Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Publicznym Gimnazjum nr 7  w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 listopada                 2009 roku (znak: RIO.I.6002-9/09), o treści jak niżej:

Pani

Urszula Sztabelska-Kopa

Dyrektor Publicznego Gimnazjum nr 7

w Białymstoku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2008 rok, przeprowadzonej w Publicznym Gimnazjum nr 7 w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy – jego zmiany i wykonanie, gospodarkę składnikami majątku oraz rozliczenia z budżetem miasta.

         Analiza zakładowego planu kont Gimnazjum, wchodzącego w skład dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, wykazała, że wykaz kont ustalony regulacjami wewnętrznymi nie pokrywa się z liczbą kont faktycznie prowadzonych w księdze głównej. Prowadzono dodatkowe konta syntetyczne o symbolach stanowiących rozwinięcie kont standardowych podanych w wykazie – str. 7-8 protokołu kontroli. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) określa w § 12 ust. 1 pkt 1, że zakładowy plan kont jednostki może być uzupełniany o dodatkowe konta zgodne co do treści ekonomicznej z kontami podanymi w wykazach stanowiących załączniki do rozporządzenia. Wprowadzony przez kierownika jednostki zakładowy plan kont stanowi element dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, określający sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych – art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223). Wynika stąd, że tworzone w księdze głównej konta syntetyczne powinny mieć swoje umocowanie w zakładowym planie kont.

Kontrola prawidłowości dowodów księgowych stanowiących podstawę zapisów w księgach rachunkowych wykazała braki w zakresie podpisów osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości). Brakujące podpisy zostały uzupełnione przez główną księgową przed zakończeniem kontroli – str. 9 protokołu kontroli.

         W zakresie respektowania zasady ciągłości, wyrażonej w art. 5 ust. 1 zdanie drugie ustawy o rachunkowości, stwierdzono jej zachowanie na dzień 1 stycznia 2008 r. tylko w zakresie sald kont syntetycznych. Salda bilansu otwarcia na rok 2008 wprowadzone na kontach syntetycznych zgodne były z saldami kont syntetycznych na koniec 2007 r. Badanie stanu rozrachunków wykazało natomiast, że zasada ta nie była zachowana na kontach ewidencji pomocniczej – str. 9 i 31-34 protokołu kontroli. W księgach 2008 r. na konta analityczne kontrahentów nie wprowadzono sald rozliczeń wynikających z ewidencji na koniec roku 2007. Łączną kwotę rozrachunków wynikającą z salda strony Ma konta syntetycznego 201 w wysokości 15.809,01 zł (ustaloną błędnie – jako różnica między kwotą zobowiązań na koniec 2007 r. wynoszącą 19.084,81 zł i kwotą należności na koniec 2007 r. wynoszącą 3.275,80 zł), wprowadzono jako „bilans otwarcia” na koncie analitycznym 201-01 (bez nazwy). Efektem tego błędu były nieprawidłowe salda wszystkich kont analitycznych rozrachunków z odbiorcami i dostawcami.

         Realność sald rozrachunków z odbiorcami i dostawcami na koniec 2008 r. badano na podstawie rozliczeń z tymi kontrahentami zaewidencjonowanych w księgach 2009 roku. Ustalono, że jako salda bilansu otwarcia na konta analityczne w 2009 roku wprowadzono kwoty skorygowane pozaksięgowo (bez zapisu w księgach 2008 roku), co również narusza przywołaną wyżej zasadę ciągłości w zakresie sald kont analitycznych.

         Nieprawidłowo ustalona została także ogólna kwota rozrachunków. Wykazane na początek 2008 r. w ewidencji syntetycznej zobowiązania w wysokości 15.809,01 zł nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego, ponieważ kwota ta stanowiła saldo sald zobowiązań i należności. W rzeczywistości zobowiązania jednostki wynosiły kwotę 19.084,81 zł a należności 3.175,80 zł. Kwota zobowiązań wykazana na koniec 2008 r. w wysokości 21.405,76 również była różnicą między zobowiązaniami i należnościami. Według ewidencji szczegółowej zobowiązania na dzień 31 grudnia 2008 r. wynosiły 23.555,85 zł, natomiast należności 2.150,09 zł.

         Błędnie ustalone w kwoty rozrachunków wykazano w bilansie zarówno w zakresie stanu na początek, jak i na koniec 2008 r. Ponadto w kolumnie „Stan na początek roku” bilansu w niewłaściwej wysokości wykazano zobowiązania z tytułu wynagrodzeń w kwocie 105.040,07 zł. Zgodnie z ewidencją księgową konto 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” wykazywało saldo dwustronne, a mianowicie należności w kwocie 481,93 zł i zobowiązania w kwocie 105.522 zł. Analogiczna sytuacja miała miejsce w pozycji bilansu „Pozostałe zobowiązania”, w której wykazano zobowiązania w kwocie 1.990,20 zł podczas gdy z ewidencji wynika, że zobowiązania wyniosły 2.000,20 zł a pozostałe należności 10 zł – str. 13-14 protokołu kontroli.

Według art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), jednostki  budżetowe mogą gromadzić dochody własne „na wydzielonym rachunku dochodów własnych”. Oznacza to, że operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania dochodów własnych jednostek budżetowych winny być dokonywane za pośrednictwem wydzielonego rachunku bankowego. Potwierdza to przepis § 26 ust. 4 pkt 1 załącznika nr 33 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), ustalający zasadę sporządzania sprawozdań Rb-34 z wykonania planów finansowych dochodów własnych na podstawie zrealizowanych wpływów środków pieniężnych na wydzielony rachunek bankowy. Kontrolowana jednostka nie przestrzegała tej reguły, dokonując wypłat (wydatków) ze środków stanowiących dochody własne bezpośrednio z wpłat przyjętych do kasy szkoły – bez pośrednictwa rachunku bankowego.   Prowadzona w szkole ewidencja księgowa wpływów nie dostarczała bezpośrednich informacji o wielkości dochodów własnych (wynikały one z różnych kont), a ewidencja wypłat o wielkości wydatków sfinansowanych dochodami własnymi – str. 9-10, 12-13 i 53-54 protokołu kontroli.

         Kwartalne sprawozdanie Rb-34 za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r. sporządzono oddzielnie dla rozdziału 80110 „Gimnazja” i rozdziału 80148 „Stołówki szkolne”. Dane wykazane w kolumnach „Wykonanie”, zarówno w zakresie dochodów, jak i wydatków nie wynikały wprost z sald ewidencji księgowej. Ustalano je dla potrzeb sprawozdawczości pozaksięgowo, na podstawie zapisów na kontach 101-02 „z klasyfikacją budżetową”, 101-03 i 132-01 „z klasyfikacją budżetową”. Przyczyną tego stanu było wskazane wyżej dokonywanie wydatków ze środków stanowiących dochody własne, bezpośrednio z wpływów przyjmowanych do kasy szkoły, co uniemożliwiało sporządzenie sprawozdania Rb-34 zgodnie z zasadami określonymi w § 26 złącznika nr 33 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. W trakcie kontroli sprawdzono prawidłowość danych wykazanych w sprawozdaniach za 2008 r. i stwierdzono, że dane wykazane w tych sprawozdaniach różnią się od wielkości ustalonych przez kontrolującego, m.in. z powodu błędów w ewidencji księgowej polegających na zaewidencjonowaniu niektórych obrotów na kontach „bez klasyfikacji budżetowej”, zamiast na kontach „z klasyfikacją budżetową”.

         W kontrolowanym okresie jednostka nie prowadziła ewidencji zakupów dla potrzeb rozliczania podatku VAT oraz nie odliczała podatku VAT opłaconego przy zakupach towarów i usług związanych z prowadzeniem stołówki szkolnej. W 2008 r. kwota podatku VAT odprowadzonego do Urzędu Skarbowego w rozdz. 80148 w związku ze sprzedażą posiłków wyniosła 3.239 zł. W dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości nie określono sposobu prowadzenia ewidencji rozliczeń z tytułu podatku VAT – str. 54-55 protokołu kontroli.

Nie ujęto w księgach rachunkowych 2008 r. różnic między stanem wykazanym w księgach rachunkowych i stanem rzeczywistym, stwierdzonych w wyniku inwentaryzacji rozrachunków (różnice wynikały ze stanu zobowiązań ustalanego na koncie 201 jako saldo sald) oraz artykułów żywnościowych (różnica 5,96 zł). Na wydruku zawierającym saldo konta 310 „Materiały” główna księgowa zamieściła informację, że „inwentaryzację rozliczono na dzień 30.06.2009 r. (koniec roku szkolnego)”. Niewprowadzenie wyników inwentaryzacji do ksiąg rachunkowych roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji, stanowi naruszenie postanowień art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 10, 35, 71-72 i 74 protokołu kontroli.

         Badanie gospodarki pieniężnej wykazało, że zasady ustalone w instrukcji kasowej były odmienne od stosowanych w praktyce zasad prowadzenia kasy Gimnazjum. Instrukcja kasowa nie przewidywała przechowywania w kasie gotówki pochodzącej z wpłat, terminów odprowadzania wpłat do banku, wydawania wpłacającemu kopii dowodu wpłaty (wypełnionych w dwóch egzemplarzach) oraz przypadków, kiedy wystawiane są dowody KP, a kiedy pokwitowania z kwitariusza przychodowego. W §  11 instrukcji błędnie użyto słów „wypłaty” zamiast „wpłaty” – str. 16 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli prawidłowości i zupełności udokumentowania raportów kasowych sporządzonych w styczniu i lutym 2008 r. ustalono, że w raportach ujęte były obroty gotówką pochodzącą zarówno z uzyskanych wpływów stanowiących dochody własne, jak i podjętych z rachunku bieżącego na pokrycie wydatków ujętych w planie finansowym Gimnazjum. Instrukcja kasowa nie przewidywała sporządzania odrębnych raportów kasowych dla poszczególnych środków, natomiast faktycznie prowadzono konta: 101-01 „Kasa – konto podstawowe”, 101-02 „Kasa – dochody własne”, 101-03 „Kasa obiady”, 101-04 „Konto socjalne” oraz 101-01 i 101-02 „z klasyfikacją budżetową”. Zakwalifikowania obrotów kasowych ujętych w raportach kasowych na poszczególne konta dokonywano w trakcie dekretacji raportu – str. 18 protokołu kontroli. Do czasu zakończenia kontroli Pani Dyrektor wydała zarządzenie Nr 3/k z dnia 1 września 2009 r., wprowadzając zmiany do instrukcji kasowej eliminujące jej błędne ustalenia oraz uzupełniające brakujące regulacje.

         W okresie objętym kontrolą nie ustalono zasad prowadzenia ewidencji szczegółowej materiałów oraz dokumentowania obrotów materiałami. Postanowiono jedynie, że zakupione materiały w ilościach przekraczających jednorazowe i całkowite ich zużycie powinny być przyjęte na stan magazynu oraz ewidencjonowane syntetycznie i analitycznie według zasad ustalonych w planie kont, w którym jednak zasad tych nie ustalono – str. 66-71 protokołu kontroli.

         Kontrola wykonania obowiązków jednostki w zakresie inwentaryzacji aktywów i pasywów także wykazała braki w uregulowaniach wewnętrznych. Instrukcja nie określała zasad przeprowadzania i sposobu dokumentowania inwentaryzacji materiałów, a w szczególności produktów spożywczych przeznaczonych do sporządzania posiłków w stołówce szkolnej. W instrukcji nie określono sposobu dokumentowania wyników inwentaryzacji przeprowadzanej drogą potwierdzenia stanów przez kontrahentów oraz drogą porównania stanów ewidencyjnych z dokumentami. Instrukcja inwentaryzacyjna została uzupełniona zarządzeniem Pani Dyrektor nr 4/k z dnia 1 września 2009 r. – str. 73 protokołu kontroli.

         Kontrola zlecania robót budowlanych o charakterze remontowym, co do których nie ma obowiązku stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) wykazała, że zagadnienie wyboru wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro nie było uregulowane w przepisach wewnętrznych. W konsekwencji jednostka nie posiada udokumentowania świadczącego o wyborze wykonawców prac remontowych w budynku Gimnazjum (o łącznej wartości 43.349 zł) z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nakazującej dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W dniu 1 września 2009 r. Pani Dyrektor wydała „Wewnętrzny regulamin stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w Publicznym Gimnazjum nr 7”, regulujący zagadnienia wyboru wykonawców.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz ogólny nadzór nad prowadzeniem rachunkowości stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie modyfikacji zakładowego planu kont w celu wyeliminowania niezgodności między zawartym w nim wykazem kont syntetycznych a kontami prowadzonymi w księdze głównej.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) zamieszczanie na dowodach księgowych podpisów potwierdzających sprawdzenie i zakwalifikowanie dowodów do ujęcia w księgach rachunkowych,

b) przestrzeganie zasady ciągłości poprzez wprowadzanie jako bilansu otwarcia roku obrotowego każdego konta (także analitycznego), danych wynikających z bilansu zamknięcia,

c) ustalanie w księgach oraz wykazywanie w sprawozdawczości dwustronnych sald tych kont rozrachunkowych, dla których przepisy załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. przewidują wykazywanie zarówno stanu należności, jak i zobowiązań,

d) gromadzenie i rozdysponowanie wszystkich środków stanowiących dochody własne jednostki budżetowej za pośrednictwem wydzielonego rachunku bankowego; zaniechanie ponoszenia wydatków bezpośrednio z dochodów własnych wpłaconych do kasy, co jest m.in. warunkiem poprawnego sporządzenia sprawozdań Rb-34,

e) prowadzenie ewidencji zakupów i sprzedaży towarów i usług objętych ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) w sposób określony w art. 109 ust. 3 tej ustawy, mając na uwadze możliwość odliczania podatku VAT opłaconego przy zakupach dokonywanych przez jednostkę w związku ze sprzedażą opodatkowaną,

f) ujmowanie rozliczeń różnic między stanem rzeczywistym ustalonym w drodze inwentaryzacji a stanem wynikającym z ksiąg rachunkowych, w księgach tego roku obrotowego, na który przypadał termin  inwentaryzacji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydent Białegostoku