Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Orla

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 września 2009 roku (znak: RIO.I.6001-13/09), o treści jak niżej:

Pan

Piotr Selwesiuk

Wójt Gminy Orla

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Orla za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Orla na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokołach kontroli z dnia 28 lipca i 22 września 2009 roku, których egzemplarze pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie wykonała szeregu zaleceń pokontrolnych ujętych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 grudnia 2005 r., wystosowanym po poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku. Niektóre z tych wniosków wykonano podczas niniejszej kontroli kompleksowej, i tak:

a) w dniu 29 maja 2009 r. Pan Wójt udzielił kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej pełnomocnictw do dokonywania wszelkich czynności prawnych z zakresu zwykłego zarządu, na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - str. 3 protokołu kontroli,

b) opracowano plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości w latach 2009-2011, na podstawie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 59-60 protokołu kontroli.

Do czasu zakończenia kontroli nie wykonano zalecenia dotyczącego określenia formy władania nieruchomościami przez gminne instytucje kultury. Ponadto nie została podjęła przez Radę Gminy uchwała w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Brzmienie tego przepisu (zawierającego zwrot „do czasu określenia zasad”) oraz kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazują na powinność podjęcia przez organ stanowiący uchwały w tej sprawie – str. 59-60 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w dalszym ciągu występuje większość nieprawidłowości w prowadzeniu działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stwierdzonych także podczas poprzedniej kontroli,  polegających w szczególności na:

a) uchwalaniu przez Radę Gminy stawek za sprzedaną wodę i odprowadzone ścieki na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), mimo iż zasady ustalania i zatwierdzania taryf określa od 2002 r. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 24 protokołu kontroli, w 2008 r. podstawą rozliczeń z odbiorcami była uchwała Rady z dnia 26 stycznia 2005 r., natomiast uchwałą z 29 kwietnia 2009 r. Rada Gminy uchwaliła nowe stawki, ponownie wskazując jako podstawę ustawę o gospodarce komunalnej. Zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w tym przypadku Urząd Gminy) jest obowiązane do określania taryf na 1 rok, sporządzonych z uwzględnieniem przepisów art. 20 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Ustalone przez Urząd taryfy, zawarte we wniosku przedkładanym Radzie Gminy, podlegają zatwierdzeniu przez Radę i powinny obowiązywać co do zasady 1 rok, stosownie do przepisów art. 24 ustawy, z tym, że na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego Rada Gminy może, w drodze uchwały, przedłużyć czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok;

b) braku kalkulacji stanowiących podstawę ustalonych stawek opłat za wodę i ścieki, co wiąże się z opisanym wyżej pominięciem przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... przy ich uchwalaniu.

W związku z ustaleniami poprzedniej kontroli kompleksowej zalecono przedkładanie Radzie Gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z uwzględnieniem zasad ich opracowywania i zatwierdzania. W informacji o wykonaniu zaleceń pokontrolnych zapewniono Regionalną Izbę Obrachunkową, że przy zmianie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostaną uwzględnione zasady ich opracowywania i zatwierdzania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Realizacja zaleceń, z uwagi na brak w kontrolowanej jednostce taryf określonych w obowiązującym trybie, powinna była polegać na niezwłocznym przystąpieniu do opracowania taryfy na 2006 r. i wystąpieniu do Rady Gminy z wnioskiem o ich zatwierdzenie. Niezbędnym działaniem było też przystosowanie ewidencji przychodów i kosztów związanych z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków do wymogów wynikających z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... i przywołanego rozporządzenia. Zgodnie z zasadami ustalania taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów zapewniających pokrycie kosztów tej działalności. Z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... wynika, że organ stanowiący może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich grup odbiorców. Po uchwaleniu taryf przedstawione działania należało powtarzać w każdym roku, z zastrzeżeniem możliwości wnioskowania do Rady o przedłużenie taryf uchwalonych w opisany wyżej sposób, jednakże tylko na 1 rok.

Dodatkowo należy podkreślić, że w rozliczeniach za sprzedaną wodę z Gospodarstwem Pomocniczym przy WZMiUW w Białymstoku i z Zakładem Usług Komunalnych w Bielsku Podlaskim stosowane są ceny umowne, uzgodnione ponadto nie z wymienionymi podmiotami, prowadzącymi działalność wodociągowo-kanalizacyjną na terenie gmin Boćki i Bielsk Podlaski, lecz z wójtami tych gmin. Zawarte z tymi gminami porozumienia przewidywały sprzedaż wody za cenę stanowiąca 80% stawki za 1 m³ stosowanej w rozliczeniach z odbiorcami indywidualnymi z terenu gminy Orla. Kontrola realizacji tych ustaleń wykazała, że stosowano zróżnicowane ceny – dla ZUK w Bielsku Podlaskim w okresie od 5 maja 2003 r. do 28 stycznia 2007 r. stosowano cenę wody 0,90 zł za m³, co stanowiło 60% ceny stosowanej na terenie gminy Orla w okresie od kwietnia 2005 r. do końca 2006 r. na podstawie uchwały Rady Gminy z 26 stycznia 2005 r. W okresie tym wartość sprzedaży brutto wody przez gminę Orla została zaniżona w stosunku do postanowień porozumienia o 18.195 zł.

Ponadto należy wskazać, iż zastosowanie dla wybranych grup odbiorców odrębnych stawek w zakresie sprzedaży wody jest możliwe przy wyodrębnieniu taryfowych grup odbiorców we wniosku o zatwierdzenie taryf. Podstawą skalkulowania odrębnej stawki dla wybranej grupy odbiorców są udokumentowane różnice kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... Przedsiębiorstwo dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług według zasad określonych w rozdziałach 3 i 4 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 lipca 2006 r. Możliwość wyodrębniania taryfowych grup odbiorców wymaga więc po pierwsze zidentyfikowania różnic kosztów w zakresie poszczególnych grup odbiorców, a po drugie dostosowania sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych do stwierdzonego stanu, poprzez wyodrębnienie ewidencji na poszczególne grupy.

Jak wynika z protokołu kontroli, w ewidencji Urzędu nie ujmuje się przychodów z działalności wodociągowo-kanalizacyjnej z podziałem na przychody ze sprzedaży wody i odprowadzania ścieków oraz przy uwzględnieniu taryfowych grup odbiorców. Ewidencja kosztów nie jest również prowadzona w sposób wymagany przepisami art. 20 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... i rozporządzenia Ministra Budownictwa.

         Badając prawidłowość danych wykazanych w sprawozdaniu SG-01 za 2008 r. stwierdzono, że przedstawione w tym sprawozdaniu dane w zakresie strat wody pobranej z eksploatowanych ujęć oraz w zakresie dostaw wody do gospodarstw domowych odbiegają od ilości wody objętej sprzedażą w 2008 r. Z ustaleń kontroli wynika, że w sprawozdaniu wykazano straty wody wynoszące 1.200 m³ i dostawy wody dla gospodarstw domowych w wysokości 144.700 m³. Rzeczywista sprzedaż wody dla gospodarstw domowych w 2008 r., ustalona podczas kontroli, wyniosła 47.720 m³, a straty wody – 100.624 m³. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby badana jednostka wyjaśniała przyczyny strat wody.

Ustalenia związane z prowadzeniem działalności wodociągowo kanalizacyjnej zamieszczono na str. 24-38 protokołu kontroli.

W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, że Pan Wójt zarządzeniem z 5 listopada 2007 r. w sprawie funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych pozbawił kierowników obsługiwanych przez Urząd jednostek organizacyjnych, tj. GOPS-u i instytucji kultury kompetencji w zakresie zatwierdzania do wypłaty dokumentów dotyczących gospodarki finansowej tych jednostek, czyli faktycznego dysponowania środkami finansowymi. Należy podkreślić, iż każda z obsługiwanych jednostek posiada odrębny rachunek bankowy. Zgodnie z zarządzeniem, dokumenty tych jednostek zatwierdzają do wypłaty osoby wymienione w instrukcji (m.in. Pan Wójt, Skarbnik i Sekretarz), a kierownicy jednostek sprawdzają jedynie dokumenty pod względem merytorycznym Stan taki narusza postanowienia art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), wskazującego, iż kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie gospodarki finansowej. Ponadto art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) stanowi, że instytucja kultury prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków – str. 4-5 protokołu kontroli.

Badając zapisy w księgach rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), m.in. poprzez:

a) zarachowanie do dochodów budżetu 2007 r. dochodów z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego w kwocie 54.000 zł, mimo iż wpływy z tytułu sprzedaży wyniosły 60.000 zł; było to efektem zarachowania na dochody wadium w kwocie 6.000 zł, poprzez przelew z rachunku sum depozytowych na rachunek budżetu gminy, dopiero w lutym 2008 r. W związku z tym wynik budżetu za 2007 r. został zaniżony o kwotę 6.000 zł, a w księgach rachunkowych Urzędu  na koniec 2007 r. konta rozrachunkowe 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” i 240 „Pozostałe rozrachunki” wykazywały nierealne salda – str. 23-24 protokołu kontroli;

b) zaliczenie do kosztów związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, poniesionych w 2008 r., jedynie części opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska (pobór wody) za I półrocze 2008 r. – opłaty z tego tytułu za II półrocze 2008 r. zostały zaliczone do kosztów 2009 r., w związku z czym koszty za badany okres z tego tytułu zostały wykazane w kwocie 4.707 zł, zamiast 20.999,97 zł; stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie, przypadające na jej rzecz przychody oraz obciążające ją koszty dotyczące danego roku obrotowego – str. 35-37 protokołu kontroli,

c) brak niektórych danych w ewidencji środków trwałych i pozostałych środków trwałych; poczynione zapisy nie zawsze zawierały dane takie, jak: numer inwentarzowy, data nabycia (przyjęcia do użytkowania), numer dowodu będący podstawą ujęcia w księgach rachunkowych. Wskazać należy, że ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewnić m.in. należyte naliczenie umorzenia i amortyzacji, co wynika z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia; zapis w tej ewidencji jest zapisem księgowym w rozumieniu ustawy o rachunkowości, w związku z czym powinien zawierać elementy wymienione w art. 23 ust. 2 tej ustawy. Oznaczenie środków trwałych numerami inwentarzowymi ma natomiast zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości. Brakujące dane dotyczą kartotek założonych przed 2007 r. – str. 62 protokołu kontroli.

Stwierdzono także nieprawidłową klasyfikację przychodów GFOŚiGW pochodzących z opłat za korzystanie ze środowiska i opłaty produktowej w łącznej wysokości 10.381,87 zł, które wykazano w sprawozdaniu w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”. Do ewidencji opłat za korzystanie ze środowiska należało zastosować par. 2960 „Przelewy redystrybucyjne”. Natomiast w odniesieniu do opłaty produktowej należy wskazać, że nie stanowi ona przychodów Funduszu w świetle art. 402 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Jak to wynika z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.), środki pochodzące z opłat produktowych przekazywane są gminom lub związkom gmin, proporcjonalnie do ilości odpadów opakowaniowych przekazanych do odzysku i recyklingu, powinny zatem stanowić dochód budżetu gminy – str. 69-70 protokołu kontroli.

Sprawdzając realizację dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu w 2008 r. stwierdzono nieprawidłowości w obliczeniu ich wysokości w świetle ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) oraz oświadczeń o wielkości sprzedaży za 2007 r. Jeden z przedsiębiorców, posiadający 2 zezwolenia, wniósł w 2008 r. opłaty wyższe o 20,96 zł niż wynikało to z prawidłowego obliczenia – str. 39-40 protokołu kontroli.

         Kontrola pobieranych czynszów za wynajęcie lokali mieszkalnych wykazała, że pobierano kwoty czynszu za najem 2 lokali położonych w Orli zawyżone o kwotę nienależnie naliczonego podatku VAT. W stosunku do jednego lokalu zawyżono w 2008 r. kwotę czynszu o 173,52 zł  (miesięcznie o 14,36 zł), a za drugi lokal o 134,40 zł ( miesięcznie o 11,20 zł). W związku z tym, że umowy z najemcami tych lokali zostały zawarte  4 grudnia 2006 r. i obowiązują nadal, za okres obowiązywania umów (2007 - I półrocze 2009 r.) pobrano opłaty zawyżone łącznie o 769,80 zł – str. 21-22 protokołu kontroli.

Analizując faktury za sprzedaż wody i odprowadzanie ścieków stwierdzono, że w grupie odbiorców innych niż gospodarstwa domowe i indywidualne gospodarstwa rolne nie występują jednostki organizacyjne gminy. W związku z ustaleniami kontroli, na podstawie norm zużycia  obciążono za lata 2004-2008 jednostki organizacyjne za sprzedaż dokonaną w tym okresie. Wystawione w następstwie kontroli faktury opiewają na kwotę 69.125 zł, w tym VAT – 4.522,20 zł – str. 34 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków budżetowych kontroli poddano m.in. prawidłowość ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego pracowników jednostek organizacyjnych gminy. Ustalono, że starszy pracownik socjalny, na podstawie pisma kierownika GOPS z 16 maja 2008 r., otrzymał z dniem 1 maja 2008 r. wynagrodzenie zasadnicze w XIII kategorii zaszeregowania w kwocie 1.640 zł. Uchwałą nr XXXIII/191/06 z 25 października 2006 r. Rada Gminy Orla ustaliła dla GOPS w Orli najniższe wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 660 zł, a dla Zespołu Szkół w Orli w kwocie 600 zł i zaakceptowała wartość 1 punktu w wysokości 4 zł. Zgodnie z prawidłowo opracowaną tabelą, przy zastosowaniu wymienionych danych w XIII kategorii zaszeregowania pracownik mógł otrzymać od 1.464 zł do 1.540 zł, natomiast po zwiększeniu o dopuszczalne 10% górnej stawki – maksymalnie kwotę 1.628 zł. W tabeli przyjętej przez kierownika GOPS, w XIII kategorii zaszeregowania ustalono wynagrodzenie zasadnicze od 1.317,60 zł do 1.694 zł, tj. niezgodnie z zasadami wynikającymi z § 3 ust. 5 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.), poprzez podwyższenie miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego o 10% z uwzględnieniem także najniższego wynagrodzenia zasadniczego w wysokości 660 zł. Zasadnicze miesięczne wynagrodzenie pracownika zostało zawyżone względem obowiązujących przepisów (przy założeniu zwiększeniu przez kierownika jednostki górnej stawki o 10%) o 12 zł. Łącznie w okresie od maja do grudnia 2008 r. wypłacono zawyżone wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 84 zł oraz 16,80 zł dodatku stażowego. Ponadto w okresie od stycznia do maja 2009 r. wynagrodzenie zasadnicze zostało zawyżone o 60 zł, a dodatek stażowy o 12,50 zł.

Stwierdzono, że także tabela miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego pracowników administracji i obsługi w Zespole Szkół, przyjęta zarządzeniem z 23 listopada 2006 r., zawierała błędne zwiększenia i zmniejszenia o 10% wysokości miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego. Aktualnie obowiązujące uregulowania przyjęte w GOPS i Zespole Szkół w Orli są zgodne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398) – str. 42-43 protokołu kontroli.

Analizując zasadność wydatków w rozdziale 75412 Ochotnicze Straże Pożarne stwierdzono, że Gminny Komendant OSP otrzymał w 2008 r. ryczałt w łącznej kwocie 2.600 zł. Ustalono, że od stycznia do kwietnia 2008 r. wynosił on miesięcznie 150 zł, a od maja do grudnia 2008 r. 250 zł.

Należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) nie przewidują możliwości wynagradzania członków OSP za pełnienie funkcji w tym stowarzyszeniu, gminy są natomiast zobowiązane są do ponoszenia kosztów wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych, a w ramach tych kosztów, jeżeli chodzi o członków OSP, gmina zobowiązana jest do wypłaty ekwiwalentów pieniężnych – określonych przez radę gminy w drodze uchwały – w przypadku  uczestniczenia w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (art. 28 ust 1 ustawy). Artykuł 32 ust. 3a ustawy wskazuje wprost na możliwość zatrudnienia komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, co winno być powiązane z określeniem zakresu powierzonych obowiązków i ustaleniem wynagrodzenia za pracę – str. 47-48 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu dotacji dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych wykazała, że na podstawie porozumienia zawartego 11 stycznia 2008 r. przekazano Gminnemu Klubowi Piłkarskiemu w Orli dotację celową w wysokości 9.500 zł na wspomaganie rozwoju kultury fizycznej  i sportu na terenie gminy. Jako podstawę zawarcia porozumienia wskazano art. 176 ustawy o finansach publicznych oraz uchwałę Rady Gminy Orla z 30 kwietnia 2007 r. w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu gminy podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku na zadania inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz sposobu jej rozliczania i kontroli. Dotacja ta była przeznaczona na reprezentowanie gminy w wojewódzkiej lidze piłki nożnej, występy w klasie B i szkolenie zawodników.

Należy wskazać, iż przy zawarciu umowy powołano niewłaściwą podstawę prawną. Zgodnie z art. 176 ustawy o finansach publicznych, uchwała organu stanowiącego jest podstawą udzielania dotacji na realizację zadań innych niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Tymczasem zadania z zakresu kultury fizycznej są objęte regulacją art. 4 tej ustawy.

Stwierdzono, że oferta realizacji zadania złożona przez GKP Orla z 10 października 2007 r. zawierała elementy wymagane przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego, natomiast porozumienie z 11 stycznia 2008 r. różniło się od wzoru umowy określonej w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego i ramowego wzoru umowy… (Dz. U. Nr 264, poz. 2207). Brak w nim określenia terminu wykonania zadania, postanowień o sprawowaniu kontroli prawidłowości wykonywania zadania przez zleceniodawcę (gminę), terminu wykorzystania przyznanych środków oraz skutków nieprzedłożenia końcowego sprawozdania. Rozliczenie końcowe wykorzystania dotacji z 12 grudnia 2008 r. nie zostało złożone na wzorze stanowiącym załącznik nr 3 do przywołanego rozporządzenia.

W 2009 r. przekazano GKP Orla, po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym, kwotę 15.000 zł. Z protokołu kontroli wynika, że zastosowano właściwe podstawy prawne oraz nakazany prawem wzór umowy. Kontrolowana jednostka nie posiada jednak udokumentowanego potwierdzenia zamieszczenia ogłoszenia o konkursie w dzienniku lokalnym. Z art. 13 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego... wynika, że ogłoszenie zamieszcza się, w zależności od rodzaju zadania, w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, a także w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń – str. 49-51 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Wyniki kontroli w tym zakresie opisane zostały w protokole kontroli z dnia 22 września 2009 roku.

Stwierdzono, że organ podatkowy nie wywiązuje się z obowiązku wynikającego z treści art. 281 ustawy Ordynacja podatkowa tj. nie przeprowadza kontroli podatkowych. Wskazany przepis stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji mają obowiązek prowadzenia kontroli, podczas których sprawdza się jak podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Nie stwierdzono również aby organ podatkowy posiadał w tej materii wewnętrzne regulacje dotyczące m.in. w kwestii związanych z doborem próby do kontroli, zakresu oraz okresów objętych kontrolą – str. 1 protokołu kontroli.

Z kolei z opisu zawartego na stronie 4  protokołu kontroli wynika, że w przypadku zamian zachodzących w przedmiocie (podstawie) opodatkowania, wydawano decyzje określające wysokość zobowiązania podatkowego bez uprzedniego wszczęcia postępowania podatkowego. Należy zatem uznać, że w tym zakresie organ podatkowy naruszył przepisy zawarte w Dziale IV Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 165 § 2 wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. W trakcie jego trwania organ podatkowy ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział (art. 123 § 1 Op), który przejawia się między innymi tym, iż zgodnie z art. 200 § 1 ww. ustawy należy wyznaczyć stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego.

Badając prawidłowość stosowania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Op stwierdzono, że możliwość ich systematycznego prowadzenia jest w kontrolowanej jednostce ograniczona w związku z brakiem dostępu do aktualnej bazy danych Wydziału Geodezyjnego Starostwa Powiatowego w Bielsku Podlaskim. Przede wszystkim dotyczy to weryfikacji, w zakresie zgodności ze stanem faktycznym, danych wykazanych w dokumentach składnych przez podatników, w szczególności takich jak deklaracje i informacje podatkowe. Jedynym źródłem aktualnych danych są zatem przesyłane przez starostwo zmiany geodezyjne dotyczące gruntów posiadanych przez podatnika w zakresie ich powierzchni, rodzaju lub klasy w przypadku użytków rolnych. Dokumenty te swoim zakresem obejmują jedynie grunty położone w jednej grupie rejestrowej. Aby zweryfikować prawidłowość i powszechność opodatkowania  poszczególnych podatników należy korzystać z kilku takich zmian, z których część została sporządzona przed kilkoma laty. Nie ma również pewności, iż dane te są kompletne. Aby zatem czynności sprawdzające, o których mowa w przywołanym przepisie, prowadzone były sposób bieżący i w pełnym zakresie, wskazanym byłoby uzyskanie dostępu do ewidencji gruntów i budynków.

Badanie prawidłowości stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego pozwoliło stwierdzić nieprawidłowości opisane na stronie 5 protokołu kontroli. Polegały one na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Stanowi to naruszenie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych. W dużym stopniu stwierdzone nieprawidłowości są efektem niezrealizowania zaleceń pokontrolnych wydanych w wyniku ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej, co świadczy o braku należytych działań ze strony ówczesnego Wójta Michała Iwańczuka, udzielającego odpowiedzi o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie prowadzonej działalności wodociągowo-kanalizacyjnej:

a) zobowiązanie Skarbnika do prowadzenia ewidencji przychodów i kosztów dotyczących działalności wodociągowo-kanalizacyjnej zgodnie z wymogami przywołanych wyżej aktów prawnych,

b) niezwłoczne opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, mając na uwadze, że ich opracowanie i zatwierdzenie regulowane jest przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

c) zaprzestanie stosowania ustalonych umownie (poniżej stawek uchwalonych przez Radę) cen za wodę sprzedawaną przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie gminy Boćki i Bielsk Podlaski, mając na uwadze, że różnicowanie cen może mieć podstawę w przypadku:

- wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców w związku z udokumentowaną różnicą w kosztach sprzedaży wody na ich rzecz, wynikającą z ewidencji przychodów i kosztów prowadzonej zgodnie z ustawą o zborowym zaopatrzeniu w wodę... i przywołanym rozporządzeniem,

- uchwalenia przed Radę Gminy dopłaty do ceny sprzedaży dla wybranej taryfowej grupy odbiorców (jeżeli została ona wyodrębniona w taryfie przedstawionej przez Pana Wójta),

oraz zawarcie umów z tymi odbiorcami

d) rzetelne przedstawianie danych w sprawozdaniu SG-01,

e) przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie przyczyn strat wody wykazujących wysoki poziom w stosunku do wody wydobytej.

2. Zaprzestanie zatwierdzania do wypłaty przez pracowników Urzędu dokumentów dotyczących realizacji planów finansowych jednostek organizacyjnych oraz dokonanie w związku z tym odpowiednich zmian w regulacjach wewnętrznych.

3. Terminowe zarachowywanie wadiów przetargowych na poczet dochodów za sprzedane nieruchomości.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania pozostałych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady memoriału, tj. ujmowanie poniesionych kosztów do ksiąg roku obrotowego, którego dotyczą,

b) prowadzenie ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych,

c) dokonywanie w księgach pomocniczych zapisów zawierających elementy wymagane przepisami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

5. Zapewnienie prawidłowej klasyfikacji przychodów GFOŚiGW.

6. Zaliczanie wpływów z opłaty produktowej do dochodów budżetu gminy.

7. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do weryfikowania prawidłowości wysokości opłat wnoszonych przez przedsiębiorców z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

8. Dokonanie zmian umów najmu z najemcami lokali mieszkalnych wymienionych w protokole kontroli w celu dostosowania ich treści do obowiązującego zwolnienia usługi najmu lokali mieszkalnych, zawartego w załączniku nr 4 do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. od podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.).

9. Rozliczenie z najemcami lokali mieszkalnych, o których mowa w poprzednim wniosku pokontrolnym, zawyżonych opłat pobranych za okres obowiązywania umów zawartych 4 grudnia 2006 r.

10. Zaniechanie wypłacania ryczałtów Gminnemu Komendantowi OSP, mając na uwadze dopuszczalne formy wynagradzania wskazane w części opisowej wystąpienia.

11. Zamieszczanie ogłoszeń o konkursie na realizację zadania publicznego w dzienniku o charakterze lokalnym, jak tego wymaga ustawa o działalności pożytku publicznego...

12. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

13. Określenie formy władania nieruchomościami przez gminne instytucje kultury.

14. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych.

15. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

16. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku prowadzenia postępowania podatkowego.

17. Podejmowanie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku