocowania w decyzji Pana Dyrektora, wydanej w formie dokumentu. Stanowiło to naruszenie przepisów określonych w pkt 32 zakładowej instrukcji obiegu dokumentów księgowych, w której wyraźnie określono, że listy płac sporządza się na podstawie dokumentu podpisanego przez Dyrektora – str. 14 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości ustalono także w obrębie opracowywania planów finansowych środków specjalnych, funkcjonujących w badanej jednostce do 31 grudnia 2004 r. W części dotyczącej stanu środków pieniężnych na początek i koniec roku nieprawidłowo ujmowano, oprócz środków pieniężnych, także planowany stan zapasów magazynowych na początek i koniec roku. Postępowanie to naruszało zasady określone w okresie objętym kontrolą przepisami § 15 „Instrukcji sporządzania sprawozdań w zakresie budżetu państwa” stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279), w związku z § 23 ust. 1 pkt 3 „Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, załącznik nr 2 do tego rozporządzenia, które wskazywały m.in., iż plan finansowy zawiera: plan przychodów, wydatków oraz stan środków pieniężnych na początek i koniec okresu sprawozdawczego. Ponadto plany finansowe nie były sporządzone w szczegółowości klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf), o czym stanowiły przepisy § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. – str. 18-19 protokołu kontroli.

Instytucja środków specjalnych została od dnia 1 stycznia 2005 r. zastąpiona dochodami własnymi jednostek budżetowych. Zasady planowania i sporządzania sprawozdawczości w zakresie dochodów własnych także wymagają stosowania zasad przedstawionych powyżej, co wynika z § 24 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 32 w zw. z § 26 załącznika nr 31 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190).

         Stwierdzone w badanej jednostce nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub nieznajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej jednostki oświatowej.

         Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają od 1 stycznia 2006 r. przepisy art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Niezwłoczne przeprowadzenie inwentaryzacji środków trwałych, pozostałych środków trwałych i materiałów. Zachowywanie częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji tych składników majątkowych, określonej przepisami ustawy o rachunkowości.

2. Przeprowadzanie inwentaryzacji środków pieniężnych w kasie na ostatni dzień każdego roku obrotowego.

3. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień publicznych poprzez:

a) sporządzanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

b) wykluczanie oferentów, którzy nie przedłożyli oświadczeń o możliwości ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego,

c) sporządzanie protokołu postępowania zawierającego wszystkie wymagane informacje.

4. Doprowadzenie do zgodności z przepisami art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, opisanego w niniejszym wystąpieniu i protokole kontroli, stanu faktycznego w zakresie zatrudnionych pracowników administracyjnych.

5. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

6. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald zgodnie z wymogami art. 18 ustawy o rachunkowości;

b) zawieranie w treści zapisów księgowych wszystkich wymaganych dat, stosownie do przepisów art. 23 ustawy o rachunkowości;

c) ujmowanie w ewidencji księgowej różnic inwentaryzacyjnych tego roku obrotowego, na który przypadł termin inwentaryzacji, stosownie do przepisów art. 27 ustawy o rachunkowości;

d) uzupełnienie ewidencji szczegółowej środków trwałych o dane wskazane w części opisowej wystąpienia;

e) uzgadnianie prowadzonych ewidencji szczegółowych z zapisami dokonywanymi w ewidencji syntetycznej.

7. Egzekwowanie od pracowników prowadzących kasę Zespołu obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami wewnętrznymi.

8. Zapewnienie przestrzegania ustalonych przepisami wewnętrznymi procedur kontroli w zakresie gospodarki kasowej

9. Określenie w przepisach wewnętrznych zasad prowadzenia obrotu gotówkowego poza kasą jednostki oraz procedur kontroli wewnętrznej w tym zakresie.

10. Dokumentowanie decyzji dotyczących wysokości wynagrodzeń pracowników, w celu zapewnienia podstaw do sporządzania list płac, w świetle instrukcji obiegu dokumentów księgowych.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

   Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Brańska