Kontrola kompleksowa  gospodarki finansowej Gminy Jedwabne

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 3 lutego 2006 roku (znak: RIO.IV.6011 - 1/05), o treści jak niżej:

Pan Czesław Jakubowicz

Zarządca Komisaryczny

Gminy Jedwabne

         W wyniku kontroli dochodów budżetowych gminy, przeprowadzonej w ramach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2004 r., w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         W toku kontroli, badaniu poddano między innymi dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), Burmistrz miasta. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono, że nie opracowano wykazu zbioru danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w procesach przetwarzania danych, ponadto nie określono zasad archiwizacji danych, naruszając art. 10 ustawy o rachunkowości – str. 7 protokołu kontroli.

       Z opisu zawartego na stronach 7 i 8 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych dotyczących m.in. łącznego zobowiązania pieniężnego i nie prowadzono postępowania wyjaśniającego celem ustalenia np. spadkobierców lub adresów podatników nieznanych z miejsca pobytu. Działania takie winny być prowadzone, a ich zadaniem jest dokonanie właściwego doręczenia decyzji na zasadach wskazanych w art. 144 ustawy Ordynacja podatkowa. Należy przy tym wskazać, iż zaniechanie ustalenia spadkobierców i nie doręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, natomiast jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – obowiązek ten ulega przedawnieniu, stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

       Jak ustalono w kontrolowanej jednostce nie prowadzono kont ksiąg pomocniczych (ewidencji analitycznej) służących do rozrachunków z podatnikami (osoby fizyczne), które należy prowadzić w myśl § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont do prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.).

       Kontrolując powyższe zagadnienie stwierdzono, że w przypadku podatników – osób prawnych, wskazanych w opisie na stronie 9 protokołu kontroli, podmioty te nie złożyły wymaganych przepisami deklaracji na podatek rolny, a organ podatkowy dokonał wymiaru tej należności w formie decyzji (nakazu płatniczego). Podatnicy ci figurują w rejestrze wymiarowym zobowiązań pieniężnych osób fizycznych. Sytuacja taka narusza treść przepisów art. 6a ust. 8 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.), wskazujących m. in., że na osobach prawnych ciąży obowiązek składania deklaracji do dnia 15 stycznia roku podatkowego.

     Opis na stronach 21 i 22 protokołu kontroli wskazuje na przypadki niewłaściwego klasyfikowania dochodów z tytułu podatków i opłat wg klasyfikacji budżetowej, co prowadziło w konsekwencji do powstania różnic (kwoty zostały podane w opisie). Naruszało to postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.).

     Ponadto stwierdzono, że wpłaty z tytułu podatku od środków transportowych dokonywane były przez kasę urzędu za pomocą kwitariusza przychodowego K-103. Na dowodach wpłat przyjmowanych do kasy nie uwzględniano wszystkich elementów wskazanych treścią § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.), co prowadziło do niewłaściwych zapisów w ewidencji oraz wykazania nieprawidłowych kwot dochodów wg poszczególnych rodzajów podatków w sprawozdaniach Rb-27S.

W trakcie analizy ewidencji księgowej prowadzonej w kontrolowanej jednostce stwierdzono, iż operacje gospodarcze dotyczące m.in. realizowanych dochodów budżetowych (w tym podatkowych) ujmowane były wyłącznie w ewidencji księgowej budżetu, natomiast w zupełności pominięto ewidencję powyższych operacji w urzędzie jako jednostce budżetowej.

Z powyższego wynika, iż stosowane zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz przyjęty sposób ujmowania operacji gospodarczych w prowadzonej ewidencji księgowej nie spełniały wymogów określonych w tym zakresie przez przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont dla prowadzenia ewidencji podatków… (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.), a prowadzona ewidencja księgowa nie stanowiła podstawy – stosownie do ustaleń zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.), do sporządzania sprawozdań jednostkowych Rb-27S z wykonania dochodów budżetowych – str. 23 – 27 protokołu kontroli.

     W związku z tym, iż w ewidencji księgowej prowadzonej przez kontrolowaną jednostkę nie wykorzystywano kont przywołanych przez rozporządzenie Ministra Finansów, oznacza to niedostosowanie tej ewidencji także do potrzeb sprawozdawczości budżetowej.

Urząd jako jednostka budżetowa nie miał zatem podstaw (danych wynikających z ewidencji), a tym samym nie sporządzał sprawozdań jednostkowych Rb-27S w zakresie ustalonym przez Ministra Finansów w stosownym rozporządzeniu.

Podczas kontroli powszechności opodatkowania gruntów stwierdzono, zgodnie z opisem na stronach 9 i 10 protokołu kontroli, iż istnieje różnica pomiędzy powierzchnią do opodatkowania wynikającą z danych otrzymanych ze Starostwa Powiatowego w Łomży a rejestrem wymiarowym łącznego zobowiązania pieniężnego i podatku od nieruchomości. Różnica ta, której w czasie kontroli nie wyjaśniono, wynosi 99 ha gruntów i wskazuje na potencjalną możliwość braku powszechności opodatkowania.

Stwierdzono także, iż pomimo ciążącego na organie podatkowym obowiązku zebrania i rozpatrzenia w toku postępowania podatkowego całości materiału dowodowego, w myśl wskazań art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, w trakcie postępowania mającego na celu przyznanie ulgi w opodatkowaniu gospodarstw rolnych członków rodzin żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, obowiązek wskazany na wstępie nie został wykonany. W toku postępowania nie zebrano materiałów (dowodów) dotyczących faktu nieosiągania przychodów z innych źródeł niż z gospodarstwa oraz wspólnym zamieszkiwaniu, a więc warunków do zastosowania ulgi wynikających z brzmienia art. 13 a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku, Nr 137, poz. 84 ze zm.) - str. 10 i 11 protokołu kontroli.

Ponadto w niektórych wydanych decyzjach błędnie ustalono okres zwolnienia z podatku rolnego gruntów nabytych na powiększenie gospodarstwa rolnego, z naruszeniem art. 12 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy.

Sytuacja opisana na stronie 11 oraz w załączniku Nr 1 do protokołu kontroli wskazuje, iż w decyzjach dotyczących ulg ustawowych, które są w aktach Urzędu dokonywano poprawek, natomiast nie ustalono czy dokonywane poprawki są w decyzjach, które otrzymał podatnik.

Nieprawidłowość stwierdzono także w obrębie prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości. Ich zakres podmiotowy oraz skutki opisano na stronie 14 protokołu kontroli.

Stwierdzono także, iż wymiaru zobowiązań podatkowych Burmistrzowi dokonano w Urzędzie Miasta Jedwabne, a decyzje podpisane zostały przez Zastępcę Burmistrza – str. 14 i 15 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 132 § 1 wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących ich zobowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, § 2 wskazuje, iż przepis § 1 stosuje się również do spraw dotyczących:

1) małżonka, rodzeństwa, wstępnych, zstępnych albo powinowatych pierwszego stopnia osób wymienionych w § 1;

2) osób związanych stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobami wymienionymi w § 1.

W przypadku wyłączenia organu, o którym mowa w § 1, samorządowe kolegium odwoławcze wyznacza, w drodze postanowienia, organ właściwy do załatwienia sprawy.

Ustalono także, iż dane do wymiaru podatku od nieruchomości składane były przez podatników na starych wzorach druków podatku od nieruchomości mimo zatwierdzenia przez Radę Miejską nowych druków informacji – str. 16 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Jak wskazuje opis na stronie 17 i 18 oraz 28 protokołu kontroli, nie prowadzono pełnych i systematycznych działań upominawczych oraz czynności egzekucyjnych, co stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541), z uwzględnieniem zmian tego rozporządzenia opublikowanych w Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz.106.

Z ustaleń opisanych na stronie 29 protokołu kontroli wynika, że nie wszyscy sołtysi (inkasenci) rozliczyli się z zainkasowanej gotówki w ustawowym terminie (zgodnie z art. 47 § 4 Ordynacja podatkowa), mimo wskazania przez Radę Miejską terminu rozliczania się inkasentów z zainkasowanej gotówki w ciągu 5 dni od upływu terminu płatności raty. Należy wskazać, iż nieodprowadzone w terminie przez inkasenta należności podatkowe stanowią, w myśl art. 55 Ordynacji podatkowej, zaległość podatkową od której winny zostać naliczone odsetki za zwłokę, na zasadach wynikających z wymienionej ustawy.

Stwierdzono nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb – PDP) za rok 2004. Opis zawarty na stronach 30-33 protokołu kontroli, wskazuje na zakres merytoryczny tych błędów oraz ich wymiar wartościowy.

Należy także zauważyć, iż nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

Na stronach 33 i 34 protokołu opisano, iż do 2004 roku brak wpływów na konto budżetu Miasta z tytułu zawartej z Komendą Wojewódzką Policji w Łomży umowy dzierżawy. Według otrzymanych dokumentów nie stwierdzono, aby urząd czynił starania celem wyegzekwowania należnych kwot czynszu od dzierżawcy za wydzierżawianie pomieszczeń należących do gminy.

W czasie kontroli przedstawiono pismo wysłane w dniu 25 listopada 2005 roku do Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczące należności czynszowych z tytułu najmu lokali dla Posterunku Policji w Jedwabnem, z którego wynika, że Burmistrz umarza zaległości z tytułu należności czynszowych i opłat eksploatacyjnych z tytułu najmu pomieszczeń za okres od roku 2003 do dnia 31 sierpnia 2005 roku. Kserokopia pisma stanowi załącznik Nr 4 do protokołu.

Zgodnie z art. 34 a ustawy o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku Nr 15 poz. 148 ze zm.), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Rada Miejska w Jedwabnem uchwały takiej nie podjęła, organ wykonawczy nie posiadał zatem umocowania do czynności umorzeniowych..

W zakresie czynszu za najem lokali mieszkalnych na terenie miasta i gminy Jedwabne obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Jedwabnem Nr XIV/67/2000 z dnia 28 maja 2000 roku w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne – str. 34 i 35 protokołu kontroli.

Należy wskazać, iż z dniem 10 lipca 2001 roku weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów w mieszkaniowym zasobie gminy (Dz. U. Nr 71 poz. 733 ze zm.), która uchyliła w omawianym zakresie dotychczas obowiązującą ustawę o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

Stosownie do obowiązujących przepisów w myśl art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zarząd miasta - obecnie kompetencje te przysługują Burmistrzowi ustala stawki czynszowe, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali, wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy, w oparciu o uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania, niewłaściwego stosowania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych, a także uregulowań wewnętrznych.

Organem wykonawczym gminy jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykonuje on swoje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na burmistrzu zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104)

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają od 1 stycznia 2006 r. przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości do wymogów wynikających z treści ustawy o rachunkowości i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rachunkowości oraz planu kont.

2. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

3. Zachowanie prawidłowości opodatkowania osób prawnych podatkami lokalnymi, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.

4. Podejmowanie pełnych, systematycznych i terminowych działań mających na celu windykację zaległości podatkowych, w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na zasadach określonych w przywołanych przepisach wykonawczych.

5. Zobowiązanie pracowników referatu finansowego do dołożenia większej staranności w zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej.

6. Przestrzeganie zasad sporządzania dowodów wpłat w przypadku należności wpłacanych w kasie Urzędu.

7. Dostosowanie ewidencji księgowej do obowiązujących przepisów oraz sporządzanie sprawozdań jednostkowych Rb - 27S w zakresie ustalonym przez rozporządzenie Ministra Finansów.

8. Wyjaśnienie powstałej różnicy pomiędzy powierzchnią opodatkowaną a wykazaną w zestawieniu gruntów otrzymanych ze Starostwa Powiatowego w Łomży.

9. Stosowanie instytucji zwolnień i ulg w podatku rolnym, przestrzegając zasad wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów, eliminując nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

10. Skorygowanie wymiaru podatku od nieruchomości podatnikom wymienionym w protokole kontroli wydając odpowiednie decyzje. Zebrać od podatników podatku od nieruchomości informacje podatkowe na drukach zatwierdzonych przez Radę Miejską zgodnie z załącznikiem do uchwały Nr II/25/02 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 15 grudnia 2002 roku. 

11. Wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyznaczenie, w drodze postanowienia, organu właściwego do załatwiania spraw w zakresie wymiaru i poboru dla Burmistrz Jedwabnego zgodnie z przywołanymi przepisami Ordynacji podatkowej.

12. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia stawek podatkowych oraz zwolnień w tym zakresie wynikających z uchwał Rady Miejskiej. Skorygowanie błędnie wykazanych danych w sprawozdaniach Rb-PDP i Rb-27S, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści protokołu kontroli oraz przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

13. Zobowiązanie sołtysów (inkasentów) do terminowego rozliczania się z zainkasowanej gotówki z tytułu wpłacanych rat zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Podjęcie działań zmierzających do egzekwowania należnego czynszu za najem pomieszczeń, z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, dotyczących zasad dopuszczalności umorzenia należności z tego tytułu.

15. Ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych zgodnie z wskazanymi przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku. w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży