 |
 |
 |
 |
 |
|
zalecenia - Gmina Nowy Dwór |
|
|||||||||||
|
|||||||||||||
|
Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej przeprowadzona w Urzędzie Gminy Nowy Dwór przez
inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w
Suwałkach Ustalenia
kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 czerwca 2009 roku
(znak: RIO.V.6001-4/09), o treści jak niżej:
Pan Kazimierz Bohusz Wójt Gminy Nowy
Dwór W
wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowy Dwór za okres
2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Nowy Dwór na podstawie art. 1 ust.
1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o
regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.)
przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w
Suwałkach stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole
kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem
kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy
oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej,
prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie
budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie
zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień,
gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami
organizacyjnymi. W wyniku kontroli stwierdzono, iż Urząd
Gminy Nowy Dwór, poza rachunkowością budżetu gminy i Urzędu Gminy jako
jednostki budżetowej, prowadził obsługę finansowo – księgową gminnych jednostek
budżetowych: szkół podstawowych, Gimnazjum i Gminnego Ośrodka Pomocy
Społecznej. Gospodarka finansowa wymienionych jednostek budżetowych była
prowadzona za pośrednictwem rachunku budżetu gminy. Dla jednostek tych nie
zostały wydzielone księgi rachunkowe. Prowadzenie ewidencji księgowej operacji
gospodarczych Urzędu Gminy i jednostek organizacyjnych we wspólnych urządzeniach
księgowych narusza przepisy art. 4 ust. 1-3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz.
694 ze zm.). Należy podkreślić, że każda z gminnych jednostek budżetowych jest
objęta podmiotowym zakresem ustawy o rachunkowości, na mocy jej art. 2 ust. 1
pkt 4 lit. a), a także przepisami szczególnymi dotyczącymi jednostek sektora finansów
publicznych, określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca
2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu
państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek
sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Żaden z
przepisów wymienionych aktów prawnych nie stanowi, iż przyjęcie skoncentrowanej
księgowości umożliwia zniesienie obowiązków w zakresie rachunkowości jednostek –
str. 111 protokołu kontroli. Konsekwencją nieprawidłowych rozwiązań
w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych jednostek było naruszenie obowiązków
sprawozdawczych. Kontrola wykazała, że kierownicy jednostek budżetowych nie
sporządzali sprawozdań jednostkowych wymaganych przepisami § 4 pkt 2 lit. b) i
§ 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w
sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Natomiast
Urząd Gminy sporządzał sprawozdania budżetowe, które obejmowały wszystkie
jednostki budżetowe. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, sprawozdania
zbiorcze, w
szczegółowości sprawozdań jednostkowych, winny być sporządzane przez zarządy
jednostek samorządu terytorialnego (w gminie – wójta) na podstawie sprawozdań
jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki
samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Ponadto nie były realizowane obowiązki
sprawozdawcze wynikające z rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości… Kierownicy jednostek budżetowych nie
sporządzili rocznych sprawozdań finansowych, co stanowi naruszenie § 14 ust. 1
rozporządzenia, według którego jednostki kontynuujące działalność sporządzają
sprawozdania finansowe obejmujące bilans, rachunek zysków i strat jednostki
(wariant porównawczy) oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki na dzień
zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 12 protokołu kontroli. Z ustaleń w sprawach
ogólnoorganizacyjnych wynika, że dotychczasowy zastępca Wójta Pan Stanisław
Hrynkiewicz (piastujący jednocześnie funkcję Sekretarza Gminy) został odwołany
z tej funkcji w dniu 2 stycznia 2009 r. Jednocześnie w tym dniu Pan Wójt
upoważnił Stanisława Hrynkiewicza jako Sekretarza Gminy, na czas nieobecności
spowodowanej m.in. wyjazdami służbowymi, urlopami i zwolnieniami lekarskimi, do
załatwiania w jego imieniu wszystkich spraw w zakresie administracji publicznej
należących do zadań gminy, a w tym wydawania decyzji administracyjnych i do
zaciągania zobowiązań finansowych do wysokości wskazanej w uchwale budżetowej –
str. 3 protokołu kontroli. Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),
wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Według
natomiast art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie
wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta
(m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania
i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy
– osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy.
Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z
tego względu powierzenie kompetencji organu wykonawczego sekretarzowi gminy,
nie zaś zastępcy wójta, nie może być skuteczne przy zaistnieniu okoliczności w
tej regulacji przewidzianych. To zaś może prowadzić do naruszenia ciągłości
działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu. Poza
tym stanowisko zastępcy Wójta zostało przewidziane w regulaminie organizacyjnym
Urzędu Gminy jako jedno ze stanowisk kierowniczych (str. 6 protokołu kontroli). Badając kwestie ogólnoorganizacyjne
stwierdzono też, że Pan Wójt nie udzielił pełnomocnictwa dyrektorowi Szkoły
Podstawowej w Sieruciowcach. Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym kierownicy jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości
prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez
wójta. Jak ustalono, mimo braku stosownego umocowania dyrektor zawierał umowy
najmu lokali mieszkalnych położonych w Domu Nauczyciela przy Szkole Podstawowej
– str. 5, 64 protokołu kontroli. Analiza zakresów czynności pracowników
referatu finansowego, jako elementów procedur systemu kontroli wewnętrznej, wykazała
brak udokumentowania ich przyjęcia przez pracowników. Na gruncie art. 44 ust. 2
ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.
2104 ze zm.) i „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów
publicznych, ogłoszonych Komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca
2006 r. (Dz. Urz. MF Nr 7, poz. 58) wymagane jest, aby przekazywanie zadań
następowało w formie pisemnej, a ich przyjęcie zostało formalnie potwierdzone
przez pracowników (standardy nr: 3 „Struktura organizacyjna”, 5 „Powierzenie
uprawnień”, 12 „Zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych”, 13 „Podział
obowiązków”). Ponadto
stwierdzono, iż zakres czynności ustalony Skarbnikowi Gminy nie odnosi się w
całości do obowiązków przewidzianych postanowieniami art. 45 ustawy o finansach
publicznych. Uwaga ta dotyczy kwestii wstępnej kontroli zgodności operacji
gospodarczych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności
i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (art.
45 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy). Z zakresu czynności wynika, że podstawą jego
opracowania były nieobowiązujące przepisy rozporządzenia z dnia 2 maja 1991 r.
w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych budżetów, jednostek
budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych – str. 9 protokołu
kontroli. Odnośnie procedur kontroli wewnętrznej
stwierdzono też istnienie sprzeczności miedzy zapisem Instrukcji obiegu, kontroli
i archiwizowania dokumentów finansowo – księgowych w kwestii udzielania z
wolnej ręki zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, a zasadami
udzielania takich zamówień – w konkurencyjnej formie zapytania ofertowego –
ustalonymi w zarządzeniu wewnętrznym nr 17/07 z dnia 14 grudnia 2007 r.
(przywołana Instrukcja również została wprowadzona zarządzeniem z 14 grudnia
2007 r.) – str. 6, 8, 85-86 protokołu kontroli. Poza
tym, jak wskazano na str. 4 protokołu kontroli w dalszym ciągu Instrukcja
obiegu i kontroli dokumentów nie wskazuje drogi dokumentów od chwili
sporządzenia (wpływu) do momentu zadekretowania i przekazania do księgowości.
Na powinność uregulowania systemu obiegu dokumentów celem zapewnienia należytego
dokumentowania operacji gospodarczych i kontroli ich realizacji Izba
Obrachunkowa wskazywała w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki
finansowej gminy. W zakresie prawidłowości sporządzania
dowodów księgowych i prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia
naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z
dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz
regulacji wewnętrznych, poprzez: a) niezamieszczanie
na dowodach źródłowych, znajdujących się pod wyciągami bankowymi, adnotacji o
sposobie ujęcia operacji w księgach rachunkowych, która powinna być
uwidoczniona na dowodzie, wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za dekretację, na
podstawie art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 7-8, 11 protokołu kontroli, b) niezamieszczenie
przez Skarbnika podpisu na liście wypłat za marzec 2008 r. (na kwotę 61.768 zł)
na dowód zatwierdzenia do wypłaty, wymaganego § 15 Instrukcji obiegu, kontroli i
archiwizowania dokumentów… – str. 8 protokołu kontroli, c) niewłaściwą
ewidencję odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych – z pominięciem
zaksięgowania naliczonego odpisu jako zobowiązania na koncie 240 „Pozostałe
rozrachunki” w korespondencji z kontem 400 „Koszty według rodzajów” – str. 11
protokołu kontroli, d) nieprawidłowe
zaewidencjonowanie na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” zabezpieczenia
należytego wykonania umowy i utworzenie lokaty do rachunku budżetu (konto 133/1)
w wysokości 60.003,50 zł. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, operacje
gospodarcze dotyczące przyjmowania i zwrotu środków pieniężnych stanowiących
sumy depozytowe podlegają ewidencji w księgach jednostki budżetowej na koncie
139 „Inne rachunki bankowe”, natomiast do ewidencji rozrachunków z tytułu sum
depozytowych służy konto 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 12-13, 17 protokołu
kontroli, e) nieprawidłową
ewidencję należności z tytułu dochodów budżetowych (np. czynszów) na koncie 201
„Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, zamiast na koncie 221 „Należności z
tytułu dochodów budżetowych”, jak to przewiduje załącznik nr 2 do
rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. – str. 16, 18 protokołu
kontroli, f) wykazanie w
zestawieniu obrotów i sald stanu konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i
dostawcami” jako salda sald należności i zobowiązań; przywołane zestawienie
jest jednym z elementów ksiąg rachunkowych, o czym stanowi art. 13 ust. 1 pkt 4
ustawy o rachunkowości, zaś zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy, rzetelność
ksiąg rachunkowych polega na odzwierciedleniu w nich stanu rzeczywistego – str.
17-18 protokołu kontroli. Ustalono,
że procedura budżetowa została określona przez Radę Gminy uchwałą z dnia 29
grudnia 1993 r. w sprawie określenia procedury opracowania i uchwalania budżetu
gminy oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi
budżetu. Analiza treści tej uchwały prowadzi do wniosku, iż nie uwzględnia ona
obecnego stanu prawnego, wynikającego z ustawy o finansach publicznych,
określającego wymaganą treść uchwały budżetowej (art. 184 ustawy). Poza tym,
nie był stosowany w praktyce tryb wynikający z § 2 przywołanej uchwały, zgodnie
z którym organ wykonawczy winien wydać zarządzenie w sprawie opracowania przez
gminne jednostki organizacyjne wycinkowych materiałów planistycznych do
projektu budżetu, z określeniem zakresu i szczegółowości materiałów oraz
terminu ich przedłożenia – str. 19-20 protokołu kontroli. W
zakresie opracowywania projektów planów i planów finansowych podległych
jednostek budżetowych stwierdzono, że GOPS nie opracował projektu planu
finansowego poprzestając na opracowanych, przed formalnym ustaleniem projektu
budżetu na 2008 r., założeniach „planowanych wydatków na 2008 rok”. Miało to
związek z faktem, że po przekazaniu projektu uchwały budżetowej organowi
stanowiącemu Pan Wójt nie przekazywał podległym jednostkom informacji o kwotach
dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej
(takie informacje nie zostały też przekazane jednostkom oświaty, z tym że
sporządzone w końcu października 2007 r. projekty planów finansowych tych jednostek
zawierały takie same wielkości, jak w sporządzonym następnie projekcie uchwały
budżetowej). Odnośnie planów finansowych stwierdzono, że po podjęciu w dniu 28
grudnia 2008 r. przez Radę Gminy uchwały budżetowej, zostały one sporządzone
przez Skarbnika Gminy i podpisane przez kierowników jednostek, co miało związek
ze skoncentrowaną obsługą finansową. W związku z tym, Pan Wójt nie przekazywał
poszczególnym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków
tych jednostek. Formalny tryb procedowania w omawianym zakresie ustanawiają
przepisy art. 185 i 186 ustawy o finansach publicznych oraz przepisy
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki
finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw
pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę
organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.). Zgodnie z przywołanymi
regulacjami Pan Wójt zobowiązany jest do przekazania kierownikom poszczególnych
jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej
organowi stanowiącemu, informacji niezbędnych do opracowania projektów ich
planów finansowych (tj. informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych
przyjętych w projekcie uchwały budżetowej). Kierownicy jednostek budżetowych
zobowiązani są do opracowania, zatwierdzenia i przekazania Panu Wójtowi
projektów planów finansowych swoich jednostek w terminie 30 dni od dnia
otrzymania informacji, nie później niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego
rok budżetowy. Projekty te podlegają weryfikacji przez Pana Wójta pod względem
ich zgodności z projektem uchwały budżetowej. Zgodnie z przepisami prawa Pan
Wójt jest zobowiązany też do przekazania podległym jednostkom informacji o
ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek, a kierownicy jednostek
do dostosowania projektów planów do uchwały budżetowej w terminie nie dłuższym
niż 14 dni od dnia otrzymania informacji. W
toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano dochody z tytułu
podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji,
w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst
jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola
prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru
wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości
podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych. Badanie
zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących podatków
opłacanych przez osoby fizyczne wykazała naruszenia przepisów z zakresu
zobowiązań podatkowych polegające m.in. na niezachowaniu obowiązujących
terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed
ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano w opisie na
stronie 43 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 11 decyzji wymiarowych
o łącznej wartości 1.830,00 złotych. W związku z powyższym, w przypadku
podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin
płatności wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku
o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 6 ustawy o podatku rolnym i art.
6 ust. 3 ustawy o podatku leśnym. Zgodnie, bowiem z treścią art. 47 § 1
Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach, termin płatności I raty
zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia, o czym informacja
winna być zawarta w treści decyzji (decyzje wymiarowe z 2008 roku zawierają brakujące
informacje). Kontrola
wykazała także nieprawidłowości, które polegały na braku postępowania
wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość
zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 13 nakazów
płatniczych na kwotę 2.203,00 zł). Z ustaleń wynika, że sytuacja ta dotyczyła 9
podatników nieżyjących, 3 podatników którzy zmienili miejsce stałego
zamieszkania a 1 podatnika zamieszkującego w domu opieki społecznej. Jak
wskazano na stronie 44 protokołu kontroli służby organu podatkowego nie prowadziły
działań mających na celu doręczenie decyzji ustalających wysokość zobowiązania
podatkowego. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania
podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla
takiej osoby, nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 2
Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym, organ podatkowy, jako
zainteresowana strona, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca
ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. W przypadku, gdy podatnicy nie żyją,
organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za
zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w związku z
art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców,
między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025
Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie
nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie
nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21
§ 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to
zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku
kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu
stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy. W opisanych
przypadkach służby podatkowe dokonały przypisu podatku na kontach podatników w
oparciu o niedoręczone decyzje, czym naruszyły wskazane wyżej przepisy Ordynacji
podatkowej. Analiza
dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny, leśny i od
nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego pozwala stwierdzić
uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatków:
rolnego od 21 podatników (13,9% sprawdzonych pozycji), leśnego od 4 podatników
(33 % sprawdzonych pozycji) oraz od nieruchomości od 5 podatników (4,47%
sprawdzonych pozycji), co uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości wymiaru
należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku leśnego z informacji
podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia
na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym – str. 29, 33 oraz 35
protokołu kontroli. W
wyniku badania prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku rolnego od
osób fizycznych ustalono przypadki łączenia, do celów podatkowych, gruntów
które stanowią własność oraz gruntów będących we współwłasności w jedną pozycję
wymiarową. Sytuacja taka stanowi naruszenie przepisów wskazanych na stronie 28
protokołu kontroli. Kontrola
prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również
zagadnienia dotyczące prawidłowości stosowania ulg i zwolnień w omawianej
należności. W wyniku weryfikacji rachunków i faktur dołączonych do wniosków o
przyznanie ulgi inwestycyjnej stwierdzono, iż w jednym przypadku, decyzja o
numerze Fn.31111/4-1/2008, organ podatkowy przyjął do naliczenia ulgi
inwestycyjnej wydatki w oparciu o zestawienie poniesionych nakładów
inwestycyjnych, w którym przyjęto 11 kopii faktur na kwotę 6.593,80zł, które
nie były potwierdzone za zgodność z oryginałem, zaniżenie ulgi z tego tytułu
wynosiło1.648,45 zł – str. 32 protokołu kontroli. Z
kolei w wyniku kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od
nieruchomości od osób fizycznych stwierdzono bezpodstawne opodatkowanie budynku
mieszkalnego o powierzchni 162,8 m² u podatnika o nr ewidencyjnym 50019,
zawyżenie podatku z tego tytułu wynosiło 91,00 zł – str. 34 protokołu kontroli. W
trakcie badania zagadnień z zakresu prawidłowości opodatkowania osób prawnych
stwierdzono, iż Urząd Gminy, w deklaracji dotyczącej przedmiotów zwolnionych
uchwałą Rady Gminy, wykazał nieruchomości związane z prowadzoną działalnością
gospodarczą (punkt skupu żywca). Ustalono, że działalność gospodarczą z
wykorzystaniem nieruchomości gminnych prowadzi, w oparciu o zawarte
porozumienia i umowy, trzech przedsiębiorców. Fakt wykorzystania nieruchomości
przez przedsiębiorcę skutkuje tym, że to przedsiębiorca staje się posiadaczem
tejże nieruchomości w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i
opłatach lokalnych. Podatnikami podatku od nieruchomości zgodnie z treścią art.
3 ust.1 pkt 4 przywołanej ustawy są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki
organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące
posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich
części, stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli
posiadanie wynika z zawartej umowy lub innego tytułu prawnego. Jak wskazano na
stronie 37 protokołu kontroli zaniżenie podatku w latach 2007 i 2008 wyniosło łącznie
106.442,00 złote. Analiza
porównawcza deklaracji na podatek od nieruchomości złożonych na lata 2007 i 2008 wykazała różnice w podstawie
opodatkowania, co w przypadku podatnika o nr ewidencyjnym.........., który
zaniżył zadeklarowaną wartość budowli, spowodowało zaniżenie podatku o kwotę
31.971,00 zł - str. 52 protokołu kontroli. Opisane wyżej
nieprawidłowości oraz brak reakcji służb organu podatkowego świadczą o niedostatecznym
natężeniu czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji
podatkowej. Badaniu
poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy
Ordynacja podatkowa, dotyczące zastosowania ulg w spłacie zobowiązań
podatkowych. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania
podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem
organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w
przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym.
Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym
(jego służbach) a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego
w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy 15 decyzji uznaniowych wynika, że
w 9 przypadkach (60 %) na kwotę 13.275,90 zł, wymienionych w opisie na stronach
49 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6; § 4 i § 5
Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje nie zawierały uzasadnienia faktycznego
będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z
przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne,
w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody,
którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił
wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji na podstawie, których udzielono
ulgi w zapłacie podatku. Stwierdzono
także brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników
zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez
organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca
1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze
zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie
wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9,poz. 106, z
2004 r. Nr 10, poz. 79). Jak wskazuje opis na stronie 48 protokołu kontroli,
postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 22.418,82 zł, zaś kwota 1.395,10 zł
uległa przedawnieniu – str. 47 protokołu kontroli. Ustalono,
iż posiadane przez kontrolowaną jednostkę procedury kontroli nie zawierają
opisu trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w siedzibie
podatnika, co może mieć zasadnicze znaczenie przy prawidłowym wymiarze
należności podatkowych. W myśl wskazań zawartych w treści § 2 art. 281
Ordynacji podatkowej celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy
kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa
podatkowego. Natomiast ich zakres i częstotliwość organ podatkowy powinien
ustalić, na podstawie analizy potrzeb, w regulacjach wewnętrznych – str. 50
protokołu kontroli. Kontrola
prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych
dochodów podatkowych (Rb-PDP) wykazała, że w podatku rolnym zawyżono skutki
finansowe: za 2007 rok o kwotę 1.850,00 zł, zaś za 2008 rok o kwotę 1.081,30 zł
– wyliczenie kwoty skutków na str. 51 protokołu kontroli. Obowiązujące zasady
sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 34 do
rozporządzenia Ministra Finansów dnia 27 czerwca 2006 r. Sprawozdawczość
budżetowa (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepis § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego
rozporządzenia nakłada obowiązek sporządzania omawianego sprawozdania na
przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego. Nierzetelne wykazanie
omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej
stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin.
Badanie sprawozdań Rb-27S w zakresie wykazywania sald końcowych wykazało, iż w
dziale 756 rozdziale 75616 paragrafie 0340 nie wykazano zaległości: w 2007 roku
w kwocie 7.543,34 zł, w roku 2008 w kwocie 267,11 złotych. Zgodnie
z § 9 przywołanego wyżej rozporządzenia kierownicy jednostek są obowiązani
sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i
formalno-rachunkowym a kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z
danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Szereg nieprawidłowości stwierdzono w
wyniku kontroli stosowania procedur sprzedaży nieruchomości ustanowionych w
ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004
r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 września
2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na
zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) – str. 53-59 protokołu
kontroli. Na podstawie okazanej dokumentacji przetargowej dotyczącej trzech
przeprowadzonych postępowań (w ich wyniku zrealizowano dochody na kwotę 126.813
zł) stwierdzono, że kontrolowana jednostka: - nie zamieszcza
w prasie lokalnej ogłoszeń w sprawie wywieszenia wykazu nieruchomości
przeznaczonych do sprzedaży, co jest niezgodne z art. 35 ust. 1 ustawy; - w wykazach
nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, wbrew wymogom art. 35 ust. 2 pkt 12
ustawy, nie określa terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje
pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt. 1 i pkt.
2 ustawy. Termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od
dnia wywieszenia wykazu. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 38 ust.
2 ustawy, ogłoszenie o przetargu podaje się do publicznej wiadomości nie
wcześniej niż po upływie tego terminu. Jak ustalono, ogłoszenia dotyczące
przetargów na zbycie nieruchomości o nr geodezyjnych 421 oraz 210/2 i 211/1
zostały upublicznione z naruszeniem przywołanych norm prawnych; - nie wskazuje w
ogłoszeniach o przetargu form wnoszenia wadium, podaje jedynie informację o
wysokości wadium w pieniądzu. Z przepisów § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady
Ministrów wynika, że wadium może być wnoszone w pieniądzu, obligacjach Skarbu
Państwa lub papierach wartościowych dopuszczonych do obrotu publicznego, zaś
właściwy organ wskazuje w ogłoszeniu o przetargu formy wnoszenia wadium.
Również §13 pkt 5 rozporządzenia, traktujący o ogłoszeniu o przetargu ustnym
nieograniczonym, stanowi, iż ogłoszenie winno zawierać informacje o wysokości
wadium, formach, terminach i miejscu jego wniesienia. Literalna wykładnia tych
przepisów wskazuje, że organizator przetargu nie jest uprawniony do wymagania
jednej, wybranej przez siebie, formy wniesienia wadium, lecz wybór formy –
spośród dopuszczonych przepisami rozporządzenia – należy do oferenta. Ponadto
według wymogu § 4 ust. 6 rozporządzenia wyznaczony termin wniesienia wadium
powinien być ustalony w taki sposób, aby umożliwiał komisji przetargowej
stwierdzenie, nie później niż 3 dni przed przetargiem, że dokonano wpłaty –
przy sprzedaży działek o nr geodezyjnych 210/2 i 211/1 termin wpłaty wadium
określono do dnia, w którym wyznaczono przetarg; - nie dokumentuje
faktu zawiadamiania osób wyłonionych jako nabywców nieruchomości o miejscu i
terminie zawarcia umów sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, organizator
przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości
o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu
21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być
krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co jasno wskazuje na
obowiązek pisemnej formy zawiadomienia. Z art. 41 ust. 2 wynika ponadto, że w
zawiadomieniu powinna znaleźć się informacja, iż w przypadku, gdy osoba
ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu
i w terminie podanym w zawiadomieniu, organizator przetargu może odstąpić od
zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi. W
wyniku czynności sprawdzających dotyczących sprzedaży nieruchomości o powierzchni
0,5440 ha (nr geodezyjny 36/6) ustalono, że zarówno ogłoszenie o pierwszym, jak
i drugim przetargu nie zostało zamieszczone w prasie. Ceny wywoławcze w
przetargach wynosiły odpowiednio 89.090 zł i 62.363 zł, jak zaś wymaga przepis
§ 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, w przypadku przetargu na zbycie
nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro,
ogłoszenie o przetargu zamieszcza się w prasie o zasięgu obejmującym co
najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość,
ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu. Poza tym, w ogłoszeniu o drugim
przetargu z dnia 21 listopada 2007 r. nie zamieszczono informacji o terminie
przeprowadzenia pierwszego przetargu, co jest sprzeczne z art. 38 ust. 2 ustawy
(zaniechanie to stwierdzono również przy sprzedaży działki o nr geodezyjnym
421), natomiast termin przeprowadzenia przetargu – 13 grudnia 2007 r.
wyznaczono z naruszeniem § 6 ust. 1
rozporządzenia, według którego ogłoszenie o przetargu należy podać do
publicznej wiadomości nie wcześniej niż 30 dni przed wyznaczonym terminem
przetargu. Drugi
przetarg nie odbył się z uwagi na brak nabywców. Według dokumentacji
postępowania komisja przetargowa, powołując się na art. 39 ust. 2 ustawy,
postanowiła dokonać sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w drodze uzgodnień na
podstawie protokołu rokowań z nabywcą. Należy wskazać, że decyzja o
zastosowaniu rokowań w celu sprzedaży nieruchomości po drugim przetargu
zakończonym wynikiem negatywnym przysługuje Panu Wójtowi, nie zaś komisji
przetargowej, co wynika wprost z przywołanego art. ustawy. Procedura rokowań
została przeprowadzona z naruszeniem wymogów rozporządzenia Rady Ministrów –
nie sporządzono bowiem i nie podano do publicznej wiadomości ogłoszenia o
rokowaniach (§ 25 rozporządzenia), które winno zawierać informacje o warunkach
ich przeprowadzenia, w tym dotyczące pisemnych zgłoszeń udziału w rokowaniach.
W zakresie dokumentacji tego postępowania okazano jedynie protokół z rokowań z
nabywcą działki z dnia 18 stycznia 2008 r. Poza
tym stwierdzono uchybienie w zakresie ustalenia wysokości postąpienia w
przetargu ustnym nieograniczonym na sprzedaż działek o nr geodezyjnych 210/2 i 211/1.
Jak stanowi § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów, o wysokości postąpienia
decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż
1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Z
uwagi na cenę wywoławczą wynoszącą 22.434 zł postąpienie nie mogło być niższe
niż 230 zł, jak zaś wynika z dokumentacji postępowania nabywca nieruchomości
zaoferował postąpienie w kwocie 225 zł (nieruchomość zbyto za 22.659 zł). Badając
dochody z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono, że Rada Gminy nie
podjęła wymaganych regulacji, o których mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001
r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), w związku z posiadaniem
przez gminę zasobu mieszkaniowego. Stosownie do przepisów art. 21 tej ustawy,
Rada Gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem
gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu
gminy. W uchwale w sprawie programu gospodarowania powinny zostać określone
m.in. zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu (art. 21 ust. 2
pkt 4). Zasady te winny zaś stanowić podstawę ustalania przez Wójta stawek
czynszu za 1m2 powierzchni lokali – art. 8 pkt 1 ustawy. W związku z
brakiem wymienionych regulacji czynsz najmu był wyliczany w oparciu o stawki
czynszu wynikające z uchwały Rady Gminy z dnia 13 lutego 1995 r., zmienionej
uchwałą z 24 marca 1998 r. – str. 59-60, 63 protokołu kontroli. Jak
wykazała kontrola, badana jednostka zawarła w dniu 20 maja 2005 r. umowę na
dzierżawę nieruchomości o powierzchni 591 m2 z Polską Telefonią
Cyfrową sp. z o.o. na okres 15 lat z pominięciem przepisu art. 37 ust. 4 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, tj. bez przeprowadzenia przetargu. Zawieranie
umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas
nieoznaczony winno odbywać się w drodze przetargu, chyba że Rada Gminy wyrazi
zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Rada
Gminy nie podjęła uchwały w sprawie zwolnienia z obowiązku przeprowadzania przetargu
na dzierżawę wymienionej nieruchomości – str. 60-61 protokołu kontroli. Ponadto
w przywołanej umowie dzierżawy z PTC, jak i w umowie dzierżawy działki z dnia
24 sierpnia 2001 r. zawartej z Polską Telefonią Komórkową – Centertel sp. z o.
o., postanowiono, że czynsz będzie corocznie waloryzowany przez wydzierżawiającego
wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanym przez prezesa
GUS. Kontrolowana jednostka nie dokonywała zmiany czynszów stosownie do
postanowień zwartych umów. Kontrolujący wyliczył, iż w wyniku tych zaniechań
nie ustalono i nie dochodzono dochodów na łączną kwotę 6.066,54 zł – str. 61-62
protokołu kontroli. Wykonywanie
zadań związanych z zarządem lokalami mieszkalnymi i użytkowymi stanowiącymi
własność gminy oraz sporządzanie umów najmu i dzierżawy lokali komunalnych
przypisane zostało w zakresie czynności inspektorowi ds. wodociągów,
kanalizacji i gospodarki mieszkaniowej. W zakresie czynności pracownika brak
jest uregulowań odnośnie egzekwowania należności z tego tytułu. Obowiązki w
zakresie realizacji tych dochodów nie zostały również przypisane innym
pracownikom Urzędu – str. 62 protokołu kontroli. W zakresie realizacji dochodów
wynikających z umów najmu stwierdzono też, że w przypadku nieterminowych wpłat
należności przez kontrahentów nie przypisywano i nie egzekwowano należnych
gminie odsetek ustawowych. Łączna kwota nienaliczonych odsetek w przyjętej do
kontroli próbie umów wyniosła 242,52 zł – str. 64, 66, 67 protokołu kontroli. Stosownie
do art. 481 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia
pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Jeżeli stopa
odsetek nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Natomiast
przepis § 7 ust. 8 (poprzednio ust. 2) rozporządzenia Ministra Finansów z 28
lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… nakazuje ujmowanie w
księgach rachunkowych odsetek
od należności w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w
wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. W
wyniku kontroli dochodów ze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego
odprowadzania ścieków stwierdzono, iż stawki opłat za dostawę wody i
odprowadzanie ścieków ustalone przez Radę Gminy 2 kwietnia 2007 roku obowiązywały
od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r., tj. przez okres półtora roku – str.
69 protokołu kontroli. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku
o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z
2006 Nr 123, poz. 858 ze zm.), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne
określa taryfę na jeden rok (w gminie Nowy Dwór funkcję przedsiębiorstwa pełni
Urząd Gminy). Zgodnie z art. 24 ust. 9a-9c przywołanej ustawy, czas
obowiązywania ustalonej na dany rok taryfy może być przedłużony na wniosek
przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w drodze uchwały rady gminy, na
kolejny okres, nie dłuższy jednak niż 1 rok. Przedłużenie okresu obowiązywania
taryfy o jeden rok odbywa się bez załączania do wniosku szczegółowej kalkulacji
cen i stawek opłat. W świetle obecnego stanu prawnego raz ustalona taryfa nie
może zatem obowiązywać dłużej niż 2 lata, jednakże corocznie w tej sprawie
powinna zostać podjęta uchwała rady gminy dotycząca albo ustalenia nowej taryfy
albo przedłużenia okresu obowiązywania taryfy ustalonej na rok poprzedni. Pośród
wydatków bieżących gminy sprawdzeniu poddano m.in. kwoty wydatków z tytułu wynagrodzeń
pracowników. Stwierdzono fakt zawarcia przez zastępcę Wójta Stanisława Hrynkiewicza
z inspektorem referatu księgowości Urzędu dwóch umów zlecenia, na łączną kwotę
940,- zł, na przyjmowanie wniosków, prowadzenie postępowań oraz przygotowanie
decyzji w sprawie zwrotu podatku akcyzowego. W zakresie czynności tego
inspektora zostało zapisane, że do jego obowiązków należy prowadzenie spraw
związanych ze zwrotem podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego
wykorzystywanego do produkcji rolnej. Wskazuje to, że umową zlecenia, za
odrębnym wynagrodzeniem, zostały objęte czynności wynikające wprost z zakresu
czynności pracownika, za które pobiera on wynagrodzenie w ramach stosunku pracy
– str. 75 protokołu kontroli. Regulacje prawne z zakresu wynagrodzenia
pracowników samorządowych, zawarte w okresie kontrolowanym w rozporządzeniu
Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania
pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach
powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) nie
przewidywały możliwości dodatkowego wynagradzania pracowników na podstawie umów
cywilnoprawnych w ramach wykonywanych przez nich obowiązków służbowych. Ujawniono
ponadto, że w 2008 roku Urząd poniósł wydatek w wysokości 13.183,10 zł na
wypłatę „diet” członkom komisji przetargowej. Wydatek ten został zaliczony do
rozdziału 75022 „Rady gmin” i par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób
fizycznych” (w tym paragrafie ujmuje się wypłaty z tytułu diet radnym). W
kontrolowanej jednostce, na mocy zarządzenia Wójta nr 14/06 z dnia 30 grudnia
2006 r., funkcjonuje stała, złożona z 5 pracowników Urzędu, komisja do
prowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych. Jednym z członków
komisji był inspektor ds. infrastruktury technicznej, planowania przestrzennego
i zamówień publicznych, któremu Wójt w zakresie czynności przypisał zadania z
zakresu prowadzenia spraw związanych z udzielaniem zamówień publicznych, w tym
uczestniczenia w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych. Pozostali
członkowie komisji w zakresach czynności nie posiadali przypisanych zadań
dotyczących zamówień publicznych. Podstawą do wypłaty „diet” były ustalenia
poczynione na posiedzeniu Zarządu Gminy z dnia 15 listopada 2002 r., na którym
Pan Wójt zaproponował przyznawanie nagród w formie diet członkom komisji
przetargowej w wysokości diety radnego za jedno posiedzenie, uzależniając łączną
wysokość diet dla poszczególnych członków komisji od ilości posiedzeń w danym
roku. Z protokołu posiedzenia nr 82/02 wynika, że Zarząd Gminy pozytywnie i
jednogłośnie zaopiniował przedstawioną propozycję – str. 78 protokołu kontroli.
Zgodnie z postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym uposażenie w postaci
diet przysługuje jedynie radnym gminy, zaś pracownicy Urzędu za wykonywaną
pracę winni byli otrzymywać wynagrodzenie zgodnie z rozporządzeniem Rady
Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych
w urzędach gmin... Stosownie do § 8 pkt 1 rozporządzenia, z tytułu okresowego
zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań
albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy pracownikowi
można było przyznać dodatek specjalny (poczynioną uwagę należy też odnieść do
pracownika Urzędu, z którym zawarto umowy zlecenia). Również obecnie
obowiązujące przepisy w kwestii wynagradzania pracowników samorządowych nie
przewidują diety jako elementu wynagrodzenia za pracę. Przysługujące
pracownikom składniki wynagrodzenia określa art. 36 ustawy z dnia 21 listopada
2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458). Należy też
wskazać, że zgodnie z jedną z zasad gospodarki finansowej jednostek sektora
finansów publicznych, wyrażoną w art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,
winny one dokonywać wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych
rodzajów wydatków. Badaniu
poddano również wydatki z tytułu wypłat diet radnym za udział w posiedzeniach
komisji Rady Gminy. Stwierdzono, że wysokość diet uzależniona była od
piastowanej funkcji – przewodniczący lub zastępca przewodniczącego – bez
względu na to, czy dana osoba faktycznie wykonywała czynności przewodniczącego
lub jego zastępcy w danej komisji. Stanisław Hrynkiewicz – Sekretarz Gminy
wyjaśnił, że intencją Rady było, aby osoby piastujące funkcje przewodniczącego
i zastępcy przewodniczącego (w komisjach, w których im te funkcje przypisano)
za udział w pracach w innych komisjach (w których są członkami) pobierali dietę
w wysokości należnej przewodniczącemu lub jego zastępcy. Takie rozumienie
postanowień uchwały Rady Gminy z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia
wysokości diet radnym nie wynika wprost z jej treści. W statucie gminy zapisano
natomiast, że przewodniczący komisji organizuje pracę komisji i prowadzi jej
obrady, a w przypadku jego nieobecności zadania te wykonuje zastępca. W świetle
tego postanowienia statutu należałoby wnioskować, iż zwiększona dieta
przysługuje w sytuacji udziału w pracach komisji, w której dany radny został
wybrany na przewodniczącego lub jego zastępcę. Dokonano oceny wysokości
wypłaconych diet radnym za pracę w komisjach w 2008 roku i stwierdzono, że
gdyby kontrolowana jednostka ponosiła wydatki na wypłatę diet przewodniczącym
komisji i ich zastępcom zgodnie z przedstawioną interpretacją, to byłyby one
mniejsze o 6.121,52 zł. Dodać należy, że stosowany przez Urząd sposób ustalania
diet nie spowodował przekroczenia ich maksymalnego pułapu, wynikającego z
postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie
maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz.
710) – str. 77-78 protokołu kontroli. W trakcie kontroli prawidłowości
ponoszenia wydatków na wypłatę kosztów podróży pracowników stwierdzono, że w
jednym przypadku – w próbie przyjętej do kontroli – zawyżono o 11,50 zł wypłatę
z tytułu przysługującej pracownikowi diety w świetle postanowień § 4 ust. 2 pkt
1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r.
w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących
pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery
budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz.
1990 ze zm.). Przedstawiona nieprawidłowość wskazuje na potrzebę wnikliwszego
dokonywania kontroli przedkładanych do wypłaty rachunków kosztów podróży
służbowych – str. 76 protokołu kontroli. Kontrola
prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych
wykazała, że w podstawie naliczenia nie uwzględniano osób zatrudnionych w
ramach prac interwencyjnych oraz nie dokonano na koniec 2008 roku korekty
odpisu, co spowodowało jego zaniżenie o 2.722,40 zł – str. 83 protokołu
kontroli. W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia
14 marca 1994 roku w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych
w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr
43, poz. 168 ze zm.) podstawę naliczania odpisu stanowi przeciętna planowana w
danym roku kalendarzowym liczba osób zatrudnionych w zakładzie pracy,
skorygowana w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby osób zatrudnionych w
zakładzie, obejmująca: pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony i
określony na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub
spółdzielczej umowy o pracę w pełnym i niepełnym wymiarze czasu pracy (po
przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy) oraz pracowników przebywających na
urlopach wychowawczych. Sposób wyliczenia przeciętnej liczby zatrudnionych w
danym roku kalendarzowym (obrachunkowym) określał § 2 pkt 1 tego
rozporządzenia. W analogiczny sposób wskazane kwestie reguluje obecnie
obowiązujące rozporządzenie MPiPS z dnia 9 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 43, poz.
349) Podkreślenia
wymaga, że badając wykonanie budżetu stwierdzono liczne przypadki stosowania
nieprawidłowej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych w świetle przepisów
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie
szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz
środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Łącznie
w zbadanej próbie błędnie sklasyfikowano do paragrafów wydatki budżetowe na
kwotę 18.553,94 zł – str. 82, 85, 111 protokołu kontroli. Uchybienia w zakresie
klasyfikowania dochodów budżetowych, zarówno do rozdziałów jak i paragrafów
klasyfikacji, wskazano na str. 60, 62-63, 66, 67, 68, 72 protokołu kontroli. Łącznie
w zbadanej próbie błędnie sklasyfikowano dochody budżetowe na kwotę 536.841,52 zł.
Poza tym ustalono, że w sprawozdaniu opisowym z wykonania budżetu za 2008 r.
wpływy z tytułu wykonania przez Urząd przepustu w pasie drogi granicznej
(1.503,20 zł) zostały opisane niezgodnie ze stanem faktycznym jako „wpłata za
dzierżawę pasa pokolejowego” – str. 67 protokołu kontroli. Badaniu
poddano także prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r.
Nr 223, poz. 1655 ze zm.), m.in. w oparciu o dokumentację postępowania na
wyposażenie gastronomiczne kuchni w Zespole Szkół w Nowym Dworze. Stwierdzono,
że pisemne oświadczenie Pana Wójta o braku lub istnieniu okoliczności
wyłączających z postępowania, określonych w art. 17 ust. 1 ustawy, zostało
opatrzone datą 27.10.2008 r., tj. datą, w której nie była znana lista wykonawców
(termin otwarcia ofert wyznaczono na dzień 12.11.2008 r.). W wyjaśnieniu
złożonym do protokołu kontroli wskazał Pan, że na druku ZP-11 omyłkowo wstawił
datę 27.10.2008 r. niezgodną z terminem otwarcia ofert, zaś na w/w druku winna
widnieć data 12.11.2008 r. – str. 88 protokołu kontroli. W
dniu 26 listopada 2008 r. została zawarta umowa na wykonanie prac objętych
przedmiotowym zamówieniem za wynagrodzeniem zgodnym z ofertą w kwocie 72.010,50
zł. W umowie ustalona została m.in. wysokość zabezpieczenia należytego jej wykonania
w wysokości 5% wartości przedmiotu dostawy, tj. w kwocie 3.600,53 zł. Kontrola
wykazała, że zabezpieczenie to nie zostało wniesione przez wykonawcę, mimo
zapisu umownego, iż obowiązek ten zostanie dopełniony najpóźniej w dniu
podpisania umowy. Według wyjaśnienia, przed podpisaniem umowy dyrektor Zespołu
Szkół, w którym montowane było wyposażenie gastronomiczne, przeprowadził z
wykonawcą ustną rozmowę w sprawie warunków zabezpieczenia gwarancyjnego na
dostarczony i wbudowany sprzęt. Ustalono, że ewentualne awarie sprzętu będą
usuwane na bieżąco, co gwarantuje karta gwarancyjna na poszczególne elementy
wyposażenia z okresem gwarancyjnym odpowiadającym § 8 umowy, tj. okresem
12-miesięcznym. Po uzyskaniu zapewnienia i sugestii dyrektora, odstąpił Pan od
wpłacania przez wykonawcę kwoty zabezpieczenia – str. 89 protokołu kontroli.
Działanie takie powoduje nieuprawnioną, w świetle art. 144 ustawy, zmianę
postanowień umowy o zamówienie publiczne. W
zakresie gospodarowania nieruchomościami ustalono, że Pan Wójt nie sporządził
planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości – obowiązek ustalenia takiego
planu wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Wymagania co do zawartości takiego planu określają przepisy
art. 23 ust. 1d ustawy – str. 101-102 protokołu kontroli. Stwierdzono
też, że nie był ustanawiany trwały zarząd w odniesieniu do nieruchomości,
którymi władają gminne jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw.
z art. 4 pkt. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami formą prawną władania
nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej
jest trwały zarząd, ustanawiany w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej
ustawy – str. 102 protokołu. Analiza
załączonej do projektu budżetu na 2008 rok informacji o stanie mienia komunalnego
wykazała, że nie zawarto w niej danych o uzyskanych dochodach z tytułu
wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych, o których mowa w art.
180 pkt 4 ustawy o finansach publicznych – str. 101 protokołu kontroli. W
wyniku kontroli ewidencji księgowej posiadanych zasobów majątku rzeczowego (str. 103-104 protokołu kontroli) ustalono
natomiast, że: - przyjęcia
środków trwałych, poza jednym przypadkiem, dokonywano na podstawie sporządzanego
przez Skarbnika poleceniu księgowania, co jest sprzeczne z postanowieniami § 9
pkt 4 Instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów
finansowo-księgowych, według którego dla udokumentowania takich operacji służy
dowód o symbolu OT. Ponadto polecenia księgowania nie zawierały większości
informacji dotyczących przyjmowanych na stan obiektów, wymaganych przez § 13
pkt 9 Instrukcji; - jako odrębne
obiekty (budowle) klasyfikowano ogrodzenia, co jest niezgodne z postanowieniami
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji
Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.). Według objaśnień do
klasyfikacji grupy 1 środków trwałych „Budynki i lokale...”, w skład budynku,
jako pojedynczego obiektu inwentarzowego, wlicza się również tzw. „obiekty
pomocnicze” obsługujące dany budynek, np. chodniki, dojazdy, podwórka, place,
ogrodzenia, studnie, itp.; - nieprawidłowo
prowadzono ewidencję na koncie 013 „Wyposażenie w użytkowaniu”, poprzez
ujmowanie na nim podstawowych środków trwałych o wartości początkowej powyżej
3.500 zł, dla których, stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra
Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... (§ 5 ust. 3 pkt 6,
załącznik nr 2), służy konto 011 „Środki trwałe”. W trakcie kontroli badana
jednostka dokonała korekt księgowych na wartość 152.911,26 zł. Wskazania tu
wymaga, że w przepisach wewnętrznych obowiązujących w jednostce nie ustalono,
według jakich kryteriów środki trwałe będą kwalifikowane do pozostałych środków
trwałych ewidencjonowanych na koncie 013. Regulacje wewnętrzne winny określać
metody wyceny aktywów i pasywów zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o
rachunkowości. Podkreślenia wymaga, że niektóre z
przedstawionych nieprawidłowości zostały stwierdzone także w wyniku poprzedniej
kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – mimo przyjęcia przez Pana
Wójta do realizacji wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku tej kontroli. W
poprzednim wystąpieniu pokontrolnym wskazywano m.in. na przyjęcie niewłaściwego
modelu skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych
gminy (w tym nieuwzględniającego powinności kierowników jednostek w sferze
rachunkowości, planowania budżetowego), nieprawidłową klasyfikację budżetową
wydatków, błędne ustalanie należności pracowników z tytułu podróży służbowych.
Cechę powtarzalności posiadają też nieprawidłowości dotyczące realizacji
podatków i opłat lokalnych – str. 52 protokołu kontroli. Ustalenia
niniejszej kontroli prowadzą do wniosku, że obrany sposób wykonania zaleceń był
nieskuteczny i nie przyczynił się w należytym stopniu do wyeliminowania nieprawidłowości. Stwierdzone
w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem
nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej gminy,
podatków i opłat oraz prowadzenia rachunkowości. Organem
wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in.
przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i
gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową
gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o
samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy
pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego
w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za
gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym
za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie
z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Wójt
jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1
pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia
rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do
zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego
(skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze ustalenia kontroli, na
podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam: 1. Wyodrębnienie i prowadzenie ksiąg
rachunkowych dla poszczególnych jednostek budżetowych. 2. Spowodowanie sporządzania przez
kierowników jednostek budżetowych wymaganych jednostkowych sprawozdań
budżetowych oraz sprawozdań finansowych; w oparciu o sprawozdania jednostkowe sporządzanie
sprawozdań zbiorczych i łącznych. 3. Rozważenie powołania zastępcy
Wójta, mając na uwadze regulacje w kwestii kierowania gminą w przypadku
zaistnienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez
Pana Wójta. 4. Udzielenie dyrektorowi Szkoły
Podstawowej w Sieruciowcach pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ustawy o
samorządzie gminnym. 5. W zakresie przypisywania zadań i
odpowiedzialności pracownikom Urzędu: a)
udokumentowanie przyjęcia przez pracowników przydzielonych im zakresów
czynności; b) powierzenie
Skarbnikowi Gminy obowiązków i odpowiedzialności w pełnym zakresie wynikającym
z art. 45 ustawy o finansach publicznych; c) przypisanie w
zakresach czynności pracowników obowiązków dotyczących realizacji dochodów
budżetowych z udostępniania majątku gminy. 6. Usunięcie sprzeczności w
regulacjach wewnętrznych w kwestii wyłaniania wykonawców zamówień o wartości
poniżej 14.000 euro (poprzez usunięcie zapisów o zamówieniach z wolnej ręki);
określenie w Instrukcji drogi obiegu dokumentów finansowo – księgowych. 7. Zobowiązanie Skarbnika do
wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez: a) zamieszczanie dekretacji
na księgowych dowodach źródłowych oraz każdorazowe opatrywanie tych dowodów
wymaganą klauzulą o ich zatwierdzeniu do wypłaty; b) dokonywanie
przypisu zobowiązania z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych; c)
ewidencjonowanie zabezpieczeń należytego wykonania umów w księgach rachunkowych
Urzędu jako jednostki budżetowej; d)
ewidencjonowanie należności z tytułu dochodów z czynszu oraz pozostałych
dochodów z majątku na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”; e) wykazywanie w
zestawieniu obrotów i sald faktycznych sald konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami
i dostawcami”. 8. Przygotowanie i przedłożenie Radzie
Gminy projektu uchwały w sprawie określenia procedury uchwalania budżetu uwzględniającego
regulacje ustawy o finansach publicznych. 9. Przestrzeganie procedur w kwestii
opracowywania projektów planów i planów finansowych gminnych jednostek
organizacyjnych. 10. Prowadzenie działań, wskazanych w
części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia
wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego. 11. Podejmowanie
czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji
podatkowej, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym
do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. 12. Przeniesienie obowiązku podatkowego
na przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą wykorzystujących do
tego celu nieruchomości gminne. 13. Opodatkowanie budowli sieci
telekomunikacyjnych w oparciu o przepisy wskazane w protokole kontroli oraz w części
opisowej wystąpienia pokontrolnego. 14. Wyegzekwowanie od podatników
brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości. 15. Zachowanie prawidłowości
opodatkowania podatkiem rolnym oraz podatkiem od nieruchomości w świetle
obowiązujących przepisów odpowiednio ustawy o podatku rolnym oraz ustawy o
podatkach i opłatach lokalnych. 16. Prawidłowe stosowanie ulg
inwestycyjnych w podatku rolnym. 17. Wydawanie decyzji umorzeniowych
zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, ze szczególnym uwzględnieniem
ich uzasadnienia faktycznego opartego o wyczerpujący materiał dowodowy zebrany
w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. 18. Wdrożenie stosownych procedur w
uregulowaniach wewnętrznych w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych w
siedzibie podatnika. 19. Prowadzenie terminowych i
systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których
ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie
wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji. 20. Zapewnienie rzetelnego sporządzania
sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy. Dokonanie
korekty sprawozdań za lata 2007-2008, eliminując stwierdzone nieprawidłowości i
przekazanie ich do RIO w Białymstoku. 21. W zakresie procedur
zbywania nieruchomości: a) zamieszczanie
w prasie lokalnej ogłoszeń w sprawie wywieszenia wykazu nieruchomości
przeznaczonych do sprzedaży; b) określanie w
wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży terminu, o którym mowa w art.
35 ust. 2 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz podawanie do
publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu nie wcześniej niż po upływie tego terminu; c) wskazywanie w
ogłoszeniu o przetargu form wnoszenia wadium oraz wyznaczanie terminu
wniesienia wadium z uwzględnieniem wymogu § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 21 sierpnia 1997 r.; d) pisemne
zawiadamianie osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie
zawarcia umowy sprzedaży; e) zamieszczanie
w prasie ogłoszenia o przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza
jest wyższa niż równowartość 10.000 euro; f) zamieszczanie
w ogłoszeniu o drugim przetargu na zbycie nieruchomości informacji o terminie
przeprowadzenia pierwszego przetargu; g) podawanie do
publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu co najmniej na 30 dni przed
wyznaczonym terminem przetargu; h) zaniechanie
przekazywania komisji przetargowej kompetencji Wójta Gminy do decydowania o
przeprowadzeniu rokowań w celu sprzedaży nieruchomości; i) prowadzenie
rokowań z uwzględnieniem wymogów §§ 25 – 30 rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 21 sierpnia 1997 r.; j) przestrzeganie
zasady ustalania minimalnej wysokości postąpienia w przetargu ustnym. 22. W zakresie najmu i dzierżawy
majątku gminy: a) przygotowanie
i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej program gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład
tego zasobu; b) ustalenie,
zgodnie z zasadami polityki czynszowej ustalonymi przez Radę Gminy, stawek
czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali; c) przestrzeganie
przetargowego trybu udostępniania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3
lata lub na czas nieoznaczony, chyba że Rada Gminy wyrazi zgodę na odstąpienie
od tego trybu zawarcia umów dzierżawy lub najmu; Odsłon dokumentu: 120437438 Poprzdnie wersje tego dokumentu: brak |
|||||||||||||
|
www.bialystok.rio.gov.pl | Wejść na stronę: 120437438 | Strona główna | Informacje niedostępne | Pomoc | Redakcja | Kontakt | | |