Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Lipsku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 maja 2009 roku (znak: RIO.V.6001 - 1/09), o treści jak niżej:

                                                                                                          Pani

                                                                                                          Małgorzata Cieśluk

                                                                                                          Burmistrz Lipska

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Lipsk za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Lipsku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń dotyczących wewnętrznej kontroli finansowej wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Pani Burmistrz. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy burmistrza tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pani Burmistrz. Z uwagi na liczbę mieszkańców gminy, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Lipsk może być powołany jeden zastępca burmistrza. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

Obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych nie zawiera kompletnych procedur opisujących obieg dokumentów od momentu sporządzenia albo wpływu do jednostki do momentu ich zadekretowania i ujęcia w ewidencji – str. 7-8 protokołu kontroli. Nieprawidłowość ta była przedmiotem ustaleń także w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej. Z regulacji art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wykonywanie kontroli powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki i ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w prowadzeniu gospodarki finansowej.

W wyniku kontroli prawidłowości rozliczania paliwa w samochodzie służbowym Opel Astra ustalono, iż nie zostały określone zasady rozliczania zużycia paliwa. Stosowany sposób wypełniania kart drogowych nie pozwala na wiarygodną weryfikację ilości zużycia paliwa (etylina i gaz). Niezbędne jest zatem ustalenie w formie pisemnej wewnętrznych procedur wypełniania kart drogowych, rozliczania zużycia paliwa i jego weryfikacji, a także przypisanie tych obowiązków pracownikom – str. 117 protokołu kontroli.

Analiza zakresów czynności pracowników referatu finansowego wykazała, że szereg zadań jednostki nie zostało formalnie powierzonych pracownikom. Do zadań takich należy m.in. rozliczanie inwentaryzacji, przeprowadzanie inwentaryzacji należności oraz aktywów finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych, rozliczanie dotacji udzielonych z budżetu gminy – str. 11 protokołu kontroli. Zgodnie ze standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, ogłoszonymi komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58), poszczególne czynności związane z realizacją operacji finansowych lub gospodarczych są wykonywane wyłącznie przez pracowników do tego upoważnionych. Każdy pracownik powinien posiadać precyzyjnie określony, pisemny zakres uprawnień i odpowiedzialności, którego przyjęcie potwierdza podpisem (standardy Nr 3 i 5 w części A „Środowisko kontroli wewnętrznej” oraz standardy Nr 12-14 w części C „Mechanizmy kontroli”).

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzono pod katem zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). W zakresie kompletności dokumentacji stwierdzono, że nie została w niej określona stosowana wersja oprogramowania i data rozpoczęcia jego eksploatacji – str. 9 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a także przepisów wewnętrznych, polegające w szczególności na:

a) opatrywaniu zapisów księgowych jedną datą; stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, zapis księgowy powinien zawierać, oprócz daty zapisu, także datę dokonania operacji gospodarczej i datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji – str. 14 protokołu kontroli;

b) nieprawidłowym księgowaniu operacji dotyczących naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego w roku poprzedzającym jego wypłatę (str. 14-15 protokołu kontroli), poprzez:

- zaksięgowanie na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” podatku dochodowego od dodatkowego wynagrodzenia w roku poprzedzającym wypłatę, zamiast w momencie wypłaty (zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero w momencie wypłaty wynagrodzenia a nie jego naliczenia),

- zaksięgowanie składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy jako zobowiązań na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” w korespondencji z kontem 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, zamiast z kontem 400 „Koszty według rodzajów”,

- wyksięgowanie zobowiązań wobec pracowników z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego na konto 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast pozostawienia tych zobowiązań na koncie 231;

c) prowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 221/2 „Dochody budżetowe pozostałe” jedynie według podziałek klasyfikacji budżetowej, z pominięciem ewidencji według poszczególnych dłużników, oraz nieprowadzeniu żadnej ewidencji szczegółowej do kont 226 „Długoterminowe należności budżetowe” i 290 „Odpisy aktualizujące należności” – str. 25-26 protokołu kontroli; zasady prowadzenia ewidencji szczegółowej do kont zespołu 2 określa załącznik nr 2 do rozporządzenia;

d) ewidencjonowaniu naliczenia i przekazania odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych zapisami: przekazanie środków Wn 400 - Ma 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, wpływ na rachunek Wn 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia” - Ma 851 „Zakładowy funduszu świadczeń socjalnych”. Zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji zdarzenia te należało ewidencjonować: naliczenie funduszu Wn 400 – Ma 240; przekazanie środków z rachunku bieżącego Wn 240 – Ma 130; wpływ środków na rachunek funduszu Wn 135 – Ma 851 – str. 101 protokołu kontroli.

Dokonując analizy procedury opracowywania i uchwalania budżetu gminy, w tym opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych, stwierdzono, że informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych przez Zespół Szkół Samorządowych oraz Szkoły Podstawowe w Bartnikach i Rygałówce zostały przekazane jako łączna informacja dla tych jednostek, z treści której nie wynikały dane o wysokości środków przyznanych poszczególnym szkołom, co naruszało przepis art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Podobnie jak w przypadku projektu budżetu, informacja o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków szkół została sporządzona łącznie dla wszystkich jednostek oświatowych, czym naruszono przepis art. 186 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – str. 29, 31 protokołu kontroli. Zgodnie z przywołanymi przepisami, a także przepisami § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), informacje powinny być przekazane kierownikowi każdej jednostki.

W zakresie gospodarowania mieniem gminy stwierdzono, że przy zbywaniu nieruchomości w jednym przypadku badana jednostka nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i nie podała do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie w prasie lokalnej, informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Nieprawidłowość ta dotyczyła zbycia lokali na rzecz ich najemców – str. 70 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wyłaniania dzierżawców nieruchomości wykazała, iż art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został naruszony także w zakresie sporządzania i podawania do publicznej wiadomości informacji dotyczących wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy – str. 76 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że nie został ustanowiony trwały zarząd nieruchomości na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej, jako gminnej jednostki organizacyjnej – str. 73-74 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 43 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Do czasu przeprowadzenia kontroli nie zostały określone przez Radę Miejską zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Brzmienie tego przepisu (zawierającego zwrot „do czasu określenia zasad burmistrz może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”) oraz kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazują na powinność podjęcia uchwały organu stanowiącego w tej sprawie, określającej obiektywne zasady gospodarowania przez organ wykonawczy mieniem w wykonaniu obowiązku wskazanego w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy – str. 114 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że Pani Burmistrz nie sporządziła planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomościami, do czego była zobowiązana z mocy art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 114 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość przedkładania Radzie Miejskiej oraz zatwierdzania wniosków w sprawie taryf za sprzedaż wody i odprowadzanie ścieków. Ustalono, iż wniosek przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, dotyczący taryf w okresie od 1 marca 2007 r. do 29 lutego 2008 r., został przedstawiony przez Panią Burmistrz do uchwalenia. Na podstawie okazanej dokumentacji nie stwierdzono jednakże dowodów na wypełnienie przez Panią Burmistrz obowiązku nałożonego przepisem art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zgodnie z którym burmistrz sprawdza, czy taryfy zawarte w przedłożonym do uchwalenia wniosku zostały opracowane zgodnie z przepisami i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia – str. 77-78 protokołu kontroli.

Pośród wydatków bieżących kontroli poddano m. in. wydatki z tytułu wynagrodzeń. Kontrolujący stwierdził, iż pracownikowi zatrudnionemu w wymiarze 1/2 etatu na stanowisku kierowcy-mechanika OSP ustalono wynagrodzenie zasadnicze według IX kategorii zaszeregowania w kwocie 650 zł. Zgodnie z załącznikiem Nr 1 „Tabela miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego” do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), wynagrodzenie winno mieścić się w przedziale 1.350 – 2.100 zł (1/2 etatu 675 – 1.050 zł). W 2008 roku wynagrodzenie dla pracownika zostało zaniżone w świetle obowiązujących przepisów o 300 zł (12 miesięcy x 25 zł). Jednostka wyeliminowała opisaną nieprawidłowość w trakcie kontroli dokonując zmiany wynagrodzenia. Ponadto wypłacono kwotę 300 zł, o którą wynagrodzenie zostało zaniżone w 2008 roku – str. 90 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli prawidłowości dowodów księgowych dokumentujących obrót kasowy stwierdzono, że pracownikowi zatrudnionemu w Urzędzie Miejskim w Lipsku na stanowisku kierowcy mechanika OSP wypłacono z kasy 50 zł jako zwrot wydatku poniesionego za parkowanie samochodu służbowego w Warszawie. Stwierdzono, że koszt parkowania został poniesiony w dniu 7 listopada 2008 roku, tj. w dniu, w którym kierowca przebywał w delegacji służbowej – polecenie wyjazdu zostało wystawione przez panią Burmistrz. Kierowca w dniu 7 listopada 2008 r. podpisał również listę obecności poświadczającą jego pobyt w pracy, pomimo że, jak wynika z wyjaśnienia złożonego do protokołu kontroli, w podróży służbowej przebywał od godz. 6⁰⁰ do godz. 21⁰⁰. Po powrocie kierowca zwrócił polecenie wyjazdu służbowego bez rozliczania kosztów podróży. Ustalono, że kierowca nie rozliczał kosztów delegacji z tytułu odbywania podróży samochodem osobowym Urzędu Miejskiego, ponieważ za tę pracę pobiera dodatkowe wynagrodzenie, ustalone na podstawie umowy zlecenia zawartej z nim przez Panią Burmistrza w dniu 2 maja 2008 roku na okres do 31 grudnia 2008 r. W ramach tej umowy zleceniobiorca zobowiązał się do świadczenia na rzecz zleceniodawcy usług polegających na wykonywaniu czynności kierowcy na potrzeby Urzędu Miejskiego w Lipsku, a w szczególności do kierowania samochodem osobowym Urzędu na każde wezwanie zleceniodawcy lub osoby reprezentującej Urząd, utrzymanie w stałej sprawności technicznej samochodu, utrzymanie w czystości i porządku pomieszczeń garażowych, nadzór nad właściwym, zgodnym z obowiązującymi przepisami użytkowaniem samochodu. Wynagrodzenie za wykonywane czynności ustalone zostało na kwotę 600 zł brutto miesięcznie. Należy wskazać, że w odniesieniu do kierowcy, jako pracownika Urzędu Miejskiego, obowiązują zasady wynagradzania pracowników samorządowych zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych..., w myśl którego m.in. z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny (§ 8 pkt 1). Okres, na jaki zawarto umowę, jednoznacznie wskazuje na jedynie czasowe zwiększenie obowiązków. Zawarcie z pracownikiem umowy zlecenia na dodatkowe czynności wykonywane w godzinach pracy nie miało uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym regulującym zasady wynagradzania pracowników samorządowych – str. 20-21 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków majątkowych ustalono, że Rada Miejska w Lipsku podjęła w dniu 12 września 2008 r. uchwałę Nr XIX/147/08 w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Sokólskiemu na zakup aparatu USG w formie dotacji celowej w wysokości 10.000 zł. Umowa w sprawie udzielenia pomocy została natomiast zawarta przez Panią Burmistrz 4 sierpnia 2008 r., a więc przed podjęciem stosownej uchwały przez Radę Miejską. Stosownie do art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, wydatki budżetu mogą być przeznaczone na pomoc finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący odrębną uchwałą – str. 106 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również stosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) w zakresie wydatków majątkowych. W wyniku sprawdzenia postępowania o udzieleniu zamówienia na modernizację rolniczej drogi dojazdowej we wsi Wołkusze ustalono, że oświadczenia złożone, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy, przez pracowników Urzędu posiadają datę 12 września 2008 r., z czego wynika, że zostały złożone przed dniem otwarcia ofert - str. 111-112 protokołu kontroli. Oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie osoby wykonującej czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, powinny być złożone w dniu otwarcia ofert.

Badaniu poddano również prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji. Według przepisów wewnętrznych pod ostatnią pozycją naniesioną na arkusz spisowy powinna być zamieszczona klauzula o treści: „spis skończono na poz. …” Kontrola wykazała, że w wymieniony sposób zamieszczono klauzulę na 21 arkuszach, podczas gdy wszystkie aktywa rzeczowe zostały spisane na 63 arkuszach – str. 119 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Ustalenia dokonane w zakresie terminowości, prawidłowości i powszechności doręczania decyzji wymiarowych wykazały nieprawidłowości, które polegały na braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 13 nakazów płatniczych na kwotę 2.902,00 zł). W 10 przypadkach sytuacja ta dotyczy podatników nieżyjących, zaś 3 podatników zmieniło miejsce stałego zamieszkania. Jak wskazano na stronie 58 protokołu kontroli służby organu podatkowego nie czyniły dostatecznych starań mających na celu doręczenie decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla takiej osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym, organ podatkowy, jako zainteresowana strona, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. W przypadku, gdy podatnicy nie żyją, organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku (w kontrolowanej jednostce tylko w 1 przypadku ustalono spadkobierców a w kolejnym przypadku wszczęto starania mające na celu ich ustalenie). Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

Efektem badania dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny, leśny i od nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego jest ustalenie uchybień polegających na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku: rolnego od 12 podatników (8,96% sprawdzonych pozycji), leśnego od 13 podatników (15,29 % sprawdzonych pozycji), od nieruchomości 3 podatników (2,2% sprawdzonych pozycji), co uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku leśnego z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym – str. 37, 44 oraz  46 protokołu kontroli.

W zakresie podatku rolnego i leśnego od osób fizycznych stwierdzono uchybienia polegające na łączeniu, do celów podatkowych, gruntów, które stanowią własność oraz gruntów będących we współwłasności z osobą prawną w jedną pozycję wymiarową. Sytuacja taka narusza przepis art. 6a ust. 10 ustawy o podatku rolnym, ponieważ, jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej to osoby fizyczne składają deklarację na podatek rolny oraz analogiczny przepis art. 6 ust. 7 ustawy o podatku leśnym, ponieważ jeżeli las stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej to osoby fizyczne składają deklarację na podatek leśny – str. 37 oraz 44 protokołu kontroli.

Badaniu poddano także zagadnienia z zakresu prawidłowości osiągania dochodów podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości osób prawnych. Jak wskazano w opisie na stronie 49 protokołu kontroli organ podatkowy nie zareagował na wykazanie przez podatnika, w złożonej deklaracji, część budynków związanych z działalnością gospodarczą w pozycji pozostałe budynki, co spowodowało zaniżenie podatku za lata 2007 – 2008 w kwocie 12.192,00 zł (w trakcie trwania kontroli podatnik złożył korekty deklaracji).

Opisane wyżej nieprawidłowości świadczą o braku dostatecznych czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej.

Kontrola powszechności i prawidłowości poboru opłaty skarbowej pozwoliła ustalić, że w przypadku poświadczania zgodności kopii faktur VAT na zakup materiałów budowlanych lub usług, wykorzystywanych przy realizacji inwestycji nie pobierano opłaty skarbowej zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 09 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Jak wskazano na stronie 56 protokołu kontroli zaniżenie opłaty, w próbie przyjętej do kontroli, wyniosło 540,00 złotych.

Stwierdzono także brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9,poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79) – str. 51 protokołu kontroli. Postępowaniem egzekucyjnym nie została objęta kwota 11.485,10 złotych.

Ustalenia dotyczyły także formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej i wiązały one z przypadkami niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. odpowiednio przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 51 oraz 60 protokołu kontroli.

Analizie poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia czy przesłanki owe występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach) a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że w przypadku decyzji wymienionych w opisie na stronach 63-64 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje nie zawierały wystarczającego uzasadnienia faktycznego będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji na podstawie, których udzielono ulgi w zapłacie podatku.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii sposobu wykonywania, w zastępstwie lub z upoważnienia, zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pani Burmistrz.

2. W zakresie procedur wewnętrznej kontroli finansowej:

a) kompletne uregulowanie w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów zasad obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi zachodzącymi w jednostce procesami dotyczącymi gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem,

b) opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur dotyczących wypełniania kart drogowych i zasad rozliczania zużycia paliwa w pojazdach służbowych,

c) powierzenie pracownikom referatu finansowego w zakresach czynności wszystkich zadań realizowanych przez tę komórkę.

3. Określenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stosowanej wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości,

b) księgowanie operacji związanych z naliczeniem dodatkowego wynagrodzenia rocznego z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

c) prowadzenie ewidencji szczegółowej do kont zespołu 2 w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

d) księgowanie operacji dotyczących naliczenia odpisu i przekazania jego równowartości na rachunek ZFŚS w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia.

5. Przestrzeganie przepisów regulujących tryb sporządzania planów finansowych jednostek organizacyjnych oraz ich projektów poprzez przekazywanie kierownikowi każdej jednostki odrębnych informacji, jako warunku umożliwiającego właściwe opracowanie przez nich planów finansowych i ich projektów.

6. Podawanie do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie w prasie lokalnej, informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży oraz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy w przypadkach wymagających sporządzenia wykazu w świetle art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

7. Podjęcie działań w celu ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w Lipsku.

8. Przedstawienie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata i na czas nieoznaczony.

9. Sporządzanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

10. Dokumentowanie realizacji przez Panią Burmistrz obowiązku weryfikacji prawidłowości taryf przedkładanych we wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

11. Zaniechanie zawierania z zatrudnionym w Urzędzie kierowcą umów zlecenia, mając na uwadze obowiązujące przepisy umożliwiające dostosowanie wynagrodzenia pracownika do zakresu faktycznie wykonywanych lub okresowo zwiększonych obowiązków.

12. Zawieranie umów w sprawie udzielenia innym jednostkom samorządu terytorialnego dotacji w ramach pomocy finansowej po podjęciu przez Radę Miejską stosownej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej.

13. Składanie oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie osoby wykonującej czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego nie wcześniej niż w dniu otwarcia ofert.

14. Przestrzeganie ustalonych przepisami wewnętrznymi zasad sporządzania arkuszy spisu z natury.

15. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

16. Realizowanie zasady powszechności opodatkowania poprzez prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do wydania decyzji o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, z wykorzystaniem przywołanych procedur prawnych.

17. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

18. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, od nieruchomości oraz podatku leśnego.

19. Zachowanie powszechności poboru opłaty skarbowej.

20. Określanie stosowną decyzją wysokości powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu.

21. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

22. Wydawanie decyzji umorzeniowych zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, ze szczególnym uwzględnieniem ich uzasadnienia faktycznego opartego o wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

      O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach