Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Bielsku Podlaskim

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 października 2009 roku (znak: RIO.I.6001-3/09), o treści jak niżej:

Pani

Raisa Rajecka

Wójt Gminy Bielsk Podlaski

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bielsk Podlaski za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Bielsku Podlaskim na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając prawidłowość opracowania wewnętrznych regulacji składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości w świetle art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) ustalono, że nie został określony sposób prowadzenia ewidencji analitycznej środków trwałych. Ewidencja ta prowadzona była zarówno metodą tradycyjną – ręcznie (na kartach środków trwałych), jak i za pomocą programu komputerowego, wykorzystywanego od 2006 r. Wobec braku określenia stosowanej wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji nie jest możliwe ustalenie na podstawie przepisów wewnętrznych, którą ewidencję należy uznać za obowiązującą, a którą za mającą charakter dodatkowy. Obie ewidencje szczegółowe zawierały tożsame dane i były zgodne z kontem 011 „Środki trwałe” – str. 80 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości prowadzenia ewidencji analitycznej środków trwałych stwierdzono nieprawidłowe dokonywanie zapisów dotyczących gruntów w świetle art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Zapisy księgowe nie zawierały takich danych jak: data dokonania operacji gospodarczej, określenie rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu, zrozumiały tekst, skrót lub kod opisu operacji, kwota i data zapisu – str. 80-81 protokołu kontroli.

Badanie wydatków inwestycyjnych wykazało, że Pani Wójt nie ustaliła procedur wyboru wykonawców dla zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, tj. dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) – str. 65 protokołu kontroli. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w art. 35 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury wyboru wykonawców zamówień winny więc zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady. Stosownie do postanowień art. 47 ust. 1 i 2 tej ustawy, kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej w odniesieniu m.in. do zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków ze środków publicznych oraz udzielania zamówień publicznych.

Kontrola należności z tytułu dochodów z majątku gminy wykazała, że w odniesieniu do należności za sprzedaż drewna w kwocie 1.759,86 zł, które powstały w 2005 r., nie były powadzone żadne czynności windykacyjne. Wezwania do zapłaty wystawiono w trakcie kontroli – str. 16 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 15-16 protokołu kontroli wynika ponadto, że jednostka nie ujmowała w księgach rachunkowych odsetek od niektórych należności nie wniesionych w terminie. Odsetki łącznie w kwocie 1.680,10 zł zostały zaksięgowane pod datą 31 grudnia 2008 r. dopiero w wyniku czynności kontrolnych. Obowiązek ujmowania  w księgach odsetek w wysokości należnej na dzień zapłaty lub na koniec kwartału wynika z § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.).

Stwierdzono także istnienie w księgach rachunkowych nierealnej należności w wysokości 3.201 zł, wykazanej na koncie 221/10 „Należność za sprzedaż mienia gminnego”. Kwota ta odpowiada środkom pozostającym na rachunku środków depozytowych, wykazanym jako zobowiązanie na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”. Dotyczy ona wpłaconych wadiów za grunty sprzedane w 2008 r., które nie zostały przekazane na rachunek bankowy budżetu w związku ze sprzedażą. W efekcie zaniżono zrealizowane dochody oraz wynik budżetu za 2008 r. Przeksięgowania na dochody kwoty 3.201 zł dokonano w trakcie czynności kontrolnych – str. 16-17 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą planowania finansowego na 2008 r. ustalono, że przewidywane dochody jednostek budżetowych (szkół i GOPS) zostały ujęte w planie dochodów budżetu gminy, nie zostały natomiast zamieszczone w planach poszczególnych jednostek. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że Pani Wójt nie poinformowała jednostek budżetowych o wysokości planowanych kwot dochodów przyjętych w budżecie na 2008 r. Obowiązek przekazywania jednostkom budżetowym informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych oraz planów finansowych wynika z art. 185 ust. 1 i art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – str. 21 protokołu kontroli.

     Ponadto ze str. 21 protokołu kontroli, a także ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej w Zakładzie Usług Komunalnych, wynika, że Pani Wójt nie przekazała Zakładowi informacji o ostatecznych kwotach dotacji na 2008 rok, w następstwie czego nie został formalnie opracowany plan finansowy Zakładu. Obowiązek przekazywania informacji o ostatecznej wysokości dotacji i wpłat do budżetu, na podstawie postanowień podjętej uchwały budżetowej, wynika z art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

W zakresie pozyskiwania dochodów z mieszkaniowego zasobu gminy stwierdzono, że na terenie gminy stosowane są stawki czynszu regulowanego określone uchwałą Rady Gminy z 27 lipca 2000 r. Należy wskazać, iż z dniem 10 lipca 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 8 tej ustawy, ustalanie stawek czynszu za najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy należy do kompetencji organu wykonawczego (wójta). Podstawą ustalenia stawek, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy, winna być zaś uchwała organu stanowiącego w sprawie zasad polityki czynszowej, wchodząca w skład wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy). Uchwała w tej sprawie nie została podjęta do czasu zakończenia kontroli – str. 49 protokołu kontroli.

Badając wydatki z tytułu podróży służbowych ustalono, że na podstawie polecenia wyjazdu służbowego Nr 109/08 wystawionego w dniu 29 października 2008 r. Zastępcy Wójta wypłacono dietę w wysokości 11,50 zł mimo, iż z rozliczenia kosztów podróży wynika, że czas trwania wyjazdu wynosił 4,5 godziny. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), należność z tytułu diety przysługuje wówczas, gdy podróż trwa dłużej niż 8 godzin. Zastępca Wójta dokonał zwrotu kwoty 11,50 zł – str. 57 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych na finansowanie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wykazała (str. 58-63 protokołu kontroli), że ze środków tych m.in.:

a) dofinansowano wypoczynek letni dzieci i młodzieży ze środowisk podwyższonego ryzyka z Parafii Prawosławnej w Pasynkach i Parafii Rzymskokatolickiej z Bielska Podlaskiego, w łącznej wysokości 29.000 zł. Z wyjaśnienia Pani Wójt wynika, że z parafiami nie zostały zawarte umowy na dofinansowanie wypoczynku letniego dzieci. Podstawą organizowania przez parafie wypoczynku były pisma skierowane przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z prośbą o zorganizowanie wakacyjnego wypoczynku dzieciom z rodzin patologicznych z problemem alkoholowym, ubogich i niepełnych. Rozliczenie z wykorzystanych środków nastąpiło na podstawie złożonych sprawozdań i wystawionych przez parafie rachunków.

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873) wskazuje w art. 4 ust. 1 pkt 12 zadania w zakresie wypoczynku dzieci i młodzieży jako podlegające jej przepisom. Zgodnie zaś z art. 11 tej ustawy, organy administracji publicznej wspierają i powierzają realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz kościelne osoby prawne prowadzące działalność w danej dziedzinie. Wspieranie oraz powierzanie zadań odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Stwierdzono, że badana jednostka nie przeprowadziła konkursu w celu wyłonienia podmiotów, które przedstawią najkorzystniejszą ofertę realizacji zadania w zakresie zapewnienia wypoczynku dzieci, co narusza zasady ustalone przywołaną ustawą, a także art. 176 ust. 2 ustawy o finansach publicznych;

b) dokonano zakupu paczek świątecznych dla dzieci ze szkół z terenu gminy na kwotę 8.220 zł. Kontrola wykazała, że paczki przekazano zarówno dzieciom z rodzin patologicznych, jak i wszystkim innym uczniom. Z treści Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2008 przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 stycznia 2008 r. nie wynika, aby paczki mogły być zakupione wszystkim dzieciom z terenu gminy. Z wyjaśnienia Pani Wójt wynika, że GKRPA podczas projektu Programu podjęła decyzje o przygotowaniu paczek świątecznych dla wszystkich uczniów uczących się w szkołach na terenie gminy różnicując ich wartość. (...) Z uwagi na fakt, że przekazanie paczek odbywa się podczas choinek noworocznych organizowanych przez poszczególne szkoły, komisja uznała za zasadne, aby każde dziecko otrzymało upominek;

c) zakupiono bilety na koncert Zespołu Pieśni i Tańca „Śląsk” za kwotę 1.070 zł. Z wyjaśnienia Pani Wójt wynika, że program był adresowany do członków komisji alkoholowych, rodziców, nauczycieli, pracowników urzędów. Program miał na celu pokazanie zdrowego, wolnego od używek stylu życia, uczył szacunku do siebie, dokonywania mądrych wyborów. W trakcie programu prowadzone były pogadanki, a także spotkania z psychologami i terapeutami, którzy przekazali informacje i materiały do wykorzystania podczas kontroli z osobami uzależnionymi. Kontrolującym nie okazano dokumentacji potwierdzającej wskazane przez Panią tezy o związku koncertu z profilaktyką i przeciwdziałaniem alkoholizmowi.

W oparciu o sprawozdanie Rb-33 sporządzone na dzień 30 czerwca 2008 r. i ewidencję księgową ustalono, że w dniu 19 czerwca 2008 r. z rachunku GFOŚiGW przelano na wydzielony rachunek bankowy, z którego finansowany był projekt pn. „Wdrażanie metod strategicznego zarządzania zrównoważonym rozwojem pogranicza w ramach Programu Sąsiedztwa Polska – Białoruś – Ukraina INTERREG III A/TACIS CBC 2004 – 2006”, kwotę 190.000 zł. Z rachunku projektu w tym samym dniu dokonano przelewu w kwocie 171.950 zł na rzecz osoby fizycznej wykonującej dokumentację projektową dotyczącą realizacji zadania oraz kwotę 18.050 zł do Urzędu Skarbowego tytułem zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzenia wypłaconego tej osobie. W planie finansowym GFOŚiGW ujęty był planowany koszt realizacji tego zadania w kwocie 88.015 zł. W półrocznym sprawozdaniu Rb-33 wykazana została po stronie kosztów, w kolumnie „wykonanie” w par. 6119 kwota 88.015 zł, jako udział własny w realizacji tego zadania. Natomiast kwota 101.985 zł (część wydatku na realizowane zadanie pomocowe, podlegająca refundacji ze środków unijnych) wykazana została w sprawozdaniu w części „C” poz. W 030 „Pozostałe środki obrotowe”, jako należność od budżetu gminy. Kwota ta zaksięgowana została Wn 240-1 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 135 „Rachunek bankowy GFOŚiGW”. W dniu 4 lipca 2008 r. dokonano przelewu środków pieniężnych z rachunku bankowego budżetu na rachunek bankowy GFOŚiGW w kwocie 101.985 zł. Z wyjaśnienia złożonego przez Panią Wójt wynika, że dokonanie przelewu kwoty 101.985 zł na rachunek projektu z rachunku Funduszu zamiast z rachunku budżetu było wynikiem omyłki. Należy wskazać, iż wynikiem tej omyłki było przejściowe zaangażowanie środków Funduszu w realizację wydatków budżetu – str. 86-88 protokołu kontroli.

Nie zostały określone przez Panią Wójt zasady rozliczania dotacji przedmiotowej przez Zakład Usług Komunalnych. Szczegółowość rozliczenia dotacji przedmiotowej winna być przez Panią określona na podstawie § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) – str. 85-86 protokołu kontroli. Wskazania wymaga, że sposób rozliczania stosowany przez ZUK prowadzi w konsekwencji do przyjęcia rozliczenia według innej stawki jednostkowej niż uchwalona przez Radę, co było przedmiotem ustaleń poczynionych w trakcie kontroli problemowej w ZUK.

Ponadto należy wskazać na podjęcie przez Panią Wójt działań zmierzających do usunięcia stanu naruszającego obowiązujące przepisy, wynikającego z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej w Zakładzie Usług Komunalnych. Dotyczy to postanowień Statutu ZUK, które przewidują określanie struktury organizacyjnej Zakładu regulaminem organizacyjnym opracowanym przez kierownika Zakładu i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Bielsk Podlaski. Statut stanowi ponadto, że zmian w regulaminie dokonuje Wójt Gminy na wniosek kierownika Zakładu lub z własnej inicjatywy. Postanowienia te pozostają w sprzeczności z przepisami art. 44 i 47 ustawy o finansach publicznych, zaliczającymi właściwe zorganizowanie kontroli finansowej w jednostce do obowiązków kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych. Do obowiązków tych należy w szczególności zaliczyć wdrożenie pisemnych procedur kontroli, w skład których wchodzi także określenie struktury organizacyjnej.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

W zakresie spraw związanych z organizacją pracy kontrolowanej jednostki, w obszarze dochodów z tytułu podatków i opłat stwierdzono, że:

- organ podatkowy nie wykonywał obowiązku wynikającego z treści art. 281 § 1 Op dotyczącego przeprowadzania kontroli podatkowych. Wskazany przepis stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji przeprowadzają kontrole podatkowe u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych. Podczas kontroli organ podatkowy ma za zadanie sprawdzić w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Ponadto kontrola, w przypadku organu podatkowego jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent, w obrębie podatku od nieruchomości może być znaczącym źródłem informacji dotyczących powierzchni budynków i sposobu wykorzystywania gruntów, a także prawidłowości stosowania zwolnień, co umożliwiłoby sprawdzenie rzetelności danych wykazywanych w deklaracjach informacjach podatkowych– str. 22 prot. kontroli,

- wydane przez organ podatkowy upoważnienia do załatwiania spraw w jego imieniu nie spełniają wymogów zawartych w art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej (zakres upoważnienia podany na stronie 49 protokołu kontroli). Zgodnie z przywołanym przepisem kierownik jednostki może upoważnić pracownika do załatwiania spraw w jego imieniu „w ustalonym zakresie”. Oznacza to, iż zakres w jakim pracownik może załatwiać sprawy w imieniu organu winien być enumerowanie wskazany. Zatem upoważnienie do załatwiania wszystkich spraw za wyjątkiem zaległości podatkowych jest zbyt ogólne w stosunku do treści przepisu – str. 23 prot. kontroli,

-  w przypadku zmian zachodzących w podstawie opodatkowania, przed wydaniem decyzji określającej (ustalającej) wysokość zobowiązania podatkowego organ podatkowy nie wydawał postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego, co stanowi  naruszenie przepisów zawartych w Dziale IV Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 165 § 2 wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. W trakcie jego trwania organ podatkowy ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział stronie (art. 123 § 1 Op), który przejawia się między innymi tym, iż zgodnie z art. 200 § 1 ww. ustawy należy wyznaczyć stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego – str. 31 prot. kontroli.

Kontrola prawidłowości pozyskiwania dochodów podatkowych w grupie podatników zaliczanych do kategorii osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej (str. 25-27 prot. kontroli) wykazała, że:

- podatnik wymieniony w zał. nr  15 pod poz. 32 wykazał do opodatkowania podatkiem od nieruchomości  jako grunty pozostałe użytki rolne VI klasy oraz grunty leśne o pow. 9300 m2. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Ponieważ sposób prezentacji tych gruntów w deklaracji podatkowej jako podstawy opodatkowania nie wskazuje na wykorzystywanie ich do prowadzenia działalności, objęcie ich podatkiem od nieruchomości należy uznać za nieprawidłowe. W skutek tego podatnik zadeklarował podatek zawyżony o kwotę 2.325,00 zł,

- w przypadku podatników wymienionych w zał. nr 15 pod poz. 27 i 38 stwierdzono, iż deklarowana pow. gruntów, wykazana w deklaracjach jest o  56.699,00 m2 mniejsza aniżeli wynika to z ewidencji gruntów i budynków (1.114.000,00 m2). Pierwszy z wymienionych podatników (poz. 27) wykazał grunty o pow. 801 m2, natomiast drugi (poz. 38) 1.056.500,00 m2, w sumie jest to 1.057.301,00 m2. Z wyjaśnień uzyskanych w trakcie kontroli wynika, że prowadzone w tej sprawie działania wyjaśniające nie przyniosły konkretnych rezultatów,

- w przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 15 pod poz. 25 stwierdzono zaniżenie podstawy opodatkowania, gruntów pozostałych o 74.429,00 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że według ewidencji geodezyjnej podatnik posiada 1.354.689,00 m2 gruntów objętych przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w części dotyczącej podatku od nieruchomości, natomiast powierzchnia gruntów wykazana w deklaracji podatnika i podmiotów mających w posiadaniu grunty podatnika wyniosła 1.279.260,00 m2,

- podatnik wymieniony w zał. nr 18 pod poz. 1 nie wykazał do opodatkowania podatkiem rolnym gruntów sklasyfikowanych jako W-Ł IV o pow. 0,1433 przez co zaniżył pow. przeliczeniową o 0,08598 ha. Zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) tego rodzaju grunty są zaliczane do użytków rolnych, a zatem w myśl art. 1 ustawy o podatku rolnym podlegają opodatkowaniu. W trakcie trwania kontroli podatnik złożył deklarację korygującą i wpłacił zaległy podatek.

Natomiast badanie przeprowadzone w analogicznym zakresie, obejmujące podatników w grupie osób fizycznych pozwoliło m. in. ustalić, iż podatnik wymieniony w zał. nr 19 pod poz. 1098351 posiada budynek o pow. 60 m2, który w ewidencji podatkowej figuruje jako zwolniony. Ponieważ na podstawie dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli nie jest możliwe stwierdzenie, czy zwolnienie owo jest prawidłowe, należy przeprowadzić postępowanie podatkowe, które wyjaśni na podstawie jakich przesłanek i w oparciu o jaki przepis zostało ono zastosowane - str. 31 prot. kontroli. W przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 19 pod poz. 1559812 organ podatkowy powinien zweryfikować prawidłowość danych zawartych w informacji podatkowej. Opis na stronie 32 protokołu kontroli wskazuje na wątpliwości w tym zakresie, których organ podatkowy nie wyjaśnił w ramach procedur czynności sprawdzających, wskazywanych treścią przepisów działu V Ordynacji podatkowej.

Dokonano sprawdzenia jak podatnicy wywiązują się z obowiązku terminowego składania deklaracji i informacji podatkowych. Z opisu zawartego na str. 26-27, 28 i 29 protokołu kontroli wynika, ze część deklaracji wpłynęła do kontrolowanej jednostki po ustawowo określonych terminach. Na poddanych badaniu deklaracjach nie ma urzędowej adnotacji o sposobie i dacie wpływu dokumentów do urzędu. W przypadku wysłania deklaracji przez pocztę istotna jest data jej nadania, ponieważ zgodnie z treścią art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Natomiast stwierdzone przypadki braku daty wpływu i adnotacji świadczących o zaewidencjonowaniu deklaracji przez kancelarię urzędu stanowi naruszenie § 6 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, iż korespondencję przyjmuje kancelaria, rejestrując ją ilościowo w rejestrze kancelaryjnym, a podania składane do protokołu przyjmują właściwi referenci, zgodnie z podziałem czynności, i przekazują kierownikowi wydziału.

W trakcie kontroli prawidłowości działań upominawczych stwierdzono, że ewidencja upomnień jest prowadzona przy użyciu komputera. Porównując ewidencję upomnień z wzorem ewidencji wynikającym z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 137, poz. 1541 ze zm.) stwierdzono, że nie zawiera ona danych dotyczących m.in. rodzaju i okresu  należności na którą wystawiono upomnienie. – str. 33 prot. kontroli. Ponadto ustalono, że w urządzeniach księgowych nie odpisano należności przedawnionych, na mocy art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Należy zatem uznać, że dane zawarte w ewidencji księgowej podatków i opłat nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego, co powoduje naruszenie art. 24 ust. 1  ustawy z dnia  29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst. jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 964 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż  księgi rachunkowe powinny być prowadzone rzetelnie, bezbłędnie, sprawdzalnie i bieżąco. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty – str. 32-33 prot. kontroli.

Analiza ewidencji upomnień wykazała również, że w kontrolowanym okresie wystawiano tytuły egzekucyjne dotyczące należności z lat 2002-2007, co należy uznać za naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy. Tak sformułowana norma wskazuje, że czynność winna być wykonana w bezpośredniej bliskości upływu terminu wskazanego w upomnieniu, równocześnie najbliższym możliwym z punktu widzenia procedur i organizacji pracy w jednostce – str. 34 prot. kontroli.

W zakresie prawidłowości prowadzonego postępowania podatkowego oraz formalno prawnej zgodności decyzji, wydawanych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej ( str. 36-40 prot. kontroli) ustalono, że w większości poddanych badaniu decyzji w uzasadnieniu faktycznym brakuje analizy materiału dowodowego oraz ustalonych w postępowaniu faktów. Organ podatkowy przytacza jedynie fakty wskazane w podaniach pozostawiając je bez oceny. Nie wiadomo zatem w jaki sposób organ podatkowy ustalił przesłanki wskazane treścią art. 67a § 1 Op. tj. istnienie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Ponadto tak przyjęta forma wydawania decyzji podatkowych powoduje naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, ponieważ uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Należy również pamiętać, że całość prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 120 Op., powinna mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Na stronie 41 protokołu kontroli wskazano jednostkowy przypadek naruszenia prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych. Wadliwie ustalona przez podatnika (zaniżona) DMC pojazdu spowodowała zaniżenie podatku. W trakcie kontroli podatnik złożył deklarację korygującą.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących rachunkowości i gospodarki finansowej gmin.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Gminy, którego jest kierownikiem. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozstrzygnięcie w przepisach wewnętrznych sposobu prowadzenia ewidencji szczegółowej środków trwałych poprzez wskazanie na stosowanie metody tradycyjnej lub formalne dopuszczenie do stosowania wykorzystywanego przez jednostkę programu komputerowego.

2. Zobowiązanie Skarbnika do prowadzenia ksiąg rachunkowych zgodnie z obowiązującymi przepisami poprzez:

a) dokonywanie zapisów w ewidencji szczegółowej gruntów zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości,

b) ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału odsetek od należności nieuregulowanych w terminie.

3. Uregulowanie w przepisach wewnętrznych procedur udzielania zamówień publicznych, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych, mając na uwadze zapewnienie zlecania zamówień wykonawcom proponującym najkorzystniejsze warunki ich realizacji.

4. Podejmowanie należytych działań windykacyjnych w stosunku do wszystkich należności ujętych w księgach rachunkowych.

5. Przeksięgowywanie na dochody budżetu wadium wpłaconego przez uczestników przetargu na zbycie nieruchomości w terminie zapewniającym właściwe ustalenie wyniku budżetu.

6. W zakresie planowania finansowego:

a) przekazywanie kierownikom jednostek budżetowych danych o wysokości planowanych, w budżecie i jego projekcie, dochodów w celu zapewnienia sporządzenia planów finansowych oraz ich projektów,

b) przekazywanie kierownikowi ZUK ostatecznej informacji o wysokości dotacji i ewentualnych wpłat do budżetu po uchwaleniu uchwały budżetowej.

7. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, określającej m.in. zasady polityki czynszowej oraz ustalenie na jej podstawie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, stosownie do przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów...

8. Wzmożenie kontroli prawidłowości naliczania diet z tytułu podróży służbowej, w celu uniknięcia sytuacji ich bezpodstawnej wypłaty.

9. Zlecanie realizacji zadań publicznych objętych przepisami art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego... podmiotom, których oferty realizacji zadania zostały uznane za najkorzystniejsze w przeprowadzonym konkursie.

10. Wydatkowanie środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na cele przewidziane w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz należyte dokumentowanie związku finansowanych działań z problematyką profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi.

11. Zaniechanie przejściowego angażowania środków GFOŚiGW w realizację wydatków budżetu.

12. Określenie szczegółowości rozliczenia dotacji przedmiotowej przez ZUK.

13. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmiany Statutu ZUK, polegającej na usunięciu zapisów przewidujących możliwość ingerencji Wójta Gminy w treść regulaminu organizacyjnego ZUK.

14. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych oraz prowadzenia czynności sprawdzających.

15. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych zawartych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń.

16. Stosowanie przepisów instrukcji kancelaryjnej w zakresie sposobu ewidencjonowania wpływających do jednostki dokumentów. 

17. Przestrzeganie obowiązujących norm prawnych dotyczących prowadzenia egzekucji zaległych zobowiązań z tytułu podatków i opłat lokalnych. Rozważenie możliwości opracowania wewnętrznych przepisów dotyczących terminów i sposobu prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych.

18. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, w tym o uzyskanych efektach finansowych wynikających z działań podjętych w celu realizacji zaleceń, proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku