Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Wysokiem Mazowieckiem

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia15 maja 2009 roku (znak: RIO.I.6001 - 5/09), o treści jak niżej:

Pan

Bogdan Zieliński

Starosta Wysokomazowiecki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Wysokomazowieckiego, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Wysokiem Mazowieckiem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym wybranych dochodów i wydatków, realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

         Badanie zagadnień dotyczących kontroli podległych i nadzorowanych jednostek wykazało, że zakres działań podjętych przez Pana Starostę w wykonaniu dyspozycji art. 187 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Na 249, poz. 2104 ze zm.), nakazującego m.in. objęcie kontrolą co najmniej 5% wydatków jednostek podległych pod kątem przestrzegania realizacji procedur kontroli w zakresie celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków, nie może być uznany za właściwą realizację wymogów ustawowych. Stwierdzono, że w 2008 r. skontrolowano tylko Zespół Szkół Rolniczych w Krzyżewie, obejmując badaniem wydatki na kwotę 166.427,94 zł oraz Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem, w zakresie księgowości i sprawozdawczości budżetowej oraz gospodarki pieniężnej i rozrachunków, obejmując kontrolą wydatki w kwocie 43.374,24 zł – str. 6-7 protokołu kontroli.

Ponadto badana jednostka była zobowiązana do przeprowadzenia kontroli w Szpitalu Ogólnym w Wysokiem Mazowieckiem w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego (Dz. U. Nr 94, poz. 1097). Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 7 protokołu kontroli, w Szpitalu Ogólnym w 2008 r. kontrolę przeprowadzała komisja rewizyjna Rady Powiatu, jednakże jej zakres nie odnosił się do elementów określonych przywołanymi przepisami. Kontrola dotyczyła tylko rozliczenia dotacji przekazanej z budżetu powiatu na termomodernizację szpitala.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w Starostwie zasady rachunkowości stwierdzono, że aktualnie obowiązujący opis kont budżetu powiatu jest oparty na zasadach funkcjonowania kont określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.). Zakładowy plan kont nie został zmieniony, mimo iż przywołane rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Modyfikacje przyjętych zasad rachunkowości zostały wprowadzone zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2008 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie wprowadzenia w życie instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych i polegały na uwzględnieniu w zakładowym planie kont budżetu i Starostwa niektórych rozwiązań wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie z 28 lipca 2006 r. Zmiany te sprowadzały się do rozszerzenia planu kont budżetu o konto 290 „Odpisy aktualizujące należności” i zamieszczenia w nowym brzmieniu opisów kont: 904 „Niewygasające wydatki”, 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, 226 „Długoterminowe należności budżetowe” i 800 „Fundusz jednostki”. Z uwagi na określenie zasad rachunkowości na podstawie nieaktualnego rozporządzenia Ministra Finansów, w zakładowym planie kont budżetu obowiązującym w okresie objętym kontrolą nie występowało konto 225 „Rozliczenie wydatków niewygasających”, a opis takich kont jak 901 „Dochody budżetu”, 902 „Wydatki budżetu”, 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu”, 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” i 962 „Wynik na pozostałych operacjach” różni od zasad funkcjonowania tych kont określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r.

W planie kont Starostwa jako jednostki budżetowej nie występuje konto 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych”, ale zamieszczono w nim konta, które nie mogą występować w planie kont jednostki budżetowej, jak np. 134 „Kredyty bankowe” czy 268 „Zobowiązania z tytułu prefinansowania”. W opisie konta 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej” przyjęto, że konto to służy do ewidencjonowania dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu. W zakresie dochodów Starostwa przyjęto, że zapisy na stronie Wn konta 130 dotyczą dochodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w korespondencji z kontami 750 i 760. Obroty strony Wn konta 130 oznaczają wysokość zrealizowanych własnych dochodów budżetowych urzędu i są księgowane na podstawie miesięcznych sprawozdań Rb-27S. Dochody te, według opisu konta, mają być przeksięgowywane na stronę Ma konta 800. Zapis ten jest niewłaściwy, ponieważ obroty strony Wn dowolnego konta mogą być przeniesione tylko na stronę Wn innego konta. Podobnie błędnie wskazano, że obroty strony Ma konta 130 dotyczące zrealizowanych wydatków są przeksięgowywane na koniec miesiąca na stronę Wn konta 800, zamiast na stronę Ma. W zakładowym planie Starostwa w zespole 7 występują konta: 750 „Przychody i koszty”, 760 „Pozostałe przychody i koszty” i 761 „Pokrycie amortyzacji”. Opis kont 750 i 760 jest sprzeczny z ich treścią ekonomiczną zawartą w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. Postanowiono, że konto 750 służy do ewidencji przychodów i kosztów operacji finansowych, a w szczególności do oprocentowania środków pieniężnych na rachunkach bankowych oraz uzyskanych odsetek za zwłokę w zapłacie należności. W praktyce też na koncie 750 są ujmowane, na podstawie miesięcznych sprawozdań Rb-27S, przychody z tytułu odsetek od lokat terminowych i lokat typu over night tworzonych ze środków pieniężnych budżetu oraz odsetek od nieterminowych płatności. Na koncie 750 nie są ujmowane, wbrew przepisom rozporządzenia, przychody z tytułu dochodów budżetowych innych niż odsetki. Natomiast do ewidencji wszystkich przychodów z tytułu dochodów budżetowych, z wyłączeniem przychodów z tytułu odsetek, służy w jednostce konto 760. Ustalenia dotyczące przyjętych w jednostce zasad rachunkowości przedstawiono na str. 8-11 protokołu kontroli.

Oceniając prawidłowość dokonanych w 2007 r. zapisów na koncie 909 „Rozliczenia międzyokresowe” stwierdzono, że niewłaściwie zaksięgowane zostały zobowiązania Powiatu wobec ARiMR. Zobowiązania te zostały ponadto ujęte w księgach budżetu w sposób właściwy należnościom powiatu, zapisem Wn 240 „Pozostałe rozrachunki” - Ma 909. Wskazane błędy w ewidencji skutkowały zaprezentowaniem nieprawidłowych danych w bilansie budżetu za 2007 rok. W związku z przekazaniem 26 czerwca 2008 r. Zarządowi Dróg Powiatowych zobowiązań wobec Agencji, niezgodne ze stanem rzeczywistym salda kont 240 i 909 uległy likwidacji. Stwierdzono, że nie wystąpiły w 2007 i 2008 r. wymagane zapisy w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej, dotyczące zobowiązań Starostwa wobec ARiMR.

W efekcie czynności kontrolnych stwierdzono, że Powiat Wysokomazowiecki nabył w 2005 r. nieruchomość zabudowaną przy ul. Ludowej 7 od Syndyka Masy Upadłości SI „Razem” w Łomży za cenę 588.400 zł, w tym działkę o pow. 1439 m2 – 86.340 zł, budynek – 487.060 zł , ogrodzenie – 5.000 zł, drogi – 5.000 zł i dźwig – 5.000 zł. Wartość zakupionej nieruchomości w 2005 r. została ujęta w ewidencji Starostwa na koncie 080 „Inwestycje rozpoczęte (środki trwałe w budowie)”. W 2005 r. budynek został przekazany na stan Powiatowego Urzędu Pracy, a w 2008 r. przyjęty z powrotem na stan środków trwałych Starostwa (jako jego wartość przyjęto 502.060 zł i w takiej wartości przekazano ZDP). W 2007 r. na nieruchomości położonej przy ul. Ludowej 7, na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 6 grudnia 2006 r., ARiMR wykonała podłączenie budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej o wartości 29.158 zł oraz dokumentację projektową instalacji wewnętrznych i  roboty remontowo-budowlane (I etap) o łącznej wartości 352.910,22 zł. W 2008 r. wartość robót (nakładów) ARiMR wyniosła, według wystawionej faktury, 176.455,11 zł. Zgodnie z ustaleniami umowy dzierżawy ARiMR obciążyła poniesionymi wydatkami Starostwo Powiatowe. Łącznie, zobowiązania powiatu wynikające z działań Agencji w latach 2007-2008 wynosiły 558.523,33 zł.

Mimo, że określony w umowie dzierżawy zakres robót związanych z przystosowaniem wydzierżawionej nieruchomości na Biuro Powiatowe ARiMR przewidywał, oprócz robót remontowych, także wykonanie prac modernizacyjnych (podnoszących wartość budynku), nie stwierdzono, aby dokonywane były zapisy zwiększające wartość budynku o koszty jego ulepszeń. Udokumentowane fakturami zobowiązania powinny być ujmowane, w kwotach odpowiadających wartości ulepszenia środka trwałego, zapisem Wn 080 – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – str. 11-14 i 21 protokołu kontroli.

Na podstawie analizy zestawienia obrotów i sald kont syntetycznych ZDP stwierdzono, że przekazane tej jednostce zobowiązania powiatu wobec ARiMR z tytułu modernizacji budynku przy ul. Ludowej 7, a także zobowiązania ujęte w księgach ZDP już po przekazaniu, zostały zaksięgowane przez tę jednostkę zapisem Wn 760 - Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, co spowodowało zaniżenie wyniku jednostki o kwotę zobowiązań wynoszącą na koniec 2008 r. 608.638,80 zł. Ze sprawozdania finansowego ZDP nie wynika, aby dokonywano zwiększenia wartości budynku. Ponadto ujęcie zobowiązania na koncie 221, zamiast na koncie 201, oznacza w istocie powstanie nadpłaty z tytułu dochodów budżetowych, która to operacja nie miała miejsca w omawianym stanie faktycznym. Na podstawie danych sprawozdania Rb-27S sporządzonego przez ZDP stwierdzono, iż przyjęty sposób zaksięgowania operacji nie skutkował konsekwentnym wykazywaniem zobowiązania jako nadpłaty z tytułu dochodów budżetowych.

Z ustaleń kontroli dotyczących analizy zapisów na koncie 909 wynika ponadto, że w 2008 r. na wyodrębnione subkonto do rachunku budżetu wpłynęły środki PFRON na dofinansowanie projektów pn. „Likwidacja barier architektonicznych” w łącznej kwocie 414.749,46 zł (rozdz. 80195, par. 2440). Z kwoty tej do dochodów wykonanych budżetu zaliczono pierwotnie całość otrzymanych środków. Na koniec roku natomiast przeniesiono na konto 909 kwotę 218.565,88 zł, zmniejszając dochody. Środki te zostały zaliczkowo przekazane na realizację projektów, a termin ich rozliczenia upływał 30 kwietnia 2009 r. Z tego względu do dochodów 2008 r. zaliczono tylko faktycznie wydatkowane środki w kwocie 196.183,58 zł, a pozostałą część otrzymanego dofinansowania przeniesiono z dochodów budżetu 2008 r. na rozliczenia międzyokresowe dochodów następnego roku budżetowego. W budżecie powiatu na 2008 r. wydatki na projekty finansowane ze środków PFRON ujęto w dz. 801, rozdz. 80195, par. 4270, w którym łączne wydatki zaplanowano w kwocie 970.270 zł, a ich wykonanie było niższe o kwotę zbliżoną do otrzymanych, ale niewydatkowanych dochodów i wyniosło 751.042,84 zł.

Opisana operacja zmniejszenia dochodów stanowiła naruszenie zasady wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., zgodnie z którą, w celu ustalenia nadwyżki lub niedoboru budżetu operacje dotyczące dochodów i wydatków ujmowane są w księgach rachunkowych w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków dokonanych na rachunkach bankowych, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą. Właściwym postępowaniem wobec zamiaru wydzielenia niewydatkowanych środków z PFRON było wystąpienie do Rady Powiatu z projektem uchwały o ujęcie niewykonanych wydatków w wykazie wydatków niewygasających z upływem 2008 r. – str. 14-15 protokołu kontroli.

Analizując przychody z tytułu dochodów budżetowych objętych planem finansowym Starostwa, które są ujmowane przez jednostkę zapisem Wn 130 - Ma 760, stwierdzono, że w ewidencji Starostwa ujęto jako przychody tylko kasowo zrealizowane wpływy z tytułu czynszu dzierżawy nieruchomości przy ul. Ludowej 7 (19.268,30 zł). Należności z czynszu zarachowane na spłatę zobowiązań wobec ARiMR w kwocie 19.268,31 zł nie zostały ujęte w księgach rachunkowych. W trakcie kontroli dokonano zapisu uzupełniającego, ujmując tę kwotę w przychodach 2008 r. – str. 15 protokołu kontroli.

Z zestawienia obrotów i sald kont syntetycznych Starostwa wynika, że w 2007 i 2008 r. nie wystąpiły zapisy na koncie 221. Na koncie tym należało ujmować m.in. rozliczenia z tytułu czynszu za wydzierżawioną nieruchomość przy ul. Ludowej 7, poprzez przypis na stronie Wn czynszu w kwocie 38.536,61 zł, w korespondencji z kontem 750 oraz ujęcie na stronie Ma operacji dotyczących kompensaty należności z tego tytułu z zobowiązaniami wobec dzierżawcy i zapłatę czynszu. Na koncie 221 należy ponadto ujmować przypis należności z tytułu dochodów z zadań zleconych – str. 21 protokołu kontroli.

Stwierdzono błędy w sporządzeniu bilansów budżetu za 2006 i 2007 rok, polegające na tym, iż w pasywach bilansu w dz. II. „Aktywa budżetu” netto” nie wypełniano pozycji II.1.4 „Wynik na funduszach pomocowych (+)” i II.4. „Fundusze pomocowe (bez poz. 1.4)”. Wynik budżetu za 2006 r. wykazano w poz. II. 1.2 „Niedobór budżetu (-)” w kwocie 2.021.241,25 zł, a za 2007 r. w poz. II.1.1 „Nadwyżka budżetu (+)” – 3.275.385,28 zł. Uwidoczniona w bilansie z wykonania budżetu za 2007 r. nadwyżka stanowiła odmienną wartość niż nadwyżka wykazana w sprawozdaniu Rb-NDS za 2007 r., wynosząca 4.556.355,32 zł. Różnica w kwocie 1.290.970,04 zł odpowiadała dochodom z funduszy pomocowych przeznaczonym na spłatę pożyczki na prefinansowanie zaciągniętej w 2006 r. Operacje dotyczące zaciągnięcia pożyczek na prefinansowanie, a następnie ich spłaty, nie były w 2006 r. księgowane na koncie 268. W 2006 r. przychody z pożyczek wyniosły 4.276.069,92 zł, a rozchody 3.056.129,25 zł. Ewidencję pożyczek prowadzono na koncie 138 „Rachunek środków na prefinansowanie”, wykazującym na koniec 2006 r. saldo Ma w kwocie 1.290.970,07 zł – str. 16 protokołu kontroli. Bilans budżetu za 2008 r. został sporządzony prawidłowo.

Z informacji udzielonych kontrolującym przez Skarbnika wynika, że badana jednostka nie jest podatnikiem podatku od towarów i usług i w związku z tym na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” na koniec 2008 r. nie występują rozliczenia z tytułu VAT. Kontrolowana jednostka, według wyjaśnień Skarbnika, korzystała ze zwolnienia na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), zwalniającego od podatku podatników, u których wartość sprzedaży nie przekroczyła w roku poprzedzającym rok podatkowy kwotę 50.000 zł. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, że w trakcie 2008 roku sprzedaż w Starostwie przekroczyła kwotę 50.000 zł, w związku z czym, zgodnie z art. 113 ust. 5 przywołanej ustawy, zwolnienie podatkowe utraciło moc. Stwierdzono, że w okresie od stycznia do lipca 2008 r. jednostka dokonała sprzedaży podlegających opodatkowaniu usług najmu i dzierżawy na kwotę 53.392,21 zł, przekraczając o 3.392,21 zł kwotę uprawniającą do zwolnienia.

Stwierdzono, że kontrolowana jednostka, mimo utraty prawa do zwolnienia z VAT, nie ustalała należnego podatku VAT od wartości sprzedaży ponad kwotę 50.000 zł i nie odprowadzała go do urzędu skarbowego. W okresie od sierpnia do grudnia 2008 r. nie ustalono podatku VAT od sprzedaży usług w łącznej kwocie 10.893 zł. Uwzględniając postanowienia zawarte w umowach najmu i dzierżawy, VAT należny od tej kwoty powinien wynieść 2.327 zł. W umowach zawartych z niektórymi (wymienionymi w protokole) kontrahentami zastrzeżono, że w przypadku, gdy Powiat Wysokomazowiecki zostanie podatnikiem podatku od towarów i usług, stawka czynszu zostanie podwyższona o kwotę podatku. W związku z tymi uzgodnieniami czynsz od tych podmiotów zwiększyłby się o kwotę 2.011,46 zł.

Stwierdzono również, że w akcie notarialnym z dnia 9 września 2008 r. dotyczącym przeniesienia prawa własności nieruchomości został ujęty należny podatek VAT w wysokości 61.444,80 zł, który do czasu kontroli nie został rozliczony z urzędem skarbowym.

Opisane ustalenia wskazują, że w rzeczywistości na koniec 2008 r. Powiat Wysokomazowiecki posiadał zobowiązania z tytułu podatku od towarów i usług w kwocie wynoszącej 63.771,80 zł. Do dnia podpisania protokołu nie zostały podjęte czynności mające na celu uregulowanie zobowiązania podatkowego – str. 22-23 protokołu kontroli.

W 2008 r. Powiat Wysokomazowiecki spłacił raty kredytów w wysokości 190.416,59 zł, wynikające z ośmiu umów kredytowych, zawartych z Bankiem Ochrony Środowiska i z Bankiem Spółdzielczym w Wysokiem Mazowieckiem. Stwierdzono, że raty były spłacane systematycznie, zgodnie z zawartymi umowami i harmonogramami spłat, z wyjątkiem spłaty 3 raty za 2008 r. (zgodnie z umowami spłata miała nastąpić do 20 września), która została opłacona 24 września 2008 r. Łącznie, 4-dniowe uchybienie terminowi spłaty dotyczyło 3 umów kredytowych zawartych z BOŚ SA i rat na kwotę 23.193 zł. Z tytułu opóźnienia w zapłacie kontrolowana jednostka poniosła koszty odsetek w wysokości 24,02 zł – str. 24 protokołu kontroli. Jak wyjaśniła Skarbnik, powodem opóźnienia był brak możliwości uzyskania podpisów przelewów przez Pana Starostę. Wskazuje to na uchybienia w organizacji systemu kontroli wewnętrznej w jednostce, w świetle Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58). Zgodnie ze standardem 17 „Ciągłość działalności”, w jednostce powinny być zapewnione odpowiednie mechanizmy, których celem jest utrzymanie, w każdym czasie i okolicznościach, ciągłości działalności jednostki, w szczególności operacji finansowych i gospodarczych.

Stwierdzono, że w związku z zaleceniami pokontrolnymi wydanymi na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej dokonano istotnych zmian w zakresie ewidencji rozliczeń dotyczących realizowanych przez powiat dochodów budżetu państwa. Przyjęto w tym zakresie następujące rozwiązania:

- ewidencję realizowanych przez powiat dochodów budżetu państwa w całości przeniesiono do budżetu powiatu, w związku z czym aktualnie w księgach rachunkowych Starostwa nie ujmuje się żadnych operacji dotyczących tych dochodów;

- ewidencja dochodów budżetu państwa była prowadzona z wykorzystaniem takich kont, jak: 139 „Inne rachunki bankowe”, 140 „Inne środki pieniężne”, 224 „Rozrachunki budżetu”, 240 „Pozostałe rozrachunki”, 250 „Należności finansowe”, 290 „Odpisy aktualizujące należności”;

- dochody budżetu państwa realizowane przez Starostwo Powiatowe wpływają bezpośrednio na wyodrębniony rachunek bankowy przeznaczony do gromadzenia środków z tytułu tych dochodów; na wyodrębniony rachunek bankowy są przekazywane także dochody budżetu państwa zrealizowane przez PINB i PK PSP; z tego rachunku przekazywane są środki na rachunek Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego, a także na rachunek podstawowy budżetu, w części dotyczącej dochodów budżetu powiatu w par. 2360.

Przedstawione wyżej rozwiązania (nieprzewidziane w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości) są niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955), a także nie wynikają z wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Celem zaleceń Regionalnej Izby Obrachunkowej nie było przeniesienie do ewidencji budżetu wszystkich etapów realizacji dochodów z zadań zleconych, a jedynie operacji związanych z rozliczaniem już zrealizowanych przez jednostki budżetowe dochodów, które zgodnie z rozporządzeniem z 24 lipca 2006 r. winny być przekazywane na rachunek budżetu. Przyjęte rozwiązania wykazują, w porównaniu z regulacjami zawartymi w przepisach wykonawczych wydanych do ustawy o finansach publicznych, w szczególności następujące rozbieżności:

- Starostwo, jako nieposiadające wydzielonego rachunku bieżącego, może realizować wpłaty dochodów budżetu państwa bezpośrednio na rachunek podstawowy budżetu, jednakże nie ma podstaw prawnych do dokonywania wpłat zrealizowanych dochodów z zadań zleconych (a następnie rozliczania z właściwym dysponentem) na wydzielony w ewidencji budżetu rachunek, którego obroty ewidencjonowano na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”; rozliczenie dochodów z tego tytułu powinno następować za pośrednictwem rachunku podstawowego budżetu, co wyklucza możliwość wykorzystywania rachunku bankowego prowadzonego w ramach konta 139;

- żadne operacje dotyczące stanu należności z tytułu realizacji zadań zleconych nie mogą być ujmowane w ewidencji budżetu; ewidencja budżetu służy tylko rozliczeniu uzyskanych przez jednostki budżetowe dochodów z budżetem państwa i budżetem powiatu, w części odpowiadającej udziałowi powiatu w zrealizowanych dochodach; w efekcie konto 224 w ewidencji budżetu nie może służyć do ewidencji zobowiązań wobec budżetu państwa z tytułu należności z zadań zleconych w części dotyczącej budżetu państwa, o których mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r.; zasady dokonywania operacji dotyczących rozliczenia wykonanych dochodów nie uzasadniają ponadto możliwości wykorzystywania kont 240, 250 i 290 w ewidencji budżetu – str. 32-37 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą Powiat osiągnął ze sprzedaży nieruchomości dochody w kwocie 395.605,35 zł, ujęte w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, jak to wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Na kwotę dochodów składała się przede wszystkim sprzedaż zorganizowana wspólnie przez Starostwo i Urząd Miasta w Wysokiem Mazowieckiem, dotycząca nieruchomości stanowiących własność powiatu, a także własność miasta, oznaczonych odpowiednio nr geodezyjnymi 348/2, 326/1, 325/6 o łącznej pow. 4119 m2 oraz nr 354/1 i 356/1 o łącznej pow. 2166 m2. Stwierdzono, że w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (opatrzonym datą 6 maja 2008 r.) nie zawarto informacji, o której mowa w art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczącej terminu złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. W ogłoszeniu o przetargu z dnia 30 maja 2008 r. (opublikowanym w prasie 3 czerwca 2008 r.) nie zawarto informacji o skutkach uchylenia się od zawarcia umowy sprzedaży – § 13 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z  art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogłoszenie o przetargu podaje się do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminów, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, tzn. po upływie co najmniej 6 tygodni od dnia wywieszenia wykazu. W omawianym postępowaniu od upublicznienia wykazu do ogłoszenia o przetargu minęły 22 dni. Stwierdzono, że protokół przetargu z 5 sierpnia 2008 r. nie zawierał, określonej w § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 przywołanego rozporządzenia, informacji o obciążeniach nieruchomości i zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość (informacja ta była podana w ogłoszeniu).

Zapłata za nieruchomość powiatową w kwocie 295.272 zł została uiszczona w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rachunek depozytowy, a w dniu 29 sierpnia, wraz z wniesionym wadium (razem 340.792 zł), przelana z rachunku depozytowego na rachunek budżetu powiatu. Zapłacona przez nabywcę kwota zawierała 22% podatek VAT (tj. 61.444,80 zł), który, jak wcześniej wskazano, nie został odprowadzony do Urzędu Skarbowego w Wysokiem Mazowieckiem. W związku z tym dochody powiatu z tytułu sprzedaży nieruchomości zostały zawyżone o 61.444,80 zł – str. 27-31 protokołu kontroli.

Stwierdzono nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej wydatków, polegające na zaliczeniu do wydatków w dziale 750 rozdz. 75045 par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”, wydatków podlegających zaliczeniu do par. 4110 „Składki na ubezpieczenia społeczne” i par. 4120 „Składki na Fundusz Pracy”. W efekcie, wydatki z tytułu wynagrodzeń zostały zawyżone w sprawozdaniu Rb-28S za 2008 r. o 3.320,88 zł, kosztem zaniżenia wydatków z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne o 2.583,15 zł i na Fundusz Pracy o 507,73 zł. Stwierdzone nieprawidłowości wystąpiły również w 2007 r., w którym Starostwo w podanych podziałkach klasyfikacji budżetowej zawyżyło wydatki na wydatki bezosobowe o 2.263,45 zł i zaniżyło wydatki z tytułu składek ZUS o 1.981,22 zł i na Fundusz Pracy o 282,83 zł – str. 18 i 40-41 protokołu kontroli.

W 2008 r. Powiat Wysokomazowiecki przekazał Stowarzyszeniu Wspierania Edukacji i Rynku Pracy „Edukator” w Łomży dotację w wysokości 142.183 zł na prowadzenie niepublicznej szkoły o uprawnieniach szkoły publicznej – Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Ciechanowcu. W załączniku nr 10 do uchwały budżetowej na 2008 r. – „Dotacje podmiotowe w 2008 r.” zaplanowano, że stowarzyszenie otrzyma 128.676 zł. Uchwałą z 15 kwietnia 2008 r. Rada Powiatu zwiększyła w budżecie limit dotacji dla stowarzyszenia na prowadzenie ZSZ w Ciechanowcu o 13.507 zł, do kwoty 142.183 zł. Podstawą udzielenia dotacji była uchwała Rady Powiatu z 26 lutego 2004 r., podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), określająca m.in., że osoba prowadząca szkołę zobowiązana jest do złożenia w terminie do 15 każdego miesiąca informacji o liczbie uczniów lub wychowanków wg stanu na pierwszy dzień danego miesiąca; przedstawienia w ciągu 15 dni po upływie każdego miesiąca rozliczenia otrzymanej dotacji za okres od początku roku kalendarzowego do końca minionego miesiąca sprawozdawczego z uwzględnieniem aktualnej liczby uczniów lub wychowanków; rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji w nieprzekraczalnym terminie do dnia 10 stycznia następnego roku budżetowego.

W poszczególnych miesiącach 2008 r. przekazano dotację w wysokości: od stycznia do marca po 10.723 zł, w kwietniu 15.230 zł, od maja do października po 11.848 zł, w listopadzie 11.868 zł, a w grudniu 11.828 zł. Prowadzące szkołę stowarzyszenie składało miesięczne rozliczenie z otrzymanej dotacji, a dyrektor szkoły co miesiąc informował Starostwo o liczbie uczniów na koniec miesiąca poprzedniego. Z informacji wynika, że w okresie od stycznia do sierpnia 2008 r. liczba uczniów wynosiła 39 a od września do grudnia 2008 r. spadła do 16. Roczne sprawozdanie opatrzone datą 10 stycznia 2009 r. zostało przesłane do Starostwa Powiatowego faksem w dniu 12 marca 2009 r. (w trakcie kontroli), podczas gdy w myśl uchwały Rady roczne sprawozdanie powinno wpłynąć w nieprzekraczalnym terminie do 10 stycznia.

Badana jednostka posiada wniosek stowarzyszenia na rok 2008, zawierający m.in. planowaną liczbę uczniów - 40, który wpłynął w wymaganym terminie do 30 września 2007 r., a także kalkulację kosztów utrzymania 1 ucznia w szkole niepublicznej w 2008 r. – nie zawierającą daty ani podmiotu sporządzającego. Z kalkulacji wynika m.in., że wydatki na 1 ucznia w ZSOiZ w Ciechanowcu stanowią 2.441,51 zł, a w ZSOiP w Wysokiem Mazowieckiem – 3.420,63 zł. Średni koszt utrzymania 1 ucznia w szkołach publicznych tego samego typu na terenie powiatu ustalono na 2.931,07 zł, zaś 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych powiatu tego typu w przeliczeniu na 1 ucznia wynosi 1.465,53 zł, tzn. nie mniej niż 122,13 zł miesięcznie.

Ponadto kalkulacja zawierała standard podziału subwencji oświatowej w 2007 r. w kwocie 3.198,5263 zł, jako podstawę wyliczenia kosztu utrzymania 1 ucznia ZSZ w Ciechanowcu i wyliczenie, z którego wynika roczna kwota na jednego ucznia - 3.299,22 zł, miesięczna kwota dotacji 10.723 zł oraz kwota roczna, przy uwzględnieniu 39 uczniów – 128.676 zł. W związku z otrzymaniem przez kontrolowaną jednostkę w kwietniu 2008 r. standardu podziału subwencji oświatowej na 2008 r. w wysokości 3.645,7229 zł, wartość ta została przemnożona przez liczbę 39 uczniów, co dało kwotę dotacji w wysokości 142.183 zł, a miesięcznie 11.848 zł. Przekazana w okresie od stycznia do marca 2008 r. dotacja w wysokości po 10.723 zł została wyrównana poprzez przekazanie w kwietniu kwoty 15.230 zł. Wynika stąd, iż ustalono kwotę dotacji na jednego ucznia w wysokości odpowiadającej subwencji na jednego ucznia w 2008 r.

Ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 3 określa, iż dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z powyższego wynika, że warunek, o którym mowa w art. 90 ust. 3 ustawy został spełniony. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Stwierdzono, że powyższa uchwała wymaga przedstawienia w ciągu 15 dni po upływie każdego miesiąca rozliczenia otrzymanej dotacji za okres od początku roku kalendarzowego do końca minionego miesiąca sprawozdawczego z uwzględnieniem aktualnej liczby uczniów lub wychowanków.

Odnosząc się do treści uchwały należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o systemie oświaty określają jedynie minimalne kwoty dotacji dla szkół niepublicznych. W świetle delegacji dla organu stanowiącego zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy, z której wynika m.in., iż w drodze uchwały winna być określona podstawa obliczania dotacji, właściwe byłoby jednoznaczne określenie w uchwale wytycznych do ustalenia wysokości dotacji dla szkół (konkretny wskaźnik procentowy wydatków ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu). Stosowana wysokość dotacji na jednego ucznia w kwocie przyznanej subwencji nie ma bowiem formalnego umocowania w zasadach obliczania dotacji, które praktycznie nie zostały uchwałą ustalone. W ramach kompetencji organu stanowiącego do określania podstawy obliczania dotacji należy ponadto zaliczyć zdefiniowanie innych danych niezbędnych dla obliczenia wysokości dotacji (wydatki bieżące, średnie wydatki bieżące w szkołach tego samego typu). Ponadto § 2 uchwały wskazuje, że jest ona przeznaczona „na częściowe pokrycie wydatków związanych z działalnością dydaktyczną lub opiekuńczo-wychowawczą”, przewiduje sankcje za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a załączony do niej wzór rozliczenia wymaga wykazania wydatków stowarzyszenia w układzie rodzajowym. Wymienione postanowienia stoją w sprzeczności z podmiotowym charakterem dotacji, z którego wynika, że dotacja ta nie ma ściśle określonego przeznaczenia lecz przysługuje podmiotowi prowadzącemu szkołę, a jedynym wyznacznikiem i kryterium rozliczenia należnej wysokości jest liczba uczniów odbywających naukę.

Mimo zmniejszenia liczby uczniów z 39 (od stycznia do sierpnia) do 16 (od września do grudnia), miesięczna dotacja pozostała na niezmienionym poziomie (średnio miesięcznie było to 11.848,58 zł), a w miesięcznych sprawozdaniach składanych przez stowarzyszenie, zawierających liczbę uczniów, nie rozliczano przyznanej dotacji z uwzględnieniem tej liczby.  Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2006 r. (sygn. akt II GSK 97/06, Lex nr 265689) stwierdził, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W wyjaśnieniu Skarbnik Powiatu podała, że dotacja dla stowarzyszenia została ustalona na podstawie planowanej liczby uczniów podanej przez organ prowadzący. Na taką liczbę uczniów została przyznana subwencja oświatowa, która w pełni została przekazana dla szkoły. Kwota dotacji została przekazana w wysokości uchwalonej przez Radę Powiatu na 2008 r. oraz zgodnie z uchwałą nr VIII/72/04 z 26.02.2004 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych… – str. 45-47 protokołu kontroli.

Stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja przysługuje na każdego ucznia, w przyjętej przez powiat wysokości. Mając na uwadze liczbę uczniów w miesiącach wrzesień – grudzień wynoszącą 16, oraz miesięczną kwotę dotacji na jednego ucznia, wynikającą z uchwały budżetowej na 2008 r., wynoszącą 303,81 zł (3.645,7229 zł : 12), miesięczna dotacja w tym okresie winna wynosić 4.860,96 zł. Należy dodać, że przyjęciu takiej kwoty dotacji na jednego ucznia świadczy jedynie wynik przemnożenia liczby uczniów podanej we wniosku i przyjętej w kalkulacji kwoty subwencji. Brak dowodów, aby kwota dotacji na jednego ucznia była formalnie zmieniana w okresie wrzesień-grudzień 2008 r., co jest pochodną wskazanego wyżej braku w uchwale Rady obiektywnych zasad obliczania wysokości dotacji. Mając na uwadze zaprezentowane ustalenia należy stwierdzić, że miesięczna dotacja w okresie wrzesień grudzień 2008 r. powinna wynosić 4.860,96 zł, czyli o 6.987,62 zł mniej niż przekazywano, a łącznie za 4 miesiące została zawyżona o 27.950,48 zł. Przyjęcie, że dotacja mogła pozostać w takiej samej kwocie, niezależnie od liczby uczniów, powoduje bowiem, że dotacja przestaje być dotacją udzielaną „na każdego ucznia”, lecz służy w praktyce finansowaniu kosztów działalności podmiotu prowadzącego szkołę.

Kontrola umowy o udzielenie dotacji celowej Szpitalowi Ogólnemu w Wysokiem Mazowieckiem na termomodernizację budynku szpitala wykazała, że nie zawarto w niej jednego z elementów, wymaganego przez art. 130 pkt 3 w zw. z art. 189a ustawy o finansach publicznych, tj. terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji – str. 64 protokołu kontroli.

Badając procedurę wyłonienia wykonawcy termomodernizacji Zespołu Szkół Zawodowych w Wysokiem Mazowieckiem ustalono, że wartość zamówienia została ustalona na podstawie kosztorysu inwestorskiego z dnia 27 lutego 2008 r. na 649.722,49 zł. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi, oraz nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane. Ogłoszenie o przetargu na udzielenie tego zamówienia pochodziło natomiast z 4 listopada 2008 r. – str. 53 protokołu kontroli.

Zgodnie z zarządzeniem nr 10/06 z 28 marca 2006 r., ewidencję środków trwałych w księgach inwentarzowych prowadzi się dla składników majątkowych o wartości przekraczającej kwotę stanowiącą podstawę zaliczenia środków rzeczowych do środków trwałych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób prawnych, tj. 3.500 zł. Poniżej tej wartości składniki majątkowe ujmowane są w ewidencji ilościowo-wartościowej pozostałych środków trwałych, zaś składniki majątkowe, których wartość w cenie zakupu nie przekracza 10% dolnej wartości stanowiącej podstawę zaliczenia środków rzeczowych do środków trwałych (tj. do 350 zł) zalicza się do kosztów w momencie przekazania do używania i nie ujmuje się w księgach inwentarzowych. Zarządzenie to nie określa przypadków, kiedy przedmioty o drobnej wartości (poniżej 350 zł) mogą być ewidencjonowane jako pozostałe środki trwałe i wykazane w księdze inwentarzowej. Stwierdzono natomiast ujmowanie takich składników w księgach inwentarzowych – str. 57-58 protokołu kontroli.

Z analizy rocznych sprawozdań Rb-31 za lata 2006-2008, sporządzanych przez Zakład Techniczny PODGiK (gospodarstwo pomocnicze) wynika, że jedynym źródłem przychodów gospodarstwa w wymienionych latach były dotacje przedmiotowe z budżetu (§ 2660), wynoszące w kolejnych latach: 2006 r. – 223.324,01 zł, 2007 r. – 206.981,32 zł i 2008 r. – 216.308,51 zł. Z załącznika nr 8 do uchwały budżetowej na 2008 r. wynika, że plan finansowy dla tego gospodarstwa po stronie przychodów i wydatków zamyka się kwotą 298.556 zł, w tym przychody z tytułu dotacji przedmiotowych z budżetu 298.556 zł. Na podstawie analizy wydatków budżetu powiatu na 2008 r., ujętych w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej stwierdzono, że w planie wydatków nie występują dotacje przedmiotowe dla gospodarstw pomocniczych.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że w rzeczywistości działalność Zakładu Technicznego PODGiK była finansowana w latach 2006-2008 ze środków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Na podstawie analizy konta pomocniczego 853-3 prowadzonego do konta 853 „Fundusze pozabudżetowe” stwierdzono, że w I kwartale 2008 r. z rachunku PFGZGiK na rachunek bankowy gospodarstwa pomocniczego przekazano łącznie 60.420 zł. Wydatki z tego tytułu w planie finansowym PFGZGiK na 2008 r. (załącznik nr 14 do uchwały budżetowej) zostały ujęte w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” w kwocie 298.000 zł i w tym paragrafie wykazane w wykonaniu planu wydatków. Ze sprawozdania Rb-33 za 2008 r. wynika, że wydatki PFGZGiK w zakresie zakupu usług pozostałych wyniosły łącznie 222.962,51 zł. W kwocie tej dominujący udział miały przelewy środków na rachunek gospodarstwa pomocniczego, klasyfikowane jako zakup usług od Zakładu Technicznego PODGiK w kwocie 216.308,51 zł.

Także w załączniku nr 8 do uchwały Rady Powiatu z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie budżetu powiatu na 2009 r. przyjęto przychody i wydatki omawianego gospodarstwa pomocniczego w kwocie 250.000 zł, w tym przychody z tytułu dotacji przedmiotowych z budżetu powiatu 250.000 zł. W planie finansowym PFGZGiK na 2009 r. przyjęto w wydatkach zakup usług pozostałych w kwocie 250.000 zł, a więc w wysokości równej przychodom z tytułu dotacji przedmiotowych w gospodarstwie pomocniczym.

Zgodnie z art. 26 ustawy o finansach publicznych, gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty prowadzonej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych. Gospodarstwo pomocnicze może otrzymywać dotacje przedmiotowe wyłącznie z budżetu, a sprzedaż usług dla macierzystej jednostki budżetowej jest dokonywana według kosztów własnych. W związku z przywołanymi regulacjami gospodarstwo pomocnicze powinno obciążać Starostwo Powiatowe za wykonywane usługi w wysokości odpowiadającej poniesionym kosztom i wykazywać przychody z tego tytułu w par. 083 „Wpływy z usług”. Przyjęta w jednostce praktyka powoduje, że jako przychody gospodarstwa wykazuje się dotacje przedmiotowe, będące w rzeczywistości przelewami środków, które nie mają cech umożliwiających uznanie ich za dotację – nie są kalkulowanie według stawek jednostkowych do sprzedawanych usług, a także nie są przekazywane z budżetu powiatu – str. 61-63 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 58-60 protokołu kontroli wynika, że uchybiono częstotliwości inwentaryzacji podstawowych środków trwałych objętych ewidencją na koncie 011 „Środki trwałe”. Inwentaryzacją prowadzoną w grudniu 2007 r. nie objęto gruntów i budynków oraz pozostałych środków trwałych. Aktywa te zinwentaryzowano w 2008 r. Poprzednia inwentaryzacja tych aktywów miała miejsce: w stosunku do pozostałych środków trwałych w 2004 r., zaś podstawowych środków trwałych w 2002 r. Opisany stan faktyczny świadczy o naruszeniu wymogów art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), nakazujących przeprowadzenie inwentaryzacji środków trwałych raz w ciągu 4 lat. Ze złożonego przez Pana Starostę wyjaśnienia wynika, iż uchybienie częstotliwości inwentaryzacji odbyło się przy świadomości naruszenia przepisów ustawy o rachunkowości, ponieważ inwentaryzacja została „przesunięta” w związku z chorobami pracowników i innymi zadaniami realizowanymi przez pracowników jednostki.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości powiatu.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 44 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego jednostki na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Realizowanie obowiązku kontroli przestrzegania przez podległe jednostki realizacji procedur kontroli oraz zasad wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków, określonego w art. 187 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

2. Obejmowanie coroczną kontrolą Szpitala Ogólnego w Wysokiem Mazowieckiem, mając na uwadze wymagany tryb i zakres kontroli, wynikające z przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia.

3. Dostosowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., kierując się uwagami przedstawionymi w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu. W szczególności należy dokonać następujących zmian:

a) uzupełnienia zakładowego planu kont budżetu powiatu o konto 225,

b) dostosowania zasad funkcjonowania kont 901, 902, 960, 961 i 962 do postanowień załącznika nr 1 do rozporządzenia,

c) uzupełnienia planu kont Starostwa jako jednostki budżetowej o konto 224 oraz usunięcia z wykazu kont syntetycznych Starostwa konta 134 i kont dotyczących ewidencji operacji związanych z instytucją prefinansowania,

d) opisania zasad ewidencji operacji związanych z realizowaniem i rozliczaniem przez Starostwo dochodów wynikających z wykonywania zadań zleconych, w sposób zapewniający wyeliminowanie błędów wskazanych w protokole kontroli i wystąpieniu pokontrolnym,

e) zmodyfikowania błędnej treści opisu zasad funkcjonowania konta 130, przewidujących przenoszenie strony Wn tego konta na stronę Ma konta 800, a strony Ma na stronę Wn konta 800,

f) dostosowania zasad ewidencji na kontach 750 i 760 do postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie dokonywania w ewidencji budżetu zapisów dotyczących operacji, których treścią ekonomiczną jest powstanie zobowiązania z tytułu wydatków Starostwa,

b) ustalenie i spowodowanie ujęcia w księgach ZDP wartości nakładów ARiMR zwiększających wartość budynku przy ul. Ludowej 7, tj. nakładów modernizacyjnych, których skutkiem było ulepszenie budynku,

c) spowodowanie zmiany przez ZDP zapisu dotyczącego zobowiązania z tytułu nakładów poniesionych przez ARiMR, poprzez przeniesienie wartości zobowiązania na konto 201,

d) dokonywanie przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych na koncie 221,

e) ustalanie kwoty dochodów budżetu w zakresie faktycznie wykonanych wpływów na rachunki bankowe, za wyjątkiem operacji szczególnych określonych przepisami prawa,

f) ewidencjonowanie pozostałych środków trwałych w księgach inwentarzowych stosownie do zasad przyjętych w przepisach wewnętrznych.

5. Przestrzeganie zasady zgodności wyniku wykonania budżetu za dany rok wykazywanego w bilansie w poz. II. 1. „Nadwyżka (+) lub niedobór (-) wykonania budżetu” z wynikiem wykazywanym w sprawozdaniu Rb-NDS.

6. Niezwłoczne uregulowanie z Urzędem Skarbowym w Wysokiem Mazowieckiem należnego podatku od towarów i usług za 2008 r., z tytułu sprzedaży dokonanej po przekroczeniu wartości 50.000 zł, i za 2009 r. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej o kwocie podatku VAT wpłaconego do US i wysokości odsetek z tytułu nieterminowego regulowania zobowiązań podatkowych.

7. Ustalenie i wyegzekwowanie od wskazanych w protokole kontroli dzierżawców i najemców należności z tytułu zwiększenia czynszu o należny podatek VAT, zgodnie z postanowieniami umów zawartych z tymi podmiotami.

8. Wdrożenie procedur kontroli wewnętrznej umożliwiających zachowanie ciągłości działania jednostki w każdym czasie i okolicznościach, m.in. w celu uniknięcia sytuacji ponoszenia kosztów odsetek za zwłokę w regulowaniu zobowiązań, które nie mogły być opłacone ze względu na nieobecność Pana Starosty.

9. W zakresie sprzedaży nieruchomości:

a) zamieszczanie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży informacji, o której mowa w art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) umieszczanie w ogłoszeniu o przetargu wszystkich wymaganych informacji,

c) podawanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu nie wcześniej niż po upływie terminów, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

d) podawanie w protokole postępowania wszystkich informacji wymaganych przepisami § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r.

10. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków.

11. W zakresie udzielania dotacji dla podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych:

a) opracowanie i przedłożenie Radzie Powiatu projektu zmiany uchwały, o której mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w szczególności mając na uwadze, że uchwała ta powinna określać podstawę obliczania dotacji na jednego ucznia, a także, że w świetle art. 90 ust. 3 tej ustawy, jedynym kryterium ustalenia wysokości i rozliczenia dotacji może być wyłącznie liczba uczniów uczęszczających do szkoły,

b) podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania od stowarzyszenia „Edukator” bezpodstawnie wypłaconej w okresie wrzesień-grudzień 2008 r. kwoty dotacji wynoszącej 27.950,48 zł.

12. Udzielanie dotacji Szpitalowi na podstawie umowy określającej wszystkie elementy wymagane przepisami art. 189a w zw. z art. 130 ustawy o finansach publicznych.

13. Ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

14. Wystąpienie do Rady Powiatu z inicjatywą zmiany załącznika nr 8 do uchwały budżetowej na 2009 r. w zakresie przychodów gospodarstwa pomocniczego i na podstawie takiej zmiany zobowiązanie kierownika Zakładu Technicznego PODGiK do zmiany planu przychodów tego gospodarstwa pomocniczego, polegającej na zastąpieniu przychodów z tytułu dotacji przedmiotowych z budżetu powiatu przychodami z tytułu sprzedaży usług.

15. Przestrzeganie częstotliwości inwentaryzacji środków trwałych, określonej przepisami art. 26 ust. 3 ustawy o rachunkowości.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku