Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Brańsk

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Brańsku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 listopada 2005 roku (znak: RIO.I.6011 - 13/05), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Krzysztof Jaworowski

                                                                                              Wójt Gminy Brańsk

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Brańsk za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Brańsku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy Brańsk oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Badając wewnętrzne regulacje organizacyjno-prawne ustalono, że w drodze zarządzeń Pana Wójta zostały uregulowane kwestie niezbędne dla prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, m.in. zakładowy plan kont dla budżetu gminy, Urzędu i gminnych jednostek organizacyjnych, które zostały objęte skoncentrowaną obsługą księgową, a także wewnętrzne instrukcje, dotyczące m.in. sporządzania, obiegu i kontroli dowodów księgowych, prowadzenia i rozliczania inwentaryzacji, procedur kontroli finansowej – str. 12-19 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w zakładowej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości nie zostało sprecyzowane, które z metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych przyjęto w kontrolowanej jednostce – str. 102 protokołu kontroli. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) stanowi w art. 17 ust. 2, iż kierownik jednostki, uwzględniając rodzaj i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę, podejmuje decyzję o stosowaniu jednej z następujących metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych grup składników:

- ewidencję ilościowo – wartościową, w której dla każdego składnika ujmuje się obroty w jednostkach naturalnych i pieniężnych,

- ewidencję ilościową obrotów i stanów prowadzoną dla poszczególnych składników lub ich jednorodnych grup wyłącznie w jednostkach naturalnych,

- ewidencję wartościową obrotów i stanów towarów,

- odpisywania w koszty wartości materiałów i towarów na dzień ich zakupu połączone z ustalaniem stanu tych składników aktywów i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu nie później niż na dzień bilansowy.

Przegląd zapisów dokonanych na koncie 310/0 Materiały Urzędu Gminy (łącznie z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej) doprowadził do wniosku, że ewidencją wartościową na koncie 310 w tych jednostkach objęto zakupy opału, paliwa, materiałów budowlanych. Zakupy pozostałych materiałów księgowano bezpośrednio w koszty działalności. Do konta syntetycznego 310 prowadzona była ewidencja analityczna w postaci kontowych kart materiałowych ilościowo-wartościowych. Karty te nie były jednak prowadzone dla poszczególnych materiałów objętych ewidencją ilościowo-wartościową, lecz dla miejsc zużycia (np.: na karcie kontowej „Polonez” ewidencjonowano zakupy gazu, benzyny, olejów, płynów używanych w eksploatacji tego samochodu, na karcie kontowej pod nazwą „Malowanie remizy OSP Klichy” ewidencjonowano zakupy oraz zużycie materiałów zakupionych do tej jednostki) – str. 112 protokołu kontroli.

Badając poprawność prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), polegające na tym, że:

a) prowadzi się jeden dziennik zbiorczy dla ewidencji zdarzeń gospodarczych, których udokumentowanie znajduje się w 3 zbiorach dowodów księgowych. Powoduje to, że zapisy księgowe dokonywane z różnych zbiorów i w innym czasie nie zachowują chronologii zdarzeń, wymaganej przepisem art. 14 ust. 1 ustawy – str. 26 protokołu kontroli,

b) dowodom księgowym będącym załącznikami do dowodów zbiorczych nie nadano numerów identyfikacyjnych, co nie odpowiada normom wynikającym z art. 14 ust. 2 i art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, nakazującym jednoznaczne powiązanie (identyfikację) zapisów księgowych i dowodów księgowych – str. 26 protokołu kontroli,

c) zestawienia obrotów i sald nie wykazywały obrotów za okres sprawozdawczy, niezgodnie z art. 18 ust. ust. 1 pkt 1 ustawy – str. 27 protokołu kontroli,

d) nie przestrzegano zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 ustawy, iż do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić w postaci zapisu każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym (na przełomie miesięcy wrzesień – październik 2004 r. Urząd nie księgował jako zobowiązań faktur dostawców z miesiąca września opłaconych w miesiącu październiku) – str. 40 protokołu kontroli,

e) do ewidencji wyniku wykonania budżetu za dany rok stosuje się konto 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu", niezgodnie z przepisami załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r., które dla ustalenia wyniku finansowego danego roku określają konto 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu" – str. 31 protokołu kontroli.

Ponadto, w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości zostało ustalone, że konto 133 „Rachunek bieżący budżetu” łączy się z kontem 130 „Rachunek bieżący Urzędu”, a w celu kontroli wykonania planów finansowych prowadzi się dla poszczególnych jednostek budżetowych m.in. subkonta dochodów i wydatków. Postanowień zakładowego planu kont Urząd Gminy nie wykonał wobec Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ ewidencję dochodów tej jednostki prowadzono nie na wyodrębnionym subkoncie dochodów do konta 130, lecz w dziale 852 dochodów Urzędu – str. 24 i 35 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej wykazała, że jednostkowe sprawozdania z wykonania dochodów budżetowych Rb-27S i wydatków budżetowych Rb-28S Urzędu Gminy i GOPS za 2004 rok zostały sporządzone w pełnych złotych, czym naruszono zasadę określoną w § 8 ust. 2 pkt 1 obowiązującego w okresie kontrolowanym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, iż sprawozdania jednostkowe sporządza się w złotych i groszach – str. 30 protokołu kontroli. Ustalono też, że w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności za IV kwartał 2004 r. nie zostały wykazane należności wymagalne Gminnego Zakładu Budżetowego z tytułu świadczonych usług na kwotę 894,63 zł, czym naruszono § 19 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości – str. 39 protokołu kontroli.

         Wszystkie jednostki objęte obsługą księgową złożyły bilanse jednostkowe, o których mowa w § 14 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości. Z danych zawartych na str. 29 protokołu kontroli wynika ponadto, że został sporządzony także bilans łączny, obejmujący dane z bilansów wszystkich jednostek, w tym gminnej instytucji kultury (Gminnego Ośrodka Upowszechniania Kultury) i zakładu budżetowego. Należy wskazać, że stosownie do § 19 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do sporządzania bilansów łącznych osobno dla jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Nadto, do jednostek sektora finansów publicznych działających w formie instytucji kultury nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., co wynika z § 1 tego rozporządzenia. Instytucje kultury, posiadające przymiot osobowości prawnej w wyniku wpisu do właściwego rejestru (str. 125-127 protokołu kontroli), winny prowadzić gospodarkę finansową w oparciu o przepisy Rozdziału 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), natomiast rachunkowość, a w tym sprawozdawczość finansową, w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 148, poz. 1653).

Przeprowadzona kontrola wykazała, że badana jednostka nie przestrzegała ustawowych procedur obowiązujących przy opracowywaniu planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, wynikających z art. 125 i 126 ustawy o finansach publicznych.

Z art. 125 ustawy wynika, że najpóźniej do 22 grudnia podległe jednostki organizacyjne powinny opracować projekty planów finansowych na kolejny rok, biorąc za podstawę informacje, które winien przekazać organ wykonawczy gminy (wójt) po sporządzeniu projektu uchwały budżetowej. Zachowanie tej procedury jest istotne z uwagi, iż opracowane projekty planów finansowych stanowią podstawę gospodarki finansowej jednostek podległych od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planów finansowych w oparciu o uchwałę budżetową i układ wykonawczy budżetu. Wskazany tryb postępowania nie był w pełni stosowany – str. 44 protokołu kontroli.

Budżet gminy Brańsk na 2004 rok został przyjęty uchwałą Nr X/69/03 Rady Gminy Brańsk z dnia 31 grudnia 2003 r. Z okazanej dokumentacji wynika, że uchwała budżetowa została przekazana w dniu 13 stycznia 2004 r. za pokwitowaniem kierownikom referatów Urzędu Gminy, a także kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz dyrektorom: Gminnego Zakładu Komunalnego i Gminnego Ośrodka Upowszechniania Kultury. Następnie, Zarządzeniem Nr 93/04 Wójta Gminy z dnia 20 stycznia 2004 r. został ustalony układ wykonawczy budżetu gminy na 2004 rok. Zarządzeniem tym Pan Wójt postanowił również przekazać poszczególnym jednostkom organizacyjnym układ wykonawczy budżetu w celu opracowania planów finansowych.

Zastosowana procedura opracowywania planów finansowych odbiegała od ustalonej w art. 126 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ustawą, w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej, wójt opracowuje układ wykonawczy budżetu i następnie przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. W oparciu o tę informację jednostki organizacyjne gminy dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej.

Ponadto większość okazanych kontrolującym planów finansowych, podpisanych przez kierowników jednostek, nie zawierała daty ich sporządzenia, co jest niewłaściwe w świetle przedstawionych procedur – str. 47-48 protokołu kontroli. Szczegółowe zasady i tryb opracowywania projektów planów i planów finansowych jednostek i zakładów budżetowych określało w okresie badanym rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych... (Dz. U. Nr 122 poz. 1333), a obecnie kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190).

Badając wykonanie budżetu stwierdzono błędną, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.), klasyfikację budżetową niektórych dochodów i wydatków.

W dniu 30 stycznia 2004 r. została zawarta między Urzędem Gminy reprezentowanym przez Wójta Gminy a Komendą Wojewódzką Policji w Białymstoku umowa darowizny, zgodnie z którą gmina jako darczyńca przekazuje obdarowanemu środki finansowe w kwocie 12.500 zł na potrzeby Komendy Powiatowej Policji w Bielsku Podlaskim z przeznaczeniem na zakup służbowego samochodu osobowego dla Posterunku Policji w Brańsku. Przekazanie kwoty 12.500 zł zostało w ewidencji wydatków w Urzędzie Gminy zakwalifikowane do rozdziału 75405 Komendy Powiatowe Policji oraz paragrafu 6220 Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych. Obowiązujące w 2004 roku rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. przewidywało dla wpłat, o których mowa w art. 13 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.) paragraf 6150 Wpłaty jednostek na rzecz środków specjalnych na dofinansowanie zadań inwestycyjnych – str. 87 protokołu kontroli.

W dniu 7 czerwca 2004 r. pomiędzy Gminą Brańsk a Powiatem Bielskim zostało zawarte porozumienie, mocą którego Powiat Bielski jako inwestor wykonywał w porozumieniu z gminą Brańsk zadanie inwestycyjne „Przebudowa drogi powiatowej Nr 1693B Kalnica - Kiersnowo - Chojewo”, realizowane w ramach programu SAPARD. Zgodnie z porozumieniem, Gmina Brańsk przeznaczyła na finansowanie zadania środki finansowe w wysokości 20 % całkowitego kosztu, tj. 171.657 zł. Wydatek w kwocie 171.657 zł w ewidencji Urzędu Gminy zakwalifikowany został do działu 600 Transport i łączność, rozdziału 60014 Drogi publiczne powiatowe oraz do paragrafu 6620 Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego. Wydatek ten miał charakter pomocy finansowej, o której mowa w art. 10 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 111 ust. 2 pkt 5 i art. 117a ustawy o finansach publicznych (dotyczył bowiem dofinansowania przez gminę realizacji zadań powiatu, nie zaś porozumienia w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), w związku z czym odpowiednią dla niego podziałką klasyfikacyjną był paragraf 6300 Wydatki na pomoc finansową udzieloną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych – str. 87-88 protokołu kontroli.

         Część dotacji, która była przekazywana Gminnemu Zakładowi Budżetowemu w dziale 900 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, rozdziale 90017 Zakłady gospodarki komunalnej klasyfikowano do paragrafu 2510 Dotacja podmiotowa z budżetu dla zakładu budżetowego (kwota 191.573 zł). Stosownie do postanowień art. 117 ustawy o finansach publicznych, zakłady budżetowe mogą otrzymywać dotacje przedmiotowe z budżetu, kalkulowane według stawek jednostkowych ustalonych przez organ stanowiący. Dotacja przedmiotowa oznacza dopłatę do określonych wyrobów lub usług świadczonych przez zakład budżetowy, udzielenie zaś dotacji podmiotowej do działalności podstawowej (dofinansowania) wymaga ustawowego wskazania podmiotu – art. 69 ust. 4 pkt 2 i 3 w zw. z art. 111 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 76-77, 122-124 protokołu kontroli.

         W zakresie klasyfikacji dochodów stwierdzono, że dochody ze sprzedaży nieruchomości były klasyfikowane do paragrafu 0840 Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych, nie zaś jak należało do paragrafu 0770 Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości – str. 71 protokołu kontroli.

Obecnie w zakresie klasyfikacji budżetowej obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132 ze zm.).

Na podstawie kontroli wydatków na wynagrodzenia pracowników Urzędu Gminy stwierdzono, że dwóm pracownikom, zatrudnionym na stanowisku kierownika referatu i referenta, przyznano niewłaściwe – zaniżone kategorie zaszeregowania w świetle postanowień załącznika nr 3 (Tabela VI) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin... (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.). Przyznanie niewłaściwych kategorii nie wpłynęło na zaniżenie wynagrodzenia zasadniczego – str. 81-82 protokołu kontroli. Od 7 sierpnia 2005 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223).

Uchybienia stwierdzono w trakcie badana informacji o stanie mienia komunalnego oraz dokumentacji dotyczącej sposobu powierzania nadzoru nad gospodarką tym mieniem.

W kontrolowanej gminie jednym z rodzajów mienia komunalnego są maszyny rolnicze, oddane do bezpłatnego korzystania radom sołeckim (na dzień 30 września 2004 r. w posiadaniu rad sołeckich znajdowały się 54 sztuki różnego rodzaju maszyn i urządzeń). W wyniku sprawdzenia sposobu udokumentowania przekazania tego mienia do korzystania przez sołectwa oraz formalno-prawnego ustanowienia odpowiedzialności za to mienie stwierdzono, że w dniu 28 października 1994 r. Rada Gminy w Brańsku podjęła uchwałę Nr III/20/94, którą zatwierdziła statuty sołectw na terenie gminy Brańsk (na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). W § 6 statutu sołectwa postanowiono, że „Samorządowi Mieszkańców Sołectwa powierza się zarządzanie i bezpłatne korzystanie ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność Gminy Brańsk. Wykaz mienia, o którym mowa stanowi załącznik do statutu”, oraz że „Odpowiedzialność majątkową za właściwe wykorzystanie i gospodarowanie składnikami mienia komunalnego wymienionego w załączniku do statutu ponosi sołtys wsi”. Załącznikiem do statutu jest „Wykaz mienia gminnego powierzonego do zarządzania Samorządowi Mieszkańców sołectwa”. Okazane kontrolującemu wykazy nie wymieniają omawianych maszyn i urządzeń (generalnie w wykazach wymieniane są składniki wyposażenia biurowego), nie posiadają też cech wymaganych dla dowodów zdawczo-odbiorczych składników majątkowych (np. wskazania i podpisów stron przekazującej i przejmującej, przyjęcia odpowiedzialności za powierzone mienie). Ustalono natomiast, że w postanowieniach statutów dotyczących gospodarki finansowej sołectwa znalazł się m.in. zapis, iż koszty związane z remontem i utrzymaniem maszyn i urządzeń rolniczych ponoszą rady sołeckie we własnym zakresie – str. 96-97 protokołu kontroli.

W informacji opisowej o stanie mienia komunalnego, przedkładanej wraz z projektem uchwały budżetowej, wykazywano szereg składników majątkowych jako „znajdujących się w bezpośrednim zarządzie gminy”, które w rzeczywistości są w posiadaniu i użytkowaniu innych podmiotów, a między innymi Ochotniczych Straży Pożarnych i Gminnego Ośrodka Upowszechniania Kultury, które posiadają status osób prawnych. Dokumentacji w sprawie ustalenia zasad korzystania przez te jednostki z majątku gminy Urząd Gminy nie posiada. Kontrolującemu nie okazano też dowodów przekazania tym jednostkom składników mienia komunalnego – str. 98 protokołu kontroli.

          Badając stan mienia komunalnego w aspekcie rachunkowym dokonano sprawdzenia poprawności zaliczania składników majątkowych do środków trwałych, a także prawidłowości wyceny tych składników majątkowych. Z ustaleń kontroli wynika m.in., że przy wycenie środków trwałych uzyskiwanych w wyniku działalności inwestycyjnej nie zachowywano zgodności wyceny z wartością kosztów wytworzenia wynikających z ewidencji księgowej. W ewidencji tej popełniono szereg błędów.

          Do kosztów inwestycji zaliczono wydatki poniesione na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brańsk w łącznej wysokości 80.645,22 zł (w tym zakwalifikowane jako wydatki inwestycyjne w 2004 r. w kwocie 35.000 zł oraz w latach poprzednich 45.645,22 zł). Ustawa o rachunkowości, w art. 3 ust. 1 pkt 16, definiuje pojęcie środków trwałych w budowie jako „zaliczane do aktywów trwałych środki trwałe w okresie ich budowy, montażu lub ulepszenia już istniejącego środka trwałego”. Wydatki ponoszone na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie spełniają tych wymogów, w związku z czym kwalifikacja ich do wydatków inwestycyjnych nie była prawidłowa.

          W 2004 r. zadanie inwestycyjne pod nazwą Gminne Centrum Odzysku Surowców Wtórnych, którego koszty poniesione w poprzednich okresach wyniosły 46.646,84 zł, zostało rozliczone do wysokości 43.646,84 zł. W wyniku tego rozliczenia przyjęto na stan środków trwałych wartość 35.585,85 zł. (Wn 011, Ma 080), w tym 30.789,25 zł - pojemniki odpadów i kontenery oraz 4.796,60 zł - pojemniki foliowe odpadów, które nie powinny być środkami trwałymi.

          W 2004 r. rozliczono też zadanie inwestycyjne pod nazwą „Wykonanie ogrodzenia przy Szkole Podstawowej w Holonkach” na ogólną kwotę 21.657,56 zł, w tym wydatki poniesione w 2004 r. w kwocie 13.640,63 zł. Otrzymane w wyniku rozliczenia tego zadania ogrodzenie przy Szkole Podstawowej w Holonkach wyceniono i przyjęto na stan środków trwałych w wysokości 22.612,40 zł.

          Na stan środków trwałych w kontrolowanym okresie przyjęto wydatki poniesione na wymianę stolarki w budynkach szkolnych. Z tego tytułu zwiększono wartość środków trwałych w czterech placówkach oświatowych na łączną kwotę 169.997,80 zł (wydatki poniesione na wymianę stolarki nie były księgowane na koncie 080 jako środki trwałe w budowie). Zwiększenie wartości środków trwałych o koszty wymiany stolarki w istniejących obiektach nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, nosi nazwę remontu. Natomiast stosownie do postanowienia art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wartość początkową środka trwałego powiększają koszty jego ulepszenia, polegającego na przebudowie, rozbudowie, modernizacji lub rekonstrukcji i powodującego, że wartość użytkowa tego środka po zakończeniu ulepszenia przewyższa posiadaną przy przyjęciu do używania wartość użytkową.

          Wartość budynku Szkoły Podstawowej w Świrydach (w grupie 4 Maszyny, urządzenia i aparaty ogólnego stosowania) zwiększono o kwotę 8.845,32 zł, stanowiącą wartość pieca centralnego ogrzewania. Wydatek na zakup kotła nie był księgowany w koszty środków trwałych w budowie. Zadanie inwestycyjne „Rozbudowa Szkoły Podstawowej w Świrydach”, którego koszty są ewidencjonowane na koncie 080, w 2004 roku nie wykazywało żadnych obrotów.

          Z datą 12 stycznia 2004 r. zaprzychodowało w ewidencji syntetycznej i analitycznej kwotę 85.000 zł jako wartość samochodu strażackiego przeznaczonego do użytkowania w Ochotniczej Straży Pożarnej w Domanowie. W ewidencji księgowej prowadzonej na koncie syntetycznym 080 oraz w ewidencji analitycznej zadania pod nazwą „Zakup samochodu strażackiego OSP Domanowo” ujęto jedynie kwotę 11.000 zł, wydatkowaną z budżetu gminy na dofinansowanie tego zadania. Pozostała kwota pochodząca ze środków pozabudżetowych nie była zaewidencjonowana na koncie 080.

          Zgodnie z opisem funkcjonowania konta syntetycznego 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”, zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., konto to służy do ewidencji kosztów inwestycji rozpoczętych oraz rozliczenia kosztów inwestycji na uzyskane efekty. Ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów inwestycji według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Na koncie 080 można księgować również rozliczenie kosztów dotyczących zakupów gotowych środków trwałych.

Księgowanie przychodu środków trwałych uzyskanych w wyniku zakupu gotowych dóbr inwestycyjnych za pośrednictwem konta 080 nie zostało zapisane jako zasada obowiązująca w zakładowym planie kont stosowanym w Urzędzie Gminy. W praktyce, w 2004 roku niektóre zakupy (np. samochody) księgowane były na koncie kosztów inwestycji, a inne nie były tam ujmowane (z pominięciem konta kosztów inwestycji przyjęto na stan między innymi: w Urzędzie Gminy – sprzęt komputerowy IKONA o wartości 7.808,34 zł, motopompę dla OSP Klichy o wartości 4.601 zł, a w Gminnym Zakładzie Komunalnym agregat sprężarkowy o wartości 4.514 zł) – s. 106-109 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była m.in. pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badana jednostka nie rejestrowała dla osób prawnych wskazanych w opisie na stronie 56 i 57 protokołu kontroli danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację danych zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Opis nieprawidłowości na stronie 58 protokołu kontroli wskazuje także na niewykonanie przez osoby fizyczne obowiązku nałożonego na nie treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym, w myśl, którego są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o gruntach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku rolnego, lub o zaistnieniu zmian mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego.

Sytuacja opisana na stronie 65 protokołu kontroli wskazuje także na uchybienia w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o podatku rolnym dotyczących stosowania ulg inwestycyjnych.

Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem od nieruchomości osób fizycznych wykazała uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu, w przypadkach opisanych na stronie 59 protokołu kontroli, informacji podatkowych w podatku od nieruchomości, jako podstawowego materiału dowodowego służącego ustalaniu podstawy opodatkowania, zgodnie z treścią art. 6. ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dodać tu należy, iż obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania – poprzez złożenie „wykazu nieruchomości” – obowiązywał także w poprzednim stanie prawnym, przed dokonaniem nowelizacji przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 137, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku).

W zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych przeprowadzona kontrola ujawniła przypadek, opisany na stronach 57 – 58 protokołu kontroli, nieprawidłowego obciążenia tą należnością budynków służących działalności gospodarczej.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 57 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

W zakresie należności podatkowych z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono przypadki wskazane w opisie na stronie 59 protokołu kontroli, a dotyczące nie złożenia przez podatników tego podatku deklaracji podatkowych dotyczących posiadanych przez nich środków transportowych objętych podatkiem. Obowiązek złożenia deklaracji wynika z treść art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.).

Opis na stronach 63 i 64 protokołu kontroli wskazuje na przypadki wydawania wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w formie zaświadczeń oraz nie pobierania za tą czynność urzędową opłaty administracyjnej. W badanym okresie ustawa z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w art. 30 wskazywała, iż każdy ma prawo wglądu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz otrzymania wypisu lub wyrysu z planu, a za wykonanie tej czynności osoba zainteresowana zobowiązana była do uiszczenia opłaty administracyjnej, odpowiadającej poniesionym kosztom ich przygotowania, zgodnie z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, na zasadach wynikających z treści art. 18 i 19 tejże ustawy. Wypis z planu zagospodarowania przestrzennego zawiera przeznaczenie działki. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość wydawania innych dokumentów niż w/w. W związku z powyższym nazwanie wypisu zaświadczeniem nie powoduje zmiany właściwości pobieranej opłaty.

Ustalenia dotyczyły także zamieszczania, w wydawanych przez organ podatkowy decyzjach dotyczących ulg w regulowaniu zobowiązań podatkowych, a szczególnie rozłożenia na raty zaległości podatkowych, w uzasadnieniu prawnym tych decyzji, klauzuli sprzecznej z brzmieniem art. 259 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej – str. 65 prot. kontroli.

Przeprowadzona kontrola wykazała również nieprawidłowości opisane na stronie 67 protokołu kontroli dotyczące rachunkowości podatków i opłat lokalnych, naruszające zasady ewidencji księgowej w tym zakresie wskazywane przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.).

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP). Opis na stronach 69 i 70 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (DZ. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego. Należy przy tym wskazać, iż w myśl art. 74 i 75 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) szczególne znaczenie mają sprawozdania za okresy roczne z lat 2002 i 2003, stanowiące m.in. podstawę do wyliczenia części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin, odpowiednio na rok 2004 i 2005.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Sprecyzowanie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, przy uwzględnieniu rodzaju i wartości poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostki oraz postanowień art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych aktywów.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) prowadzenie dziennika w sposób odpowiadający wymogom art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości; m.in. w tym celu rozważenie prowadzenia dzienników częściowych,

b)ewidencjonowanie rozrachunków w sposób odpowiadający wymogom art. 20 ustawy o rachunkowości,

c) zawieranie w zestawieniach obrotów i sald danych o obrotach za okres sprawozdawczy,

d) ewidencjonowanie wyniku wykonania budżetu danego roku za pośrednictwem konta 961,

e) przestrzeganie postanowień zakładowego planu kont w odniesieniu do ewidencji dochodów realizowanych przez GOPS.

3. W zakresie sprawozdawczości:

a) sporządzanie budżetowych sprawozdań jednostkowych zgodnie z ustalonymi zasadami, zawierając w nich kompletne dane,

b) prawidłowe sporządzanie sprawozdań łącznych, mając na uwadze formę organizacyjno-prawną gminnych jednostek organizacyjnych.

4. Przestrzeganie procedur opracowywania planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, określonych w ustawie o finansach publicznych i rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy.

5. Zapewnienie właściwej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych; w tym celu uwzględnianie zarówno przepisów prawnych dotyczących klasyfikacji, jak i treści operacji gospodarczych i finansowych oraz materialno-prawnych podstaw ich dokonywania.

6. Doprowadzenie kategorii zaszeregowania pracowników, o których mowa w protokole kontroli, do zgodności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów.

7. Spowodowanie uzupełnienia wykazów mienia załączonych do statutów sołectw o maszyny i urządzenia rolnicze będące w ich posiadaniu, celem objęcia tych składników majątkowych postanowieniami statutów.

8. Podjęcie stosownych działań w kwestii uporządkowania formalno-pranego aspektu władania przez jednostki organizacyjne, w szczególności posiadające osobowość prawną, składnikami majątkowymi gminy.

9. W zakresie księgowej ewidencji majątku trwałego:

a) zaniechanie księgowania na koncie 011 „Środki trwałe” nakładów, w wyniku których nie powstają środki trwałe lub ich ulepszenie,

b) przyjęcie zasad funkcjonowania konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”, które zapewnią jednolity sposób postępowania w odniesieniu do ujmowania zdarzeń na tym koncie oraz umożliwią właściwe rozliczanie poszczególnych efektów inwestycyjnych.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

11. Stosowanie ulg i zwolnień w podatku rolnym z uwzględnieniem wskazanych przepisów ustawy o podatku rolnym

12. Wyeliminowanie błędów w opodatkowaniu podatkami lokalnymi poprzez właściwe stosowanie wskazanych przepisów ustaw: o podatku leśnym, o podatku rolnym i podatkach i opłatach lokalnych.

13. Doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami poboru opłaty administracyjnej oraz opłaty skarbowej.

14. Zamieszczanie w uzasadnieniach prawnych decyzji podatkowych właściwych i aktualnych przepisów Ordynacji podatkowej.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu rachunkowości podatkowej opisanych w protokole kontroli oraz części opisowej niniejszego wystąpienia.

16. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku