Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Usług Komunalnych w Bielsku Podlaskim

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 września 2009 roku (znak: RIO.I.6002-5/09), o treści jak niżej:

Pan Andrzej Tarasiuk

Kierownik

Zakładu Usług Komunalnych

w Bielsku Podlaskim

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Zakładzie Usług Komunalnych w Bielsku Podlaskim na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Zakładu Usług Komunalnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planu finansowego, w tym realizację wybranych przychodów i kosztów, gospodarowanie mieniem przekazanym w zarząd, rozliczenia z budżetem gminy.

Na podstawie analizy postanowień zawartych w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, dokonanej w świetle wymagań art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), stwierdzono, że nie określa ona wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych oraz daty rozpoczęcia jego eksploatacji – art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy. Dokumentacja pomija także fakt, że niektóre księgi pomocnicze są prowadzone ręcznie (metodą tradycyjną), np. dla środków trwałych, rozrachunków z pracownikami, operacji gotówkowych.

Zakładowy plan kont zawiera wykaz kont ze wskazaniem symboli kont syntetycznych (symbole trzycyfrowe), kont analitycznych (symbole czterocyfrowe) i kont szczegółowych (symbole pięciocyfrowe i więcej) przy braku rozróżnienia kont bilansowych i kont pozabilansowych. Efektem tego nierozróżnienia było ujęcie kont pozabilansowych w księdze głównej. Skutkowało to m.in. niezgodnością obrotów stron Wn i Ma w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej, w którym wykazano także obroty kont, na których prowadzono ewidencję bez stosowania zasady podwójnego zapisu (pozabilansowych). Sporządzane zestawienia obrotów i sald łącznie z kontami pozabilansowymi nie pozwalają na uzgodnienie sumy obrotów kont księgi głównej z obrotami dziennika (art. 18 ust. 1 ustawy o rachunkowości) – str. 8-10 protokołu kontroli.

Z brakiem należytych postanowień w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości należy wiązać także okoliczność niedokonywania przez Zakład odpisów aktualizujących należności. W przepisach wewnętrznych nie zostały uregulowane przesłanki, które badana jednostka przyjmuje jako uzasadniające dokonanie odpisu aktualizującego. W świetle przepisów art. 35b ustawy o rachunkowości, podstawą dokonania odpisu aktualizującego należność jest m.in. ocena przez jednostkę sytuacji finansowej i majątkowej dłużnika wskazująca na brak prawdopodobieństwa wyegzekwowania należności od dłużnika. Mając na uwadze, że kwota dokonanych odpisów wpływa na wysokość stanu środków obrotowych zakładu budżetowego niezbędne jest ustalenie w formie pisemnej obiektywnych zasad kwalifikowania należności jako podlegających odpisaniu. Należy wskazać, że należności wymagalne z tytułu sprzedaży wody i odbioru ścieków wynosiły na dzień 31 grudnia 2008 r. 21.212,27 zł – str. 29 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, że zasady prowadzenia gospodarki kasowej odbiegają od uregulowań zawartych w przepisach wewnętrznych. Instrukcja kasowa wskazuje, że Zakład samodzielnie prowadzi kasę. Faktycznie zaś jest ona prowadzona przez pracownika Urzędu Gminy, z czego wynikają stosowane w praktyce, a nieuregulowane przepisami wewnętrznymi rozliczenia pomiędzy Zakładem a Urzędem Gminy – str. 18-19 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono ponadto inne uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) oraz przepisy wewnętrzne, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą oznaczoną jako „Data dok.”, „Data spr..”. Ustalono, że wskazana w zapisie księgowym data odnosi się do daty sporządzenia dowodu księgowego i daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego. Prowadzony sposób zapisów księgowych nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy dotyczących wskazywania daty zapisu – str. 9 protokołu kontroli,

b) sporządzanie zestawień obrotów i sald kont księgi głównej z pominięciem sumy obrotów kont księgi głównej za poszczególne okresy sprawozdawcze (miesiące) i narastająco od początku roku obrotowego, tj. elementów wymaganych przepisami art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy – str. 9 protokołu kontroli,

c) sporządzanie dowodów wewnętrznych „PK” (polecenie księgowania) dla zdarzeń udokumentowanych dowodami zewnętrznymi. Polecenia księgowania zawierały dekretację przy braku pełnego opisu operacji gospodarczej oraz powiązania z dowodami źródłowymi (zewnętrznymi). Stwierdzony stan faktyczny narusza zasady sporządzania dowodów wewnętrznych wynikające z art. 20 ust. 2 ustawy, zgodnie z którymi są one sporządzane dla operacji gospodarczych wewnątrz jednostki. Udokumentowanie operacji dowodem zewnętrznym obcym lub zewnętrznym własnym stwarza brak podstaw, a także zasadności dla dodatkowego sporządzania dowodów wewnętrznych – str. 13 protokołu kontroli,

d) nieujęcie w księgach rachunkowych należności od budżetu gminy w kwocie 9.194,27 zł, wynikającej z rozliczenia dotacji przedmiotowej za 2007 rok sporządzonego przez Zakład oraz zobowiązania wynikającego z rozliczenia przez Zakład dotacji za 2008 r., wynoszącego 10.585,35 zł. Pominięcie tych rozrachunków zniekształciło stan środków obrotowych Zakładu – str. 24 i 53-54 protokołu kontroli,

e) wykazywanie na kontach rozrachunkowych sald ustalonych „per saldo” w sytuacji, gdy konto powinno wykazywać saldo dwustronne. Sporządzone do bilansu dane uzupełniające w formie odpowiednich zestawień dotyczących bilansu otwarcia i bilansu zamknięcia kont rozrachunkowych oraz stanu należności i zobowiązań według tytułów i kontrahentów wykazują odpowiednie wartości, ustalone na podstawie ewidencji szczegółowej – str. 24 i 25-27 protokołu kontroli,

f) prowadzenie ewidencji do kont zespołu 2 w sposób naruszający postanowienia załącznika nr 2 do rozporządzenia, wymagające aby ewidencja szczegółowa umożliwiała wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków, rozliczeń i roszczeń spornych, ustalenia przebiegu ich rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem według kontrahentów - str. 27 protokołu kontroli,

g) wykazanie na koniec 2008 r. na kontach 225 „Rozrachunki z budżetami” i 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” sald zobowiązań dotyczących zaliczek na podatek dochodowy od dodatkowego wynagrodzenia rocznego w kwocie 2.342 zł oraz składek na ubezpieczenie społeczne od tego wynagrodzenia w wysokości 10.740,54 zł, podczas gdy zobowiązania z tego tytułu powstają z chwilą wypłaty wynagrodzeń (z tytułu składek uwaga ta dotyczy zobowiązań w części obciążającej pracownika). W związku z tym zobowiązania z tytułu zaliczek na podatek i składek w części obciążającej pracowników należało wyodrębnić w księgach rachunkowych roku 2009 (po dokonaniu wypłaty wynagrodzeń) – str. 28 protokołu kontroli,

h) dokonywanie na kontach zespołu 1 zapisów niezgodnych z zapisami księgowości banku poprzez ujęcie zwrotu środków z rachunku ZFŚS (w następstwie korekty wysokości odpisu) zapisem ujemnym po stronie Ma konta rachunku bieżącego Zakładu – str. 47 protokołu kontroli.

         Analiza sprawozdania Rb-30 za 2008 r. wykazała niewielkie rozbieżności między wykazanymi w nim danymi a księgami rachunkowymi. W szczególności nie są wykazywane w nim dane dotyczące odpisu aktualizującego – saldo konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” na koniec 2008 r. – 3.253,90 zł i należności z tytułu odsetek od nieterminowo regulowanych należności w tej samej wysokości, ponieważ jedyne zapisy na koncie 290 dotyczyły księgowania wartości odsetek. Opisana nieprawidłowość nie wywarła wpływu na poziom wykazanego stanu środków obrotowych – str. 30 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała przypadki nieterminowego regulowania zobowiązań Zakładu. W odniesieniu do opłaty za korzystanie ze środowiska, wnoszonej na rzecz województwa podlaskiego, stwierdzono, że w związku z nieterminowym jej uregulowaniem Zakład poniósł koszty odsetek za zwłokę w wysokości 29 zł. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych winny być regulowane terminowo – str. 25 i 47-48 protokołu kontroli.

Sprawdzając procedurę opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych ustalono, że Zakład nie otrzymał od Wójta Gminy informacji o ostatecznych kwotach dotacji i wpłat do budżetu, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Na obowiązek przekazywania tych informacji wskażę Wójtowi odrębnym pismem. W efekcie, projekt planu finansowego Zakładu traktowany był jako plan finansowy na 2008 r. Brak informacji Wójta, która powinna być przekazana po podjęciu uchwały budżetowej, nie dawał podstaw do formalnego ustalenia planu w świetle art. 186 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz § 43 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.)

Ponadto obowiązujący w Zakładzie w 2008 roku dokument traktowany jako plan finansowy pomijał w swej treści informacje na temat stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku, których wymaga art. 24 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 34 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji przychodów z tytułu sprzedaży wody stwierdzono, że od 14 odbiorców wody (dla których faktury wystawiano ręcznie) nie pobierano, w okresie do 31 lipca 2008 r., opłaty abonamentowej w wysokości 2,20 zł brutto (pozostałym odbiorcom wystawiano faktury w formie wydruków komputerowych). Taryfy obowiązujące na terenie gminy Bielsk Podlaski od 1 sierpnia 2007 r. do 31 lipca 2008 r. przewidywały stawkę opłaty abonamentowej w wysokości 2,20 zł miesięcznie. Nie sprecyzowano jednakże, jak należy je naliczać, czy od odbiorcy czy od urządzenia pomiarowego, co podnosi Pan Kierownik w złożonym wyjaśnieniu. Należy jednak mieć na uwadze, że stosownie do § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), opłatą abonamentową jest wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, w złotych na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków. Przyjmując jedną opłatę od danego odbiorcy (a więc wysokość minimalną), w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2008 r. nie pobrano opłat abonamentowych dotyczących sprzedaży wody w łącznej wysokości 215,60 zł (brutto) z tytułu sprzedaży wody. W odniesieniu do odprowadzania ścieków, z wyjaśnienia Pana Kierownika wynika, że do końca lipca 2008 r. nie pobierano opłat od 17 podmiotów, co daje kwotę minimalnego zaniżenia za 2008 r. w wysokości 261,80 zł; łączne zaniżenie wyniosło co najmniej 477,40 zł.

Taryfy uchwalone przez Radę Gminy na okres od 1 sierpnia 2008 r. do 31 lipca 2009 r. przewidywały stawki opłaty abonamentowej w wysokości 4,13 zł brutto miesięcznie. Uchwała wskazuje, że opłata abonamentowa naliczana jest od przyłącza. Stwierdzono, że w okresie od 1 sierpnia do 31 grudnia 2008 r. pobierano opłaty abonamentowe z tytułu zaopatrzenia w wodę od 2 odbiorców w wysokości jednej opłaty (po 4,13 zł), podczas gdy odbiorcy ci posiadali łącznie 19 przyłączy. Zaniżono zatem wysokość opłat za wskazany okres o 351,05 zł. Jak wynika z protokołu kontroli, w odniesieniu do odprowadzania ścieków nieprawidłowości w obciążaniu opłatami abonamentowymi po 1 sierpnia 2008 r. nie stwierdzono – str. 36-37 protokołu kontroli. „Ręcznego” wystawiania faktur dokonuje pracownik zatrudniony na stanowisku księgowego, wskazany w załączniku nr 12 do protokołu kontroli.

Kontrola wykazała także nieprawidłowości w zakresie rozliczania dotacji przedmiotowych. Jak wynika ze złożonego przez Pana Kierownika wyjaśnienia, przyjęty sposób rozliczenia „wynika z przyjętych niepisanych zasad funkcjonujących od utworzenia Zakładu w 2004 roku”. Należy wskazać, że obowiązek ustalenia zasad szczegółowości rozliczenia dotacji przedmiotowej spoczywa na Wójcie Gminy, stosownie do § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych... Mając na uwadze sposób wyjaśnienia przez Pana Kierownika podstaw stosowanych zasad rozliczenia, wskażę Wójtowi Gminy odrębnym pismem na obowiązek określenia wymogów co do zasad rozliczania dotacji przedmiotowej.

W praktyce stosowany sposób rozliczenia sprowadzał się do porównywania ogólnych kwot przychodów i kosztów związanych z działalnością wodociągową i kanalizacyjną oraz ustalania kwoty dotacji przedmiotowej jako podlegającej zwrotowi (w przypadku nadwyżki na danej działalności) lub należności od budżetu gminy (w przypadku straty na danej działalności). W efekcie, przy uwzględnieniu ogólnego wyniku na danej działalności oraz odniesieniu go do faktycznej ilości m³ sprzedanej wody i przyjętych ścieków, w rozliczeniach przyjmowano inne stawki dotacji niż wynikające z uchwał Rady Gminy określających wysokość stawek do 1 m³ sprzedanej wody i przyjętych ścieków.

Dokonanie rozliczenia poprzez porównanie otrzymanej kwoty dotacji i faktycznie zrealizowanej ilości usług, przy zastosowaniu stawek określonych uchwałami Rady Gminy dałoby następujące wyniki:

- zaniżenie dotacji dla Zakładu za 2008 rok wynosi 22 056,80 zł, zamiast zawyżenia o 10 585,35 zł, jak ustalono w okazanym rozliczeniu (łączna różnica na korzyść Zakładu – 32 642,14 zł),

- zawyżenie dotacji dla Zakładu za 2007 r. wynosi 19.455,82 zł, zamiast zaniżenia o 9.194,27 zł, jak ustalono w okazanym rozliczeniu (łączna różnica na niekorzyść Zakładu – 28.650,09 zł). Ustalenia dotyczące rozliczenia dotacji zamieszczono na str. 52-54 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładów budżetowych. Część z nich wynika z braku podjęcia należytych działań przez Wójta Gminy.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, stosownie do postanowień art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie modyfikacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez:

a) określenie wersji oprogramowania stosowanej przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych oraz daty rozpoczęcia jego eksploatacji,

b) określenie, które z urządzeń księgowych prowadzone są metodą tradycyjną, a nie za pomocą komputera,

c) wyodrębnienie w zakładowym planie kont  bilansowych i pozabilansowych,

d) uregulowanie przesłanek (faktów lub dokumentów) kwalifikujących należności jako podlegające odpisowi aktualizującemu ze względu na prawdopodobieństwo niewyegzekwowania.

2. Wyeliminowanie niezgodności między postanowieniami Instrukcji kasowej a faktycznie stosowanymi rozwiązaniami w zakresie prowadzenia obsługi kasowej Zakładu.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) opatrywanie zapisów w księgach rachunkowych datą zapisu,

b) sporządzanie zestawień obrotów i sald zawierających dane oraz posiadających cechy wymagane przepisami ustawy o rachunkowości,

c) zaniechanie sporządzania dodatkowych dowodów wewnętrznych „PK” dla operacji udokumentowanych dowodami zewnętrznymi,

d) ujmowanie w księgach rachunkowych należności lub zobowiązań wobec budżetu gminy wynikających z rozliczenia dotacji przedmiotowej,

e) ustalanie w ewidencji syntetycznej dwustronnych sald kont rozrachunkowych,

f) prowadzenie ewidencji szczegółowej do kont zespołu 2 zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

g) zaniechanie księgowania zobowiązań z tytułu zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne w części obciążającej pracownika od dodatkowego wynagrodzenia rocznego przed wypłatą tego wynagrodzenia,

h) dokonywanie zapisów na kontach odpowiadających rachunkom bankowym zgodnie z danymi wyciągów bankowych.

4. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-30 wszystkich danych wynikających z ksiąg rachunkowych mających wpływ na poziom przychodów, kosztów lub stanu środków obrotowych Zakładu.

5. Terminowe regulowanie zobowiązań.

6. Ujmowanie w planie finansowym i jego projekcie danych na temat stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku objętego planem.

7. Naliczanie i pobieranie opłat abonamentowych z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Gminy oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa przywołanego w części opisowej wystąpienia.

8. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania opłat abonamentowych od podmiotów, którym nie były one ustalane lub ustalono je w zniżonej wysokości w świetle przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia. Poinformowanie Izby o wysokości ustalonych a niepobranych wcześniej obciążeń z tytułu opłat abonamentowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Bielsk Podlaski