Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zarządzie Budynków Mieszkalnych w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 02 kwietnia 2009 roku (znak: RIO.V.6002-1/09, o treści jak niżej:

Pan Piotr M. Luto

Dyrektor

Zarządu Budynków Mieszkalnych

w Suwałkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Zarządzie Budynków Mieszkalnych w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, przychody i koszty, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem gminy.

Kontroli poddano prawidłowość organizacji i funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej w ZBM, w świetle przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” ogłoszonych Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

Stwierdzono, iż Pan Dyrektor nie wypełnił postanowień pkt V regulaminu organizacyjnego zakładu w kwestii powierzenia uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności zastępcy dyrektora ds. technicznych. Standardy kontroli finansowej wymagają, aby każdemu pracownikowi został przedstawiony na piśmie zakres jego uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności (standard A.3 „Struktura organizacyjna”) – str. 4 protokołu kontroli. Stwierdzono, że mimo braku formalnego powierzenia, zastępca dyrektora ds. technicznych zatwierdzał dowody księgowe (pod względem merytorycznym i w imieniu dyrektora zakładu), zaś kierownik działu finansowo-księgowego podpisywał dowody w zastępstwie głównego księgowego, co również nie wynikało z żadnych wewnętrznych regulacji ani upoważnień. Ustalono też, że ogółem wśród pracowników faktycznie zatwierdzających dowody księgowe pod względem formalno-rachunkowym 8 nie miało powierzonych obowiązków w tym zakresie. Również 8 osób nie miało przypisanych obowiązków dotyczących zatwierdzania dowodów pod względem merytorycznym, mimo faktycznego wykonywania tych czynności – str. 8-9 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli poczyniono ponadto ustalenia świadczące o nieprzestrzeganiu obowiązujących procedur kontroli. Stwierdzono, że wbrew przepisom instrukcji kasowej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych, żaden z raportów kasowych sporządzonych w przyjętej do kontroli próbie, obejmującej miesiąc wrzesień 2008 r., nie zawierał podpisu na dowód wykonania kontroli pod względem formalnym i rachunkowym. Również na dowodach KP i KW nie stwierdzono podpisów osób zatwierdzających i sprawdzających – str. 13-14 protokołu kontroli. Na wyciągach bankowych brak było podpisu osoby dokonującej sprawdzenia sald i kompletności dołączonych do wyciągu dowodów, dokumentującego wykonanie czynności kontrolnych przewidzianych przepisami wewnętrznymi – str. 15 protokołu kontroli.

W okazanej dokumentacji związanej z inwentaryzacją nie stwierdzono dowodów przeprowadzenia kontroli spisu z natury, której wymagają ustalenia zawarte w instrukcji inwentaryzacyjnej – str. 63 protokołu kontroli.

         Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała brak pisemnego uregulowania okoliczności, które badana jednostka przyjmuje jako uzasadniające dokonanie odpisu aktualizującego należności. W świetle przepisów art. 35b ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), podstawą dokonania odpisu aktualizującego należność jest m.in. ocena przez jednostkę sytuacji finansowej i majątkowej dłużnika wskazująca na brak prawdopodobieństwa wyegzekwowania należności od dłużnika. Mając na uwadze, że kwota dokonanych odpisów wpływa na wysokość stanu środków obrotowych zakładu niezbędne jest ustalenie w formie pisemnej obiektywnych zasad kwalifikowania należności jako podlegających odpisaniu – str. 20-21 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające na:

a) opatrywaniu zapisów księgowych w dzienniku jedną datą, tj. datą dokonania zapisu w księgach; w myśl art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 11 protokołu kontroli;

b) ewidencjonowaniu środków zabezpieczających wynajęte lokale użytkowe oraz kaucji mieszkaniowych i odsetek od tych sum, ujmowanych na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, w korespondencji z kontem 853 „Fundusze pozabudżetowe”, które zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia służy do ewidencji stanu zwiększeń i zmniejszeń funduszy celowych, funduszy motywacyjnych oraz innych funduszy specjalnego przeznaczenia stanowiących wyodrębnione rachunki bankowe. Wymienione sumy powinny być ewidencjonowane na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 11-12 protokołu kontroli;

c) zaewidencjonowaniu na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” kwoty 95.445,70 zł dotyczącej należności od osób, które wykupiły lokale, a zapłata ceny została rozłożona na raty. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, do ewidencji należności o charakterze długoterminowym służy konto 226 „Długoterminowe należności budżetowe” – str. 16-17 protokołu kontroli,

d) zaewidencjonowaniu zobowiązań wobec pracowników z tytułu wypłaty ryczałtów za używanie samochodów prywatnych do jazd lokalnych na koncie 240, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia – str. 19 protokołu kontroli,

e) braku dat odbioru gotówki z kasy; obowiązek wskazania daty dokonania operacji gospodarczej na dowodzie księgowym został nałożony przepisem art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy – str. 14 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych w protokole kontroli wynika, że zakład nie prowadził należytych działań windykacyjnych w stosunku do niektórych dłużników. Uwaga dotyczy w szczególności należności od podmiotów wskazanych w pkt 5 i 6 tabeli zawartej na str. 17 protokołu kontroli, wynoszących 2.488,53 zł i 4.283,82 zł, które powstały przed 2008 r., zaś w okresie objętym kontrolą nie stwierdzono żadnych czynności zmierzających do ich wyegzekwowania.

Analiza zobowiązań ZBM według stanu na 31 grudnia 2008 roku wykazała istnienie zobowiązania wymagalnego w wysokości 246.297,68 zł wobec wspólnot mieszkaniowych z tytułu zaliczki na pokrycie kosztów zarządu nieruchomością wspólną obciążających miasto Suwałki jako jednego ze współwłaścicieli. Zakład nie uregulował zobowiązania, pomimo że dysponował środami finansowymi – str. 18 protokołu kontroli. Doszło zatem do naruszenia zasady wyrażonej w art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w myśl której jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), właściciel lokalu jest zobowiązany do wniesienia zaliczki na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną do 10 dnia każdego miesiąca z góry.

W trakcie kontroli przychodów z najmu lokali użytkowych ustalono przypadek wyłonienia najemcy lokalu (w drodze przetargu ustnego) nie poprzedzony sporządzeniem i podaniem do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia. Wymóg sporządzenia i sposób upublicznienia wykazu określa art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jak stanowi art. 35 ust. 1b przywołanej ustawy, odstąpienie od sporządzania wykazu nie dotyczy nieruchomości oddawanych w najem na czas oznaczony do 3 miesięcy – str. 30 protokołu kontroli.

Pośród wydatków bieżących stanowiących koszty kontroli poddano m.in. wydatki z tytułu wynagrodzeń. Kontrola wykazała nieprawidłowości przy przyznawaniu dodatków funkcyjnych. Dotyczyły one zawyżenia, w stosunku do obowiązujących przepisów, kwot dodatku funkcyjnego kierownikom działów ZBM. Powodem była niewłaściwa wysokość wynagrodzenia zasadniczego przyjmowana do wyliczenia wysokości dodatku funkcyjnego (odmienna od ustalonej przez Radę Miejską w Suwałkach w uchwale z dnia 22 czerwca 2005 r. w wysokości 750 zł). Ponadto ustalając kwotę dodatku funkcyjnego wskazywano jedynie jego stawkę lub kwotę, bez określenia, jaki procent najniższego wynagrodzenia zasadniczego będzie on stanowił. Procentowy stosunek dodatku do najniższego wynagrodzenia ustala tabela zawarta w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.).

Kontrola wykazała ponadto okoliczności wskazujące na nieprawidłowe ustalenie wynagrodzenia radcy prawnego (zatrudnionego na ¾ etatu), któremu przyznano wynagrodzenie zasadnicze, jak wynika z dokumentów, w XII kategorii w wysokości 1.480 zł, podczas gdy zgodnie z tabelą obowiązującą w zakładzie maksymalne wynagrodzenie w XII kategorii w wymiarze ¾ etatu to 1.387,50 zł. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Dyrektora wynika, że rozbieżność w zakresie wynagrodzenia radcy prawnego jest efektem oczywistej omyłki pisarskiej. Ogółem, w wybranej do kontroli próbie pracowników, ustalono, że w 2008 roku ZBM poniósł koszty wynagrodzeń wyższe o 5.109,50 zł niż wynika to z obowiązujących przepisów. Nieprawidłowości w ustalaniu składników wynagrodzeń zostały opisane na str. 34-38 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli poszczególne składniki wynagrodzenia zostały dostosowane do obowiązujących przepisów, w wyniku czego koszty zakładu dotyczące wypłaty dodatku funkcyjnego kierownikom zmniejszą się w 2009 r. łącznie o 4.116 zł w stosunku do dotychczas wypłacanych.

Stwierdzono, że do wydatków bieżących, jako zakup usług remontowych, zaliczono koszt w wysokości 50.191,45 zł poniesiony na wykonanie elewacji z dociepleniem ścian i dachu budynku użytkowego – str. 42-43 protokołu kontroli. Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wartość początkową stanowiącą cenę nabycia lub koszt wytworzenia środka trwałego powiększają koszty jego ulepszenia, polegającego na przebudowie, rozbudowie, modernizacji lub rekonstrukcji i powodującego, że wartość użytkowa tego środka po zakończeniu ulepszenia przewyższa posiadaną przy przyjęciu do używania wartość użytkową, mierzoną między innymi okresem używania, kosztami eksploatacji lub innymi miarami. Charakter wykonanych prac, w szczególności docieplenie budynku, wskazuje na jego modernizację, ta zaś winna wpływać na zmianę wartości aktywów trwałych. Z punktu widzenia przepisów o finansach publicznych, wydatki na ulepszenie środków trwałych powinny być planowane jako wydatki inwestycyjne.

Kolejnym obszarem objętym kontrolą była prawidłowość rozliczania paliwa. Stwierdzono, że w jednym przypadku doszło do przekroczenia zużycia paliwa w stosunku do norm, które zostały przyjęte do rozliczenia samochodu Volkswagen. Z rozliczenia karty drogowej z dnia 3 września 2008 roku wynika, że przejechanych zostało w tym dniu 59 kilometrów, co w przeliczeniu na stosowaną normę 10 litrów na 100 km powinno stanowić zużycie 5,9 litra. Natomiast wykazane zostało zużycie paliwa w wysokości 11,2 litra, co stanowiło przekroczenie ustalonej normy zużycia o 5,3 litra. W tej sprawie wyjaśnienie złożył zastępca kierownika Działu Eksploatacji – str. 46-47 protokołu kontroli. Wskazania wymaga, że w regulacjach wewnętrznych nie został określony sposób postępowania w przypadku stwierdzenia zużycia paliwa powyżej przyjętej do stosowania normy.

Badanie prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) wykazało naruszenie przepisu art. 32 ust. 3 tej ustawy w trakcie postępowania w trybie przetargu nieograniczonego na remont budynku przy ul. Wigierskiej 32 w Suwałkach. Zamawiający dopuszczał możliwość udzielenia zamówień uzupełniających, co zostało określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, lecz wartość zamówienia została ustalona bez uwzględnienia ewentualnych zamówień uzupełniających. Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy, jeżeli zamawiający przewiduje udzielenie zamówień uzupełniających, przy ustalaniu wartości zamówienia uwzględnia się wartość zamówień uzupełniających – str. 49 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości postępowania na wykonanie usługi polegającej na utrzymaniu ładu i porządku na posesjach zarządzanych przez kontrolowaną jednostkę wykazała, że zamawiający powiadomił pisemnie oferenta o wyborze jego oferty w dniu 7 kwietnia 2008 r. z jednoczesnym zaproszeniem do podpisania umowy w dniu 10 kwietnia 2008 r. (3 dni od dnia przekazania zawiadomienia; umowa została faktycznie zawarta w tym dniu). W postępowaniu złożona została jedna oferta. Wyznaczenie terminu w opisany sposób stanowiło naruszenie art. 94 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, w brzmieniu obowiązującym w czasie udzielania zamówienia, stanowiącego wówczas, iż zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty. Od dnia 24 października 2008 r., zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 94 ust. 1a ustawy, umowa może zostać zawarta przed upływem 7-dniowego terminu, jeżeli w postępowaniu została złożona jedna oferta – str. 53 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik oraz osoby, którym prawidłowo zostały powierzone obowiązki dotyczące gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności, należały do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie organizacji i funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej:

a) opracowanie zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności dla zastępcy dyrektora ds. technicznych,

b) powierzenie w formie pisemnej obowiązków dotyczących kontroli finansowej i zatwierdzania dowodów księgowych pracownikom faktycznie wykonującym te czynności,

c) zobowiązanie odpowiedzialnych osób do realizacji ustalonych przepisami wewnętrznymi procedur kontroli raportów kasowych, wyciągów bankowych, dowodów KP i KW oraz arkuszy spisu z natury,

d) ustalenie zasad postępowania w przypadku stwierdzenia przekroczenia norm zużycia paliwa.

2. Uregulowanie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przesłanek (faktów lub dokumentów) kwalifikujących należności jako podlegające odpisowi aktualizującemu ze względu na brak prawdopodobieństwa wyegzekwowania.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) przeniesienie wartości zabezpieczeń i kaucji mieszkaniowych z konta 853 na konto 240,

c) ujmowanie należności o charakterze długoterminowym na koncie 226,

d) ujmowanie rozrachunków z pracownikami na koncie 234,

e) wskazywanie na rozchodowych dowodach kasowych daty dokonania operacji wypłaty.

4. Podjęcie działań windykacyjnych w stosunku do dłużników wskazanych w protokole kontroli.

5. Terminowe regulowanie zobowiązań zakładu wobec wspólnot mieszkaniowych.

6. Sporządzanie wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia, mając na uwadze przepisy art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

7. Kwalifikowanie do wydatków inwestycyjnych kosztów robót budowlanych skutkujących ulepszeniem środka trwałego.

8. Uwzględnianie, przy ustalaniu wartości zamówienia publicznego, wartości przewidzianych w specyfikacji zamówień uzupełniających.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

1. Prezydent Suwałk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

 w Białymstoku