Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Powiatu Grajewskiego

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Grajewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 lutego 2006 roku (znak: RIO.IV.6011 - 13/05), o treści jak niżej:

Zarząd

Powiatu Grajewskiego

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Grajewskiego za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Grajewie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania Powiatu Grajewskiego oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, ogólny poziom zadłużenia, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrolę w zakresie zadłużenia Powiatu Grajewskiego przeprowadzono za okres 2003 rok – I półrocze 2005 roku – str. 45-75 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że w okresie objętym badaniem stan ogólnego zadłużenia Powiatu Grajewskiego utrzymywał się na zbliżonym, niewielkim poziomie. Na koniec 2003 roku dług publiczny wynosił 1.319,- tys. zł, na koniec 2004 roku 1.550,- tys. zł, zaś w I połowie 2005 r. poziom zadłużenia wyniósł 1.279,- tys. zł. W tym samym okresie wykonanie dochodów budżetowych wynosiło odpowiednio: 22.943,- tys. zł (100,4% dochodów planowanych), 25.162,- tys. zł (100,8% planu) i 14.006,- tys. zł (49,5% planu po zmianach w wysokości 28.311,- tys. zł). Relacja łącznej kwoty długu Powiatu do wykonanych dochodów ogółem, o której była mowa w art. 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) na koniec 2003 roku wynosiła 5,75%, zaś na koniec 2004 roku 6,16%. Procentowy wskaźnik zadłużenia Powiatu na dzień 30 czerwca 2005 r. (wyrażony stosunkiem kwoty długu do planowanych w tym roku dochodów) wynosił natomiast 4,51%.

Podobnie, nie została przekroczona na koniec poszczególnych okresów dopuszczalna relacja łącznej kwoty przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi od nich odsetkami oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń (kontrolowana jednostka nie emitowała papierów wartościowych) w stosunku do planowanych dochodów budżetowych, określona w art. 113 ustawy o finansach publicznych. W 2003 roku relacja ta wynosiła 2,95%, w 2004 roku 5,24%, na dzień 30 czerwca 2005 roku wynosiła zaś 5,36%.

         W badanym okresie zwiększeniu uległy wydatki Powiatu ponoszone na realizację zadań publicznych – z kwoty 22.774,- tys. zł w roku 2003 do kwoty 24.553,- tys. zł w roku 2004. W I półroczu 2005 roku wydatki budżetu zamknęły się kwotą 11.576,- zł, co stanowiło 39,62% planu rocznego w kwocie 29.221,- tys. zł. W strukturze zrealizowanych wydatków na zadania inwestycyjne wykorzystano w 2003 r. 2.465,- tys. zł (10,82% wydatków wykonanych), w 2004 r. 2.683,- tys. zł (10,93% wydatków) i w I półroczu 2005 r. 50,- tys. zł. (0,43% wydatków wykonanych w I półroczu 2005 r.).

         W poszczególnych latach objętych kontrolą badana jednostka planowała deficyt budżetowy, którego źródłem pokrycia, stosownie do postanowień art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 112 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 ustawy o finansach publicznych, miały być kredyty i pożyczki długoterminowe oraz wolne środki. W 2003 roku wykorzystano transze pożyczek w łącznej kwocie 340,- tys. zł, stosownie do umów podpisanych z pożyczkodawcą w roku 2002, z przeznaczeniem na realizację zadań inwestycyjnych, w 2004 zaciągnięto kredyt na inwestycje o wartości 734,96 tys. zł; według stanu na 30 czerwca 2005 r. przychody z tytułu planowanego kredytu nie zostały zrealizowane (kontrolowana jednostka wykazała natomiast w tym okresie wolne środki na wartość 1.330,- tys. zł; dodać też należy, iż w wykonaniu zarówno 2003, jak i 2004 rok zamknął się faktycznie nadwyżką budżetową).

Z ustaleń kontroli wynika, że w omawianym okresie badana jednostka terminowo wywiązywała się ze spłaty zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz należnych od nich odsetek.

         Nie stwierdzono też nieprawidłowości w sprawozdaniach budżetowych (jednostkowych Starostwa Powiatowego oraz zbiorczych) Rb-Z o zobowiązaniach według tytułów dłużnych, sporządzonych za rok 2003, 2004 oraz za I półrocze 2005 roku.

         Z ustaleń kontroli wynika, iż na gospodarkę finansową Powiatu Grajewskiego rzutuje zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których kontrolowana jednostka samorządu terytorialnego jest organem założycielskim w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), w szczególności zaś zadłużenie Szpitala Ogólnego w Grajewie. Dług publiczny tej jednostki sektora finansów publicznych z tytułu kredytów, pożyczek i zobowiązań wymagalnych miał w latach 2003-2005 tendencję wzrostową: na koniec 2003 r. wynosił 12.199,9 tys. zł, na koniec 2004 r. 13.542,- tys. zł, w I półroczu 2005 r. wzrósł zaś do sumy 14.189,6 tys. zł (Szpital generuje również ujemny wynik finansowy). Organy Powiatu podejmowały w okresie badanym działania związane z trudną sytuacją finansową Szpitala, które polegały na:

- udzieleniu w 2003 roku poręczeń za długi Szpitala; wartość nominalna niewymagalnych zobowiązań Powiatu z tytułu udzielonych poręczeń wynosiła według stanu na 30 czerwca 2005 r. 5.105,9 tys. zł, zaś wartość wierzytelności z tego tytułu, powstałych w wyniku dokonanej w 2004 roku zapłaty zobowiązań ZOZ, 71,7 tys. zł,

- udzieleniu Szpitalowi w 2004 i 2005 roku na spłatę jego zobowiązań pożyczek z budżetu Powiatu na łączną sumę 354,7 tys. zł, z czego pożyczkobiorca spłacił do końca I półrocza 2005 roku kwotę 45,- tys. zł; końcowy termin spłaty pożyczek ustalono w umowach na wrzesień 2006 roku;

Z poczynionych ustaleń wynika również, że w stosunku do Szpitala Ogólnego w Grajewie zostały podjęte działania restrukturyzacji finansowej w trybie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684). Rada Powiatu podjęła uchwałę z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie opinii do projektu programu restrukturyzacyjnego Szpitala, w której pozytywnie zaopiniowała projekt restrukturyzacji.

W trakcie badania organizacji i funkcjonowania systemu kontroli jednostek organizacyjnych Powiatu stwierdzono, że w celu realizacji przez Zarząd Powiatu obowiązku określonego w art. 127 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, utworzono w Starostwie samodzielne stanowisko ds. kontroli finansowej. Z analizy protokołów kontroli przeprowadzonych przez tę komórkę organizacyjną nie wynika, czy podczas kontroli powiatowych jednostek organizacyjnych objęto badaniem realizację procedur, o których była mowa w art. 35a ustawy o finansach publicznych. Między innymi nie wskazano, czy kierownicy jednostek organizacyjnych opracowali na piśmie wymagane procedury w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej, dotyczącej procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Stosownie do przywołanego art. 127 i odpowiadającemu mu art. 187 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), kontrola wydatków jednostek organizacyjnych dokonywana jest pod kątem realizacji procedur kontroli finansowej, dotyczących celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków.

Ponadto, ustalenia zawarte w protokołach kontroli nie odpowiadają wymaganiom stawianym przepisami wewnętrznymi, określającymi zasady sporządzania protokołów – m.in. nie zawierają oceny pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości, ich skutków i ewentualnej odpowiedzialności pracowników – str. 5-7 protokołu kontroli.

         W zakresie kompletności uregulowań dotyczących wewnętrznej kontroli finansowej w Starostwie Powiatowym, ustalonych na podstawie art. 35a ust. 3 ustawy o finansach publicznych (od 1 stycznia 2006 r. – art. 47), stwierdzono, że wymagają one uzupełnienia w zakresie zagadnień dotyczących gospodarowania pojazdami. Procedury wewnętrzne zawierają tylko ogólne postanowienia nakazujące prawidłową gospodarkę, natomiast brak szczegółowych procedur kontroli – str. 40 protokołu kontroli. Zgodnie z przywołanymi przepisami procedury wewnętrznej kontroli finansowej powinny obejmować wszystkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych, dokonywaniem wydatków i gospodarowaniem mieniem.

W wyniku kontroli prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono, że w przypadku operacji dotyczących rozrachunków z kontrahentami z tytułu dostaw, robót i usług opłacenie faktur ujmowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, mimo że opłacone faktury nie były uprzednio przypisane na tym koncie jako zobowiązania jednostki. Wskutek tego, do momentu ujęcia na koncie 201 kwoty wynikającej z faktury po stronie Ma tego konta, wykazywało ono po stronie Wn nierealny stan należności (nadpłat) – str. 11 i 20 protokołu kontroli. Ujmowanie faktur na koncie 201 już po ich opłaceniu (zapisów na stronie Ma konta 201 dokonywano na koniec każdego miesiąca) stanowi naruszenie postanowień art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), nakazującego prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym.

Badając udokumentowanie kosztów Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym ustalono, że do par. 2960 „Przelewy redystrybucyjne” ujęto sumę 67.314,76 zł, przekazaną na rzecz Funduszy (Centralnego i Wojewódzkiego). Kwota ta została zawyżona o 6.399,97 zł w stosunku do prawidłowego rozliczenia, będącego wynikiem porównania przychodów netto Funduszu i wskaźników procentowych, według których ustala się wysokość środków podlegających przekazaniu (str. 17 protokołu kontroli), dokonanego w oparciu o postanowienia art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Jak wyjaśnił inspektor prowadzący kontrolę, wskazana kwota nadpłaty została odzyskana przez Powiat po zakończeniu czynności kontrolnych, o czym poinformowano inspektora w dniu podpisania protokołu.

Badając prawidłowość stosowanej klasyfikacji budżetowej w odniesieniu do wpływów środków uzyskiwanych od innych jednostek samorządu terytorialnego stwierdzono, że w planie dochodów budżetowych, a następne w sprawozdaniu, wykazano m.in. kwotę 18.000 zł uzyskaną od Gminy Wąsosz na dofinansowanie zakupu samochodu dla Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Grajewie, ujętą w dziale 754 „Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa”, rozdz. 75411 „Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej” i par. 6610 „Dotacje celowe otrzymane z gminy na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”. Stosownie do postanowień art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.), jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom na dofinansowanie ich zadań. W przypadku, gdy gmina w ramach współdziałania z powiatem przekazuje środki na dofinansowanie zadania publicznego, przynależnego powiatowi, należy uznać, iż środki takie stanowią pomoc finansową, o której mowa w art. 111 ust. 2 pkt 5 i art. 117a ustawy o finansach publicznych (obecnie odpowiednio art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy z 30czerwca 2005 r.) i przepisach właściwych ustaw ustrojowych. Właściwą podziałką klasyfikacyjną dla opisanego wpływu był zatem par. 6300 „Wpływy z tytułu pomocy finansowej udzielanej między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Analogicznie ujęto środki finansowe uzyskiwane w 2004 r. od gmin na dofinansowanie realizacji inwestycji na drogach powiatowych, na sumę 402.010 zł – str. 22-23 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości ustalania wynagrodzeń (str. 37-39 protokołu kontroli) wykazała nieprawidłowości polegające na:

- ustaleniu wynagrodzenia Starosty przez Radę Powiatu – ostatnio uchwałą Nr XXIX/175/05 z dnia 31 maja 2005 r. – z określeniem kategorii zaszeregowania, co nie miało uzasadnienia świetle postanowień obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze, zm.), w którym stawki wynagrodzenia i dodatku funkcyjnego m.in. Starostów określone zostały wyłącznie kwotowo. Podobnie omawianą kwestię reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. (Dz. U. Nr 146, poz. 1223), obowiązujące od 7 sierpnia 2005 roku;

- zawyżeniu, w wyniku błędnej interpretacji przepisów, o 7.684 zł dodatkowych wynagrodzeń rocznych wypłaconych pracownikom za 2004 rok na podstawie list płac nr 7 i 8 z lutego 2005 r. Nieprawidłowość powstała na skutek bezpodstawnego wliczenia jednorazowych nagród z funduszu nagród do podstawy naliczeń wynagrodzeń rocznych. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. nr 160, poz.1080 ze zm.), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy. Stosownie zaś do przepisu § 6 pkt 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), z wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego wyłącza się nagrody z zakładowego funduszu nagród.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości powiatu.

         Wykonywanie budżetu powiatu i gospodarowanie mieniem, stosownie do przepisów art. 32 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, należy do zadań zarządu powiatu. Zarząd wykonuje zadania przy pomocy m.in. starostwa powiatowego, którego kierownikiem, a także zwierzchnikiem służbowym pracowników, jest starosta (art. 33 i art. 35 ust. 2 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową starostwa, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na staroście zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Powiatu. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają od 1 stycznia 2006 r. przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Egzekwowanie od pracownika przeprowadzającego kontrolę jednostek organizacyjnych Powiatu obejmowania kontrolą wszystkich wymaganych zagadnień, w tym dotyczących realizacji procedur kontroli finansowej przez badane jednostki, stosownie do zakresu przyznanych mu upoważnień i postanowień uchwały Zarządu Powiatu, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania kontroli finansowej.

2. Opracowanie i wdrożenie procedur kontroli wewnętrznej procesów związanych z gospodarowaniem pojazdami.

3. Zobowiązanie Skarbnika do prawidłowej ewidencji zobowiązań i ich spłaty na koncie 201.

4. Wzmożenie kontroli poprawności rozliczeń dotyczących Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.

5. Stosowanie prawidłowej klasyfikacji budżetowej w odniesieniu do środków stanowiących pomoc finansową, uzyskiwanych od gmin na realizację zadań powiatu.

6. Wystąpienie do Rady Powiatu z projektem zmiany uchwały w sprawie wynagrodzenia Starosty, dostosowującej podstawy ustalenia wynagrodzenia do zasad wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 roku.

7. Podjęcie działań mających na celu rozliczenie z pracownikami otrzymanych przez nich zawyżonych kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego, wypłaconego za 2004 rok. W przypadku braku skuteczności działań wobec pracowników obciążenie osoby odpowiedzialnej za powstanie nieprawidłowości w trybie działu V Kodeksu pracy.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3–4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30–dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży