Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Brańsku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 grudnia 2009 roku (znak: RIO.I.6001-15/09), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Krzysztof Jaworowski

                                                                                              Wójt Gminy Brańsk

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Brańsk za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Brańsk na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Stwierdzono, że stanowisko zastępcy Pana Wójta było obsadzone jedynie w okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych zastępca nie został powołany. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Brańsk może być powołany 1 zastępca Wójta. Należy wskazać, iż art. 28g przywołanej ustawy, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 3-4 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości funkcjonowania kontroli wewnętrznej w Urzędzie Gminy stwierdzono, że kasjer sporządza raporty kasowe dla Urzędu Gminy, GOPS, jednostek oświatowych (jeden raport kasowy dla wszystkich Szkół), instytucji kultury (jeden raport kasowy dla Biblioteki i GOUK) oraz zakładu budżetowego. Powyższa kwestia nie została uregulowana w przepisach wewnętrznych badanej jednostki. W trakcie kontroli ustalono, że czeki dotyczące szkół, instytucji kultury oraz zakładu są podpisywane przez Pana Wójta i Skarbnika Gminy. Przy czym każda jednostka organizacyjna posiada odrębny rachunek bankowy. Ponadto dowody księgowe jednostek, dla których Urząd Gminy prowadzi obsługę finansową, były zatwierdzane do wypłaty przez Pana Wójta, Skarbnika Gminy oraz referenta ds. księgowości budżetowej A. Sakowicz.

Zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 53 obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), zasadą generalną jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej jednostki. Odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, powinni ponosić kierownicy tych jednostek. Niezbędnym warunkiem przypisania odpowiedzialności jest natomiast możliwość dysponowania środkami pieniężnymi przyznanymi w planie finansowym. Dodatkowo w sferze jednostek oświaty zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. W odniesieniu do instytucji kultury należy zaś wskazać na art. 27 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), z którego wynika, iż instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przyjęty w kontrolowanej jednostce model skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej nie może prowadzić do zniesienia samodzielności (w granicach prawa) kierowników jednostek do prowadzenia gospodarki finansowej i wynikającej z niej odpowiedzialności w tym zakresie. Z tego też względu wynikające z zarządzeń Pana Wójta procedury obiegu dokumentów finansowo-księgowych powinny być przyjęte formalnie przez kierowników jednostek, dla których prowadzona jest wspólna obsługa, z uwzględnieniem jednakże ich kompetencji i odpowiedzialności za procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaciąganiem zobowiązań i dokonywaniem wydatków w ramach ustalonych planów finansowych – str. 13-14 protokołu kontroli.

W przedmiocie zorganizowania w Urzędzie obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych nie została podjęta uchwała Rady Gminy. Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, w celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7 (w tym m.in. zapewnienia obsługi finansowej szkoły), organy prowadzące szkoły mogą m.in. organizować wspólną obsługę. Na podstawie przepisów art. 5c pkt 1 przywołanej ustawy, zadania i kompetencje organu prowadzącego w tym zakresie przysługują radzie gminy – str. 8 protokołu kontroli.

W trakcie badania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości ustalono, że Pan Wójt nie określił daty rozpoczęcia korzystania z wersji oprogramowania stosowanej przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych, co narusza postanowienia art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) – str. 16 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania zasad ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania ustalonych przepisami wewnętrznymi wydanymi 21 grudnia 2007 r. wykazała, że obowiązujące w jednostce regulacje nie są dostosowane do aktualnego stanu prawnego, ponieważ przewidują zaliczanie do druków ścisłego zarachowania znaków skarbowych, które nie są obecnie stosowane dla dokumentowania wniesienia opłaty skarbowej. Z analizy przestrzegania regulacji wewnętrznych wynika, iż mimo zaliczenia do druków ścisłego zarachowania kartotek „magazyn przyjmie” i „magazyn wyda”, nie były one objęte ewidencją. Obowiązująca Instrukcja wskazuje ponadto, że druki ścisłego zarachowania powinny być inwentaryzowane nie rzadziej niż raz w roku. Okazany protokół z inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania, według stanu na dzień 31 grudnia 2008 r. wymienia jako zinwentaryzowane druki kwitariusze K-104, które nie zostały formalnie uznane w przepisach wewnętrznych za druki ścisłego zarachowania. Inwentaryzacją objęto także druki „magazyn przyjmie” i „magazyn wyda” – str. 27 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) oraz zakładowego planu kont, wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) w dniu 31 grudnia 2008 r. zaksięgowano równowartość części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie 241.064 zł, która wpłynęła na rachunek budżetu w grudniu 2007 r., oraz udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych w kwocie 25.881 zł przy użyciu konta 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” (w korespondencji z kontem 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych”). Następnie kwoty te zostały przeniesione na wynik finansowy księgowaniem Wn 840 – Ma 860 „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy”. Mając na uwadze przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący iż dochody nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych zalicza się do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego, kwota odpowiadająca osiągniętym w danym roku dochodom powinna być ujęta na koncie 750 „Przychody i koszty finansowe”, a nie 840, niezależnie od okoliczności, iż fizycznie środki pieniężne dotyczące realizacji dochodu wpłynęły w roku poprzedzającym (rata subwencji) lub wpłyną w roku następnym (udziały w podatkach) – str. 18-19 protokołu kontroli;

b) kwotę dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych za miesiąc grudzień 2008 r. (otrzymanych w styczniu 2009 r.) w wysokości 25.881 zł ujęto w księgach rachunkowych zapisem Wn 140/1 „Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne” – Ma 901 „Dochody budżetu”. Wpływ środków pieniężnych dotyczących tych dochodów zaksięgowano Wn 133-1 „Rachunek budżetu” – Ma 140/1. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, do rozrachunków z tytułu udziałów w dochodach innych budżetów służy konto 224 „Rozrachunki budżetu”. Zakładowy plan kont dla budżetu stanowi, niezgodnie z treścią ekonomiczną kont zawartą w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, że na koncie 140 księguje się wpływy dochodów dotyczące roku ubiegłego i zwroty dotyczące roku ubiegłego. W konsekwencji przyjętego rozwiązania, na stronie Ma konta 140 nieprawidłowo ujęto także kwotę 10.056,07 zł oznaczającą zobowiązania z tytułu niewykorzystanej dotacji oraz należną gminie prowizję od wydanych dowodów osobistych – str. 19-20 i 28-30 protokołu kontroli;

c) zapisów na koncie 139-2 dokonywano niezgodnie z danymi wyciągów bankowych, w wyniku czego wystąpiła różnica między bankowym potwierdzeniem sald, a ewidencją księgową na kwotę 1.869,57 zł. Stanowiła ona naliczone odsetki na rachunkach lokat, na których przechowywano zabezpieczenia należytego wykonania umów. W trakcie kontroli okazano protokół z inwentaryzacji środków pieniężnych na rachunkach bankowych na dzień 31 grudnia 2008 r. Protokół został sporządzony w dniu 13 stycznia 2009 r. przez komisję inwentaryzacyjną oraz podpisany przez Pana Wójta i Skarbnika. W protokole wskazano różnicę z informacją, że odsetki wskazane przez Bank „nie były księgowane w ewidencji Urzędu Gminy do dnia 31.12.2008 r. Przyjęte zasady prowadzenia zapisów naliczonych odsetek wskazują na ich ewidencję w chwili likwidacji lokat”. Do dnia zakończenia kontroli odsetki nie zostały zaksięgowane, ponieważ nie była likwidowana lokata w związku ze zwrotem zabezpieczenia. Przedstawiony stan faktyczny narusza zasady funkcjonowania konta 139 „Inne rachunki bankowe” ustanowione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, ujawnione w toku inwentaryzacji różnice powinny być, oprócz ich wyjaśnienia, także rozliczone w księgach rachunkowych w celu usunięcia stanu niezgodnego z rzeczywistością – str. 23-24 protokołu kontroli;

d) nie dokonywano przypisu należności wynikających z decyzji w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego. W efekcie wpłaty księgowano w korespondencji z kontem 750, z pominięciem konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, służącego, zgodnie z zasadami jego funkcjonowania określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, do ewidencji należności z tytułu dochodów budżetowych – str. 45 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że sprawozdanie zbiorcze Rb-27S w zakresie dochodów ujętych w księgach Urzędu jest sporządzane na podstawie ksiąg rachunkowych oraz zawiera dane wynikające ze sprawozdań jednostkowych jednostek budżetowych, ponieważ zaniechano sporządzania sprawozdań jednostkowych dla Urzędu wbrew postanowieniom § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 załącznika nr 34 do tego rozporządzenia – str. 20-21 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z majątku ustalono, że obowiązująca w gminie uchwała z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie została dostosowana do aktualnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie reguluje kwestii najmu i dzierżawy nieruchomości na czas nieoznaczony. Do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów na czas nieoznaczony Pan Wójt może zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Gminy. Jednocześnie przywołany przepis wskazuje, że zasady zawierania umów na czas nieoznaczony powinny być określone w formie uchwały (aktu prawa miejscowego), ponieważ forma każdorazowego ubiegania się o zgodę Rady może być stosowana jedynie do czasu ich określenia – str. 35-36 protokołu kontroli.

W następstwie kontroli procedur zbywania nieruchomości ustalono, że wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w 2008 r. nie wyczerpywał swym zakresem informacji wymaganych przepisami art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – stwierdzono brak oznaczenia poszczególnych nieruchomości według księgi wieczystej. Natomiast w odniesieniu do treści ogłoszeń o przetargach na sprzedaż nieruchomości, której zakres określa § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207 poz. 2108 ze zm.), nie stwierdzono zapisów odnoszących się do skutków uchylenia się od zawarcia umowy (§ 13 pkt 7 rozporządzenia). Z treści art. 41 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwienia na podpisanie umowy w miejscu i w terminie podanym w zawiadomieniu, organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi. Wynikające z przywołanego przepisu uprawnienia zbywcy zostały jednakże podane w treści zawiadomienia o terminie i miejscu zawarcia umowy. Stwierdzono także, iż badane ogłoszenia o przetargach na sprzedaż nieruchomości zawierały zapis o możliwości unieważnienia przetargu przez Wójta Gminy bez podania przyczyny. Zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może odwołać ogłoszony przetarg jedynie z ważnych powodów, niezwłocznie podając informację o odwołaniu przetargu i jego przyczynach do publicznej wiadomości – str. 35 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości oddania w dzierżawę nieruchomości wymienionej na str. 36 protokołu kontroli wykazało, że informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia nie zamieszczono w prasie lokalnej, wbrew wymaganiom art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zakresie klasyfikacji budżetowej dochodów stwierdzono, iż jednostka zalicza do dochodów z najmu wpływy uzyskiwane z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowionego decyzją z dnia 31 marca 1993 r. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), dochody z użytkowania wieczystego należy ewidencjonować w par. 0470 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomości”. Ponadto ustalono, że wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste nie była aktualizowana od 1993 r. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Pan Wójt, jako osoba gospodarująca w imieniu gminy nieruchomościami gminnymi zobowiązany jest zaś do prowadzenia gospodarki w sposób zgodny z jej prawidłowymi zasadami (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami) – str. 37-38 protokołu kontroli.

Ponadto Pan Wójt, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – str. 80 protokołu kontroli.

W gminie Brańsk nie zostały dotychczas ustalone stawki opłaty adiacenckiej. Z okazanej kontrolującym dokumentacji nie wynika, aby Pan Wójt przedstawiał Radzie Gminy projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty. Stosownie do postanowień art. 98a i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty odnoszącej się do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.) – str. 42 protokołu kontroli.

               Badaniem objęto także dochody budżetu gminy z tytułu podatków i opłat lokalnych, w zakresie podatku rolnego i leśnego, w grupie podatników – osób fizycznych, w tym także ulgi inwestycyjne w podatku rolnym. Dokonane ustalenia wskazują na brak informacji podatkowych składanych przez podatników badanych należności, co stanowi naruszenie odpowiednio art. 6a ust. 5 ustawy z dnia  15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) oraz art.. 6 ust. 2 ustawy z 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Ponadto informacje podatkowe stanowią podstawowy materiał dowodowy służący do wymiaru zobowiązań podatkowych. Natomiast stwierdzony fakt braku reakcji organu podatkowego na opisane, niewłaściwe zachowania podatników świadczy o nierealizowaniu przez służby podatkowe obowiązków wynikających z treści art. 272 Ordynacji podatkowej w zakresie czynności sprawdzających. Działania te winny być prowadzone w zakresie sprawdzenia terminowości składania deklaracji i wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów, stwierdzenia formalnej poprawności dokumentów oraz ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Ocena w powyższym zakresie winna być dokonana m.in. na podstawie dokumentów składanych przez podatników. Ich brak powinien wywołać reakcję służb finansowych w postaci działań podejmowanych na zasadach i w myśl procedur wskazanych przepisami działu V Ordynacji.

W zakresie wydatków poniesionych na podróże służbowe pracowników stwierdzono, że wszystkie zbadane podróże zostały odbyte samochodami prywatnymi pracowników. W 2 na 15 zbadanych delegacji pracownik mimo korzystania z samochodu własnego wniósł o rozliczenie według kosztów biletów PKS. Pozostałe 13 delegacji zostało rozliczonych według stawki maksymalnej, o której mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Możliwość wyboru sposobu rozliczenia – albo według kosztów biletów PKS albo stawek maksymalnych określonych przepisami powszechnie obowiązującymi za 1 kilometr przebiegu – przewidują regulacje obowiązujące w kontrolowanej jednostce, ustalone zarządzeniem Pana Wójta z dnia 21 lutego 2008 r. Przepisy wewnętrzne nie wskazują, w jakich przypadkach należy stosować dane zasady dla rozliczenia kosztów delegacji. Kontrolowana jednostka nie posiada zatem obiektywnych zasad rozliczania kosztów podróży służbowych odbywanych pojazdami niestanowiącymi własności pracodawcy. Z ustaleń kontroli wynika, iż rozliczenia według maksymalnych stawek dokonywał Pan Wójt, natomiast pozostali pracownicy rozliczali się według stawek odnoszonych do kosztów biletów – str. 52-54 protokołu kontroli.

Badanie wydatków przeznaczonych na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wykazało w zakresie przestrzegania art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), dotyczącego obowiązku zamieszczenia w prasie ogłoszenia o konkursie na realizację zadania „Wypoczynek letni dzieci i młodzieży – Lato bez nałogów”, że upubliczniono jedynie informację o ogłoszeniu konkursu z zaznaczeniem, że szczegółowe informacje dotyczące konkursu dostępne są na stronie internetowej jednostki. Tym samym nie można uznać, aby doszło do zamieszczenia w prasie ogłoszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Nadto ustalono, że w momencie ogłaszania konkursu – 16 maja 2008 r. oraz w momencie zawierania umowy – 26 czerwca 2008 r. przewidywana kwota dotacji nie była ujęta w budżecie gminy na 2008 r. (w momencie ogłoszenia konkursu była to kwota 5.000 zł, umowę zawarto na kwotę 3.500 zł). Kwotę umożliwiającą udzielenie dotacji przyjęto do budżetu 30 czerwca 2008 r. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Wójta wynika, iż ustalając układ wykonawczy budżetu na rok 2008 w styczniu 2008 r. kwotę 5.000 zł sklasyfikowano w par. 4210, gdyż nie był znany sposób realizacji zadania. Przeniesienia środków z par. 4210 do par. 2580 dokonano w dniu 30 czerwca 2008 r.  – str. 57-59 protokołu kontroli. Ponadto należy wskazać, że zastosowano nieprawidłową klasyfikację wydatku, ponieważ dotacje udzielane w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego... nie mają charakteru dotacji podmiotowych, lecz są dotacjami celowymi.

W trakcie badania prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę budynku Urzędu Gminy stwierdzono, że kosztorysy inwestorskie zostały sporządzone w czerwcu 2007 r. Specyfikacja nosi datę 29 stycznia 2008 r., zaś ogłoszenie o zamówieniu nastąpiło 30 stycznia 2008 r. Oznacza to, iż kosztorysy zostały sporządzone wcześniej niż 6 miesięcy przed ogłoszeniem zamówienia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), wartość szacunkową zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu inwestorskiego nie wcześniej niż na 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania. Jeżeli wartość zamówienia została określona wcześniej, zamawiający powinien ponownie dokonać czynności ustalenia wartości szacunkowej, np. aktualizując poprzednie ustalenia. Ponadto w omawianym postępowaniu przyjęto wartość zamówienia w niewłaściwej kwocie, jako 1.602.986,07 zł brutto. Jest to niezgodne z art. 32 ust. 1 Prawa zamówień publicznych wskazującym, iż podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług – str. 68-69 protokołu kontroli.

We wszystkich trzech zbadanych podczas kontroli zamówieniach publicznych stwierdzono, że nie były składane przez Pana Wójta oświadczenia o istnieniu lub braku wystąpienia okoliczności powodujących obowiązek wyłączenia z postępowania, wymagane przepisami art. 17 Prawa zamówień publicznych od osób wykonujących czynności w postępowaniu. Z ustaleń kontroli wynika, że dokonywał Pan Wójt, oprócz podpisania umowy, m.in. zatwierdzenia specyfikacji istotnych warunków zamówienia – str. 67, 70 i 78 protokołu kontroli.

Również we wszystkich badanych postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, Pan Wójt w zarządzeniach o powołaniu komisji przetargowych wskazywał, iż zadaniem komisji jest przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w ramach przetargu nieograniczonego na określone zadanie. Tak sformułowanego zakresu obowiązków komisji nie można uznać za prawidłowy w świetle art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Przywołany przepis wymaga określenia obowiązków poszczególnych członków komisji w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac – str. 65, 69 i 77-78 protokołu kontroli.

W zakresie badania zamówienia publicznego na przebudowę drogi gminnej w miejscowości Nowosady ustalono, że w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymagano od wykonawców przedłożenia wykazu wykonanych w okresie ostatnich 3 lat przed dniem wszczęcia postępowania lub w okresie prowadzenia działalności gospodarczej,  jeżeli jest on krótszy niż 3 lata, co najmniej 2 robót drogowych o wartości zamówienia min. 250.000 zł brutto. Żądanie przedłożenia wykazu wykonanych robót z okresu ostatnich 3 lat było niezgodne z postanowieniami § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605 ze zm). W świetle przywołanego przepisu, zamawiający może żądać złożenia wykazu wykonanych robót budowlanych w okresie ostatnich 5 lat przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - w tym okresie – str. 77 protokołu kontroli.

Na podstawie kontroli zagadnień dotyczących gospodarowania majątkiem nieruchomym przez jednostki budżetowe ustalono, że nieruchomości, którymi dysponują jednostki oświatowe gminy, nie zostały im formalnie przekazane. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawną formą władania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd. Majątek nieruchomy, którym dysponują poszczególne szkoły został ujęty w ich ewidencji – str. 39 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na Wójcie, jako kierowniku jednostki, spoczywa także nadzór nad prowadzeniem rachunkowości oraz obowiązek aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Od 1 stycznia 2010 r. wymienione obowiązki Wójta, jako kierownika jednostki, oraz Skarbnika określają odpowiednio przepisy art. 53, 54 i 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa Pana Wójta, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Wójta.

2. Zaniechanie zatwierdzania przez Pana Wójta dowodów księgowych jednostek organizacyjnych gminy, mając na uwadze, że wykonywanie tych czynności oraz faktyczne dysponowanie środkami pieniężnymi przez kierowników jednostek jest podstawowym warunkiem przypisania im odpowiedzialności za prowadzenie gospodarki finansowej, spoczywającej na nich na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych.

3. Należyte uwzględnienie, w regulacjach składających się na procedury kontroli wewnętrznej, roli kierowników jednostek organizacyjnych w procesach obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych dotyczących ich jednostek oraz innych aspektów związanych w prowadzeniem w Urzędzie obsługi jednostek, w szczególności w zakresie gospodarki kasowej.

4. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej formalnie sposób zorganizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych.

5. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) określenie daty rozpoczęcia korzystania z wersji oprogramowania stosowanej przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych,

b) dostosowanie zasad funkcjonowania konta 140 do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...

6. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia niezgodności między wewnętrznymi regulacjami dotyczącymi druków ścisłego zarachowania a praktyką stosowaną w Urzędzie.

7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) księgowanie przychodów odpowiadających zrealizowanym dochodom z subwencji i udziału w podatkach dochodowych na koncie 750 w roku ewidencyjnego ujęcia w księgach dochodów z tych źródeł,

b) ewidencji rozrachunków z innymi budżetami, wskazanych w części opisowej wystąpienia, na koncie 224,

c) dokonywanie zapisów na koncie 139-2 zgodnie z danymi wyciągów bankowych oraz rozliczanie w księgach rachunkowych różnic w stanie środków na rachunku bankowym wynikających z bankowych potwierdzeń salda,

d) dokonywanie przypisu należności z opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie wydanych decyzji.

8. Sporządzanie sprawozdań jednostkowych Rb-27S na podstawie ksiąg rachunkowych Urzędu.

9. W zakresie realizacji dochodów z majątku gminy:

a) przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... poprzez określenie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony,

b) sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości,

c) zamieszczanie w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży oznaczenia ujętych w nich nieruchomości według ksiąg wieczystych,

d) zamieszczanie w ogłoszeniach o przetargach na zbycie nieruchomości informacji o skutkach uchylenia się od zawarcia umowy,

e) zaniechanie podawania w ogłoszeniach o przetargach informacji o możliwości unieważnienia przetargu bez podania przyczyny,

f) podawanie do publicznej wiadomości informacji o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do najmu lub dzierżawy, za wyjątkiem sytuacji oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na okres wskazany w art. 35 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami,

g) dokonanie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości wskazanej na str. 37 protokołu kontroli.

10. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków.

11. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej.

12. Prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie i na zasadach wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej, także w celu wyeliminowania opisanych w protokole uchybień.

13. Jednoznaczne uregulowanie w przepisach wewnętrznych zasad rozliczania kosztów podróży służbowych samochodem niebędącym własnością pracodawcy, w celu uniknięcia wynikającej z nich dotychczas dowolności w wyborze stawki rozliczenia.

14. Publikowanie w prasie treści ogłoszenia o konkursie organizowanym w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

15. Zaciąganie zobowiązań poprzez zawieranie umów w sprawie udzielenia dotacji wyłącznie w sytuacji posiadania w budżecie zabezpieczonych środków na poniesienie tego rodzaju wydatku.

16. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) ustalanie wartości szacunkowej robót budowlanych na podstawie aktualnych kosztorysów inwestorskich,

b) składanie przez Pana Wójta Gminy oświadczeń o istnieniu lub braku okoliczności powodujących obowiązek wyłączenia z postępowania, w przypadku wykonywania przez Pana czynności w postępowaniu,

c) określanie zasad pracy komisji przetargowej w sposób zapewniający realizację postulatów wskazanych w art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

d) zawieranie w specyfikacji wymagań, co do dokumentów, jakie mają przedstawić wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu, zgodnych z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane.

17. Ustanowienie trwałego zarządu nieruchomościami, którymi władają gminne jednostki oświatowe.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku