Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Nowy Dwór

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Nowym Dworze

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 września 2005 roku (znak: RIO.V.6011 - 5/05), o treści jak niżej:

Pan

Kazimierz Bohusz

Wójt Gminy Nowy Dwór

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowy Dwór za 2004 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Nowym Dworze na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli dokumentacji opisującej procedury wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 28a i art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) stwierdzono, że obowiązująca w Urzędzie instrukcja w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych nie wyczerpuje w pełni zadań służących wykonywaniu kontroli wewnętrznej. W protokole kontroli (str. 9) wskazano elementy, których zamieszczenie w tego rodzaju instrukcji jest właściwe celem zapewnienia należytego dokumentowania operacji gospodarczych i kontroli ich realizacji. Między innymi, opis zasad obiegu dokumentacji finansowo-księgowej powinien wskazywać drogę dokumentu od chwili sporządzenia (wpływu) do momentu zadekretowania i przekazania do księgowości. Przy określaniu zasad obiegu właściwe jest ustalenie, do których komórek organizacyjnych (stanowisk pracy) dowód księgowy powinien dotrzeć, w jakiej kolejności i w jakim celu (wykorzystania zawartych w nim informacji, sprawdzenia odpowiednich danych lub podjęcia innych stosownych czynności) oraz wyznaczenia czasu na wykorzystanie dokumentów lub ich sprawdzenie.

Poza tym, instrukcja w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych obowiązuje również w podległych jednostkach organizacyjnych gminy, na mocy zarządzenia Pana Wójta z dnia 17 listopada 2003 r. (z załącznika nr 1 do instrukcji wynika, że osobami upoważnionymi w Urzędzie Gminy do sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym są dyrektorzy: Zakładu Komunalnego, Zespołu Szkół, Nowodworskiego Ośrodka Kultury) – str. 10-11 protokołu kontroli.

W świetle przywołanego zarządzenia wskazać należy, iż organizacja i funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej powinny uwzględniać wymogi wynikające z przepisów ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zasadą generalną jest odpowiedzialność każdego kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej oraz wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 28a ust. 1ustawy). Z tej zasadniczej normy wynika, iż odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, powinni ponosić kierownicy tych jednostek – z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie (np. w sferze jednostek oświaty norma ta znalazła odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, zaś w sferze instytucji kultury samodzielność w zarządzaniu gospodarką finansową konstruują przepisy art. 17 i 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.)). Z przywołanego art. 28a ustawy o finansach publicznych wynika też, że każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisów tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki (z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp.) winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy).

Przedstawione zasady gospodarki finansowej, wyrażające samodzielność (w granicach prawa) kierowników jednostek w prowadzeniu gospodarki finansowej i wynikającą z niej odpowiedzialność w tym zakresie, winny być też uwzględniane w przypadku przyjęcia skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych. W takim przypadku, opracowane wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych powinny być przyjęte formalnie przez kierowników jednostek, dla których prowadzona jest wspólna obsługa, z uwzględnieniem jednakże ich kompetencji i odpowiedzialności za procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. gospodarkę dochodami własnymi (w 2004 r. – środkami specjalnymi), zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych, okresową weryfikację przydzielonych i nabytych składników majątkowych drogą spisu z natury).

Poczynione uwagi należy też odnieść do sfery rachunkowości podmiotów objętych skoncentrowaną obsługą. Każda bowiem z funkcjonujących w gminie jednostek organizacyjnych jest objęta podmiotowym zakresem ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), zatem ciążą na niej obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości w rozumieniu art. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym artykułem, jednostki obowiązane są prowadzić rachunkowość w sposób zapewniający rzetelne i jasne przedstawienie ich sytuacji majątkowej i finansowej, w tym wykazywanie operacji gospodarczych w księgach rachunkowych i sprawozdaniu finansowym zgodnie z ich treścią ekonomiczną. Przyjęte rozwiązania organizacyjne w zakresie obsługi finansowo-księgowej nie mogą prowadzić do zniesienia obowiązków określonych przepisami ustawy.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), a także uregulowania wewnętrzne, w szczególności poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald niezgodnie z przepisami art. 18 ust. 1 ustawy, tj. z pominięciem sald i ich sumy na koniec okresów sprawozdawczych – str. 12 protokołu kontroli;

b) przeksięgowanie w księgach jednostki budżetowej wyniku finansowego za 2003 rok pod datą 31 grudnia, nie zaś w roku następnym pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego, jak o tym stanowią zasady funkcjonowania konta 860, zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, a także przeksięgowanie salda konta 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” w ewidencji budżetu niezgodnie z terminem wskazanym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 13 protokołu kontroli;

c) ewidencjonowanie na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” rozrachunków z pracownikami, które nie miały charakteru publicznoprawnego; ponadto, wymienione konto, niezgodnie z jego treścią ekonomiczną, wykorzystywano do ewidencji przepływu środków pieniężnych przez kasę i rachunek bankowy – str. 13-14 protokołu kontroli,

d) ewidencjonowanie zwrotów poniesionych przez Urząd wydatków w sposób nieodpowiadający w pełni zasadom funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 13 protokołu kontroli;

e) niewskazywanie na niektórych dowodach księgowych sposobu ich ujęcia w księgach rachunkowych, niezgodnie z wymogiem art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 14 protokołu kontroli;

f) niewłaściwe – w świetle ustawy i wewnętrznej instrukcji kasowej – prowadzenie raportów kasowych, m.in. niezachowanie chronologii zapisów w raportach, nieprawidłowe poprawianie błędów w zapisach, nieoznaczanie wszystkich dowodów załączonych do raportu kasowego numerem pozycji ujęcia w raporcie – str. 17 protokołu kontroli;

g) ewidencjonowanie na koncie rozrachunków budżetu zabezpieczeń należytego wykonania umów, które powinny być ujmowane w księgach rachunkowych jednostki budżetowej (konta 139 i 240) – str. 20 protokołu kontroli;

h) niewłaściwe prowadzenie ewidencji księgowej składników majątku trwałego (str. 89-91 protokołu kontroli), m.in.:

- nieprowadzenie ewidencji analitycznej do konta 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”, w sposób określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 91 protokołu kontroli;

- zaniechanie ewidencjonowania zakupionych licencji programów komputerowych na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne”; stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 14 lit. a) ustawy, licencje komputerowe posiadają cechy wartości niematerialnych i prawnych, w związku z czym powinny być ujmowane na koncie 020, stosownie do zasad jego funkcjonowania zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 91 protokołu kontroli;

- dokonywanie sukcesywnych (wg stawek) odpisów umorzeniowych i amortyzacyjnych od środków trwałych o wartości poniżej 3.500,00 zł; zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów, jednorazowo, przez spisanie w koszty w miesiącu przyjęcia do używania, umarza się pozostałe środki trwałe o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania (do przepisów o podatku dochodowym odwołuje się w omawianym zakresie także wewnętrzna regulacja badanej jednostki).

Z ustaleń kontroli dotyczących realizacji wydatków budżetowych wynika, że badana jednostka zamknęła 2004 rok kwotą zobowiązań, które miały charakter wymagalny (należało je spełnić w tym roku budżetowym), oraz które nie znalazły odzwierciedlenia w planie wydatków budżetowych na ten rok. Stwierdzono mianowicie, iż kwota niespłaconych zobowiązań wymagalnych w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdz. 90095 „Pozostała działalność”, par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” wyniosła na koniec roku 197.101,- zł, przy planie wydatków w tej podziałce w wysokości 292.000,- zł i ich wykonaniu na sumę 284.862,- zł. Nieopłacone zobowiązania dotyczyły wykonanych robót budowlanych przy budowie oczyszczalni i kanalizacji w Nowym Dworze oraz wynagrodzenia inspektora nadzoru (inwestycja została oddana do użytku w grudniu 2003 roku) – str. 64 protokołu kontroli. Przedstawiony stan faktyczny świadczy zarówno o naruszeniu zasad wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak i nieprawidłowym planowaniu wydatków budżetu. Zgodnie bowiem z zasadą wynikającą z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Dla spełnienia tego wymogu niezbędne jest konstruowanie planu wydatków budżetowych z uwzględnieniem terminów i wysokości płatności, które mają być poniesione w danym roku budżetowym, zarówno na skutek już zaciągniętych zobowiązań, jak i zobowiązań, które będą zaciągane w związku z realizacją zadań publicznych.

Z ustaleń kontroli w zakresie planowania dochodów i wydatków budżetu gminy na 2004 rok wynika ponadto, że:

a) w budżecie gminy na 2004 r. nie zaplanowano wydatków na dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli – str. 25 protokołu kontroli. Powinność wyodrębniania w budżetach organów prowadzących szkoły środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, wynikała z postanowienia art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.; dokonywanie wydatków z tego tytułu winno natomiast odbywać się w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 29 marca 2002 r. w sprawie podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, poz. 430));

b) uchwała budżetowa na 2004 rok określała kwoty i zakres dotacji przedmiotowych dla Zakładu Komunalnego w Nowym Dworze (gminnego zakładu budżetowego); kontrola nie stwierdziła jednakże, iżby dotacja przedmiotowa była skalkulowana według stawek dotacji ustalonych przez Radę Gminy, jak tego wymaga przepis art. 117 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 98 protokołu kontroli.

         W wyniku badania procedur opracowywania planów finansowych gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono naruszenie art. 126 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, polegające na nie przekazaniu przez organ wykonawczy podległym jednostkom oświatowym (szkołom) informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek – str. 26 protokołu kontroli. Przedstawione ustalenie ma związek z wynikami, przeprowadzonej w ramach kontroli kompleksowej, kontroli gospodarki finansowej Biura Obsługi Szkół Samorządowych w Nowym Dworze (Biuro to uległo likwidacji z dniem 31 grudnia 2004 r.). Z ustaleń przywołanej kontroli, zawartych na str. 95-98 protokołu kontroli, wynika m.in., że w 2004 roku nie były sporządzane odrębne plany finansowe poszczególnych szkół objętych obsługą Biura. Jak wskazano w protokole, formę organizacyjno-prawną szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wskazuje art. 79 ustawy o systemie oświaty; stosownie do niego, szkoły są jednostkami lub zakładami budżetowymi. W gminie Nowy Dwór szkoły działają w formie jednostek budżetowych.

Jednostki budżetowe, powołane przez gminę w celu realizacji jej zadań, winny prowadzić gospodarkę finansową zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Podstawą gospodarki finansowej każdej z jednostek winien być plan finansowy – stanowi o tym art. 18 ust. 6 ustawy. Tryb opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych określają obecnie przepisy art. 125 i 126 ustawy o finansach publicznych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190), wskazując wprost na rolę kierowników jednostek w tych procesach. Skoncentrowanie obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych oświaty, jak to wcześniej wskazano, nie może prowadzić do ograniczenia kompetencji dyrektorów obsługiwanych szkół jako kierowników jednostek sektora finansów publicznych.

W związku ze wskazanymi nieprawidłowościami, dotyczącymi sporządzania planów finansowych, pozostają ustalenia kontroli Biura Obsługi Szkół w zakresie realizacji obowiązków sprawozdawczych. Stwierdzono, że nie były sporządzane odrębne jednostkowe sprawozdania z wykonania wydatków budżetowych przez szkoły, co należy wiązać z brakiem planów finansowych. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) kierownik jednostki budżetowej jest zobowiązany do sporządzenia jednostkowych sprawozdań z wykonania planu finansowego. (Począwszy od 23 września 2005 r. obowiązki te analogicznie będzie określało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426)). Należy też podkreślić, iż sprawozdania jednostkowe z procesów gospodarowania środkami publicznymi są jednym z narzędzi pozwalających dokonać oceny prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej przez kierowników jednostek organizacyjnych.

         W wyniku kontroli prawidłowości ponoszenia wydatków bieżących stwierdzono uchybienia, polegające na:

- niewłaściwym (w kilku przypadkach) ustalaniu należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) – str. 67 protokołu kontroli;

- nieprawidłowym (powodującym zaniżenie na kwotę 36,08 zł), naliczaniu miesięcznej diety Przewodniczącego Rady Gminy w świetle uchwały Rady z 28 sierpnia 2000 r. w sprawie ustalenia diety Przewodniczącemu Rady Gminy – str. 68 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto przypadki niezgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634) klasyfikowania wydatków budżetowych – str. 66-67 i 68 protokołu kontroli.

Zgodnie z postanowieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Stwierdzono, że Rada Gminy nie uchwaliła takich zasad, w związku z czym stosowano postanowienie wskazanego przepisu ustawy, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Brzmienie przywołanego przepisu, a także kompetencja organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem komunalnym, zapisana w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, wskazują na powinność podjęcia przez Radę Gminy uchwały w przedmiotowej materii – str. 88 protokołu kontroli.

Sprawdzenie prawidłowości przeprowadzonej w 2004 roku inwentaryzacji aktywów rzeczowych wykazało nieprzestrzeganie wewnętrznych regulacji w tym zakresie (str. 92 protokołu kontroli), co polegało na:

- powołaniu do komisji inwentaryzacyjnej osoby, która zgodnie z instrukcją inwentaryzacyjną nie mogła pełnić tej funkcji;

- rozliczeniu inwentaryzacji pozostałych środków trwałych według stanu na dzień 31.12.2004 r., nie zaś według stanu na dzień 31.10.2004 r., jak to zostało uregulowane w zarządzeniu o przeprowadzeniu inwentaryzacji;

- zaniechaniu zamieszczania na arkuszach spisowych symboli identyfikacyjnych (nr inwentarzowych) spisywanego majątku, wbrew postanowieniu instrukcji inwentaryzacyjnej.

Działalność socjalna jest prowadzona przez Urząd Gminy w Nowym Dworze wspólnie z Zakładem Komunalnym, na podstawie porozumienia z dnia 22 maja 2001 roku. W porozumieniu zapisano, że postanowienia Regulaminu Podziału Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu Gminy mają zastosowania do pracowników Zakładu Komunalnego. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), pracodawcy mogą prowadzić wspólną działalność socjalną na warunkach określonych w umowie. Umowa powinna określać w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej powadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy, co nie znalazło w pełni odzwierciedlenia w zawartym porozumieniu (umowa może także określać warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu) – str. 101 protokołu kontroli.

Ponadto, równowartość naliczonego odpisu nie została przekazana przez Zakład na rachunek Funduszu w terminach wskazanych w art. 6 ust. 2 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych - str. 101 protokołu kontroli.

Ustalono również, że ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych poniesione zostały w 2004 roku koszty obsługi rachunku bankowego w kwocie 222,32 zł. Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, administrowanie środkami funduszu należy do obowiązków pracodawcy. W pojęciu administrowania zawiera się ponoszenie kosztów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania funduszu w zakładzie pracy, w tym m.in. kosztów obsługi bankowej – str. 101 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz.926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była m.in. pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Decyzje podatkowe (nakazy płatnicze dotyczące łącznego zobowiązania pieniężnego) doręczono podatnikom na mniej niż 14 dni przed terminem płatności pierwszej raty zobowiązania podatkowego. Opis na str. 31 protokołu kontroli dotyczy należności, które są płacone w terminach wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego, a więc odpowiednio ustaw: o podatku rolnym, o podatkach i opłatach lokalnych i podatku leśnym. Decyzje takie, doręczone z opóźnieniem, winny zawierać informację, iż termin płatności zobowiązania podatkowego (w tym przypadku I raty łącznego zobowiązania pieniężnego) wynosi 14 dni od dnia otrzymania decyzji, zgodnie z treścią art.47 § 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa.

Z ustaleń dokonanych w toku kontroli wynika, że nie prowadzono postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 19 nakazów płatniczych). W przypadku stwierdzenia, że podatnik nie żyje organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w związku z art.102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy – str. 32 protokołu kontroli.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będącymi osobami fizycznymi, obowiązku składania informacji podatkowych w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości, stosownie do przepisów art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9 poz. 84 ze zm.), oraz deklaracji w zakresie podatku od środków transportowych w terminie określonym w art. 9 ust. 6 pkt 1 tej ustawy – str. 45, 49 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia wskazują, że organ podatkowy zaniechał prowadzenia czynności sprawdzających, wymaganych przepisami art. 272 Ordynacji podatkowej i nie żądał złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn nie złożenia deklaracji (deklaracji nie złożyło 8 podatników na 9 zobowiązanych do ich złożenia) lub nie wezwał do jej złożenia, zgodnie z treścią art. 274a § 1 wskazanej ustawy.

Stwierdzono także brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek rolny, od nieruchomości i leśny – odpowiednio str. 39, 40 i 48 protokołu. Dokonane ustalenia wskazują, w kontekście przywołanych ustaw, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji.

Brak czynności sprawdzających potwierdza przypadek opisany na str. 41 protokołu kontroli, wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od nieruchomości deklaracji, co skutkowało dokonaniem przypisu podatku na podstawie deklaracji zawierającej błąd rachunkowy. Jak wskazuje opis zawarty na str. 42 protokołu kontroli bezpodstawnie dokonano odpisu podatku od nieruchomości na kwotę 734,10 zł.

Badaniem objęto także tematykę powszechności i prawidłowości wymiaru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, dokonując następujących ustaleń:

- bezpodstawnie opodatkowano grunty rolne o powierzchni 1,08 ha fiz. (0,156 ha przelicz.), które były przedmiotem dzierżawy do dnia 01 września 2003 r., (zawyżenie podatku z tego tytułu było niewielkie i wynosiło: w 2004 roku 13,50 zł, w 2005 roku 14,00 zł) – str. 33 protokołu kontroli;

- nie zachowano powszechności opodatkowania podatkiem leśnym lasów, nieopodatkowując lasów, co do których podatnicy nie określili ich wieku i nie wykazali również jako zwolnionych; zaniżenie podatku z tego tytułu w 2004 roku wynosiło 569,40 zł. – str. 48 protokołu.

Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień ustawowych w omawianej należności. Stwierdzone w tym obszarze nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim udzielania zwolnień z tytułu zakupu gruntów oraz ulg z tytułu odbywania służby wojskowej z błędnym ustaleniem okresu ich obowiązywania, z naruszeniem przepisów ustawy o podatku rolnym wskazanych odpowiednio na str. 34 i 36-37 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie prowadzono żadnych działań zmierzających do likwidacji zaległości podatkowych. Jak wskazuje opis na stronie 55 protokołu kontroli, zaległość w łącznym zobowiązaniu pieniężnym wzrosła z kwoty 82.224,- zł do kwoty 104.386,- zł, natomiast kwota 949,20,- zł uległa przedawnieniu (dot. próby przyjętej do kontroli). Brak działań upominawczych oraz czynności egzekucyjnych stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541).

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalno – prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one:

- wydawania decyzji, które nie spełniały wymogów formalnych wynikających z art. 210 ustawy – str. 41 i 56 protokołu;

- przypadków braku powszechności i prawidłowości obciążania odsetkami za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności, co stanowi naruszenie przepisów art. 53 ustawy – str. 42-43 protokołu;

- nie stosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. odpowiednio przepisów art. 21 §3 oraz art. 75 i 76 Ordynacji podatkowej – str. 42, 43 protokołu.

Kontrola rzetelności sporządzania sprawozdania Rb-PDP za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 roku wykazała, że zaniżono w wierszu A7 (podatek od środków transportowych) w kolumnie 4 kwotę skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń na sumę 842 zł - wyliczenie na str. 59 protokołu.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania, niewłaściwego stosowania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym w zakresie podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników urzędu gminy zostały wskazane w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisów art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należało do zadań Skarbnika Gminy, stosownie do przyznanego zakresu obowiązków. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dopracowanie instrukcji regulującej obieg dokumentów finansowo-księgowych z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli.

2. Spowodowanie przyjęcia przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych pisemnych procedur wewnętrznej kontroli finansowej, z uwzględnieniem, iż przyjęcie wspólnych procedur związanych ze skoncentrowaną obsługą finansowo-księgową nie może pozbawić kierowników jednostek prawa dysponowania środkami publicznymi, ani też zdejmować z nich odpowiedzialności za prowadzoną gospodarkę finansową.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia rachunkowości, w szczególności poprzez:

a) kompletne prowadzenie poszczególnych ksiąg rachunkowych, w tym zestawień obrotów i sald kont księgi głównej, kont ksiąg pomocniczych dla umorzeń środków trwałych;

b) dokonywanie przeksięgowań rocznych w księgach rachunkowych zgodnie z obowiązującymi przepisami;

c) dokonywanie księgowań na odpowiednich kontach syntetycznych, zgodnie z zasadami ich funkcjonowania oraz treścią ekonomiczną operacji gospodarczych;

d) prawidłowe prowadzenie raportów kasowych.

4. Terminowe regulowanie zaciągniętych zobowiązań; w tym celu planowanie w odpowiedniej wysokości wydatków budżetowych.

5. Uwzględnianie w planie wydatków budżetu obowiązku realizacji zadań wynikających z art. 70a ustawy Karta Nauczyciela.

6. Planowanie kwot dotacji przedmiotowych dla zakładu budżetowego według stawek jednostkowych określonych przez Radę Gminy.

7. Spowodowanie opracowywania planów finansowych przez kierowników wszystkich szkół gminnych – jednostek budżetowych, z uwzględnieniem obowiązujących procedur.

8. Zapewnienie realizacji obowiązków sprawozdawczych, nałożonych na kierowników jednostek budżetowych.

9. Prawidłowe, tj. zgodne z obowiązującymi przepisami, ponoszenie wydatków z tytułu podróży służbowych pracowników oraz diety Przewodniczącego Rady Gminy.

10. Prawidłowe klasyfikowanie wydatków, na które wskazano w protokole kontroli.

11. Wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały określającej zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata.

12. Zapewnienie właściwego nadzoru celem zgodnego z wydanymi regulacjami przygotowania i prowadzenia inwentaryzacji składników majątkowych.

13. Dostosowanie porozumienia w sprawie wspólnego prowadzenia działalności socjalnej przez Urząd Gminy i Zakład Komunalny do wymogów art. 9 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

14. Zobowiązanie kierownika Zakładu Komunalnego do terminowego odprowadzania środków finansowych na rachunek bankowy Funduszu Świadczeń Socjalnych.

15. Zaniechanie zarachowywania w ciężar Funduszu Świadczeń Socjalnych kosztów administrowania; dokonanie zwrotu na dobro Funduszu kwoty 222,32 zł, poniesionej na obsługę Funduszu w 2004 roku.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości, wskazanych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie terminowości doręczenia podatnikom decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego.

17. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

18. Przestrzeganie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, a dotyczących powszechności i prawidłowości składania deklaracji podatkowych w zakresie podatku od środków transportowych.

19. Egzekwowanie od podatników, będących osobami fizycznymi obowiązku składania informacji podatkowych, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości.

20. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym i leśnym.

21. Stosowanie prawidłowo ulg i zwolnień w podatku rolnym z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy.

22. Podejmowanie systematycznych i terminowych działań mających na celu windykację zaległości podatkowych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem zmian tego rozporządzenia opublikowanych w Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz.106.

23. Przestrzeganie postanowień art. 67 Ordynacji podatkowej nakazujących przeprowadzenie każdorazowo postępowania dowodowego na potwierdzenie ważnego interesu podatnika, uzasadniającego umorzenie zaległości podatkowej, mając na uwadze wynikającą z art. 122 tej ustawy konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nakazany treścią art. 187.

24. Przestrzeganie powszechności i prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie naliczania odsetek za zwłokę…(Dz. U. Nr 240, poz. 2063).

25. Określanie stosowną decyzją wysokość powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu, w myśl przepisów przywołanej ustawy.

26. Sporządzanie rzetelnych sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy; dokonanie korekty sprawozdania za rok 2004, eliminując stwierdzone nieprawidłowości, przekazanie jej do RIO w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłaszania zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach