Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Przytuły

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 marca 2010 roku (znak: RIO.IV.6001-5/09), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Polkowski

Wójt Gminy Przytuły

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Przytuły za 2008 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Przytułach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Badając strukturę organizacyjną Urzędu Gminy stwierdzono, że nie został powołany zastępca Wójta Gminy. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Przytuły może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany do przywołanej ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 2 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rozrachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stwierdzono, że:

a) ujęto w ewidencji budżetu na koncie 133 „Rachunek budżetu” wadium w wysokości 10.000 zł w korespondencji z kontem 224 „Rozrachunki budżetu”. Kwoty wadium nie dotyczą rozliczeń budżetu, nie powinny więc być deponowane na rachunku budżetu. Wadia, jako przechowywane depozyty mające związek z realizacją zadań przez Urząd jako jednostkę budżetową, powinny być wpłacane na właściwy dla tego typu kwot wyodrębniony rachunek bankowy, któremu w ewidencji jednostki budżetowej odpowiada  konto 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 8 protokołu kontroli,

b) niewłaściwie prowadzono ewidencję operacji dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych; na koncie 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” wykazano kwotę 45.200 zł, która była wyższa od wartości aktywów Funduszu wykazanych na kontach 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia” – 3.774,14 zł i 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – 29.110 zł. Stwierdzona różnica wynosiła 12.315,86 zł – str. 9 protokołu kontroli,

Analiza danych zawartych w bilansie Urzędu wykazała, że wymieniona wyżej kwota należności z konta 234 nie została ujęta w bilansie. Podobnie, nie ujęto w bilansie wartości inwestycji rozpoczętych uwidocznionej na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” wynoszącej 71.456,07 zł. W efekcie stan aktywów wykazanych w bilansie nie był zgodny ze stanem księgowym o kwotę 100.566,07 zł. Opisany stan faktyczny nie spowodował niezgodności strony aktywów i pasywów bilansu, co wskazuje na nieprawidłowe ustalenie także kwoty pasywów. Nieprawidłowości te Skarbnik Gminy uzasadniała omyłkowym niewykazaniem w bilansie kwot po stronie aktywów, zaś po stronie pasywów „mylnym przeksięgowaniem salda z ubiegłego roku z konta 860 na konto 800” – str. 9 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono:

a) brak kontrasygnaty Skarbnika na niektórych umowach zlecenia powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 9-10 protokołu kontroli,

b) brak udokumentowania, iż przy wyborze wykonawców dostaw i usług, których wartość nie wymagała stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), przestrzegano zasady uzyskiwania najlepszych efektów z ponoszonych nakładów; w badanej jednostce nie zostały ustalone pisemne procedury dotyczące wyboru wykonawców i zaciągania zobowiązań o wartości poniżej równowartości 14.000 euro. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w art. 35 ust. 3 pkt 1 stanowiła, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Na podstawie postanowień art. 47 ustawy z 30 czerwca 2005 r., kierownik jednostki obowiązany był do ustalenia w formie pisemnej procedur w odniesieniu m.in. do zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych. Aktualnie obowiązki kierownika jednostki w zakresie organizacji kontroli zarządczej wynikają z art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. oraz Standardów kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 9-10 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości gromadzenia niepodatkowych dochodów budżetu gminy stwierdzono, że:

a) w uchwale Rady Gminy z 12 grudnia 1997 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania ich na terenie gminy, miejsca sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów, nie ustalono liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży. Faktycznie sprzedaż ta ma miejsce w 1 punkcie. W trakcie kontroli uchwałą z 16 grudnia 2009 r. ustalono 2 punkty sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży – str. 14 protokołu kontroli,

b) w postępowaniu zmierzającym do zbycia w przetargu ustnym nieograniczonym nieruchomości zabudowanej budynkiem szkoły w Obrytkach zaniechano upublicznienia w prasie lokalnej wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, wbrew obowiązkowi wynikającemu z postanowień art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 15 protokołu kontroli,

c) nie została podjęta uchwała Rady Gminy określająca wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o której mowa w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Program powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i określać m.in. zasady polityki czynszowej, na podstawie których Pan Wójt powinien wydać zarządzenie ustalające stawki czynszu – str. 15-16 protokołu kontroli,

d) stawka opłaty za dostawę energii cieplnej dla najemców lokali jest stosowana niezmiennie od 2000 r. i wynosi 3,41 zł za m²; z ustaleń kontroli wynika, że badana jednostka nie traktowała wpłat za c.o. jako wniesionych zaliczek na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów..., która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty – str. 16 protokołu kontroli,

e) zaniechano waloryzowania czynszu za dzierżawę nieruchomości przez POLKOMTEL S.A.; obowiązek waloryzacji czynszu wynika z postanowień § 3 ust. 1 umowy dzierżawy. Jak wynika z ustaleń kontroli, zaniechanie waloryzacji w latach 2005-2009 skutkowało zaniżeniem dochodów gminy o 1.768,35 zł – str. 16-17 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono istotne nieprawidłowości w zakresie ustalania cen za sprzedaż wody z wodociągu gminnego, naruszające przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) – str. 17-19 protokołu kontroli. Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że zasady wynikające z przywołanych aktów nie są stosowane, co polegało na tym, że:

a) uchwałą Rady Gminy z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wód ustalono cenę za 1m³ wody w wysokości 1,90 zł brutto (1,78 zł netto), która nadal stosowana jest w rozliczeniach z odbiorcami. W związku z tym, iż zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wykonuje Urząd Gminy, odpowiedzialność za brak wniosków określających taryfy na okresy przewidziane ustawą ponosi Pan Wójt. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... ustalają szczegółowy tryb opracowywania i zatwierdzania stawek i opłat, wskazując w art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 10, iż taryfy obowiązują przez 1 rok, w związku z czym istnieje konieczność corocznego opracowywania nowych taryf. Taryfy ustalone na dany rok mogą jednak być przedłużone, najwyżej o 1 rok, w trybie art. 24 ust. 9a-9c ustawy. Na kontrolowanym Urzędzie, będącym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ciąży m.in. obowiązek określenia w taryfie na dany rok cen i stawek opłat na podstawie niezbędnych przychodów, przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 ustawy) oraz przedstawienia radzie gminy, w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, wniosku o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy),

b) na terenie gminy nie obowiązuje regulamin dostarczania wody, który zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy uchwala Rada Gminy, określając w nim elementy wskazane w art. 19 ust. 2,

c) nie jest prowadzona ewidencja księgowa przychodów i kosztów związanych ze sprzedażą wody; zakres danych, które powinny wynikać z ewidencji określa art. 20 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy oraz § 12 rozporządzenia,

d) w załączniku do wymienionej w pkt a) uchwały, w którym wyszczególniono koszty dostawy wody, nie uwzględniono m.in. amortyzacji, podlegającej uwzględnieniu przy kalkulacji niezbędnych przychodów na podstawie obecnie obowiązującego § 6 pkt 1 lit. a) rozporządzenia (w czasie uchwalania ceny obowiązywało w tej kwestii rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 marca 2002 r.),

e) przy ustalaniu ceny nie uwzględniono, a w konsekwencji nie pobierano od odbiorców wody, opłaty abonamentowej, o której mowa obecnie w § 2 pkt 11 rozporządzenia, a w czasie uchwalania ceny za sprzedaną wodę w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 12 marca 2002 r.

Ponadto w sprawozdaniu SG-01 za 2008 r., w części B dotyczącej eksploatacji wodociągów i kanalizacji, wykazano sprzedaż wody w ilości 70 dm³ o wartości 114.000 zł netto, podczas gdy faktyczny przychód ze sprzedaży wody w tym okresie to kwota 60.888,68 zł. Kierownik referatu zajmującego się dostawą wody wyjaśnił rozbieżność tym, że wielkość dostarczanej wody, wykazanej w sprawozdaniu została określona na podstawie odczytu z I kwartału 2008 r. i zakładanego zużycia do końca 2008 r., ponieważ następny odczyt był wykonany w pierwszym kwartale 2009 r. w związku z powyższym została przyjęto wartość określoną w sprawozdaniu.

Rozliczenie odbiorców z dostarczonej wody przypisano zakresem obowiązków pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku konserwatora, jednakże z procedur wewnętrznych jednostki nie wynika, za jakie okresy ma być dokonywany odczyt wodomierzy. W umowach zawartych z odbiorcami wody postanowiono, że „ilość zużytej wody przez odbiorcę określana będzie w m³ za każdy kwartał...”. Faktycznie odczytów dokonywano raz w roku – w pierwszych kwartałach 2007, 2008 i 2009 r., stąd wartość wody sprzedanej w danym roku ustalano i księgowano w roku następnym. Praktyka taka narusza zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, według której w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty.

W zakresie sprzedaży wody stwierdzono także, że nie były naliczanie odsetki od nieterminowych wpłat (dotyczy to dłużników, którzy zobowiązania uregulowali). Obowiązek naliczania odsetek wynika z § 8 pkt 6 umów zawartych z odbiorcami. Opóźnienia w zapłacie należności, w związku z którymi należało naliczyć odsetki, wynosiły od 4 do 13 miesięcy.

Kontrola wydatków w dziale 801 „Oświata i wychowanie” dotycząca wynagrodzeń nauczycieli wykazała, że wymiar godzin ponadwymiarowych realizowanych przez dyrektora Zespołu Szkół w Przytułach przekraczał ½ obowiązkowego wymiaru godzin, określonego na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), czym naruszono art. 35 ust. 1 przywołanej ustawy – str. 53 protokołu kontroli.

Badanie zagadnień dotyczących mienia komunalnego (str. 63 protokołu kontroli) wykazało, że:

a) ewidencja analityczna środków trwałych zawiera braki w zakresie określenia cech identyfikacyjnych poszczególnych obiektów inwentarzowych. Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych, pozwalających na ich identyfikację, ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także jest warunkiem umożliwiającym jednoznaczne powiązanie wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości,

b) nie ujęto w ewidencji księgowej wartości gruntów o pow. 19,8 ha oraz wartości dróg,

c) wystąpiły uchybienia formalne w świetle regulacji wewnętrznych jednostki dotyczące przeprowadzonej w 2008 r. inwentaryzacji, polegające w szczególności na braku sprawozdania z przebiegu spisu z natury.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, iż nie poinformowano na piśmie pracowników Centrum Informatyki ZETO S.A., mających dostęp do danych objętych tajemnicą skarbową, o obowiązku jej przestrzegania wynikającego z treści art. 294 § 4 Ordynacji podatkowej. W trakcie kontroli dopełniono tego obowiązku poprzez wysłanie do wspomnianej firmy stosownej informacji – str. 19-20 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym oraz podatkiem leśnym wykazało niedociągnięcia polegające na niewyegzekwowaniu przez organ podatkowy informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania dla celów wymiaru zobowiązania podatkowego. Oznacza to naruszenie przez organ norm wynikających z treści art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazywanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionej informacji – str. 23 i 29 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli wskazują, że nie jest prowadzona ewidencja komputerowa (w programie komputerowym), osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, na zasadach wynikających z treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107 poz. 1138) – str. 28 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień z zakresu podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych stwierdzono przypadki nie egzekwowania należnych odsetek za zwłokę w przypadku wpłat wnoszonych po terminie płatności, w związku z czym naruszono art. 53 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r., Nr 165, poz. 1373), stosując stawki określone w obwieszczeniach Ministra Finansów. Ponadto zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę – str. 31-32 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola kont podatkowych w podatku od środków transportowych wykazała na jednym z nich nadpłatę w wysokości 549,00 zł, w stosunku do której organ podatkowy nie podjął właściwych działań. Wysokość wspomnianej nadpłaty winna zostać określona stosowną decyzją zgodnie z art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej. Podlega ona też zaliczeniu z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku podlega zwrotowi z urzędu (art.. 77 O.p.) – str. 34 protokołu kontroli.

Ustalono, iż w 2008 r. nie wystawiano tytułów wykonawczych. W roku 2009 wystawiono 20 tytułów wykonawczych na kwotę 6.684,10 zł, dotyczących kontrolowanego okresu oraz lat poprzednich. Z ustnych wyjaśnień złożonych w tej sprawie przez osobę odpowiedzialną za rachunkowość podatkową wynika, że znaczna część podatników po otrzymaniu upomnienia reguluje zaległości podatkowe.

W jednostce nie opracowano w formie pisemnej procedur określających zasady i terminy postępowania z zaległościami podatkowymi (str. 39 protokołu). Jest to element systemu kontroli wewnętrznej w jednostce sektora finansów publicznych, do ustanowienia którego zobligowany jest kierownik jednostki przepisami ustawy o finansach publicznych.

Na koniec 2008 r. stwierdzono zaległość w kwocie 14.595,09 złotych. Do zakończenia kontroli wyegzekwowano zaległości zmniejszając je o kwotę 11.477,78 złotych. Opis zawarty na stronie 39 protokołu kontroli wskazuje, że na dzień kontroli nie objęto postępowaniem egzekucyjnym kwoty 396,14 złotych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).

Z kolei z opisu na stronie 40 protokołu kontroli wynika, że w kontrolowanej jednostce brak jest uregulowań w zakresie sposobu ewidencji przychodu i rozchodu druków ścisłego zarachowania. Dotyczy to także komputerowych wydruków wpłat stosowanych do inkasa zobowiązań podatkowych, które nie zostały przyjęte do omawianej ewidencji. Narusza to wskazania § 6 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków … (Dz. U. Nr 112, poz. 761).

Poddając badaniu dokumentację zasad (polityki) rachunkowości w kontekście ewidencji księgowej podatków i opłat stwierdzono, iż komórka finansowa korzysta z programów komputerowych, takich jak: „Księgowość zobowiązań”, „Podatki”, które nie zostały jednak formalnie wprowadzone do użycia zarządzeniem Wójta, poprzez wskazanie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 42 protokołu kontroli.

Weryfikacja działań organu podatkowego związanych z prowadzaniem kontroli podatkowych wykazała, że Urząd Gminy Przytuły, nie posiada ustanowionych zasad przeprowadzania kontroli tego rodzaju, a także ustalonego planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przepisach określono prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 ustawy Ordynacja podatkowa, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2008 r. organ podatkowy przeprowadzał kontrole w siedzibie podatnika wyłącznie w zakresie ulg inwestycyjnych w podatku rolnym wobec czego nie wykorzystał w pełni upoważnień i nie realizował obowiązków ustawowych wynikających z treści art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 42 protokołu kontroli.

Stosowne uregulowania zostały przyjęte w trakcie kontroli Zarządzeniem Nr 134/09 Wójta Gminy Przytuły z dnia 19 listopada 2009 roku w sprawie ustalenia procedur przeprowadzania kontroli podatkowych w zakresie podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego oraz od środków transportowych, płatników, inkasentów oraz następców prawnych. Procedury kontroli zostały zawarte w załączniku Nr 1 do wyżej wymienionego zarządzenia – str. 42-43 protokołu kontroli.

Kontrola rzetelności i prawidłowości sporządzania sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy za 2008 rok wykazała, że w podatku od środków transportowych:

- zaniżono kwotę ,,skutków udzielonych ulg i zwolnień …” o 2.200,00 zł, co było pochodną niewyliczenia skutków zwolnienia z tego podatku – na podstawie uchwały Rady Gminy – dwóch pojazdów,

- zaniżono kwotę ,,skutków obniżenia górnych stawek podatków…” o 483,06 zł, w wyniku niewyliczenia skutków obniżenia stawki od pojazdu zadeklarowanego w trakcie roku podatkowego.

W podatku od nieruchomości:

- zaniżono kwotę ,,skutków udzielonych ulg i zwolnień…” o 1621,47 zł, w wyniku niewyliczenia skutków zwolnienia z tego podatku - na podstawie uchwały Rady Gminy – budynku Ochotniczej Straży Pożarnej.

Wyliczenie kwoty skutków zawarto na str. 43 protokołu kontroli.

Nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej wchodzącej w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin.

W omawianym sprawozdaniu należy wykazywać kwoty stanowiące rzeczywiste skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych przez gminę ulg i zwolnień, obliczone za okres sprawozdawczy, stosownie do przepisów § 3 ust. 1 pkt 9 i 10 w związku z przepisami § 7 ust. 3 „Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, stanowiącej załącznik Nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.). Przy obliczaniu skutków obniżenia górnych stawek podatkowych (jako różnicy pomiędzy dochodami, jakie gmina mogłaby uzyskać stosując górne stawki podatkowe, a dochodami, jakie powinna uzyskać stosując niższe stawki uchwalone przez Radę Gminy) – wykazywanych w kolumnie „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy” – należy uwzględniać wszystkie przedmioty opodatkowania, także zwolnione z podatków uchwałami Rady Gminy. W kolumnie „Skutki udzielonych ulg i zwolnień…” należy wykazywać skutki zwolnienia tych przedmiotów opodatkowania, przyjmując do ich wyliczenia stawkę podatku ustaloną w uchwale Rady Gminy.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu  gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy) Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywała na Panu Wójcie jako kierowniku jednostki Od 1 stycznia 2010 r. regulacje w tym zakresie zawierają przepisy art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepis art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z ego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa od 1 stycznia 2010 r. art. 54 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywania zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rachunkowości poprzez:

a) ewidencjonowanie rozliczeń dotyczących wadiów i innych środków o charakterze depozytowym         w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej oraz przechowywanie ich na rachunku bankowym ewidencjonowanym na koncie 139,

b) wyjaśnienie różnic między stanem aktywów i pasywów Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz dokonanie stosownych zapisów korygujących na kontach dotyczących ewidencji Funduszu,

c) rzetelne ustalanie danych wykazywanych w bilansie Urzędu.

d) uzupełnienie danych ewidencji analitycznej środków trwałych o cechy identyfikujące poszczególne obiekty inwentarzowe,

e) ujęcie w ewidencji środków trwałych wszystkich składników majątku gminy.

3. W zakresie zaciągania zobowiązań i realizacji wydatków budżetowych:

a) każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych,

b) opracowanie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

4. Upublicznianie poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

5. Wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, określającej m.in. zasady polityki czynszowej, oraz ustalenie na jej podstawie stawek czynszu za lokale mieszkalne.

6. Rozliczanie zaliczek wnoszonych przez najemców na poczet kosztów wytworzenia energii cieplnej, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów... Podjęcie działań zmierzających do rozliczenia wpłat z faktycznymi kosztami wytworzenia ciepła za lata ubiegłe.

7. Zwaloryzowanie czynszu wynikającego z umowy dzierżawy zawartej z POLKOMTEL S.A.

8. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących sprzedaży wody z wodociągu gminnego poprzez:

a) niezwłoczne opracowanie wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i przedstawienie go Radzie Gminy celem uchwalenia, mając na uwadze regulacje przywołane w części opisowej wystąpienia,

b) zobowiązanie Skarbnika Gminy do rozpoczęcia prowadzenia ewidencji księgowej przychodów i kosztów działalności wodociągowej zapewniającej uzyskanie danych niezbędnych dla prawidłowego kalkulowania taryf, wymaganych przepisami powołanymi w części opisowej wystąpienia,

c) niezwłoczne opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy celem uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie gminy,

d) dokonywanie odczytów wodomierzy za okresy wskazane w umowach z odbiorcami wody w celu zapewnienia rzetelnych danych na temat sprzedanej wody w sprawozdaniu SG-01 oraz zachowania zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

e) obciążanie odbiorców wody odsetkami z tytułu opóźnienia w zapłacie należności.

9. Zapewnienie przestrzegania, by wymiar godzin ponadwymiarowych realizowanych przez dyrektora Zespołu Szkół w Przytułach nie przekraczał ½ ustalonego wymiaru godzin.      

10. Zapewnienie przestrzegania zasad przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji, ustalonych w instrukcji inwentaryzacyjnej.

11. Wyegzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego i leśnego.

12. Wypełnianie ustawowych obowiązków, wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w zakresie prowadzenia czynności sprawdzających i kontroli podatkowych.

13. Wprowadzenie ewidencji komputerowej osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, na zasadach wynikających z treści wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości.

14. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie naliczania odsetek od nieterminowych wpłat podatków.

15. Określanie stosowną decyzją wysokości powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie nadpłat z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu.

16. Opracowanie pisemnych procedur dotyczących terminów wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych jako elementu systemu kontroli wewnętrznej. 

17. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mających na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

18. Uzupełnienie uregulowań wewnętrznych dotyczących sposobu ewidencji przychodu i rozchodu druków ścisłego zarachowania oraz przyjęcie komputerowych wydruków wpłat, stosowanych do inkasa zobowiązań podatkowych, do ewidencji druków ścisłego zarachowania.

19. Wprowadzanie wszystkich funkcjonujących oraz nowo nabytych programów komputerowych formalnie do użytkowania odpowiednim zarządzeniem kierownika jednostki.

20. Sporządzenie skorygowanego sprawozdania za 2008 r. (również w formie elektronicznej) oraz przekazanie go do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży. 

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży