Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Hajnówce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 sierpnia 2009 roku (znak: RIO.I.6001-9/09), o treści jak niżej:

Pani

Olga Rygorowicz

Wójt Gminy Hajnówka

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Hajnówka za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Hajnówka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli finansowej, o których mowa w art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), wykazała, że ustalony przez Panią Wójt zarządzeniem z 12 kwietnia 2007 r. system funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Gminy Hajnówka i jednostkach, dla których Urząd prowadzi księgi rachunkowe, tj. GOPS w Hajnówce, GOK oraz GBP w Dubinach określa m.in. wykaz pracowników uprawnionych do sprawdzenia dowodów pod względem merytorycznym, formalno-rachunkowym oraz zatwierdzenia dowodów do zapłaty, wskazując na Panią Wójt, Skarbnika i jednego z inspektorów Urzędu Gminy. W praktyce dokumenty źródłowe wymienionych wyżej jednostek są sprawdzane i zatwierdzane do wypłaty przez osoby wymienione w instrukcji. Kierownicy jednostek organizacyjnych zostali zatem pozbawieni możliwości prowadzenia gospodarki finansowej i kierowania działalnością jednostki, co w praktyce wyłącza przypisanie im odpowiedzialności za gospodarkę finansową jednostki. Stan taki narusza postanowienia art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wskazującego, iż kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie gospodarki finansowej – str. 5-7 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, o której mowa w art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) wykazała, że poza dokumentacją określającą zasady rachunkowości w Urzędzie Gminy Pani Wójt ustaliła także dokumentację określającą zasady prowadzenia rachunkowości w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej i gminnych instytucjach kultury (w formie odrębnych zarządzeń w sprawie ustalenia planów kont). Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości ustala w formie pisemnej i aktualizuje kierownik jednostki. Wójt nie ma zatem kompetencji dla określania zasad rachunkowości jednostek organizacyjnych – str. 8-9 protokółu kontroli.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono także, że zakres czynności Skarbnika Gmin, nadany 2 lipca 2002 r., nie był zgodny z postanowieniami art. 45 ustawy o finansach publicznych. Według przywołanej regulacji, głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. W zakresie czynności nie wskazano na wymienione elementy. W trakcie kontroli zakres czynności został dostosowany do wymagań wynikających z obowiązujących przepisów – str. 2-3 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów w księgach rachunkowych budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), m.in. poprzez:

a) dokonywanie operacji przerachowania dochodów budżetowych wpłaconych na rachunek bieżący Urzędu na środki przeznaczone na finansowanie wydatków objętych planem finansowym Urzędu; operacji tych dokonywano z użyciem kont 133 „Rachunek budżetu” i 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych”, mimo braku faktycznych przelewów dochodów na rachunek budżetu i wpływu środków na wydatki z budżetu na rachunek Urzędu; naruszono tym samym zasadę dokonywania zapisów na tych kontach wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych. W 2008 r., stosując na koniec poszczególnych miesięcy zapisy Wn 133 – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133 w ewidencji budżetu oraz Wn 222 – Ma 130 i Wn 130 – Ma 223 w ewidencji Urzędu, przerachowano jako środki na realizację wydatków Urzędu kwotę 3.889.023,04 zł. Należy dodatkowo wskazać, iż zgodnie z podstawową zasadą prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki budżetowe, dochody pobrane przez te jednostki winny być odprowadzone na rachunek budżetu – art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – str. 10-13 protokołu kontroli;

b) niezgodne z zasadami funkcjonowania kont 011 „Środki trwałe”, 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” i 800 „Fundusz jednostki”, zamieszczonymi w załączniku Nr 2 do rozporządzenia i zakładowym planie kont, księgowanie przekazanych na stan środków trwałych efektów inwestycyjnych; rozliczenie w listopadzie i grudniu 2008 r. nakładów inwestycyjnych w kwocie 3.642.011,79 zł należało ująć zapisem Wn 011 – Ma 080, a w rzeczywistości wystąpiły księgowania Wn 800 – Ma 080 i Wn 011 – Ma 800, powodujące zawyżenie o wymienioną kwotę stanu zmniejszeń i zwiększeń funduszu jednostki – str. 14-15 protokołu kontroli;

c) ustalenie w ewidencji budżetu nieprawidłowych obustronnych sald konta 228 „Rozliczenie wydatków ze środków funduszy pomocowych” na koniec 2006 i 2007 r., wynoszących odpowiednio 189.548,00 zł i 101.464,00 zł; w przypadku prawidłowej ewidencji zapisy na koncie 228 nie powinny wystąpić z uwagi na finansowanie wydatków projektu bezpośrednio z rachunku środków pomocowych ujętego w ewidencji budżetu – str. 15-16 i 27-28 protokołu kontroli;

d) ujmowanie kosztów finansowych, w tym odsetek od zaciągniętych kredytów na koncie 409 „Pozostałe koszty finansowe”, zamiast na koncie 750 „Przychody i koszty finansowe” – str. 15 protokołu kontroli;

e) przeniesienie z konta 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” na konto 225 „Rozrachunki z budżetami” kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych od dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2008 r. i na konto 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” składek ZUS w części opłacanej przez pracowników od tych wynagrodzeń, mimo że zobowiązania z tego tytułu powstają dopiero w momencie wypłaty wynagrodzeń – str. 28-29 protokołu kontroli;

f) ujmowanie na koncie 011 środków trwałych o wartości początkowej poniżej 3.500 zł, co jest niezgodne z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz regulacjami wewnętrznymi jednostki – str. 64-65 protokołu kontroli.

Stwierdzono nieprawidłowości w zakresie rzetelności danych w bilansach z wykonania budżetu za lata 2006, 2007 i 2008, które wynikały m.in. z przedstawionych wyżej ustaleń. Rozbieżności między danymi wykazanymi w bilansach a danymi które należało wykazać przy prawidłowej ewidencji wskazano na str. 17-19 protokołu kontroli. W szczególności należy wskazać na zawyżenie aktywów netto budżetu na koniec 2006 r. o 189.548,00 zł i na koniec 2007 r. o 101.464,56 zł, co miało istotny wpływ na wyliczenie do celów planistycznych stanu wolnych środków służących sfinansowaniu planowanego deficytu budżetu w 2007 i 2008 r. W planie na 2007 r. przyjęto wolne środki w wysokości 77.117,21 zł, zamiast 584.569,21 zł, a w 2008 r. – 742.828,88 zł, zamiast 641.364,88 zł. Ustalenia kontroli dotyczące prawidłowości sporządzenia bilansu za 2008 r. zostały uwzględnione przy korekcie bilansu dokonanej w dniu 9 lipca 2009 r.   

W jednostkowym bilansie Urzędu jako jednostki budżetowej, w cz. B „Informacje uzupełniające istotne dla rzetelności i przejrzystości  sytuacji finansowej i majątkowej” nie wykazano danych obrazujących poziom umorzenia wartości niematerialnych i prawnych (46.338,22 zł), umorzenia środków trwałych (4.313.340,57 zł), umorzenia pozostałych środków trwałych i wyposażenia (192.610,13 zł) oraz stan odpisów aktualizujących należności (69.655 zł). Brak tych danych powoduje obniżenie przejrzystości bilansu. Informacje te nie zostały zawarte także w łącznym bilansie gminnych jednostek budżetowych sporządzonym za rok 2008.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że należności i zobowiązania krótkoterminowe ogółem zostały wykazane w bilansie Urzędu za 2008 r. w kwotach wynikających z ewidencji księgowej, jednakże niewłaściwie wykazano kwoty w poszczególnych pozycjach należności i zobowiązań. Stwierdzono w tym zakresie następujące błędy:

- w poz. B.II.1.2 „Należności od budżetów” w kwocie 329.921,11 zł  (należności z tytułu podatków – 399.576,11 zł minus saldo Ma konta 290 – 69.655,00 zł); prawidłowo należności z tytułu podatków należało wykazać w poz. B.II.1.4 „Pozostałe należności”;

- zobowiązania z tytułu dostaw i usług (poz. D.I.1.1) wykazano w kwocie 72.493,40 zł, mimo że wynosiły w rzeczywistości 12.836,00 zł – pozostała część kwoty (59.664,60 zł) stanowiła saldo strony Ma konta 240, podlegające wykazaniu jako sumy obce w poz. D.I.1.6 pasywów;

- zobowiązania wobec budżetów wykazano w kwocie 9.295,43 zł, w ramach której, poza zobowiązaniami z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w kwocie 7.261,00 zł, wykazano nadpłaty podatkowe w kwocie 2.034,43 zł (część salda Ma konta 221), podlegające prezentacji w bilansie jako pozostałe zobowiązania (poz. D.I.1.5);

- pozostałe zobowiązania wykazano w kwocie 80 zł, zamiast w kwocie 2.114,43 zł;

- sumy obce w bilansie nie występują, a z zapisów księgowych wynika, że wynosiły one na koniec 2008 r. 59.664,60 zł.

Na podstawie analizy rachunku zysków i strat Urzędu jako jednostki budżetowej stwierdzono, że nie występują przychody finansowe z tytułu odsetek od środków znajdujących się na rachunku bieżącym Urzędu i odsetek za zwłokę w zapłacie należności. Przychody z tego tytułu zostały wykazane w poz. A.IV. „Pozostałe przychody budżetowe”, zamiast w poz. G.II. „Odsetki”. Natomiast koszty finansowe z tytułu odsetek od kredytów i pożyczek zostały wykazane w kosztach działalności operacyjnej, zamiast w kosztach finansowych w poz. H.I. „Odsetki”.

Badając zestawienie zmian w funduszu jednostki ustalono, że zmniejszenia funduszu Urzędu jako jednostki budżetowej zgodnie z ewidencją prowadzoną na koncie 800 wyniosły 23.451.404,47 zł, a zwiększenia funduszu – 15.976.215,65 zł i w takich kwotach zostały wykazane w sprawozdaniu. Kwoty ujęte w ewidencji księgowej i wykazane w omawianym zestawieniu nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i są efektem opisanej wyżej niewłaściwej ewidencji przychodów środków trwałych z inwestycji własnych. W poz. II.4. wykazano zmniejszenia z tytułu aktualizacji środków trwałych w kwocie 4.727.994,23 zł, a w poz. III.6. zwiększenia z tego tytułu o 4.700.798,03 zł. Łącznie zwiększenia i zmniejszenia funduszu z tytułu aktualizacji środków trwałych zostały zawyżone, gdyż w rzeczywistości stanowiły zwiększenia wartości z tytułu przekazania do użytkowania środków trwałych uzyskanych z inwestycji jednostki.

Ponadto stwierdzono, że w zestawieniu zmian w funduszu jednostki w poz. V. „Wynik finansowy za rok bieżący”, w kol. „Stan na koniec roku poprzedniego” i  „Stan na koniec roku bieżącego” wykazano zera. W związku z tym kwota funduszu wykazana w poz. VII. zestawienia jest taka sama jak w poz. IV. Zgodnie z bilansem Urzędu za 2008 r. zysk netto za 2007 r. wyniósł 1.050.716,40 zł, a za 2008 r. – 8.014.924,70 zł. Kwoty te należało wykazać w poz. V. zestawienia. Po zamieszczeniu tych kwot w zestawieniu, fundusz wykazywany w poz. VII. byłby zgodny z kwotami wykazanymi w pasywach bilansu w poz. A „Fundusz” (stan na początek roku – 15.479.315,96 zł i stan na koniec roku – 14.968.335,44 zł).

Ustalenia kontroli związane z oceną prawidłowości sporządzenia sprawozdań finansowych Urzędu za 2008 r. przedstawiono w protokole kontroli na str. 19-23. Ustalenia te zostały uwzględnione w korekcie sprawozdań finansowych dokonanych pod datą 9 lipca 2009 r.

Uchwałą Rady Gminy z dnia 24 marca 2009 r. zostały zatwierdzone sprawozdania finansowe gminnych instytucji kultury za 2008 r., tj. Gminnego Ośrodka Kultury w Dubinach i Gminnej Biblioteki Gminnej w Dubinach, składające się z bilansu, rachunku zysków i strat (wariant porównawczy) oraz dodatkowej informacji do sprawozdania finansowego. Bilanse i rachunki zysków i strat wymienionych instytucji kultury zostały sporządzone 5 marca 2009 r. i podpisane przez Skarbnika i Panią Wójt, a informacje dodatkowe zostały podpisane przez Przewodniczącego Rady Gminy. Sprawozdania finansowe instytucji kultury powinny być podpisane przez kierowników tych jednostek, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Bilanse i rachunki zysków i strat gminnych instytucji kultury zostały sporządzone na wzorach stanowiących załącznik Nr 5 i 8  do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., zamiast na wzorach określonych w załączniku Nr 1 ustawy o rachunkowości.

Stwierdzono, że w rejestrze gminnych instytucji kultury, w którym ujęto GOK i GBP, w dziale drugim „Organizacja instytucji kultury” nie wystąpiły dotychczas żadne wpisy w kolumnie „Imię i nazwisko dyrektora instytucji kultury i jego zastępców”. Z ustaleń kontroli wynika, że w dniu 11 października 1992 r. obowiązki kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej powierzono Raisie Kot, a w dniu 31 grudnia 2000 r. Pani Wójt cofnęła pełnienie tych obowiązków. Z zakresu obowiązków R. Kot, zatrudnionej na stanowisku bibliotekarza, obowiązującego od 16 maja 2005 r., wynika, że do jej obowiązków należy kierowanie pracą GBP w Dubinach. W dniu 25 maja 2006 r. R. Kot, zatrudnionej w dalszym ciągu na stanowisku bibliotekarza, powierzono pełnienie obowiązków Dyrektora GOK w Dubinach na okres od 25 maja do 31 grudnia 2006 r. Pełnienie obowiązków Dyrektora GOK było przedłużane na 2007, 2008 i 2009 r.

W rejestrze gminnych instytucji kultury w obu przypadkach w dziale trzecim w kolumnie „Wzmianka o złożeniu do rejestru bilansu instytucji kultury za ostatni rok” jest zamieszczony wpis: „Bilans nie jest sporządzany – bilans ogólny gminy z wyszczególnieniem działu kultury”. Zgodnie ze statutami gminnych instytucji kultury, prowadzą one gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) i ustawie o rachunkowości, z których to przepisów wynika obowiązek sporządzania sprawozdawczości.

Z treści sprawozdań gminnych instytucji kultury wynika, że ewidencja tych jednostek jest prowadzona według zasad ustalonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., mimo że jednostki te powinny prowadzić rachunkowość zgodnie z ustawą o rachunkowości i szczególnymi zasadami określonymi w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Świadczy o tym zamieszczenie w rachunku zysków i strat, w pozostałych przychodach operacyjnych, przychodów z tytułu pokrycia amortyzacji, mimo że w instytucjach kultury amortyzacja środków trwałych umarzanych stopniowo i jednorazowo zwiększa fundusz instytucji kultury, a umorzenie – zmniejsza fundusz instytucji kultury. Ustalenia kontroli dotyczące sprawozdań finansowych gminnych instytucji kultury przedstawiono na str. 23-24 protokołu kontroli.

W zakresie działalności instytucji kultury stwierdzono także, iż nie zostały one formalnie wyposażone w majątek gminy. Instytucje kultury w swoich księgach rachunkowych nie ewidencjonują majątku, którym faktycznie dysponują. Forma władania nieruchomościami nie została określona przez organy gminy – str. 64 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość ustalenia wyniku budżetu za 2008 r. stwierdzono, że wynik wykazany w sprawozdaniu  Rb-NDS  za 2008 r. jako deficyt budżetu w kwocie 344.417,75 zł jest obarczony błędem spowodowanym zamieszczeniem w pozycji B. „Wydatki (B1 + B2)” w kolumnie „Wykonanie od początku roku” kwoty 11.573.843,38 zł, zamiast kwoty 11.771.621,79 zł (zaniżenie kwoty wydatków o wydatki, które nie wygasły z końcem roku, wynoszące 197.778,41 zł). Rzeczywisty deficyt budżetu za 2008 r. zamknął się kwotą 572.196,16 zł. Od rzeczywistego wyniku budżetu różnił się także deficyt budżetu wykazany w bilansie z wykonania budżetu za 2008 r., który wykazano w pasywach w poz. II.1 w kwocie 643.660,16 zł. Zaniżenie wyniku w bilansie budżetu było spowodowane niewykazaniem dodatniego wyniku na funduszach pomocowych w kwocie 101.464,00 zł. Ustalenia kontroli zostały uwzględnione przy korekcie sprawozdań za 2008 r., dokonanej w dniu podpisania protokołu – str. 24-25 protokołu kontroli.

Stwierdzono nieprawidłowy obieg środków pieniężnych stanowiących wpływy dotyczące realizacji zadań zleconych. Z uzyskanej kwoty 7.200 zł z tytułu opłat za wydane dowody osobiste bezpośrednio z rachunku bieżącego Urzędu przekazano na rachunek Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego środki stanowiące dochody budżetu państwa, zaś kwotę dochodów gminy z tytułu realizacji zadań zleconych w wysokości 360 zł przerachowano na środki przeznaczone na wydatki objęte planem wydatków Urzędu w sposób opisany wcześniej w niniejszym wystąpieniu. W konsekwencji, nieprawidłowo wykazano dane w kwartalnych sprawozdaniach jednostkowych Rb-27ZZ sporządzanych przez Urząd Gminy w kol. „Dochody przekazane”, gdzie zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) wykazuje się dochody przekazane na rachunek bieżący jednostki samorządu terytorialnego (rachunek budżetu). Stosownie do § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej... (Dz. U. Nr 135, poz. 955), uzyskane przez jednostki budżetowe wpływy z realizacji zadań zleconych winny być odprowadzone na rachunek budżetu, natomiast potrącenie należnych gminie dochodów oraz przekazanie środków stanowiących dochody Skarbu Państwa winno nastąpić z rachunku budżetu. W zgodzie z tymi przepisami pozostają zasady sporządzania jednostkowych i zbiorczych sprawozdań Rb-27ZZ – str. 25 protokołu kontroli.

Badając procedurę sprzedaży nieruchomości w obrębie Dubicze Osoczna stwierdzono, iż w ogłoszeniu o przetargu ustnym nieograniczonym nie zostały podane, wymagane przepisami § 13 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.), informacje, że nieruchomość jest wolna od obciążeń i zobowiązań. Natomiast w przypadku sprzedaży nieruchomości położonej w obrębie wsi Trywieża stwierdzono, że w ogłoszeniu wyznaczono termin przetargu na 12 listopada 2008 r., natomiast termin wpłaty wadium do dnia 10 listopada 2008 r. Określenie w ten sposób terminu wpłaty wadium było niezgodne z § 4 ust. 6 przywołanego wyżej rozporządzenia, według którego termin wniesienia wadium powinien być ustalony w taki sposób, aby umożliwiał komisji przetargowej stwierdzenie, nie później niż 3 dni przed przetargiem, że dokonano wpłaty – str. 34-35 protokołu kontroli.

W zakresie wpływów z najmu i dzierżawy majątku gminy ustalono, że Pani Wójt zarządzeniem z 28 września 2007 r. ustaliła stawki czynszu dzierżawnego gruntów rolnych oddawanych w dzierżawę na okres do 3 lat. Zostały one określone w wysokości od 3 do 20 zł za miesiąc dzierżawy, w zależności od powierzchni wydzierżawianej działki. W dniu 7 marca 2008 r. ogłoszono przetarg ustny nieograniczony na dzierżawę 7 nieruchomości, wskazując m.in. cenę wywoławczą czynszu za 1 miesiąc dzierżawy całej nieruchomości w wysokości od 3 zł do 4,50 zł – w zależności od powierzchni nieruchomości. Zawarte w następstwie przetargu umowy dzierżawy przewidują należność gminy w wysokości wynikającej z liczby miesięcy dzierżawy i stawki miesięcznej ustalonej w przetargu. Należy wskazać, że przyjęty sposób ustalania czynszu dzierżawnego jest niezgodny z § 20 ust. 3 uchwały Rady Gminy z 29 grudnia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Hajnówka. Zgodnie z tym przepisem, przedmiotem przetargu na najem lub dzierżawę jest roczna lub miesięczna stawka czynszu za 1 m². Stosowanie przez Panią Wójt stawki miesięcznej czynszu z tytułu dzierżawy całości danej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ustalonymi uchwałą – str. 36-37 protokołu kontroli.

Kontrolując prawidłowość i terminowość wpływów za użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych stwierdzono, że wartość nieruchomości, na których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego nie była aktualizowana od momentu ustanowienia tego prawa bądź jego sprzedaży – stwierdzono m.in. przypadki opłat pobieranych w wysokości ustalonej w 1995 i 1999 roku. Stosownie do art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 37-38 protokołu kontroli.

Ustalając prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych oraz terminowość przelewów na wyodrębniony rachunek Funduszu stwierdzono, że Urząd Gminy prowadził wspólną działalność socjalną z GOPS, Biurem Obsługi Szkół Samorządowych oraz instytucjami kultury bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). W trakcie kontroli, w dniu 21 kwietnia 2009 r., stosowna umowa została zawarta – str. 43-44 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielenia zamówienia publicznego na budowę sali gimnastycznej przy Gimnazjum i Szkole Podstawowej w Dubinach w świetle ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) wykazała, że wartość zamówienia określona została na podstawie kosztorysów inwestorskich sporządzonych w kwietniu i maju 2007 r. Wartość wynikająca z kosztorysów w kwocie 1.590.104,74 zł została powiększona o 20% w związku z ewentualnym zleceniem robót uzupełniających i ostatecznie została przyjęta w wysokości 1.908.125,69 zł. Zwiększenie wartości kosztorysowej o wartość zamówień uzupełniających nie mogło być w tym przypadku zastosowane. W myśl art. 67 ust. 1 pkt 6 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie udzielenia zamówienia, udzielenie zamówień uzupełniających na warunkach wskazanych w tym przepisie było możliwe wówczas, gdy zamówienie uzupełniające było przewidziane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla zamówienia podstawowego. Zamówienie uzupełniające nie było przewidziane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zatem nie zaistniała podstawa do zwiększenia wartości zamówienia w oparciu art. 32 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Obecnie art. 67 ust. 1 pkt 6 Prawa zamówień publicznych wymaga, aby planowane zamówienia uzupełniające były przewidziane w ogłoszeniu o przetargu.

Oferta z najkorzystniejszą ceną, wybrana w tym postępowaniu, opiewała na kwotę 2.589.620,45 zł. Z dokumentacji postępowania wynikało, że zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zadania 1.941.144 zł, cena wybranej oferty przekracza tę kwotę. Wskazano natomiast, że „Rada Gminy uchwałą z 10.09.2007 r. uzupełniła brakującą kwotę na rok 2007 r. na sfinansowanie zadania wynikającą z złożonej oferty”. Ustalono, że przywołana uchwała nie wprowadzała żadnych zmian w zakresie planu wydatków na realizację tej inwestycji. W wyniku kontroli stwierdzono, że Rada Gminy uchwałą budżetową na 2007 r. określiła pierwotnie planowane wydatki w 2007 r. na budowę sali gimnastycznej w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, rozdziale 80110 „Gimnazja” w kwocie 100.000 zł. Uchwałą z 15 czerwca 2007 r. zwiększono plan do kwoty 250.000 zł, uchwałą z 15 października 2007 r. o 1.100 zł do kwoty 251.100 zł, uchwałą z 29 listopada 2007 r. zwiększono plan o 200.000 zł do 451.100 zł, natomiast uchwałą z 28 grudnia 2007 r. o kwotę 1.000 zł do kwoty 452.100 zł. Ponadto budowa sali gimnastycznej została ujęta w załączniku do uchwały budżetowej na 2007 r. „Limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne”, w którym wykazano pierwotnie wartość kosztorysową zadania na 2.500.340 zł oraz środki wynikające z planu na 2007 r. w kwocie 1.250.000 zł, z tym, że w planie wydatków ujęto jedynie wydatki przewidywane do sfinansowania z własnych środków, w kwocie 100.000 zł. Pozostała kwota miała być wprowadzona do budżetu po uzyskaniu środków zewnętrznych.

Z ustaleń kontroli wynika, że umowa zawarta została przez Panią Wójt z wybranym wykonawcą w dniu 21 września 2007 r., mimo braku w planie wydatków środków wystarczających na sfinansowanie robót przewidywanych harmonogramem do realizacji w 2007 r. W dniu podpisania umowy planowane wydatki na to zadanie wynosiły 250.000 zł, a dopiero uchwałami Rady Gminy z 15 października, 29 listopada i 28 grudnia zwiększono go do kwoty 452.100 zł. Zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym robót, stanowiącym załącznik do umowy, w 2007 r. roboty miały zostać wykonane na łączną kwotę 449.914,18 zł, z tym, że roboty zaplanowane do realizacji w październiku i listopadzie miały wynieść 298.783,66 zł. Uwzględniając 30-dniowy termin zapłaty faktur częściowych za podane okresy, wynikający z umowy, roboty te miały zostać opłacone w 2007 r. – str. 52-57 protokołu kontroli.

Z przedstawionych ustaleń wynika zatem, iż w momencie podpisania umowy plan wydatków budżetu w par. 6050, rozdz. 80110 nie dawał możliwości sfinansowania zobowiązań podlegających opłaceniu w 2007 r. zgodnie z postanowieniami harmonogramu robót.

Badając wydatki związane z wykonaniem dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji zadania pod nazwą „Przebudowa budynku po byłej Szkole Podstawowej w Dubinach pod projektowaną funkcję – Centrum Etnograficzno-Ekumeniczne w Dubinach” stwierdzono, że 16 czerwca 2008 r. zawarto umowę na wykonanie dokumentacji, za cenę 44.500 zł, z osobą fizyczną, która posiadała stosowne uprawnienia tylko w zakresie specjalności architektoniczno-konstrukcyjnej oraz instalacyjno-inżynierskiej w zakresie sieci i instalacji sanitarnej. Określony w umowie zakres prac projektowych wymagał natomiast również wykonania projektu instalacji elektrycznej z uwzględnieniem elektrycznego ogrzewania pomieszczeń i elektrycznych podgrzewaczy do ciepłej wody. Umowa nie zawiera żadnych postanowień odnośnie podwykonawstwa zleconych prac. W trakcie realizacji prac projektowych ich zakres został rozszerzony aneksem z 29 września 2008 r. o projekty dotyczące systemu nagłośnienia, systemu projekcji video, strukturalnej sieci komputerowej, sieci telefonicznej, systemu sterowania oświetleniem wewnętrznym i zewnętrzny, systemu sygnalizacji włamania i napadu, systemu sygnalizacji pożaru oraz systemu monitoringu wewnętrznego i zewnętrznego, do wykonania których projektant, jak wynika z umowy, nie posiadał uprawnień. Aneksem zwiększono wartość wynagrodzenia wykonawcy do 49.500 zł. Ponadto należy wskazać, że w umowie pierwotnej ustalono termin wykonania dokumentacji na 30 września 2008 r., natomiast aneksem termin wykonania określono na 31 października 2008 r., co dotyczyło także elementów dokumentacji zleconych umową pierwotną. Wynika stąd, że wykonawca nie zrealizował przedmiotu umowy pierwotnej w ustalonym terminie. Umowa pierwotna przewidywała naliczenie kar w związku z nieterminowym wykonaniem zobowiązania umownego w wysokości 0,4% za każdy dzień, co wobec przyjęcia terminu realizacji z umowy pierwotnej i daty protokołu, którym Urząd potwierdził przyjęcie dokumentacji (30 października 2008 r.) dałoby kwotę 5.340 zł.

Z okazanej dokumentacji wynikają także istotne rozbieżności w kwestii terminu wykonania prac projektowych. Przywołany wyżej protokół odbioru dokumentacji przez Urząd został opatrzony datą 30 października 2008 r., wykonawca wystawił rachunek za wykonanie robót 25 listopada 2008 r., który został opłacony w dniu 8 grudnia 2008 r. Natomiast jak wynika z protokołu kontroli, szereg elementów dokumentacji opatrzonych zostało datami sporządzenia przypadającymi po dacie odbioru dokumentacji przez Urząd, tj. 31 października, 3 listopada i 14 grudnia 2008 r. Uwaga ta dotyczy m.in. dokumentacji projektowej z zakresu branży elektrycznej i teletechnicznej, którą wykonawca zamówił w firmie ELEKTROENERGETYKA, będącej podwykonawcą części prac projektowych – str. 48-52 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, w tym także w zakresie funkcjonowania kontroli finansowej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzył obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Umożliwienie kierownikom GOPS i instytucji kultury prowadzenie samodzielnej gospodarki finansowej, mając na uwadze, że egzekwowanie ustawowego zakresu obowiązków i odpowiedzialności kierowników tych jednostek jest uzależnione od faktycznego dysponowania przez nich środkami finansowymi. Samodzielność jednostki winna przejawiać się w szczególności poprzez dokonywanie przez jej kierownika takich czynności, jak: zatwierdzanie dowodów do wypłaty, zaciąganie zobowiązań, ustalanie procedur kontroli finansowej i wdrożenie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) zaniechanie dokonywania zapisów dotyczących „przerachowania” zrealizowanych dochodów na środki na wydatki, mając na uwadze, że zapisy na kontach 133 i 130 muszą być zgodne z danymi wyciągów bankowych, a także, iż Urząd Gminy prowadzący gospodarkę finansową na zasadach obowiązujących jednostki budżetowe zobowiązany jest odprowadzić zrealizowane dochody na rachunek budżetu,

b) ujmowanie operacji przyjęcia na stan efektów inwestycyjnych zapisem Wn 011, Ma 080,

c) dokonywanie zapisów na koncie 228 zgodnie z uwagami zawartymi w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

d) księgowanie kosztów finansowych z tytułu odsetek od kredytów i pożyczek na koncie 750,

e) ewidencjonowanie środków trwałych o wartości poniżej 3.500 zł na koncie 013.

3. Sporządzanie bilansu z wykonania budżetu, sprawozdania finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, składającego się z bilansu, rachunku zysków i strat oraz zestawienia zmian w funduszu jednostki oraz łącznych bilansów jednostek budżetowych z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

4. Prawidłowe ustalanie wyniku budżetu w bilansie budżetu oraz sprawozdaniu Rb-NDS oraz zwrócenie uwagi na konieczność zachowania zgodności między danymi w tych sprawozdań w zakresie nadwyżki lub deficytu budżetu.

5. Spowodowanie podpisywania sprawozdań finansowych instytucji kultury przez kierowników tych instytucji.

6. Zapewnienie sporządzania sprawozdań finansowych instytucji kultury na drukach obowiązujących te jednostki zgodnie z ustawą o rachunkowości.

7. Prowadzenie rejestru gminnych instytucji kultury zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem Ministra Kultury i Sztuki w sprawie prowadzenia rejestru instytucji kultury.

8. Określenie formy władania nieruchomościami przez instytucje kultury.

9. Przekazywanie całości wpływów zrealizowanych w związku z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami na rachunek budżetu gminy i prowadzenie dalszych rozliczeń tych wpływów w ewidencji budżetu.

10. W zakresie sprzedaży nieruchomości gminnych:

a) zamieszczanie w ogłoszeniach o przetargach wszystkich wymaganych informacji,

b) ustalanie terminu wpłaty wadium nie później niż na 3 dni przed datą przetargu.

11. Przestrzeganie zasad gospodarowania nieruchomościami ustalonych uchwałą Rady Gminy w myśl której przedmiotem przetargu na najem lub dzierżawę jest roczna lub miesięczna stawka czynszu za 1 m² powierzchni.

12. Dokonanie aktualizacji wartości nieruchomości gminnych, na których ustanowiono prawa użytkowania wieczystego, mając na uwadze znaczny okres, jaki upłynął od ustalenia opłat wobec użytkowników wieczystych niektórych nieruchomości.

13. Zwiększanie wartości szacunkowej zamówienia o wartość ewentualnych zamówień uzupełniających wyłącznie w sytuacji uwzględnienia ich w ogłoszeniu o przetargu.

14. Zaciąganie zobowiązań (zawieranie umów) dotyczących realizacji zamówień publicznych do wysokości środków zabezpieczonych na realizację zadania w planie wydatków.

15. Zachowanie należytej staranności przy wyborze wykonawców usług, rzetelne dokumentowanie procesu realizacji umowy oraz egzekwowanie od wykonawców przyjętych w umowie terminów realizacji zadania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku