Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Grajewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 lutego                 2010 roku (znak: RIO.I.6001-19/09), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Augustowski

Starosta Grajewski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Grajewskiego, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Grajewie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym wybranych dochodów i wydatków, realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, zamówienia publiczne, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

W okresie objętym kontrolą i w trakcie przeprowadzania kontroli nie było obsadzone stanowisko Sekretarza Powiatu. Stwierdzono, że Sekretarzem od 1 stycznia 1999 r. do 30 listopada 2006 r. był M. Wojciechowski, powołany na to stanowisko uchwałą Rady Powiatu z 27 listopada 1998 r. W czasie kontroli M. Wojciechowski pełnił funkcję naczelnika Wydziału Organizacyjnego. Z pisma Pana Starosty z 30 listopada 2006 r. wynika, że w związku z wypowiedzeniem przez Pana stosunku pracy powierzam Panu obowiązki Naczelnika Wydziału Organizacyjnego.

Wskazania wymaga, że stosownie do obowiązujących od 1 stycznia 2009 r. postanowień art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), utworzenie stanowiska sekretarza powiatu jest obligatoryjne. Zatrudnienie sekretarza następuje od 1 stycznia 2009 r. na podstawie umowy o pracę, co wynika z art. 4 przywołanej ustawy. Ponadto stanowisko Sekretarza przewiduje Regulamin Organizacyjny Starostwa – str. 1-2 protokołu kontroli.

Analiza postanowień Statutu Powiatu i Regulaminu Organizacyjnego wykazała, że ujęto w nich, w katalogu powiatowych służb, inspekcji i straży, m.in. Powiatowego Lekarza Weterynarii w Grajewie, który nie wchodzi w skład powiatowych służb, inspekcji i straży – str. 3 protokołu kontroli.

Badając postanowienia instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w Starostwie Powiatowym, wprowadzonej zarządzeniem Pana Starosty z 31 grudnia 2007 r., ustalono, że w czasie przeprowadzania kontroli instrukcja wskazywała w dalszym ciągu, jako upoważnioną do zatwierdzania do wypłaty dowodów księgowych, M. Mikielską – byłego Głównego Księgowego Starostwa, niebędącą pracownikiem Starostwa od 18 sierpnia 2009 r. Do dnia zakończenia kontroli instrukcja w tym zakresie nie została zaktualizowana – str. 4-5 protokołu kontroli.

Przywołanym wyżej zarządzeniem Pan Starosta wprowadził także m.in. zakładowy plan kont dla Starostwa Powiatowego w Grajewie i budżetu powiatu. Analiza jego postanowień wykazała, że nie zostały w nim uwzględnione zmiany w treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wprowadzone rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 422) – str. 7 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych ustalono, że okazane zestawienia obrotów i sald za okres 2008 r. zawierają poszczególne elementy określone art. 18 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Nie zostało jednak okazane kontrolującym zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej sporządzone łącznie dla wszystkich prowadzonych rejestrów, a jedynie dla każdego z rejestrów z osobna. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że wykorzystywany program komputerowy nie posiada opcji umożliwiającej wykonanie wydruku zestawienia obrotów i sald kont wszystkich księgi głównej łącznie (dla wszystkich rejestrów), tj. zestawienia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy – str. 7-8 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów w dzienniku stwierdzono, że sposób oznaczania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów ustawy o rachunkowości. Wydruk dziennika zawiera bowiem kolumnę „data dekretacji” oraz „data operacji gospodarczej” (w praktyce obie te daty są identyczne). Brak jest na wydrukach pozycji, pod którą ma być podana data zapisu. Zapisy dotyczące wyciągów bankowych nie zawierają daty dokonania zapisu, lecz jedynie datę dokumentu księgowego, natomiast w przypadku księgowania faktur zakupu wskazywana jest w praktyce data zapisu, a brak daty dokumentu. W myśl art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy o rachunkowości, zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu. W przyjętych w jednostce zasadach rachunkowości wskazano, że zapisy księgowe powinny zawierać co najmniej datę dokonania operacji, określenie rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz jego datę, jeżeli różni się od daty dokonania operacji. Regulacje wewnętrzne nie odnoszą się do daty zapisu wymaganej przepisami ustawy – str. 8-9 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że dochody z tytułu płatności obszarowych (dopłat) przekazane na rachunek budżetu przez Zespół Szkół w Wojewodzinie i Gospodarstwo Pomocnicze Zespołu Szkół w Niećkowie są błędnie ujmowane w księgach budżetu zapisem Wn 133 „Rachunek bieżący budżetu” – Ma 901 „Dochody budżetu” oraz w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej zapisem Wn 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych” – Ma 750 „Przychody i koszty finansowe”. Dochody z tego tytuły zrealizowane przez Zespół Szkół w Wojewodzinie należało ująć jako dochody tej jednostki budżetowej, a ich wpływ na rachunek budżetu winien skutkować zapisem Wn 133 – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetu”. Zarachowanie na dochody budżetu powinno zaś nastąpić na podstawie jednostkowego sprawozdania Rb-27S Zespołu Szkół, zaksięgowanego Wn 222 – Ma  901.

Z kolei dopłaty otrzymane przez Gospodarstwo Pomocnicze Zespołu Szkół w Niećkowie  formalnie powinny stanowić przychody tego gospodarstwa i w związku z tym nie powinny być przekazywane na rachunek budżetu. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, że z działalności  macierzystej jednostki budżetowej nie zostały wyodrębnione pod względem finansowym koszty produkcji rolnej pokrywane m.in. z tych dopłat (kwota dopłat przekazywanych do budżetu jest następnie uwzględniania w planowanych wydatkach budżetowych Zespołu Szkół w Niećkowie, jako jednostki pokrywającej koszty produkcji rolnej w tej części). W związku z przyjętym rozwiązaniem, dopłaty realizowane przez gospodarstwo powinny być przekazywane na rachunek Zespołu Szkół w Niećkowie i ujmowane w sprawozdaniu Rb-27S tej jednostki – str. 11 i 13-14 protokołu kontroli.

Z dokumentacji opisujące przyjęte zasady rachunkowości jednostki wynika, że ewidencja operacji związanych z realizacją dochodów budżetu państwa jest prowadzona wyłącznie w księgach rachunkowych budżetu powiatu. Do ewidencji tych operacji służą konta:

- 133, w ramach którego funkcjonuje wyodrębniony rachunek bankowy służący do ewidencji  rozliczeń finansowych dotyczących omawianych wpływów,

- 224 „Rozrachunki budżetu”, służące zgodnie z opisem zamieszczonym w zakładowym planie kont do ewidencji rozrachunków z tytułu dochodów pobranych na rzecz budżetu państwa, a w praktyce do przypisów zobowiązań wobec budżetu państwa, o których mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., stanowiącym, że należności  pobierane na rzecz innych podmiotów są zobowiązaniami wobec tych podmiotów,

- 241 „Rozrachunki z tytułu dochodów realizowanych na rzecz budżetu państwa”, służące do dokonywania przypisów należności od kontrahentów i wpłat z tytułu tych należności.

W świetle zasad funkcjonowania konta 224, zamieszczonych w załączniku Nr 1 do przywołanego rozporządzenia oraz przyjętych w zakładowym planie kont budżetu, na koncie 224 nie można księgować operacji dotyczących przypisów należności stanowiących dochody budżetu państwa (zapis Wn 241, Ma 224). Konto 224 w zakresie omawianych rozliczeń służy do ewidencji rozrachunków z tytułu dochodów pobranych na rzecz budżetu  państwa, a saldo tego konta powinno wyrażać zobowiązanie z tytułu pobranych, a niewpłaconych na rachunek urzędu wojewódzkiego dochodów. W rzeczywistości saldo konta 224 w badanej jednostce wyraża zobowiązanie wobec budżetu państwa, na które składa się różnica między przypisanymi należnościami od kontrahentów i sumą kwot dochodów przekazanych na rachunek PUW oraz należnego VAT odprowadzonego na rachunek urzędu skarbowego.

Dla zachowania prawem określonej funkcji konta 224, przy dalszym prowadzeniu rozliczeń z tytułu dochodów pobieranych na rzecz budżetu państwa przez Starostwo wyłącznie w księgach rachunkowych budżetu, niezbędne jest poszerzenie wykazu kont budżetu o konta dotyczące rozliczeń z tytułu przypisanych zobowiązań wobec budżetu państwa i rozliczenia VAT od tych dochodów. Konieczne jest również wprowadzenie do zakładowego planu kont budżetu pominiętego dotychczas konta 290 „Odpisy aktualizujące należności z tytułu dochodów budżetu państwa” (z ustaleń kontroli wynika, iż występowały należności posiadające cechy wskazujące na zakwalifikowanie ich do odpisania w świetle art. 35b ustawy o rachunkowości), a także konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe”. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia, plan kont dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być uzupełniony, w miarę potrzeby, o właściwe konta planu kont dla jednostek budżetowych – str. 28-31 protokołu kontroli.

W wyniku analizy jednostkowych sprawozdań finansowych stwierdzono, że bilanse jednostkowe za 2008 r. przedłożone przez 7 wskazanych w protokole kontroli jednostek budżetowych oraz Gospodarstwo Pomocnicze Zespołu Szkół w Niećkowe są obarczone błędami wynikającymi z wyksięgowania w 2008 r. z konta 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” składek ZUS w części obciążającej pracowników i zaliczki na podatek dochodowy naliczonej od dodatkowego rocznego wynagrodzenia za 2008 r. W związku z tymi uchybieniami w zbiorczym bilansie jednostek budżetowych za 2008 r. wykazane w pasywach w poz. D.I.1.4. „Zobowiązania z tytułu wynagrodzeń” zostały zaniżone o 261.378,43 zł, natomiast zawyżono kwoty w pozycjach D.I.1.2. „Zobowiązania wobec budżetów” o 76.226,00 zł i D.I.1.3. „Zobowiązania z tytułu ubezpieczeń społecznych” o 185.152,43 zł – str. 15-16 protokołu kontroli.

Analizując jednostkowe rachunki zysków i strat (wariant porównawczy) poszczególnych powiatowych jednostek budżetowych stwierdzono, że w cz. A. „Przychody netto ze sprzedaży i zrównane z nimi” w 2 jednostkach nie zostały wykazane żadne dane, w 4 jednostkach w tej pozycji zamieszczono niepełne dane, a Powiatowy Urząd Pracy wykazał w wymienionej pozycji  oraz w cz. F i cz. H zrealizowane przychody finansowe, podlegające prezentacji wyłącznie w cz. F – str. 16 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli skorygowano ustalony przez kontrolujących błąd w treści zbiorczego sprawozdania Rb-34 za 2008 r., polegający na ujęciu w sprawozdaniu zbiorczym w dz. 801, rozdz. 80102 par. 0960 dochodów własnych wykazanych w sprawozdaniu jednostkowym w par. 0920 i na odwrót – danych z par. 0960 sprawozdania jednostkowego w par. 0920 sprawozdania zbiorczego. Stosowną korektę sprawozdania przesłano do Regionalnej Izby Obrachunkowej – str. 14 protokołu kontroli.

Analiza sporządzanej przez Zarząd Powiatu informacji o stanie mienia komunalnego wykazała, że do projektu uchwały budżetowej na 2008 rok załączono informację, w której nie został zawarty jeden element wymagany przepisami art. 180 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Mianowicie, informacja powinna zawierać dane o rzeczywistych dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania. Ustalono, że podawano informację nie o dochodach faktycznych a przewidywanych do uzyskania. Identycznym uchybieniem dotknięta była także informacja o stanie mienia komunalnego załączona do projektu uchwały budżetowej na 2010 r. Ponadto stwierdzono, że informacje o stanie mienia komunalnego załączone do projektów uchwał budżetowych na 2008, 2009 i 2010 r. nie precyzowały dnia, na który zostały sporządzone.

Na podstawie aktu notarialnego z 22 lutego 2008 r. powiat darował gminie Szczuczyn m.in. grunty położone w Szczuczynie o nr geodezyjnych 870 i 871 i wartości początkowej 14.000 zł, budynek Domu Pomocy Społecznej o wartości 86.000 zł, a także wartość inwestycji „Dom pomocy społecznej w budowie w Szczuczynie” o wartości, według stanu na 31 grudnia 2007 r., 392.639,32 zł. W informacji o stanie mienia komunalnego będącej załącznikiem do projektu uchwały budżetowej na 2009 r. nie ujęto przedstawionej wyżej darowizny w zmianach stanu mienia komunalnego dokonanych od dnia 31 października 2007 r. Danych na ten temat brak także w informacji o stanie mienia komunalnego będącej załącznikiem do projektu uchwały budżetowej na 2010 r. – str. 45-47 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonanych w ewidencji pozostałych środków trwałych prowadzonej do konta 013 „Pozostałe środki trwałe” wykazała, że na stan tych środków przyjęto m.in. 4 sztuki pamięci zewnętrznej po 25,62 zł. Zgodnie z przyjętymi w jednostce zasadami rachunkowości, składniki majątku o wartości poniżej 53 zł ewidencjonuje się w ewidencji ilościowej, oprócz wymienionych w przepisach wewnętrznych przedmiotów o drobnej wartości, które powinny być ewidencjonowane jako pozostałe środki trwałe i ujęte w księdze inwentarzowej, a wśród których nie wymieniono pamięci zewnętrznych – str. 47-48 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości powiatu.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do obowiązującego od 1 stycznia 2010 r. art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), a także art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i głównych księgowych powiatowych jednostek organizacyjnych. Prawa i obowiązki tych osób  określa od 1 stycznia 2010 r. art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Obsadzenie stanowiska sekretarza powiatu.

2. Dokonanie aktualizacji Statutu Powiatu i Regulaminu Organizacyjnego Starostwa poprzez wykreślenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Grajewie z katalogu powiatowych służb, inspekcji i straży.

3. Zaktualizowanie zawartego w przepisach wewnętrznych wykazu osób uprawnionych do zatwierdzania dokumentów do wypłaty.

4. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez:

a) dostosowanie jej treści do regulacji wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2008 r.,

b) właściwe uregulowanie zasad ewidencji procesów związanych z realizacją i rozliczaniem dochodów budżetu państwa pobieranych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej, mając na uwadze wskazania zawarte w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

c) wyeliminowanie postanowień przewidujących oznaczanie zapisu księgowego datami niezgodnie z przepisami art. 23 ustawy o rachunkowości.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald w formie wydruku zawierającego dane dotyczące wszystkich kont księgi głównej,

b) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy o rachunkowości,

c) księgowanie dochodów zrealizowanych i przekazanych do budżetu przez podległe jednostki budżetowe w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

d) dokonywanie zapisów na koncie 224 w ewidencji budżetu zgodnie z treścią ekonomiczna tego konta,

e) kwalifikowanie drobnych składników wyposażenia do ewidencji ilościowej zgodnie z zasadami przyjętymi w przepisach wewnętrznych.

6. Wskazanie kierownikom oraz głównym księgowym jednostek organizacyjnych, w odniesieniu do których stwierdzono błędy w zakresie sporządzania sprawozdawczości lub ewidencjonowania operacji gospodarczych, na:

a) zaniechanie zapisów polegających na przenoszeniu, w księgach roku, za który ma być wypłacane dodatkowe wynagrodzenie roczne, kwoty zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych i składek ZUS w części obciążającej pracownika z konta 231 na konta 225 i 229 (zapisy te powinny mieć miejsce w następnym roku budżetowym, ponieważ odzwierciedlające je zobowiązania powstają wraz z wypłatą dodatkowego wynagrodzenia rocznego),

b) zachowanie należytej staranności przy sporządzaniu rachunku zysków i strat, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

7. Sporządzanie informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z przepisami art. 267 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W tym celu:

a) ujmowanie w informacji danych o dochodach faktycznych a nie przewidywanych do uzyskania,

b) ujmowanie w informacji danych o zmianach w stanie mienia wynikających z udzielonych darowizn.

 O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku