Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Usług Komunalnych w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 grudnia                2009 roku (znak: RIO.V.6002-3/09), o treści jak niżej:

Pan

Tomasz Łazarski

Dyrektor

Zakładu Usług Komunalnych

w Suwałkach

     W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2008 r. przeprowadzonej w Zakładzie Usług Komunalnych w Suwałkach, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

      Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i kontroli wewnętrznej zakładu, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, prawidłowości opracowania planu finansowego, realizacji przychodów, realizacji wybranych rodzajów kosztów, udzielania zamówień publicznych oraz gospodarki składnikami majątkowymi.

     Na podstawie zapisów w ewidencji księgowej (konto 011 „Środki trwałe”) stwierdzono, iż w 2008 roku Zakład dokonał zakupów inwestycyjnych na kwotę 65.647,54 złotych.  Zakupione środki trwałe nie zostały zaewidencjonowane w § 6080 „Wydatki na zakupy inwestycyjne zakładów budżetowych” co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Ponadto wydatki poniesione na zakupy inwestycyjne nie zostały wykazane w części B rocznego sprawozdania Rb – 30. Ustalono również, że wydatki inwestycyjne nie wynikały z planu finansowego Zakładu – str. 39 - 40 protokołu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o rachunkowości dane wykazywane w sprawozdaniach winne wynikać z ksiąg rachunkowych. Sprawozdania sporządzane są przez kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie ksiąg rachunkowych - § 6 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

         Stwierdzono także inne uchybienia w stosowaniu klasyfikacji budżetowej wydatków, określonej przepisami przywołanego rozporządzenia. Dotyczyły one przypadków wskazanych w opisie na stronie 30-31 protokołu kontroli. Łącznie kwota nieprawidłowo zaklasyfikowanych wydatków wyniosła 1.932,60 złote.

         Analiza zakresów czynności pracowników Działu Administracyjno - Finansowego wykazała, iż ustalony przez Dyrektora Zakładu zakres czynności Głównej Księgowej nie odnosił się precyzyjnie do wszystkich obowiązków przewidzianych postanowieniami art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Uwaga ta dotyczy wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych, o których mowa w ustępie 1 tego artykułu, odpowiednio w pkt 2, 3 i 4 ustawy. W trakcie kontroli został opracowany nowy zakres obowiązków służbowych, uprawnień i odpowiedzialności, w którym kierownik jednostki powierzył wszystkie obowiązki wynikające z treści przywołanego przepisu. Został on przyjęty do stosowania dnia 01 września 2009 roku – str. 4 protokołu kontroli.

Obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu i kontroli dokumentów nie wyczerpywała w pełni zagadnień, które powinny być uregulowane. Terminarz spływu dokumentów finansowych do działu administracyjno-finansowego ograniczył się jedynie do dokumentów płacowych. Harmonogramem spływu dokumentów winny być objęte wszystkie dowody finansowo-księgowe (faktury zakupu i sprzedaży; raporty kasowe; wyciągi bankowe; dowody magazynowe, karty drogowe itp.). Powinien on zawierać: miejsce powstania określonego dokumentu, osobę upoważnioną do jego wystawiania, osobę odpowiedzialną z tytułu nadzoru, liczbę wystawianych egzemplarzy dokumentów, miejsce przekazania każdego egzemplarza dowodu, termin dostarczenia dokumentów do poszczególnych komórek organizacyjnych. W trakcie kontroli została wprowadzona nowa instrukcja obiegu dokumentów obowiązująca od 1 października 2009r., wprowadzona zarządzeniem Nr 17 Dyrektora ZUK z dnia 1 października 2009 roku. Harmonogramem spływu dokumentów finansowo-księgowych zostały objęte wszystkie dokumenty – str. 6 protokołu kontroli.

      W kontrolowanej jednostce obowiązywał wprowadzony Zarządzeniem Nr 20/2007 Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w Suwałkach z dnia 21 grudnia 2007 roku Regulamin ramowych procedur udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 14.000 euro. Stwierdzono, że nie były przestrzegane procedury zawarte w  treści § 2 pkt. 2 i 4 regulaminu. Kierownicy działów nie występowali do Dyrektora z wnioskiem o wyrażenie zgody na realizację zamówienia o wartości powyżej 1.000 euro netto lub z notatką służbową na realizację zamówienia o wartości poniżej 1.000 euro netto. Dane, jakie winien zawierać wniosek lub notatka zostały wskazane w § 2 pkt. 3 i 5 regulaminu. – str. 8 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające wymogi ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. Nr 152, poz.1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020), a także przepisów wewnętrznych, polegające przede wszystkim na:

- braku podpisów Dyrektora i Głównego Księgowego, a także pod względem merytorycznym odpowiedzialnego pracownika, na części faktury wystawionych na dowód potwierdzenia dokonania sprzedaży, w myśl regulacji zawartych w instrukcji obiegu dokumentów – str. 9 protokołu kontroli,

- braku w regulacjach wewnętrznych opisu sposobu w jaki mają być gromadzone dokumenty księgowe. Gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz innej dokumentacji przewidzianej ustawą stanowi element rachunkowości z mocy art. 4 ust. 3 pkt 6 ustawy, natomiast podstawowe wymogi w zakresie ochrony danych wskazują przepisy jej rozdziału 8 – str. 9 protokołu,

- wskazywaniu w zapisach księgowych jednej daty, tj. daty dokonania zapisu w ewidencji księgowej, co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 11 protokołu kontroli;

- ewidencjonowaniu na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – str. 11 protokołu,

- niewłaściwej ewidencji odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych – z pominięciem zaksięgowania naliczonego odpisu jako zobowiązania na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w korespondencji z kontem 400 „Koszty według rodzajów” – str. 11 protokołu kontroli,

- ujęciu na koncie 011 „ Środki trwałe” i 071 „Umorzenie środków trwałych” kosy spalinowej o wartości brutto 1.959,02 zł, zamiast na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe w używaniu”. Przeksięgowania w tym zakresie dokonano pod datą 9 października 2009 roku – str. 12 protokołu.

     Sprawdzenie terminowości regulowania należności wykazało, iż trzech nabywców nie opłaciło należności w terminach wynikających z faktur. Od nieterminowych wpłat należności winny zostać naliczone ustawowe odsetki należne Zakładowi, które wyniosły 327,44zł – str. 22 i 23 protokołu kontroli. Obowiązek naliczania odsetek ustawowych na koniec kwartału ustanawia przepis § 7 ust. 8 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... . W myśl tej regulacji odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału, w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału.

     W wyniku kontroli gospodarowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych stwierdzono, na podstawie zapisów na koncie 135 „Rachunek środków socjalnych”, iż Zakład angażował środki Funduszu do finansowania swoich wydatków bieżących. W okresie kontrolowanym z Funduszu zostały pobrane środki w wysokości 30.135,48zł, a zwrotu środków dokonano w wysokości 30.218,81zł. Różnica 83,33zł dotyczyła zaangażowanych środków funduszu w 2007 roku, która została zwrócona w styczniu 2008 roku. Jednostka nie zaewidencjonowała tej kwoty na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” jako zobowiązanie wobec Funduszu – str. 28 protokołu kontroli. Co do zasady środki funduszu przeznaczone są na finansowanie działalności socjalnej, zdefiniowanej w art. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (tekst jedn.  Dz. U. z 1996 r Nr 70, poz. 335 ze zm.), organizowanej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z Funduszu zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy.

Ustalono również, iż stan ewidencyjny funduszu na dzień 31 grudnia 2008 r. nie wykazywał zgodności ze środkami zgromadzonymi na rachunku bankowym i należnościami od pracowników o kwotę 2.130,42 złotych. Również na dzień 31.12.2007 roku wystąpiła niezgodność stanu ewidencyjnego funduszu ze środkami zgromadzonymi na rachunku bankowym i należnościami od pracowników o kwotę 2.561,45zł – str. 29 protokołu. Było to pochodną sytuacji wskazanej w wyjaśnieniu stanowiącym załącznik Nr 5 do protokołu kontroli. Podjęte, w celu doprowadzenia do zgodności stanu ewidencyjnego funduszu ze stanem środków na koncie, działania polegały na przekazaniu w dniu 8 października 2009 roku z rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na rachunek bieżący kwoty 2.130,42 złotych.

          Ustalenia dotyczyły także prawidłowości wykorzystywania samochodów stanowiących własność zakładu. Kartoteka kontroli zużycia materiałów pędnych samochodu ciężarowego o numerze rejestracyjnym BS 14055, sporządzona przez specjalistę ds. gospodarczo - magazynowych nie zawierała wyliczenia zużycia wg normy. Stwierdzono, że wystąpiło przekroczenie zużycia paliwa w stosunku do normy o 10,9 litra – str. 33-34 protokołu. Instrukcja obiegu i kontroli dokumentów, obowiązująca w zakładzie nie ustala sposobu postępowania w przypadku stwierdzenia zużycia paliwa powyżej przyjętej do stosowania normy.

        Badaniu poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). W postępowaniu na „Dostawę jednej sztuki pojazdu specjalistycznego – fabrycznie nowej zamiatarki chodnikowo-drogowej” prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego zamawiający wymagał wniesienia wadium w wysokości 3,29% wartości zamówienia co było niezgodnie z art. 45 ust. 4 P.z.p. Zamawiający winien określić kwotę wadium w granicach od 0,5 % do 3 % wartości zamówienia – str. 41 protokołu.

     Natomiast w postępowaniu w zakresie „Dostawa soli drogowej, niezbrylającej się, przeznaczonej do zimowego utrzymania dróg w sezonie zimowym 2008/2009” prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, została odrzucona oferta złożona przez Kopalnię Soli Kłodawa, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy tzn. z powodu braku wymaganych dokumentów. W punkcie 4 lit. F i G Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w przetargu na dostawę soli Zamawiający zażądał atestu higienicznego i opinii technicznej na oferowany przedmiot zamówienia. Kopalnia Soli Kłodawa nie złożyła w/w dokumentów. Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy P.z.p. zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1, do ich złożenia w wyznaczonym terminie. Zamawiający nie dokonał takiej czynności, nie miało to jednak wpływu na wynik postępowania – str. 44 protokołu.

      Zakład Usług Komunalnych w Suwałkach zawarł w dniu 17 stycznia 2008 roku dwie umowy z Przedsiębiorstwem Transportowo – Sprzętowym Budownictwa „Transbud Ełk” Sp. z o. o. na sprzedaż paliwa do pojazdów należących do ZUK w Suwałkach. W umowach ustalono, iż płatność następować będzie na podstawie faktur wystawionych 2 razy w miesiącu w terminie 21 dni od daty dostarczenia faktury do siedziby Zamawiającego (§ 4 umowy). W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że na wszystkich sprawdzonych fakturach wskazano termin płatności 14 dniowy, co było sprzeczne z postanowieniami umowy. Zamawiający dokonywał płatności zgodnie z terminami wynikającymi z faktur – str. 49 – 50 protokołu.

W toku kontroli gospodarki finansowej, badaniu poddano również koszty z tytułu podatków i opłat lokalnych, a w szczególności: rzetelność sporządzania deklaracji w sprawie podatku rolnego, od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych, terminowość przedkładania ich do Urzędu Miejskiego w Suwałkach oraz terminowość uiszczania zobowiązań podatkowych.                                                             

         Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładów budżetowych oraz materialnego prawa podatkowego.

         Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do postanowień art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Klasyfikowanie wydatków, w tym także na zakupy inwestycyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami wskazanego rozporządzenia.

2. Zapewnienie rzetelnego sporządzania sprawozdawczości nakazanej przepisami rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej i rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont….

3. Przestrzeganie Regulaminu ramowych procedur udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 14.000 euro.

4. Wyeliminowanie uchybień w prowadzeniu rachunkowości, wskazanych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

5. Ustalenie w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów sposobu postępowania w przypadku stwierdzenia zużycia paliwa powyżej przyjętej do stosowania normy.

6. Określanie kwoty wadium zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.

7. Przestrzeganie terminów płatności zobowiązań wynikających z treści postanowień zawartych w umowach.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

     Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 - dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

      Podstawą zgłaszania zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 09 grudnia 2009 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Józef Gajewski

Prezydent Suwałk

Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach zakończyła w dniu 13 października 2009 roku czynności kontrolne w Zakładzie Usług Komunalnych w Suwałkach. Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu do niniejszego pisma.

Pośród ustaleń kontroli chciałbym w szczególności zwrócić uwagę na fakt, że Zakład Usług Komunalnych w Suwałkach nie otrzymał informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu na 2008 rok. Stosownie do treści § 39 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2009 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych... (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) kierownicy samorządowych zakładów budżetowych sporządzają projekty planów finansowych i przekazują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie umożliwiającym ujęcie ich planów przychodów i wydatków, obejmujących wydatki stanowiące koszty działalności, a także pozostałe koszty niestanowiące wydatków. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego weryfikuje otrzymane projekty. Zakład sporządził projekt planu finansowego na 2008 rok z datą 12 października 2007 r. i plan finansowy na rok 2008. Zarówno projekt jak i plan finansowy zostały sporządzone w szczegółowości dział, rozdział i paragraf przy prawidłowym zastosowaniu podziałek klasyfikacji budżetowej i podpisane przez kierownika zakładu. Jak wyjaśniła główna księgowa Zakład nie otrzymał pisemnej informacji z Urzędu Miejskiego o kwotach przychodów i wydatków zakładu oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. Wszelkie informacje przekazywane były drogą telefoniczną.

           Dnia 21 stycznia 2008 roku plan finansowy został zatwierdzony przez Prezydenta Suwałk oraz podpisany przez Skarbnika Miasta na dowód zgodności kwot ujętych w planie z kwotami ujętymi w uchwale budżetowej. Stosownie do art. 186 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego winien przekazać podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. Zgodnie z § 43 rozporządzenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania, od zarządu jednostki samorządu terytorialnego, informacji o kwotach przychodów i wydatków zakładu oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu, kierownik samorządowego zakładu budżetowego zatwierdza plan finansowy zakładu, dostosowując go do uchwały budżetowej.

W 2009 roku Zakład również nie otrzymał pisemnej informacji z Urzędu Miejskiego o kwotach przychodów i wydatków zakładu oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu.

Z ustaleń kontroli wynika, iż ZUK w 2008 roku otrzymał z Urzędu Miejskiego w Suwałkach dotację celową w wysokości 380.000,00 złotych. Zakład zwracał się w formie pisemnej do Urzędu z prośbą o udzielenie dotacji na zakup zamiatarki kompaktowej i przenośnego systemu do podlewania. Rada Miejska w Suwałkach uchwałą nr XXVI/253/08 z dnia 27 sierpnia 2008 roku ustaliła limit wydatków na zadania inwestycyjne w 2008 roku (załącznik nr 3 do uchwały). W rozdziale 90017 „Zakłady gospodarki komunalnej” § 6210 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych zakładów budżetowych” ustalono wydatki w wysokości 380.000,00 zł (zakup deszczowni -10.000,00 zł, zakup zamiatarki - 370.000,00 zł).

Nie wskazano natomiast elementów wymaganych przepisami art. 130 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, należy określić w szczególności:

1)  wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację środki dotacji są przekazywane;

2)  termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

3)  termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym, że termin ten nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

Nie stwierdzono żadnych pisemnych ustaleń z Urzędem Miejskim we wskazanym zakresie. Stosownie do przepisów § 41 ust. 1 przywoływanego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i … dotacje celowe udzielone z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji nie mogą być wykorzystywane na inne cele, a dotacje te, w części, w jakiej nie zostały wykorzystane w roku budżetowym, podlegają zwrotowi do budżetu.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku