Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Bakałarzewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 lipca 2009 roku (znak: RIO.V.6001-3/09), o treści jak niżej:

Pan

Adam Szymański

Wójt Gminy Bakałarzewo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bakałarzewo za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Bakałarzewo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń ogólno-organizacyjnych dotyczących struktury stanowisk kierowniczych w Urzędzie Gminy i przydzielonych im zadań wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Wójta Gminy, przewidziane postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu. W § 6 pkt 2 regulaminu zapisano, że Wójt kieruje pracą Urzędu przy pomocy Zastępcy Wójta, Sekretarza Gminy oraz Skarbnika Gminy. Do zadań Zastępcy Wójta należy prowadzenia spraw gminy w zakresie powierzonym przez Wójta, Zastępca Wójta wykonuje zadania Wójta podczas jego nieobecności (§ 9 regulaminu). Jak ustalono natomiast w zakresie czynności Sekretarza Gminy zapisano, iż „W przypadku nieobecności Wójta na podstawie odrębnego upoważnienia Sekretarz wykonuje zadania Wójta”.

Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Według zaś art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w tej regulacji przewidzianych, powierzenie kompetencji organu wykonawczego sekretarzowi gminy, nie zaś zastępcy wójta, nie może być skuteczne. To zaś może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 3 protokołu kontroli.

Ustalono też, że stanowi faktycznemu nie odpowiadają postanowienia § 55 ust. 3 Statutu Gminy Bakałarzewo, który zawiera specyfikację 8 jednostek organizacyjnych gminy. Według stanu na koniec 2008 roku funkcjonowały następujące jednostki organizacyjne: Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Zespół Szkół oraz Gminna Biblioteka Publiczna. Odnośnie organizacji Biblioteki stwierdzono, że prowadzony dla tej instytucji kultury rejestr nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). W trakcie trwania kontroli jednostka zaprowadziła rejestr zgodny z wymogami prawa. Ponadto wskazania wymaga, że Pan Wójt udzielił pełnomocnictwa kierownikowi Biblioteki do wykonywania czynności w ramach zwykłego zarządu. Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pełnomocnictwo do działania winno być udzielane kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W stosunku do osób zarządzających instytucją kultury, posiadającą przymiot osobowości prawnej, jest ono bezprzedmiotowe – str. 4, 5 protokołu kontroli.

         Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała brak określenia stosowanych zasad gromadzenia i przechowywania dokumentacji rachunkowości. Gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz innej dokumentacji przewidzianej ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) stanowi element rachunkowości z mocy jej art. 4 ust. 3 pkt 6. Według art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy, określenie systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów stanowi jeden z wymaganych elementów dokumentacji zasad rachunkowości. Podstawowe wymogi w zakresie ochrony danych wskazują przepisy rozdziału 8 ustawy – str. 11 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a także przepisów wewnętrznych, polegające na:

- braku na dokumentach załączonych do wyciągów bankowych podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretację), co stanowi naruszenie postanowienia art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 8 protokołu kontroli;

- opatrywaniu zapisów księgowych jedną datą, tj. datą dokonania zapisu w ewidencji księgowej, co jest niezgodne z art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl którego zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 12-13 protokołu kontroli;

- nieprawidłowej ewidencji odsetek od zaległości podatkowych na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” i na stronie Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” – z pominięciem księgowania na koncie 750 „Przychody i koszty finansowe”, co jest to niezgodne z zasadami funkcjonowania kont zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Ewidencja odsetek od zaległości powinna obejmować ich przypis na stronie Wn konta 221 i Ma konta 750. Za pośrednictwem konta 290 powinna natomiast zostać ujęta operacja dotycząca odpisu odsetek przypisanych, a niewpłaconych: Ma 290 – Wn 750 – str. 13 protokołu kontroli;

- niezachowaniu zasady czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej” (w odniesieniu do zapisów dotyczących zwrotów, błędnych wpłat, refundacji), wbrew zasadom funkcjonowania tego konta zawartym z załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz zakładowym planie kont – str. 14 protokołu kontroli;

- sporządzaniu raportów kasowych dotyczących opłaty skarbowej i targowej w okresach miesięcznych, co jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w wewnętrznej instrukcji kasowej przyjmującej maksymalnie dziesięciodniowy okres dla ich sporządzania – str. 19-20 protokołu kontroli.

         Kontrola realizacji obowiązków sprawozdawczych wykazała, że Urząd Gminy nie sporządzał jednostkowych sprawozdań budżetowych Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych. Obowiązek sporządzania tych sprawozdań ciąży na Panu Wójcie z mocy postanowień § 4 pkt 2 lit. a), § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), a także § 2 ust. 1 załącznika nr 34 do tego rozporządzenia – str. 15 protokołu kontroli.

Stwierdzono też, że zbiorcze sprawozdanie Rb-27S za 2008 rok nie wykazuje zgodności ze sprawozdaniami jednostkowymi sporządzonymi przez podległe jednostki budżetowe. W sprawozdaniach jednostkowych zostały wykazane dochody w rozdziałach 80101, 80110, 80114, 85219 w par. 0920, natomiast w sprawozdaniu zbiorczym dochody w wymienionych rozdziałach nie wystąpiły – zostały ujęte w rozdz. 75814, par. 0920. Ponadto w sprawozdaniu zbiorczym zostały wykazane dochody w rozdz. 85212 par. 0970, które w sprawozdaniu jednostkowym zostały ujęte w par. 2360. Jak stanowi § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania zbiorcze winny być sporządzane przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego (w gminie – wójta) na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Sprawozdania jednostkowe winny natomiast wynikać z ksiąg rachunkowych (§ 6 ust. 1 pkt 1 § 9 ust. 2 rozporządzenia). Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że dane sprawozdawcze nie mogą być korygowane w sprawozdaniach zbiorczych przez osoby je sporządzające. Wskazania natomiast wymaga, że jednostki otrzymujące sprawozdania są uprawnione do kontrolowania merytorycznej prawidłowości złożonych sprawozdań; w tym celu mogą żądać przedstawienia ksiąg rachunkowych i dokumentów. Jednakże stwierdzone nieprawidłowości powinny być usunięte przez kierowników jednostek sporządzających sprawozdania jednostkowe przed włączeniem zawartych w nich danych do sprawozdań zbiorczych. W razie potrzeby należy dokonać także odpowiednich zapisów korygujących w księgach rachunkowych okresu sprawozdawczego. Przedstawiony tryb postępowania regulują przepisy § 9 ust. 3 – 5 rozporządzenia – str. 16 protokołu kontroli.

Badając gospodarkę pieniężną ustalono, że na rachunku bankowym Urzędu zgromadzono, według stanu na koniec 2008 r., środki w kwocie 5.669,72 zł, odzwierciedlone w księgach rachunkowych na koncie 139-03 „Odsetki od środków na rachunku” (konto 139 „Inne rachunki bankowe” służy w szczególności do ewidencji sum depozytowych i sum na zlecenie) – str.19 protokołu kontroli. Według wyjaśnienia Skarbnika Gminy (załącznik nr 2 do protokołu) na wskazanym koncie „...zaksięgowane są odsetki należne urzędowi. Nie znajdują się tutaj nie wypłacone wadia, zabezpieczenia wykonanych robót, jak również odsetki od tych środków”, ustalenia te zaś wynikają z dokonanej przez Skarbnika „weryfikacji kont syntetycznych i analitycznych 139 (od roku 1995) i 240 (od roku 1998) do roku 2008”. W świetle tego wyjaśnienia należy wskazać, że działający w formie jednostki budżetowej Urząd nie może gromadzić w związku z posiadaniem rachunków bankowych „należnych sobie” odsetek. Według bowiem podstawowej zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych, wyrażonej w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), pokrywają one swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Według zaś art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.) źródłem dochodów własnych gminy są odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Odnośnie procedur opracowywania projektów planów i planów finansowych podległych jednostek budżetowych stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów art. 185 i 186 ustawy o finansach publicznych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) – str. 25-26 protokołu kontroli

Pan Wójt nie przekazał podległym jednostkom organizacyjnym informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2008 rok w celu opracowania projektów planów finansowych tych jednostek. W związku z tym, kierownicy jednostek organizacyjnych nie opracowali projektów planów finansowych. Również w 2008 r. informacja o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2009 r. nie została przekazana podległym jednostkom organizacyjnym. Zgodnie z przywołanymi regulacjami Pan Wójt zobowiązany jest do przekazania kierownikom poszczególnych jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. Kierownicy jednostek budżetowych zobowiązani są do opracowania, zatwierdzenia i przekazania Panu Wójtowi projektów planów finansowych swoich jednostek w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Projekty te podlegają weryfikacji przez Pana Wójta pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej.

W zakresie opracowania planów finansowych stwierdzono, że Pan Wójt ustalił i zatwierdził, poza planem finansowym Urzędu Gminy na 2008 rok, także plany finansowe podległych jednostek budżetowych (nieprawidłowość taka wystąpiła również przy planach finansowych na 2009 rok). Zgodnie z przepisami prawa Pan Wójt jest zobowiązany do przekazania podległym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek, a kierownicy jednostek do dostosowania projektów planów do uchwały budżetowej w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazała naruszenia przepisów z zakresu zobowiązań podatkowych polegające m.in. na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano na str. 49 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 14 decyzji wymiarowych na łączną kwotę 7.695,00 zł. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin płatności wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 6 ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 3 ustawy o podatku leśnym. Zgodnie, bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach, termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia, o czym informacja winna być zawarta w treści decyzji.

Kontrola wykazała także nieprawidłowości, które polegały na braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 8 nakazów płatniczych na kwotę 95,00 zł). Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, że 5 podatników nie żyje, a 3 podatników zmieniło miejsce stałego zamieszkania. Jak wskazano na str. 49 protokołu kontroli służby organu podatkowego nie czyniły dostatecznych starań mających na celu doręczenie decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla takiej osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym, organ podatkowy, jako zainteresowana strona, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. W przypadku, gdy podatnicy nie żyją, organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

W wyniku kontroli dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatki w formie łącznego zobowiązania pieniężnego stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatków: rolnego od 26 podatników, leśnego od 1 podatnika oraz od nieruchomości od 3 podatników. Uniemożliwiło to sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku leśnego z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym – str. 32, 37 oraz 40 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku rolnego od osób fizycznych pozwoliło stwierdzić przypadki łączenia, do celów podatkowych, gruntów, które stanowią własność oraz gruntów będących we współwłasności w jedno gospodarstwo rolne. Sytuacja taka stanowi naruszenie przepisów ustawy o podatku rolnym, wskazanych na stronie 31 protokołu kontroli.

W trakcie badania zagadnień z zakresu prawidłowości opodatkowania osób prawnych stwierdzono, iż deklaracji nie złożył i podatku nie opłacił podmiot zarejestrowany pod numerem ewidencyjnym 29. Jak wskazano na stronie 42 protokołu kontroli zaniżenie podatku wynosiło 5.626,00 zł (w trakcie kontroli jednostka złożyła brakującą deklarację i opłaciła zaległy podatek). Natomiast analiza porównawcza deklaracji na podatek od nieruchomości złożonych na 2008 rok z deklaracjami z roku 2007 wykazała różnice w podstawie opodatkowania w przypadku podatnika o nr ewidencyjnym 26, który zaniżył wartość budowli, i co za tym idzie wartość podatku o kwotę 22.233,00 zł - str. 43 protokołu kontroli. Opisane nieprawidłowości świadczą o niedostatecznym natężeniu czynności sprawdzających, o których mowa w treści art. 272 Ordynacji podatkowej.

W wyniku kontroli stosowania procedur sprzedaży nieruchomości ustanowionych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) stwierdzono następujące uchybienia:

- w ogłoszeniach o przetargu wskazywano jedynie pieniężną formę wnoszenia wadium. Z przepisów § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że wadium może być wnoszone w pieniądzu, obligacjach Skarbu Państwa lub papierach wartościowych dopuszczonych do obrotu publicznego, zaś właściwy organ wskazuje w ogłoszeniu o przetargu formy wnoszenia wadium. Również § 13 pkt 5 rozporządzenia, traktujący o ogłoszeniu o przetargu ustnym nieograniczonym, stanowi, iż ogłoszenie winno zawierać informacje o wysokości wadium, formach, terminach i miejscu jego wniesienia. Literalna wykładnia tych przepisów wskazuje, że organizator przetargu nie jest uprawniony do wymagania jednej, wybranej przez siebie, formy wniesienia wadium, lecz wybór formy – spośród dopuszczonych przepisami rozporządzenia – należy do oferenta – str. 60, 61 protokołu kontroli;

- w ogłoszeniach o przetargach ustalano wartość postąpienia wynoszącą 1% ceny wywoławczej (z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych). Jak wynika z § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów, o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Z uwagi na tę regulację wartość postąpienia nie jest obligatoryjnym elementem ogłoszenia o przetargu (§ 13 rozporządzenia). W przypadku zamieszczania w ogłoszeniu informacji o jego wysokości niezbędne jest wskazanie, iż jest to postąpienie minimalne – str. 61-62 protokołu kontroli;

- nabywcy działek byli telefonicznie zawiadamiani o terminie zawarcia aktu notarialnego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co jasno wskazuje na obowiązek pisemnej formy zawiadomienia. Z art. 41 ust. 2 wynika ponadto, że w zawiadomieniu powinna znaleźć się informacja, iż w przypadku, gdy osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu i w terminie podanym w zawiadomieniu, organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi – str. 62 protokołu kontroli.

         Odnośnie procedur udostępniania nieruchomości z zasobu ustalono, że Pan Wójt podał w dniu 6 lutego 2008 r. do publicznej wiadomości wykaz 7 nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy na okres do 31 grudnia 2008 r. Dotychczasowi dzierżawcy mieli pierwszeństwo do przedłużenia umów pod warunkiem złożenia stosownego oświadczenia (dzierżawcy skorzystali z tego uprawnienia), w braku takich oświadczeń przewidziano tryb przetargowy wyłonienia dzierżawców. Jak ustalono, w § 3 uchwały Nr III/27/98 z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata Rada Gminy upoważniła Zarząd Gminy do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie komunalne gminy Bakałarzewo na okres do 5 lat. W uchwale brak jest uregulowań dotyczących pierwszeństwa do dzierżawy przez byłych dzierżawców. Umowy z dzierżawcami są przedłużane od szeregu lat bez organizowania przetargów. Należy wskazać, że od 22 października 2007 r. obowiązują znowelizowane przepisy art. 35 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika, że zawarcie kolejnej umowy z tym samym podmiotem, jeżeli łączny okres trwania stosunku najmu lub dzierżawy przekracza 3 lata, wymaga zgody rady gminy. Obowiązek uzyskiwania każdorazowej zgody Rady na zawarcie takiej umowy spoczywa na Panu Wójcie do czasu określenia przez organ stanowiący zasad ich zawierania. Właściwym byłoby zatem uregulowanie w uchwale z 30 grudnia 1998 r., podjętej przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, kwestii zasad zawierania między stronami kolejnych umów najmu i dzierżawy w stosunku do danej nieruchomości, w wyniku których okres jej wydzierżawienia lub najmu danemu podmiotowi przekracza w efekcie 3 lata – str. 64-65, 85 protokołu kontroli.

Badając dochody z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono, że kontrolowana jednostka zaniechała waloryzacji stawek czynszów dzierżawnych wynikających z umów zawartych z Polską Telefonią Cyfrową sp. z o.o. oraz z Polską Telefonią Komórkową – Centertel sp. z o. o. W obu wskazanych umowach przewidziano prawo wydzierżawiającego do waloryzacji raz w roku czynszów wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanym przez prezesa GUS (prawo waloryzacji wprowadzono aneksami do obu umów począwszy od 2006 roku). Jak ustalił kontrolujący, w wyniku zaniechania waloryzacji czynszów w latach 2006 – 2008 badana jednostka nie ustaliła dochodów na łączną kwotę (bez podatku VAT) w wysokości 1.790,24 zł. Dodać też należy, że żadnemu pracownikowi nie został przypisany obowiązek w zakresie waloryzowania czynszów ani fakturowania należności – str. 63-64 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji dochodów z majątku gminy stwierdzono też, że w przypadku nieterminowych wpłat należności przez kontrahentów nie przypisywano i nie egzekwowano należnych gminie odsetek. Stosownie do art. 481 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Jeżeli stopa odsetek nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. W zbadanej próbie dochodów z najmu lokali mieszkalnych i użytkowych opóźnienia w zapłacie występowały często, jednakże w większości były kilkudniowe (tym samym odsetki za opóźnienie były nieznaczne). Obowiązek naliczania odsetek od nieterminowych wpłat czynszów nie został pisemnie ustalony dla żadnego pracownika – str. 63 protokołu. W zakresie umów dzierżawy stwierdzono przypadek niepobrania odsetek w kwocie 7,15 zł od nieterminowej wpłaty raty czynszu (153 dni opóźnienia w zapłacie) – str. 65 protokołu kontroli. Podobnie w odniesieniu do opłat za użytkowanie wieczyste stwierdzono wnoszenie ich przez kontrahentów (9 na 28 zobowiązanych) w kwietniu 2008 r., zamiast do 31 marca – niepobrane odsetki od dwóch osób prawnych wyniosły 3,27 zł – str. 66-67 protokołu kontroli. Poza tym stwierdzono, że nie pobrano odsetek w kwocie 20,47 zł od nieterminowej wpłaty przez zobowiązanego tzw. renty planistycznej, ustalonej decyzją administracyjną – str. 69 protokołu. Należy wskazać, że przepis § 7 ust. 8 (poprzednio ust. 2) rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… nakazuje ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek od należności w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału.

         Kontrola opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała też, że ostatnia aktualizacja opłat miała miejsce w 1993 roku – str. 67 protokołu kontroli. Stosownie do postanowienia art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na przywołany rok ostatniej aktualizacji podjęcie działań w tym względzie jest zasadne. Należy wskazać, że art. 12 ustawy zobowiązuje organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w gminie – wójta) do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

         Analiza informacji o stanie mienia komunalnego dołączonej do projektu budżetu na 2008 rok wykazała, że nie zawarto w niej danych o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania, co naruszało przepis art. 180 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. W informacji dołączonej do projektu budżetu na 2009 rok zamieszczone zostały dane o uzyskanych dochodach z tytułu sprzedaży nieruchomości, nie zawarto natomiast informacji na temat uzyskanych dochodów z dzierżawy, najmu i użytkowania wieczystego na dzień sporządzenia informacji – wskazano przewidywane dochody z tego tytułu do końca 2008 roku. Zgodnie z przywołanym art. 180 pkt 4 ustawy, w informacji powinno zamieszczać się dane o dochodach uzyskanych (według stanu na dzień sporządzenia informacji), dane o dochodach przewidywanych mogą ewentualnie stanowić uzupełnienie informacji wymaganych ustawą – str. 84-85 protokołu kontroli.

         Badając gospodarkę rzeczowymi aktywami obrotowymi ustalono, że ewidencja przebiegu pojazdów stanowiących własność gminy oraz zakupu i zużycia paliwa prowadzona była na znormalizowanych drukach „karta drogowa”. Zasady wystawiania, wypełniania kart drogowych, ich obiegu i kontroli nie zostały ustalone w regulacjach wewnętrznych jednostki. W Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, wprowadzonej zarządzeniem Wójta z dnia 29 grudnia 2000 r., karta drogowa nie występuje jako obowiązujący w jednostce dokument. Dokonana na wybranej próbie kontrola kart drogowych wykazała, że nie zostały one podpisane przez kierowcę na dowód obliczenia wyników zużycia paliwa według stanu licznika oraz przez osobę odpowiedzialną za nadzór nad prawidłowym rozliczeniem kart drogowych. Ponadto zużycie paliwa wykazywano w kartach jako rzeczywiste, podczas gdy w praktyce zużycie paliwa obliczane jest według ustalonej normy – karta drogowa posiada odpowiednią rubrykę służącą do tego celu zatytułowaną „Zużycie paliwa wg norm po uwzględnieniu poprawek” – str. 89-90 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji. Stwierdzono, że Pan Wójt zarządził w dniu 28 listopada 2008 r. inwentaryzację majątku rzeczowego (środki trwałe i pozostałe środki trwałe). Spis należało przeprowadzić od 1 do 20 grudnia, a jego rozliczenia dokonać według stanu na 20 grudnia 2008 roku. Jak ustalono, prace spisowe środków trwałych prowadzono w okresie 1 – 18 grudnia, z tego względu czynnościami spisowymi nie objęto składnika majątkowego o wartości 1.150 zł zakupionego 19 grudnia. W zestawieniu arkuszy spisowych, sporządzonym przez Skarbnika 13 stycznia 2009 r., została wykazana różnica inwentaryzacyjna na kwotę 1.150 zł. Należy wskazać, że stosownie do art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację składników aktywów (ze wskazanymi wyłączeniami) rozpoczęto nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończono do 15 dnia następnego roku, ustalenie zaś stanu nastąpiło przez dopisanie lub odpisanie do stanu stwierdzonego drogą spisu z natury lub potwierdzenia salda – przychodów i rozchodów (zwiększeń i zmniejszeń), jakie nastąpiły między datą spisu lub potwierdzenia a dniem ustalenia stanu wynikającego z ksiąg rachunkowych, przy czym stan wynikający z ksiąg rachunkowych nie może być ustalony po dniu bilansowym. W świetle tego przepisu zakupiony środek trwały należało dopisać do stanu stwierdzonego w drodze spisu z natury i dopiero wówczas ustalać istnienie ewentualnych różnic inwentaryzacyjnych według stanu na 20 grudnia 2008 r. – str. 91-92 protokołu kontroli.

         W ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zbadano prawidłowość postępowania w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, regulowanego przepisami ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 379) i m.in. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie wzoru wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. Nr 103, poz. 706). Stwierdzono w 1 przypadku, dotyczącym decyzji 10220014/2008/... na kwotę 1.085,45zł, że do wniosku dołączone zostały kopie faktur (11szt.), które zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez biuro rachunkowe. W myśl art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, do wniosku o zwrot podatku dołącza się faktury VAT albo potwierdzone przez upoważnionego przez wójta pracownika urzędu gminy za zgodność z oryginałem ich kopie, stanowiące dowód zakupu oleju napędowego. Sprawdzenie przedkładanych przez producentów rolnych wniosków o zwrot akcyzy wykazało ponadto, że tylko w 2 wnioskach (na 26 poddanych kontroli) w części „V. Informacja o załącznikach”, w rubryce 20 zostały wyspecyfikowane załączniki przedłożone do rozliczenia, w pozostałych wnioskach ograniczono się do wskazania liczby załączników w rubryce 19. – str. 94 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

         Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze regulacje w kwestii kierowania gminą w przypadku zaistnienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Przygotowanie i przedłożenie organowi stanowiącemu zmian w Statucie Gminy w zakresie wykazu funkcjonujących jednostek organizacyjnych.

3. Określenie w dokumentacji zasad rachunkowości zasad gromadzenia i przechowywania dokumentacji księgowej, mając na uwadze przepisy ustawy o rachunkowości.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zamieszczanie na dowodach księgowych podpisów osób odpowiedzialnych za ich dekretację;

b) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości;

c) dokonywanie przypisów należności z tytułu odsetek od zaległości podatkowych oraz ich aktualizacji na koniec roku w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli;

d) prowadzenie ewidencji na koncie 130 z zachowaniem zasady czystości obrotów;

e) sporządzanie raportów kasowych z częstotliwością wymaganą przez wewnętrzną instrukcję.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27S;

b) sporządzanie sprawozdań zbiorczych jako sumy danych wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych, mając na uwadze przepisy w kwestii kontroli sprawozdań jednostkowych;

6. Rozliczenie z budżetem gminy środków ewidencjonowanych na koncie 139-03 poprzez ich odprowadzenie na rachunek bankowy budżetu i zarachowanie do dochodów.

7. Przestrzeganie procedur opracowywania projektów planów i planów finansowych podległych jednostek budżetowych.

8. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

9. Prowadzenie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

10. Opodatkowanie budowli sieciowych w oparciu o przepisy wskazane w protokole kontroli oraz w wystąpieniu pokontrolnym.

11. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości.

12. W zakresie procedur sprzedaży nieruchomości:

a) wskazywanie w ogłoszeniu o przetargu dopuszczalnych form wnoszenia wadium;

b) wskazywanie, w przypadku podawania w ogłoszeniu o przetargu wysokości postąpienia, iż jest to postąpienie minimalne;

c) pisemne zawiadamianie osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

13. Zawieranie kolejnych umów najmu i dzierżawy z danym kontrahentem, dotyczących tej samej nieruchomości, w oparciu o zgodę organu stanowiącego, jeżeli łączny okres trwania stosunku najmu lub dzierżawy z danym podmiotem przekracza łącznie 3 lata; przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym ustalającego zasady zawierania przez Pana Wójta tego typu umów.

14. Zwaloryzowanie czynszów dzierżawnych stosownie do postanowień wprowadzonych do umów dzierżawy zawartych z przywołanymi w części opisowej kontrahentami.

15. Pobieranie odsetek od nieterminowych płatności należności oraz zobowiązanie Skarbnika do ujmowania odsetek w księgach rachunkowych, jak tego wymaga § 7 ust. 8 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...; rozważenie uregulowania w przepisach wewnętrznych przesłanek niedochodzenia odsetek o niskiej wartości.

16. Przypisanie w zakresach czynności pracowników obowiązków dotyczących realizacji dochodów budżetowych z udostępniania majątku gminy.

17. Zaktualizowanie wysokości opłat rocznych za użytkowanie wieczyste.

18. Sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego z uwzględnieniem pełnego jej zakresu określonego w art. 180 ustawy o finansach publicznych.

19. Ustalenie w regulacjach wewnętrznych zasad obiegu i kontroli dokumentu „karta drogowa”.

20. Przestrzeganie przy prowadzeniu inwentaryzacji przywołanych w wystąpieniu wymogów art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

21. W zakresie decyzji w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej:

a) żądanie od producentów rolnych prawidłowo wypełnionych wniosków o zwrot,

b) zapewnienie każdorazowego potwierdzania za zgodność z oryginałem przez upoważnionego przez Pana Wójta pracownika Urzędu kopii faktur VAT stanowiących dowód zakupu oleju napędowego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach