 |
 |
 |
 |
 |
|
zalecenia - Gmina Wąsosz |
|
|||||||||||
|
|||||||||||||
|
Kontrola
kompleksowa gospodarki finansowej przeprowadzona
w Urzędzie Gminy Wąsosz przez inspektorów Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży Ustalenia
kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 czerwca 2009 roku
(znak: RIO.IV.6001-2/09), o treści jak niżej:
Pan Czesław Ołdakowski Wójt Gminy Wąsosz W wyniku kompleksowej kontroli
gospodarki finansowej gminy Wąsosz za okres 2008 roku, przeprowadzonej w
Urzędzie Gminy Wąsosz na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1
ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych
(Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i
uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w
kontrolowanej jednostce. Zakresem
kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i
jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie
rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym
realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień
publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie
mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi. W zakresie organizacji i funkcjonowania gminnych
jednostek organizacyjnych stwierdzono w okresie objętym kontrolą szereg
nieprawidłowości, których podłożem było pominięcie odrębności finansowej i
organizacyjnej poszczególnych jednostek w związku z wykonywaniem przez Urząd
Gminy ich obsługi finansowo-księgowej. Przejawiało się to w szczególności
brakiem planów finansowych i sprawozdań tych jednostek, brakiem ewidencyjnego
wyodrębnienia danych dotyczących procesów, które powinny składać się na ich
gospodarkę finansową, pozbawienia kierowników tych jednostek kompetencji do
wykonywania czynności, o których mowa w art. 44 i 47 ustawy z dnia 30 czerwca
2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 10
ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz.
694 ze zm.), a w konsekwencji także wyłączenie ich odpowiedzialności za
gospodarkę finansową jednostek. Czynności dotyczące prowadzenia gospodarki
finansowej obsługiwanych jednostek wykonywane były przez Pana Wójta i Skarbnika
Gminy. Pan Wójt nie udzielił także kierownikom jednostek organizacyjnych
pełnomocnictw, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 3-6, 16
i 25-26 protokołu kontroli. W trakcie kontroli
stwierdzono, że począwszy od 2009 roku wyeliminowano większość
nieprawidłowości. Zastosowano przewidziany prawem tryb konstruowania planów
finansowych jednostek organizacyjnych na 2009 rok. Podjęto także realizację
obowiązków sprawozdawczych, co stało się możliwe dzięki wyodrębnieniu od 2009
roku ksiąg rachunkowych dla każdej z obsługiwanych przez Urząd jednostek. Dla
każdej z jednostek prowadzony jest również odrębny rachunek bankowy, zaś kierownicy jednostek autoryzują dokumenty dotyczące gospodarki
finansowej kierowanych jednostek. Ustalono
jednakże m.in., że obsługę finansowo-księgową jednostek organizacyjnych oświaty
Urząd Gminy prowadzi bez formalnego uregulowania tej kwestii przez Radę Gminy,
do której – w myśl postanowień art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z
dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572
ze zm.) – należą kompetencje organu prowadzącego w zakresie organizowania
obsługi finansowej szkół – str. 3 protokołu kontroli. Badanie organizacji systemu kontroli finansowej w
Urzędzie wykazało, iż
regulacje wprowadzone przez Pana Wójta zarządzeniem Nr 24/06 z dnia 30
października 2006 roku nie uwzględniają w pełnym zakresie uprawnień i
obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych w związku z prowadzeniem ich obsługi finansowo-księgowej przez Urząd.
W przypadku skoncentrowanej
obsługi finansowo-księgowej właściwe jest, aby kierownicy jednostek obsługiwanych w
sposób formalny przyjęli ustalone, wspólne procedury obiegu i kontroli
dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych, uwzględniające w
swej treści zakres ich kompetencji i odpowiedzialności, dotyczących procesów
związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz
gospodarowaniem mieniem. Kontrola dokumentacji rejestrowej dotyczącej Gminnego Ośrodka Kultury w
Wąsoszu oraz Biblioteki Publicznej Gminy Wąsosz wykazała szereg braków w
świetle przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17
lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz.
U. Nr 20, poz. 80). Nie zgromadzono akt rejestrowych, które powinny
dokumentować zapisy w rejestrze instytucji kultury (§ 5 ust. 1 rozporządzenia),
w dziale trzecim rejestru nie ujęto składników mienia
znajdujących się w dyspozycji instytucji kultury; brak wzmianki o składanych do rejestru bilansach (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia)
– str. 3 protokołu kontroli. Analiza
wprowadzonych przez Pana Wójta wewnętrznych uregulowań dotyczących kontroli finansowej wykazała
ponadto, iż w wielu miejscach posłużono się ogólnikami wskazującymi jedynie na
powinność wykonywania czynności kontrolnych, bez opisu procedur kontrolnych.
Obrazują to m.in. zapisy dotyczące kontroli merytorycznej, z których nie
wynikają zadania kontrolne przypisane do poszczególnych stanowisk pracy.
Klauzule na poszczególnych dowodach źródłowych o wykonaniu kontroli
merytorycznej autoryzowane były przez Pana Wójta lub Sekretarza Gminy,
natomiast opisy dokumentujące przebieg operacji gospodarczych (ich zgodność z
danymi wykazanymi w dowodach będących podstawą zapłaty, jak np. ilość
materiałów, zakres wykonanych usług itp.) zamieszczane były przez
merytorycznych pracowników. Nie określono także pełnej drogi obiegu
poszczególnych dowodów, co przejawiało się m.in. w braku wskazania stanowisk,
przez które dokumenty te są tworzone. Badając zakresy czynności poszczególnych
pracowników, pod kątem zgodności z faktycznie wykonywanymi zadaniami, ustalono
również, że nie wszystkie zadania zostały przypisane w zakresach czynności – str. 9-10 i 51-52 protokołu
kontroli. Stwierdzono
brak lub niekompletne opisy procedur kontrolnych w zakresie: a) odbywania podróży służbowych i
dokumentowania jazd samochodami służbowymi. W 2008 r. na podróże służbowe
wydatkowano 1.704,46 zł, co w korelacji z ilością sporządzonych
kart drogowych wskazuje, że większość z nich odbywana była samochodami
służbowymi. Urząd nie posiada dowodów poświadczających cel wykorzystywania
samochodów służbowych. Karty drogowe dotyczące użytkowania samochodu nie
zawierały w tym względzie żadnych zapisów, nie można zatem zweryfikować
poniesionych wydatków jako dotyczących realizacji zadań publicznych.
Weryfikację tę uniemożliwiają także opisane dalej nieprawidłowości w
dokumentowaniu poleceń wyjazdu – str. 11 protokołu kontroli, b) dysponowania 4 traktorami i
sprzętem (pług do odśnieżania, przyczepy, itp.) wykorzystywanym do realizacji
zadań gminy w zakresie gospodarki komunalnej i utrzymania dróg gminnych.
Zlecenia wykonania robót (dyspozycje dla traktorzystów) wydawane były wyłącznie
ustnie, w tym, oprócz Pana Wójta, także przez pracowników Urzędu, którym
zarówno w regulacjach wewnętrznych, jak i zakresach czynności nie przypisano
tych zadań. W konsekwencji nieokreślenia procedur kontrolnych dotyczących
gospodarowania tymi składnikami mienia jedynym udokumentowaniem robót
wykonywanych z ich zastosowaniem były karty drogowe. W znacznej części
określały one jednak tylko ogólnikowo rodzaj wykonywanych prac (np. sprzątanie
terenu czy prace porządkowe), bez bliższego określenia miejsca, przedmiotu, i
zakresu (np. sprzątanej powierzchni, ilości przewożonego ładunku). W celu
zapewnienia poprawnego funkcjonowania kontroli na tym odcinku działalności –
mając na uwadze postanowienia art. 47 ustawy o finansach publicznych –
konieczne jest uzupełnienie wewnętrznych procedur o opis zasad i trybu
gospodarowania wymienionymi składnikami mienia, umożliwiających kontrolę
poprawności realizowanych przy jego zastosowaniu zadań gminy, dających
możliwość weryfikacji rozliczanego w kartach drogowych czasu pracy pracowników
i sprzętu oraz zużycia paliwa – str. 12-13 i 79-80 protokołu kontroli, c) ustalania i dochodzenia
należności z gospodarowania nieruchomościami gminnymi oraz sposobu prowadzenia
ewidencji pozaksięgowej, tj. korelacji między ewidencją i dokumentacją
prowadzoną w komórce księgowości, a pozaksięgową prowadzoną przez
merytorycznych pracowników – str.13 i 51-52 protokołu kontroli, d) udzielania zamówień publicznych, co do których nie ma obowiązku stosowania procedur
ustawy ze względu na ich wartość. W okresie objętym kontrolą zagadnienie
to nie było uregulowane w przepisach wewnętrznych, w wyniku czego wiele spośród
zamówień dokonanych w 2008 roku, m.in. zakup samochodu osobowego za 59.300 zł, wozu asenizacyjnego za cenę 23.500 zł
oraz usług remontowych za 10.922,44 zł i 20.255,57 zł, realizowano bez
udokumentowania sposobu wyłonienia wykonawców oraz respektowania zasady wyrażonej w art. 35 ust. 3 pkt 1
ustawy o finansach publicznych. Regulamin dotyczący tych kwestii,
wprowadzony przez Pana Wójta zrządzeniem Nr 3/09 z dnia 9 lutego 2009 r.,
zawiera natomiast postanowienia, które nie posiadają cech kompletnych procedur
kontroli, w tym pomijają stosowanie regulaminu dla wszystkich zamówień o
wartości poniżej 7.000 euro. Stosownie do wymogów art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o
finansach publicznych, wszystkie wydatki publiczne powinny być realizowane w
sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów
z danych nakładów. Ustanowione procedury winny zatem zapewniać właściwą
realizację tej zasady i przewidywać dokumentowanie jej przestrzegania – str.
13-14 i 64-66 protokołu kontroli, e) gospodarki magazynowej w kwestii
stosowanych czasokresów rozliczania zużycia oleju opałowego i paliw silnikowych
– str. 78 protokołu kontroli. Kontrola
dokumentacji dotyczącej podróży służbowych odbywanych samochodami służbowymi
wykazała brak pisemnych dyspozycji w tym zakresie (poleceń wyjazdu służbowego),
zarówno dla Pana Wójta jak i innych pracowników Urzędu, co stanowi naruszenie
postanowień rozporządzenia Ministra
Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania
należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub
samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze
kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Przepisy § 2 i § 5 ust. 1
rozporządzenia nakładają obowiązek odbywania podróży służbowych na podstawie
dyspozycji pracodawcy określających miejscowość rozpoczęcia i
zakończenia podróży oraz środek transportu właściwy do odbycia podróży. W myśl
art. 4 pkt 1 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 22 marca
1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze
zm.), czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta powinna wykonywać Rada
Gminy lub jej Przewodniczący w zakresie ustalonym przez Radę. Nie stwierdzono,
aby Rada Gminy upoważniła Przewodniczącego do wykonywania czynności delegowania
w podróże służbowe. Obecnie zasady wykonywania czynności z zakresu prawa pracy
wobec wójta reguluje art. 8 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2009 roku
ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223,
poz. 1458). Treść tego przepisu wskazuje, iż polecenia wyjazdów służbowych Pana
Wójta powinna podpisywać wyznaczona przez Pana osoba zastępująca lub Sekretarz
Gminy. Jak wynika z protokołu kontroli, do czasu kontroli dyspozycja art. 8
przywołanej ustawy nie została wypełniona. Nie stwierdzono pisemnych dyspozycji
delegujących Pana Wójta do odbycia podróży służbowych w 2009 roku – str. 11
protokołu kontroli. Badając prawidłowość naliczenia odpisu
na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Urzędu, pod kątem
zgodności z postanowieniami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o
zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze
zm.), ustalono, że wysokość odpisu, a w konsekwencji i kwotę wydatków budżetu
2008 r. z tego tytułu zawyżono o 1.813,22 zł, co było skutkiem niedokonania
korekty dostosowującej wielkość odpisu do faktycznej przeciętnej liczby
zatrudnionych, po przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, ustalonej na koniec
2008 – str. 20 protokołu kontroli. Obecnie zasady dokonywania korekty odpisu
regulują przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9
marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w
celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43,
poz. 349). Kontrola
prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o
rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów
jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów
publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), wykazała, że: a) nie prowadzono ewidencji
analitycznej do konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”; dane, które
powinny być wyszczególnione w tej ewidencji wskazuje załącznik nr 2 do
rozporządzenia – str. 20 protokołu kontroli, b) nieprawidłowo, na koncie 134
„Kredyty bankowe” zamiast na koncie 260 „Zobowiązania finansowe”, ujmowano
operacje gospodarcze dotyczące zaciąganych pożyczek – str. 22 protokołu
kontroli, c) rozrachunki z tytułu podatku VAT
ujmowano w ewidencji budżetu na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”. Rozliczenia
dotyczące podatku VAT, jako pochodne operacji dotyczących realizacji dochodów i
wydatków budżetu, powinny być prowadzone w ewidencji Urzędu na koncie 225
„Rozrachunki z budżetami” – str. 23 protokołu kontroli, d)
nie prowadzono z wymaganą szczegółowością ewidencji analitycznej do konta 221
„Należności z tytułu dochodów budżetowych” w zakresie rozliczeń dotyczących
dochodów uzyskiwanych z gospodarowania nieruchomościami. Prowadzenie
rozrachunków z kontrahentami w formie pozaksięgowej, jak ma to miejsce w
kontrolowanej jednostce, nie może być podstawą pominięcia zasad funkcjonowania
konta 221. Stwierdzono, że przypisu
należności, w sumie obejmującej należności od wszystkich kontrahentów,
dokonywano dopiero na koniec roku na jednym zbiorczym koncie analitycznym do
konta 221, na którym w trakcie roku ujmowano wyłącznie wpłaty, co powodowało,
iż do momentu przypisu na koncie tym prezentowane były nierealne salda,
wyrażające sumę wpłat od wszystkich kontrahentów i sugerujące istnienie nadpłat
–
str. 52 protokołu kontroli, e) niewłaściwie ewidencjonowano
grunty gminne – jako sumę określającą ich ilość i wartość ( e) nie wyksięgowano z ewidencji
działki we wsi Bukowo Duże o wartości księgowej 400 zł, sprzedanej w dniu 29
lutego 2008 r. – str. 77 protokołu kontroli, f) nie ujęto na
koncie 011 kwoty 3.500 zł stanowiącej wartość dokumentacji
projektowo-kosztorysowej na przebudowę drogi Niebrzydy - Szymany, czym zaniżono
wartość środka trwałego uzyskanego z inwestycji. Wartość środka trwałego
zwiększono o wskazaną kwotę w trakcie kontroli – str. 70 protokołu kontroli. W
wyniku kontroli stosowania klasyfikacji dochodów i wydatków stwierdzono
nieprawidłowości naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków,
przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.
U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), polegające na: a) nieprawidłowym ujęciu w planie
finansowym, a następnie w sprawozdaniu Rb-33 za 2008 rok, przychodów Gminnego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 8.943,16 zł
uzyskanych z WFOŚiGW, do par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”. Przepisy ustawy z
dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz.
150) wskazują, iż podstawowymi źródłami przychodów Funduszy Ochrony Środowiska i
Gospodarki Wodnej są środki z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska.
Procentowy udział we wpływach realizowanych przez Wojewódzki Fundusz z tytułu
opłat i kar za korzystanie ze środowiska, przekazywany na rzecz Funduszu
Gminnego, stanowi redystrybucję, o której mowa w art. 402 ustawy. Właściwym
paragrafem klasyfikacji budżetowej dla tego typu środków jest par. 2960
„Przelewy redystrybucyjne” – str. 21 protokołu kontroli, b) dochody z tytułu czynszu wraz z
innymi opłatami (c.o., opłata eksploatacyjna, wywóz
nieczystości stałych, wywóz nieczystości płynnych) nieprawidłowo
ewidencjonowano wspólnie z czynszem do
rozdziału 70005, par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników
majątkowych…”.
Opłaty te powinny być
ujmowane w par.
0830 „Wpływy z usług”. Nieprawidłowo zarachowane dochody wyniosły w skali roku 11.766,38 zł. Ponadto przeważająca część opłat (w 2008 r. na
sumę 10.893,86 zł) wpłacana była przez najemców lokali w budynkach szkolnych,
gdzie ponoszono koszty wytworzenia usług, z tego też względu opłaty za te
usługi powinny być ujmowane do działu 801 „Oświata i wychowanie”, natomiast
wszystkie opłaty ujęto do działu 700 „Gospodarka mieszkaniowa” – str.
53-54 protokołu kontroli. Kontrola gospodarki lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu
gminy, przeprowadzona pod kątem wymagań ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31,
poz. 266 ze zm.), wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że: a) wadliwie określono zasady
ustalania czynszu,
uzależniając jego wysokość od przynależności danego lokalu do jednej z 4 grup
określających stan lokalu (słaby, średni, dobry, bardzo dobry), ustalonych
przez Radę Gminy uchwałą Nr VII/50/07 z dnia 7 grudnia 2007 roku w oparciu o parametry
takie, jak m.in.: wyposażenie poszczególnych lokali w instalacje wodociągowe,
kanalizacyjne, urządzenia c.o., daty wybudowania. W myśl postanowień art.
7 ust. 1 przywołanej ustawy, w
lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel
ustala stawki czynszu za b) nieprawidłowo, w formie ryczałtowej, pobierano od najemców opłaty (wynoszące: za c.o. – 2,68 zł
za 1m2 miesięcznie, opłata eksploatacyjna – 2,90 zł za 1m2
rocznie, wywóz nieczystości stałych – 0,97 zł
od osoby miesięcznie, wywóz nieczystości płynnych – 11,98 zł za Badając
dochody osiągane z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stwierdzono, że
nie były podejmowane działania celem zaktualizowania rocznych opłat za
użytkowanie wieczyste. Stosownie do postanowienia art. 77 ust. 1 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261,
poz. 2603 ze zm.), wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku,
jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Jak wynika z ustaleń
kontroli, ostatnia aktualizacja opłat
miała miejsce w 1996 r., zatem podjęcie działań w tym względzie jest
zasadne. Należy wskazać, że art. 12 przywołanej ustawy zobowiązuje organy
właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w gminie – wójta) do
gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej
gospodarki – str. 55 protokołu kontroli. Na
terenie gminy Wąsosz nie obowiązują stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu
wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury
technicznej z udziałem środków publicznych oraz podziałem nieruchomości. Z
przepisów art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że
właściciele nieruchomości (i w ograniczonym zakresie użytkownicy wieczyści)
powinni uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej
przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, z zastrzeżeniem art. 143
ust. 1. Przepis art. 98a ustawy daje ponadto podstawę do wydawania decyzji
ustalających opłaty adiacenckie w przypadkach wzrostu wartości nieruchomości
spowodowanego podziałem nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika
wieczystego. Opłaty adiacenckie stanowią określone prawem, a zatem niezależne
od woli organów gminy, źródło dochodów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2
lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). Nieokreślenie przez
organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia
podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania
decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego
zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetu. Ustawodawca określając górne
(dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi
stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości – str. 58 protokołu
kontroli. Kontrola
zagadnień dotyczących gospodarowania mieniem przez jednostki organizacyjne
wykazała, że jednostki te nie zostały formalnie wyposażone w majątek gminy. Z
ustaleń zawartych na str. 85 protokołu kontroli wynika, że jednostki oświatowe
ewidencjonują w swoich księgach rachunkowych majątek gminy, którym faktycznie
dysponują. Stosownie do postanowień art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art.
45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, formą prawną władania nieruchomością
przez gminną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest
trwały zarząd, ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej. Samorządowe
instytucje kultury, jako osoby prawne, winny natomiast władać nieruchomościami
na podstawie jednego z tytułów określonych przepisami prawa cywilnego. W
zakresie zagadnień dotyczących gospodarki nieruchomościami stwierdzono ponadto,
że Pan Wójt, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem
nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie
sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie
wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1
pkt 3 tej ustawy – str. 86 protokołu kontroli. Badając
wydatki dotyczące przeciwdziałania
alkoholizmowi, pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.),
ustalono, że w budżecie na 2007 r. zaplanowano wydatki w wysokości 60.000 zł,
zaś ich realizacja wyniosła 36.462,57 zł. Zrealizowane dochody z opłat za
zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyniosły natomiast w 2007 r. 74.126
zł. Nie stwierdzono, by niewykorzystane środki wysokości 37.663,43 zł z opłat
uzyskanych w 2007 roku ujęto w panie wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi
w budżecie na 2008 rok. Należy wskazać, że zgodnie art. 182 przywołanej
ustawy, dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być przeznaczone
wyłącznie na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania
problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii – str. 63-64
protokołu kontroli. Stwierdzono,
że przy zastosowaniu ogólnie dostępnych kontenerów będących własnością gminy
zorganizowano, na koszt budżetu gminy, wywóz nieczystości z prywatnych posesji
mieszkańców gminy – str. 80-81 protokołu kontroli. Nieodpłatne świadczenie tych
usług stoi w sprzeczności do postanowień ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w
myśl których w celu realizacji obowiązkowego zadania własnego polegającego na
utrzymaniu czystości i porządku do gminy należy tworzenie warunków wymienionych
enumeratywnie w art. 3 ust. 2. Nie wynika z nich możliwość bezpłatnego odbioru
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 3 pkt 3
tej ustawy wskazuje natomiast, iż gminy powinny prowadzić ewidencję umów
zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu
kontroli wykonywania przez nich obowiązków wynikających z ustawy. Obowiązki te
określa art. 5, zaliczając do nich m.in. pozbywanie się zebranych na terenie
nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z
przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Art. 6 ust. 1 ustawy
stanowi, iż właściciele nieruchomości przy wykonywaniu wskazanego obowiązku
winni udokumentować, w formie umowy, korzystanie z usług wykonywanych przez
zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego
zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości, przez okazanie takiej umowy i dowodów
płacenia za świadczone usługi. Według art. 6 ust. 1a, rada gminy może określić,
w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby
udokumentowania wykonania przywołanych obowiązków. Rada gminy określa też, w
drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za
świadczone usługi. Stosownie do postanowień art. 4
cytowanej ustawy, Rada Gminy uchwałą nr XXI/138/06 z dnia 28 sierpnia 2006 r.
wprowadziła Regulamin utrzymania czystości na terenie gminy, który w rozdziale
2 wskazuje obowiązki właścicieli nieruchomości, a wśród nich obowiązek
zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w
standardowe pojemniki do zbierania odpadów komunalnych na zasadach ustalonych z
firmą wywozową lub umieszczanie odpadów komunalnych w kontenerach. Zapis ten,
jak wyjaśnił Pan Wójt, rozumiany był jako dający podstawę do realizacji
powyższego zadania przez gminę poprzez udostępnienie mieszkańcom kontenerów.
Należy podkreślić, że żadne z regulacji ustawy o utrzymaniu czystości... nie
uzasadniają interpretacji postanowień regulaminu w sposób wyłączający
odpłatność właścicieli nieruchomości w związku z realizacją spoczywających na
nich obowiązków. Niezawarcie umów przez właścicieli nieruchomości nie jest
okolicznością wyłączającą możliwość obciążenia ich kosztami wywozu
nieczystości. W stosunku do takiej grupy właścicieli gmina jest zobowiązania
zorganizować odbieranie odpadów, natomiast opłata ustalana jest w drodze
decyzji na podstawie przepisów art. 6 ust. 6-12 cytowanej ustawy (postanowienia
takie zawiera także § 9 regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy). Koszt wywozu
kontenerów w 2008 r., wyliczony szacunkowo w trakcie kontroli, wyniósł ok.
38.743,68 zł. Badając dokumentację obrazującą
przygotowanie i przebieg inwentaryzacji środków trwałych w 2007 r. w Urzędzie i
pozostałych jednostkach organizacyjnych ustalono, że nie były przestrzegane
niektóre postanowienia instrukcji inwentaryzacyjnej. Zgodnie z instrukcją
powinna zostać powołana komisja inwentaryzacyjna, zaś do zadań jej
przewodniczącego przypisano m.in. wskazanie zespołów spisowych, szkolenie
członków, przydział i rozliczenie zespołów spisowych. Tymczasem zespoły spisowe
powołano bezpośrednio zarządzeniami Pana Wójta i dyrektorów szkół, zaś
przewodniczący komisji nie został formalnie wyznaczony. Stwierdzono także brak
sprawozdania z przebiegu prac inwentaryzacyjnych, którego sporządzenie, zgodnie
z wytycznymi instrukcji, należy do obowiązków komisji. Spisy inwentarza w 3
szkołach sporządzono przy pomocy komputera, zamiast na arkuszach spisowych, które
powinny być rozliczone za pośrednictwem ewidencji druków ścisłego zarachowania
– str. 82-85 protokołu kontroli. Badając stosowanie przepisów ustawy z
dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223,
poz. 1655 ze zm.) stwierdzono, że w specyfikacjach istotnych warunków
zamówienia dotyczących przebudowy drogi Niebrzydy - Szymany i odnowy
nawierzchni bitumicznej dróg gminnych nie odniesiono się do kwestii żądania
przez zamawiającego zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Jednakże w
umowach z wykonawcą ustalono zabezpieczenie należytego wykonania umów – str. 71
i 74 protokołu kontroli. Stosownie do art. art. 36 ust. 1 pkt 15 Prawa zamówień
publicznych wymagania zamawiającego co do wniesienia zabezpieczenia należytego
wykonania umowy powinny być uwzględnione w specyfikacji. Udzielając
zamówienia na zakup oleju opałowego, w umowie z dostawcą postanowiono, że
zmiany cen oleju u producenta będą powodowały zmianę cen W toku
kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu
podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji,
w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa
(tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy.
Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i
powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych
oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań
budżetowych. Ustalono,
że Wójt Gminy Wąsosz nie wystąpił z wnioskiem do Rady Gminy dotyczącym podjęcia
uchwały określającej tryb oraz szczegółowe warunki zwolnienia od podatku
rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej. Ustawa z dnia
15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 136,
poz. 969 ze zm.) w art. 12 ust. 1 pkt 7 stanowi, że zwalnia się z podatku
rolnego grunty gospodarstw rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej, z
tym że zwolnienie może dotyczyć nie więcej niż
20 % powierzchni użytków rolnych gospodarstwa rolnego, lecz nie więcej
niż Stwierdzono, że w przypadku 5 kontrolowanych decyzji umorzeniowych,
przedstawionych w opisie na stronie 36 protokołu kontroli, Organ podatkowy w toku
prowadzonego postępowania podatkowego nie zebrał kompletu dokumentów
świadczących o zdarzeniu losowym podatnika. W pozostałych przypadkach
postępowanie podatkowe przeprowadzone zostało zgodnie z treścią art. 187 § 1
Ordynacji podatkowej. Natomiast wszystkie kontrolowane decyzje posiadały wadę
polegającą na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego, a więc elementów decyzji
przewidzianych w art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej. Uzasadnienie faktyczne
decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za
udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym
dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie
podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Rada Gminy Wąsosz nie podjęła uchwały w
sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy był
brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów,
przedłożyć Wójt Gminy – str. 45 prot. kontroli. Badanie
dokumentacji księgowej prowadzonej dla potrzeb ewidencji podatków i opłat
pozwoliło stwierdzić, iż na dzień kontroli kwota zaległości nie objęta
postępowaniem egzekucyjnym wynosiła 611,00 zł (str. 47 - 48 protokołu
kontroli). Brak pełnych i systematycznych działań w
stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczy
o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z
dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst
jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i Rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów
ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137,
poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Ponadto
ustalono, iż w uregulowaniach wewnętrznych określono wprawdzie wzór kwitariuszy
(wydruków komputerowych) służących do inkasa łącznego zobowiązania pieniężnego,
jednak nie został on zatwierdzony do stosowania przez kierownika jednostki, a
ich gospodarka objęta ewidencją w księdze druków ścisłego zarachowania. Ustalenia
dotyczyły także nieprowadzenia ewidencji komputerowej (w programie
komputerowym) osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego
i od nieruchomości wynikającej z treści obowiązującego od dnia 1 stycznia 2005
r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie
ewidencji podatkowej nieruchomości – str. 37 protokołu kontroli. Stwierdzone
w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania
lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki
finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych, w tym
niewłaściwej organizacji systemu kontroli finansowej. Organem
wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in.
wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna
odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2,
art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy
Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność
za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w
tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na
Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Wójt
jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1
pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki
w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do Skarbnika, stosownie do zakresu
obowiązków i postanowień art. 45 ustawy o finansach publicznych. Mając na
uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych, zalecam: 1.
Wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały regulującej sposób organizacji
wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół. 2.
Uwzględnienie w pisemnych procedurach wewnętrznej kontroli finansowej zakresu
kompetencji i odpowiedzialności kierowników obsługiwanych jednostek w
odniesieniu do czynności składających się na prowadzenie gospodarki finansowej
oraz spowodowanie formalnej akceptacji ustalonych procedur przez kierowników
tych jednostek. 3. Uzupełnienie
rejestru instytucji kultury o dane wskazane w części opisowej wystąpienia. 4.
Uzupełnienie regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli
finansowej o brakujące elementy, dotyczące: a) dokumentowania kontroli
merytorycznej ze wskazaniem stanowisk realizujących zadania kontrolne, b) pełnego opisu drogi obiegu
dokumentów, uwzględniającego stanowiska tworzące dany rodzaj dokumentu, c) formalnego powierzenia w
zakresach czynności obowiązków dotyczących gospodarki finansowej, wykonywanych
faktycznie przez pracowników Urzędu, d) odbywania podróży służbowych i
dysponowania samochodami służbowymi, e) dysponowania traktorami i innym
sprzętem wykorzystywanym do realizacji zadań gminy w zakresie gospodarki
komunalnej i utrzymania dróg gminnych, f) ustalania i dochodzenia dochodów
z gospodarowania nieruchomościami gminnymi oraz sposobu prowadzenia ewidencji, g) udzielania zamówień publicznych, co do których nie ma obowiązku
stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych, h) gospodarki magazynowej w zakresie
czasokresów rozliczania zużycia oleju opałowego i paliw silnikowych. 5. Odbywanie podróży służbowy wyłącznie na podstawie poleceń wyjazdu
służbowego, wystawionych przez Pana Wójta pracownikom Urzędu, zaś Panu Wójtowi
przez osobę wyznaczoną na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach
samorządowych, określających
miejscowości rozpoczęcia i
zakończenia podróży, cel podróży oraz środek transportu. 6.
Naliczanie odpisu na ZFŚS zgodnie z przepisami przywołanymi w części opisowej
wystąpienia. Zmniejszenie odpisu na 2009 rok o stwierdzoną w trakcie kontroli
kwotę jego zawyżenia w 2008 r. wynoszącą 1.813,22 zł. 7. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do
wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez: a) założenie ewidencji analitycznej
do konta 851, b) ujmowanie rozliczeń dotyczących
zaciąganych pożyczek na koncie 260, c) prowadzenie rozrachunków z tytułu
podatku VAT na koncie 225 w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej, d)
prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 221 w podziale na poszczególnych
kontrahentów, e)
terminowe dokonywanie przypisu należności na koncie 221 w celu zapewnienia
realności danych wynikających z ksiąg rachunkowych, f) prowadzenie ewidencji
szczegółowej gruntów zgodnie z wymogami wynikającymi z zasad funkcjonowania
konta 011, g)
wyksięgowanie z ewidencji wartości działki sprzedanej w 2008 roku. 8. Zapewnienie prawidłowego stosowania
klasyfikacji budżetowej przychodów GFOŚiGW oraz dochodów budżetowych. 9. W zakresie najmu lokali
mieszkalnych: a) zmodyfikowanie
przyjętych zasad ustalania wysokości czynszu za najem lokali, poprzez wskazanie
okoliczności podwyższających i obniżających stawkę bazową czynszu, b)
ustalanie wysokości opłat za usługi dostarczane najemcom lokali przy
uwzględnieniu faktycznie ponoszonych kosztów ich świadczenia; rozważenie
rozliczenia z najemcami nadpłat i niedopłat ustalonych za 2008 rok. 10.
Zaktualizowanie wysokości opłat rocznych
za użytkowanie wieczyste. 11.
Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłat
adiacenckich. 12.
Uregulowanie formy prawnej gospodarowania nieruchomościami przez gminne
jednostki organizacyjne. 13. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu
nieruchomości. 14. Wykorzystywanie uzyskanych dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż
napojów alkoholowych z uwzględnieniem wymagań art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ... 15. Uregulowanie kwestii odpłatności
właścicieli nieruchomości za usuwanie odpadów komunalnych odbieranych przy
zastosowaniu ogólnie dostępnych kontenerów, mając na uwadze przepisy przywołane
w części opisowej wystąpienia. 16.
Przeprowadzanie i dokumentowanie inwentaryzacji zgodnie z zasadami określonymi
instrukcją inwentaryzacyjną. 17.
Wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami specyfikacji istotnych warunków
zamówienia a treścią zawieranych umów z wykonawcami, mając na uwadze, że
ustalenie w umowie zabezpieczenia należytego wykonania umowy winno mieć swoje
źródło w odpowiednich zapisach specyfikacji. 18. Dołożenie
należytej staranności przy realizacji zawartych umów z wykonawcami poprzez: a)
aneksowanie umów pierwotnych w przypadkach przewidzianych w tych umowach, b) egzekwowanie ustalonego w umowach
obowiązku przedkładania przez dostawców materiałów świadectw jakości dostaw. 19.
Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej tryb oraz szczegółowe
warunki zwolnienia od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano
produkcji rolnej. 20. Wydawanie
decyzji umorzeniowych zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, ze
szczególnym uwzględnieniem ich uzasadnienia faktycznego, opartego o
wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w celu wszechstronnego wyjaśnienia
okoliczności sprawy. 21.
Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do
podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mających na względzie
przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia
Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji. 22.
Uzupełnienie wewnętrznych uregulowań dotyczących przyjęcia kwitariuszy
komputerowych do stosowania przy inkasie zobowiązań podatkowych oraz objęcie
ewidencją w księdze druków ścisłego zarachowania. 23.
Prowadzenie ewidencji komputerowej osób prawnych zobowiązanych do opłacania
podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości na zasadach wynikających z treści
przywołanego rozporządzenia. O sposobie
wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową
w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego
wystąpienia. Dodatkowo
informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania
wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za
pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o
regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie
zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą
zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną
jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zastępca
Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Białymstoku Do wiadomości: Regionalna Izba Obrachunkowa w
Białymstoku Zespół w Łomży Odsłon dokumentu: 120437460 Poprzdnie wersje tego dokumentu: brak |
|||||||||||||
|
www.bialystok.rio.gov.pl | Wejść na stronę: 120437460 | Strona główna | Informacje niedostępne | Pomoc | Redakcja | Kontakt | | |