Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Płaska

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Płaska

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 marca 2006 roku (znak: RIO.V.6011 - 9/05), o treści jak niżej:

Pan Bogdan Wysocki

Wójt Gminy Płaska

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Płaska, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontrolą objęte były sprawy dotyczące: organizacji gminy i Urzędu Gminy w Płaskiej, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych oraz dochodów z majątku i pozostałych dochodów, realizacji wybranych rodzajów wydatków budżetowych bieżących i majątkowych w tym stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, gospodarki składnikami majątkowymi, wykorzystania dotacji otrzymanych przez gminę na zadania zlecone, rozliczeń finansowych z jednostkami organizacyjnymi gminy. Tematem kontroli był również budżet gminy na 2004 roku oraz plany finansowe jednostek organizacyjnych gminy oraz urzędu gminy.

Na tle ustaleń kontroli należy wysnuć wniosek o konieczności dołożenia większej staranności w zakresie ustalania formalnych podstaw obowiązywania regulacji wewnętrznych z zakresu przyjętych zasad rachunkowości oraz ustalających procedury wewnętrznej kontroli finansowej, a także ich wewnętrznej zgodności – str. 9-12 protokołu kontroli. Ponadto rozważenia wymaga potrzeba zmiany postanowień instrukcji kasowej w zakresie sposobu klasyfikowania jako wydatków gotówki podejmowanej z banku do kasy. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 10 protokołu kontroli, określone w instrukcji zasady nie są stosowane w praktyce, zaś ich stosowanie może doprowadzić do zniekształcenia faktycznego wykonania wydatków budżetu w poszczególnych podziałkach klasyfikacji.

Doprecyzowania wymagają także niektóre elementy składające się na treść dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, dotyczące w szczególności opisu funkcjonowania kont przyjętego przez jednostkę. Z ustaleń zawartych na str. 22-23 protokołu kontroli wynika, iż w zakresie ewidencji budżetu gminy przepisy wewnętrzne wskazują na prowadzenie kont analitycznych należności podatkowych, zaś w odniesieniu do kont 224-01, 224-02 i 224-03 nie rozstrzygają, czy konta te stanowią konta analityczne, czy syntetyczne (ustalono, że ich wydruki z księgi głównej stanowią księgi pomocnicze do kont rozrachunkowych budżetu).

Zgodnie z regulacjami wewnętrznymi jednostki, opracowywanie treści przepisów wewnętrznych we wskazanym zakresie przypisano Skarbnikowi Gminy.

Kontrolą objęto przestrzeganie ustalonych dla Urzędu Gminy procedur wewnętrznej kontroli finansowej w odniesieniu do sporządzania i kontroli dowodów księgowych, stwierdzając m.in. następujące nieprawidłowości:

a) brak na dowodach księgowych adnotacji o sprawdzeniu zasadności wydatku pod względem celowości, gospodarności i legalności, czego wymaga zarządzenie Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli gospodarowania środkami publicznymi… - str. 19 protokołu kontroli,

b) brak na dowodach księgowych klauzuli o zgodności wydatku z planem finansowym jednostki, czego wymaga przywołane wyżej zarządzenie wewnętrzne – str. 19 protokołu kontroli

c) brak udokumentowania kontroli raportów kasowych – str. 19-20 protokołu kontroli,

d) brak udokumentowania dat dokonania czynności kontroli wewnętrznej, wykonywanych w stosunku do list płac, czego wymagają przepisy instrukcji kasowej – str. 80 protokołu kontroli.

Ponadto należy wskazać, iż listy płac nie spełniały wymogów instrukcji kasowej w odniesieniu do wskazywania dat odbioru gotówki z kasy Urzędu – str. 80-81 protokołu kontroli. Stan taki utrudnia weryfikację przestrzegania zasady bieżącego prowadzenia ksiąg rachunkowych, której warunkiem jest m.in. ujęcie w księgach operacji gotówkowych w dniu ich dokonania - art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.).

W trakcie sprawdzania wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że kierownikowi GOPS wypłacano, jako jeden ze składników wynagrodzenia, dodatek specjalny. Przepisy obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708), jak również obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z tej sprawie z dnia 2 sierpnia 2005 r. (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) – ustalające zasady wynagradzania kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych – nie przewidują takiego składnika wynagrodzenia kierownika - str. 79 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Nie prowadzono postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 2 nakazów płatniczych na kwotę 234,00 zł.). W przypadku stwierdzenia, że podatnik nie żyje, organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku.

Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy – str. 61 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola wykazała także nieprawidłowości w zakresie prawidłowości poboru opłaty miejscowej (str. 57 protokołu kontroli). Polegały one na poborze opłaty od osób fizycznych przebywających w miejscowościach turystycznych 1 dzień (nieprawidłowość wystąpiła w 12,3% sprawdzonych pozycji) oraz poborze tejże opłaty od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Stanowi to naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 roku Nr 9, poz. 84 ze zm.), który wskazuje, iż opłata miejscowa pobierana jest od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, przebywających dłużej niż dobę, za każdy dzień pobytu.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Jak wskazuje opis na stronie 65 protokołu kontroli, nie prowadzono pełnych i systematycznych działań upominawczych oraz czynności egzekucyjnych, co stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541 ze zm.).

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalno – prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one:

- nie stosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. odpowiednio przepisów art. 21 § 3 oraz art. 75 i 76 Ordynacji podatkowej – str. 64 protokołu,

- nieprzestrzegania przez podatników prowadzących działalność gospodarczą i obowiązanych do prowadzenia księgi rachunkowej lub podatkowej księgi przychodów i rozchodów obowiązku zapłaty podatków w formie polecenia przelewu tj. art. 61 § 1 Ordynacji podatkowej - str. 52 protokołu kontroli.

Kontrola rzetelności sporządzania sprawozdania Rb-PDP za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 roku wykazała, że:

 - w wierszu A5 (podatek od nieruchomości) w kolumnie 3 (skutki obniżenia górnych stawek podatków…) zawyżono skutki finansowe o kwotę 47,00 złotych;

 - w wierszu A5 (podatek od nieruchomości) w kolumnie 4 (skutki udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień, obliczone za okres sprawozdawczy bez ulg i zwolnień ustawowych) zaniżono skutki finansowe o kwotę 70,00 złotych - wyliczenie kwoty skutków na str. 67-68 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy).       Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają od 1 stycznia 2006 r. przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie analizy posiadanych uregulowań wewnętrznych dotyczących prowadzenia rachunkowości i kontroli wewnętrznej pod kątem prawidłowości ich opracowania w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej niniejszego wystąpienia i protokole kontroli.

2. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur wewnętrznej kontroli finansowej w stosunku do dowodów księgowych.

3. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do zamieszczania na listach płac dat odbioru gotówki z kasy.

4. Dostosowanie składników wynagrodzenia kierownika GOPS do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku.

5. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

6. Egzekwowanie od osób prowadzących działalność gospodarczą obowiązku dokonywania zapłaty podatków w formie polecenia przelewu.

7. Podejmowanie pełnych, systematycznych i terminowych działań mających na celu windykację zaległości podatkowych, w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na zasadach określonych w obowiązujących przepisach wykonawczych.

8. Określanie stosowną decyzją wysokości powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu, w myśl przepisów ustawy.

9. Wyegzekwowanie od inkasentów prawidłowości poboru opłaty miejscowej.

10. Sporządzanie rzetelnych sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                      w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.