Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Milejczycach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 lipca 2009 roku (znak: RIO.I.6001-10/09), o treści jak niżej:

Pan

Ananiasz Sawicki

Wójt Gminy Milejczyce

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Milejczyce za 2008 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Milejczyce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         W zakresie organizacji systemu kontroli finansowej w Urzędzie Gminy stwierdzono brak procedur regulujących dokonywanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków. Obowiązujące w jednostce przepisy odnoszą się jedynie do faktu podpisania przez Pana Wójta zleceń i umów jako okoliczności potwierdzającej „legalność, celowość oraz oszczędne zastosowanie stawek i cen”. Brak natomiast zasad przeprowadzania procesów, których efekty ma potwierdzić swoim podpisem Pan Wójt. Zagadnienia te winny stanowić element pisemnych procedur kontroli, stosownie do art. 47 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – str. 9 protokołu kontroli.

         Urząd Gminy nie posiada także kompletnych uregulowań wewnętrznych dotyczących gospodarki kasowej. Dotyczy to w szczególności takich zagadnień, jak prowadzenie obsługi kasowej Urzędu i interesantów, funkcja kasjera, pomieszczenie kasowe, transport gotówki i jej przechowywanie. Postanowienia w sprawie sporządzania i obiegu dowodów dotyczących obrotu gotówkowego uregulowano w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów – str. 19 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości wykazała uchybienia względem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). W zakładowym planie kont zapisano, że konto 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” służy do ewidencji „wszelkich rozrachunków i roszczeń”. W praktyce na koncie 201 ujmowane są m.in. należności z tytułu dochodów budżetowych z czynszów dzierżawnych oraz należności powstałe w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, konto 201 służy do ewidencji rozrachunków i roszczeń krajowych z tytułu dostaw, robót i usług a także należności z tytułu przychodów finansowych. Na koncie 201 nie księguje się należności zaliczanych do dochodów budżetowych, które ujmowane są na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Zarówno opis konta w zakładowym planie kont, jak i stosowana praktyka wykazują zatem niezgodność z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – str. 30 protokołu kontroli.

Ponadto w zakładowym planie kont nie znalazły odzwierciedlenia regulacje wprowadzone do przywołanego wyżej rozporządzenia zmianą obowiązującą od 14 maja  2008 r. Jednostka zobowiązana była do dostosowania zakładowego planu kont do wymagań aktualnych przepisów w terminie do 14 sierpnia 2008 r. - § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 422). Niedostosowanie regulacji wewnętrznych należy uznać za przyczynę opisanych w dalszej części wystąpienia nieprawidłowości w ewidencji przychodów Urzędu Gminy – str. 18 protokołu kontroli.

Rozważenia wymaga także zasadność dalszego utrzymywania przyjętej w przepisach wewnętrznych regulacji, z której wynika obowiązek prowadzenia ewidencji analitycznej rozrachunków za pomocą komputera i dodatkowo na kartotekach przebitkowo. Z ustaleń kontroli wynika, że zapisy analityczne rozrachunków dokonywane za pomocą komputera nie budzą uwag, w związku z czym ewidencja przebitkowa posiada charakter zbędnej – str. 29 protokołu kontroli.

Badając sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przyjętych regulacji wewnętrznych i wymagań przepisów powszechnie obowiązujących stwierdzono, że zakładowy plan kont zawiera odrębne wykazy kont księgi głównej i zasady ich funkcjonowania dla budżetu gminy oraz Urzędu. Jednakże zapisy księgowe prowadzone były w urządzeniach księgowych wspólnych dla budżetu, Urzędu, a także gminnych jednostek organizacyjnych (GOPS i Zespołu Szkół) – stosowano jeden dziennik oraz sporządzano jedno zestawienie obrotów i sald. Wskazanie w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... odrębnych planów kont dla budżetu gminy i jednostek budżetowych oznacza konieczność wyodrębnienia ksiąg rachunkowych budżetu. Z kolei prowadzenie w Urzędzie obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych nie może prowadzić do zniesienia obowiązku prowadzenia dla nich ksiąg rachunkowych, wynikającego m.in. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 12-13 protokołu kontroli. Zaniechanie wyodrębnienia ksiąg rachunkowych spowodowało nieprawidłowości w sferze sprawozdawczości obowiązującej gminne jednostki organizacyjne. Stwierdzono, że Urząd Gminy sporządził na podstawie „wspólnych” ksiąg rachunkowych jedynie zbiorcze sprawozdanie finansowe obejmujące bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki. Brak jednostkowych sprawozdań finansowych jednostek budżetowych stanowi naruszenie § 14 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów – str. 15-16 protokołu kontroli.

Ponadto w zestawieniu zmian w funduszu jednostki, wchodzącym w skład omówionego wyżej „zbiorczego” sprawozdania finansowego, nie wypełniono wszystkich wymaganych pozycji, mimo że operacje podlegające wykazaniu w tych pozycjach były ujęte w księgach. Uwaga ta dotyczy przeniesienia na konto 800 „Fundusz jednostki” wyniku finansowego z roku ubiegłego oraz zrealizowanych dochodów i wydatków budżetowych. Kwoty wynikające z tych operacji zostały wykazane w sprawozdaniu jedynie jako inne zwiększenia i zmniejszenia funduszu – str. 18 protokołu kontroli.

W dokumentacji kontrolowanej jednostki znajdują się sprawozdania Rb-27S i Rb-28S sporządzone dla obsługiwanych przez Urząd Gminy instytucji kultury – Gminnej Biblioteki Publicznej i Gminnego Ośrodka Kultury – str. 15-16 protokołu kontroli. Należy zwrócić uwagę, że obowiązek sporządzania wymienionych sprawozdań nie dotyczy instytucji kultury, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Kontrolującym nie okazano natomiast sprawozdań Rb-Z, Rb-N, Rb-UZ i Rb-UN, które instytucje kultury winny sporządzać na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770) – str. 126 protokołu kontroli. Półroczne informacje o przebiegu wykonania planu finansowego instytucji kultury, sporządzone na podstawie art. 197 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nie były opatrzone podpisami kierowników instytucji. Informacje podpisał jedynie Skarbnik Gminy, co wskazuje, że ich sporządzenie odbyło się bez udziału kierowników jednostek – str. 127 protokołu kontroli.

         Analiza rocznego sprawozdania Rb-33 sporządzonego z wykonania planu finansowego Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykazała, że nieprawidłowo ujęto w nim dane dotyczące planu kosztów oraz planowanego stanu środków obrotowych na koniec roku. Plan przyjęty w uchwale budżetowej (nie zmieniany w trakcie realizacji) przewidywał koszty w kwocie 4.093,18 zł i stan środków na koniec roku 0 zł. W sprawozdaniu wykazano natomiast plan kosztów w kwocie 1.200 zł i plan środków 2.893,18 zł – str. 129 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont, a także przepisów wewnętrznych, polegające w szczególności na:

a) dokonywaniu zapisów w księgach na podstawie dowodów, w szczególności „polecenie księgowania”, nieposiadających cech dowodu księgowego wymaganych przepisami art. 21 ust. 1 ustawy – str. 14 i 129 protokołu kontroli;

b) poprawianiu stwierdzonych błędów w zapisach przez wprowadzenie do ksiąg rachunkowych zapisów dodatnio-ujemnych, co stanowiło naruszenie postanowień art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymagającego, aby dowód korygujący błędne zapisy przewidywał tylko zapisy dodatnie lub tylko ujemne – str. 14 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowym ustaleniu wyniku finansowego na podstawie ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej poprzez:

- naruszenie zasady wyrażonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, wskazującej iż do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych; kontrolowana jednostka nie ujęła w 2008 r. do przychodów Urzędu dochodów z tytułu subwencji i dotacji w wysokości 3.331.084,61 zł; w następstwie opisanego zaniechania w bilansie oraz rachunku zysków i strat zaniżono wynik finansowy jednostek budżetowych,

- stosowanie niewłaściwych zasad ewidencji przychodów z tytułu sprzedaży nieruchomości, co polegało na tym, że otrzymane wpłaty ze sprzedaży nieruchomości kwalifikowano do dochodów budżetu w momencie wpływu środków, natomiast do przychodów jednostki zaliczano je w okresie sprawozdawczym, w którym sporządzono umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego (mimo zaliczenia wpłat do dochodów, do czasu zawarcia aktu notarialnego księgowano wpłaty w korespondencji z kontem 201, jako rzekome zobowiązanie Urzędu). W efekcie część należności wpłaconych w 2008 r. nie została zaliczona do przychodów tego roku, zaniżając wynik finansowy o 26.151,70 zł; opisane księgowanie narusza postanowienia art. 6 ustawy – str. 18-19, 30-31 i 43 protokołu kontroli,

d) nieprowadzeniu w księdze głównej konta 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych”, wymaganego załącznikiem nr 2 do rozporządzenia dla księgowania operacji dotyczących przekazania dotacji z budżetu i ich rozliczenia; konto to nie zostało także przewidziane w zakładowym planie kont jednostki – str. 125-126 protokołu kontroli,

e) dokonywaniu przypisów należności z tytułu najmu, dzierżawy oraz użytkowania wieczystego wyłącznie w ewidencji analitycznej, przy braku zapisów w ewidencji syntetycznej na koncie 221; stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy, zapisy w  ewidencji analitycznej powinny być uszczegółowieniem zapisów na kontach księgi głównej; w efekcie nie ujęto w ewidencji syntetycznej oraz nie wykazano w sprawozdawczości za 2008 r. nieopłaconych należności z tytułu użytkowania wieczystego w kwocie 84,60 zł – str. 47-48 protokołu kontroli;

f) dołączaniu do raportów kasowych dowodów „polecenie księgowania” celem udokumentowania wypłaty gotówki; taka funkcja dowodu „polecenie księgowania” nie została przewidziana w przepisach wewnętrznych; zawierano w nich informacje o kwotach ogółem wypłaconych w związku z częściową realizacją list płac, nie specyfikowały one jednakże szczegółowych informacji wskazujących pozycje list i nazwiska odbiorców gotówki pozwalających na konfrontację rozchodowanych kwot z listami; listy płac dołączano natomiast do raportu w dniu całkowitego rozchodowania listy; posiadane uregulowania wewnętrzne dotyczące udokumentowania obrotów kasowych nie określają sposobu dokumentowania częściowych wypłat gotówkowych dokonywanych w ciągu kilku dni na podstawie jednej listy płac – str. 21 protokołu kontroli;

g) nieprowadzeniu księgi obiektów inwentarzowych, która winna być prowadzona według wymagań przyjętych w regulacjach wewnętrznych – str. 118 protokołu kontroli;

h) zaniechaniu sporządzania dokumentu protokołu przyjęcia na stan środka trwałego; przepisy wewnętrzne obowiązujące w jednostce zawierają wykaz dowodów, na podstawie których ewidencjonowany jest obrót składnikami majątku trwałego, zaliczając do nich m.in. protokół przyjęcia środka trwałego w użytkowanie – str. 118 protokołu kontroli;

i) stosowaniu nieprawidłowych stawek amortyzacyjnych dla obiektów inżynierii lądowej (wodociągi, kanalizacje, studnie głębinowe). Nie stwierdzono, aby Pan Wójt określił odrębne od ogólnie obowiązujących stawki dla tego rodzaju środków trwałych. W jednostce stosowano stawkę amortyzacyjną 4%, na podstawie której dokonano odpisów w łącznej kwocie 22.906,69 zł (od wartości 572.666,44 zł). Załącznik nr 1 do ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.), zawierający wykaz rocznych stawek amortyzacyjnych, ustanawia dla obiektów inżynierii lądowej roczną stawkę amortyzacyjną 4,5%. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy, odpis amortyzacyjny powinien być dokonany w wysokości 25.769,99 zł – str. 119 protokołu kontroli.

         Kontrola obrotu środkami na rachunkach bankowych wykazała, że jeden rachunek bankowy wykorzystywany jest do przechowywania środków pieniężnych Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych i GFOŚiGW – str. 128 protokołu kontroli. Stwierdzony stan faktyczny narusza zarówno przepisy art. 403 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), jak i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), nakazujące przechowywanie środków każdego z Funduszy na odrębnym rachunku bankowym.

Stwierdzono nieprawidłowości w opracowywaniu projektów planów finansowych i planów finansowych jednostek organizacyjnych – str. 33-36 protokołu kontroli. W zbiorze dokumentacji dotyczącej opracowywania budżetu znajdują się fragmenty projektu uchwały budżetowej dotyczące poszczególnych jednostek, podpisane przez Skarbnika Gminy i kierowników jednostek, traktowane jako projekty planów finansowych tych jednostek. W zbiorze dokumentacji dotyczącej budżetu na 2008 rok znajdują się także pisma z dnia 13 marca 2008 r., skierowane zarówno do gminnych jednostek budżetowych jak i instytucji kultury, podpisane z upoważnienia Pana Wójta przez Skarbnika Gminy, do których załączono fragmenty uchwały budżetowej dotyczące tych jednostek, jako ich plany finansowe. Nie stwierdzono, aby Urząd Gminy posiadał dokumenty planów finansowych jednostek organizacyjnych sporządzone przez kierowników tych jednostek.

Zgodnie z przepisami art. 185 ustawy o finansach publicznych, Pan Wójt powinien, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, przekazać podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Kierownicy jednostek opracowują, na podstawie informacji, projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania powyższej informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Analogiczne zasady określają przepisy § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.). Zgodnie z § 7 rozporządzenia, projekty planów finansowych, w przypadku gdy zachowana została zgodność z projektem uchwały, zatwierdzone przez kierowników jednostek budżetowych i zweryfikowane przez Pana Wójta, stanowią podstawę gospodarki finansowej jednostek budżetowych w okresie od 1 stycznia roku kalendarzowego do dnia opracowania planów finansowych na podstawie informacji o kwotach dochodów i wydatków wynikających uchwały budżetowej. Obowiązek opracowania planów finansowych jednostek budżetowych również należy, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, do kierowników samorządowych jednostek budżetowych. Obowiązek ten winien być wykonany w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków przyjętych w uchwale budżetowej.

W odniesieniu do instytucji kultury należy dodatkowo wskazać, że winny one opracowywać plan działalności, o którym mowa w art. 27 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

Ponadto ustalono, że nie były dokumentowane czynności związane z procedurą zmiany planów finansowych jednostek budżetowych. Zgodnie z § 12 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, Pan Wójt winien zawiadamiać kierowników samorządowych jednostek budżetowych o zmianach planu dochodów i wydatków w toku wykonywania budżetu. Zawiadomienia te stanowią zaś podstawę dokonania przez kierowników zmian w planach finansowych. Urząd Gminy posiada tylko pisemne wnioski kierowników instytucji kultury o dokonanie zmian w planie wydatków polegających na przeniesieniu wydatków między paragrafami klasyfikacji budżetowej. Należy wskazać, że obowiązujące zasady zmiany planów finansowych nie dotyczą instytucji kultury. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewiduje żadnych kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie kształtowania planu działalności instytucji. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 3 przywołanej ustawy, instytucja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach przyznanych środków, zaś zatwierdzanie jej planu finansowego należy do kompetencji dyrektora instytucji, który winien go opracować mając na uwadze wysokość dotacji organizatora.

W wyniku kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości gminnych stwierdzono, że:

a) nie przestrzegano wymogu podawania do publicznej wiadomości, poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, informacji o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, czym naruszono przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 39 i 42 protokołu kontroli;

b) skontrolowane wykazy nieruchomości nie zawierały niektórych elementów wymaganych przepisami art. 35 ust. 2 ustawy, a mianowicie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej (w jednym przypadku) oraz określenia terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo nabycia nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – str. 39 i 42 protokołu kontroli;

c) w jednym postępowaniu podstawą ustalenia ceny wywoławczej nieruchomości był operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2007 r., sporządzony wcześniej niż 12 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (ogłoszenie o przetargu upubliczniono 4 lipca 2008 r.); według art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia – str. 41 protokołu kontroli;

d) ogłoszenia o przetargach na sprzedaż nieruchomości zostały podane do publicznej wiadomości przed upływem terminów określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy, czyli przed upływem 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu, czym naruszono dyspozycję art. 38 ust. 2 ustawy – str. 39 i 42 protokołu kontroli;

e) jednostka zaniechała publikacji ogłoszeń o przetargach na sprzedaż nieruchomości na stornie internetowej Urzędu, wymaganej przepisem art. 38 ust. 2 ustawy – str. 39 i 42 protokołu kontroli;

f) jednostka zawężyła formę wniesienia wadium jedynie do formy pieniężnej, polegającej na wpłacie w kasie Urzędu bądź przelewem na rachunek. Z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) wynika, że wadium może być wnoszone w pieniądzu, obligacjach Skarbu Państwa lub papierach wartościowych dopuszczonych do obrotu publicznego, zaś właściwy organ wskazuje w ogłoszeniu o przetargu formy wnoszenia wadium. Również § 13 pkt 5 rozporządzenia, traktujący o ogłoszeniu o przetargu ustnym nieograniczonym, stanowi, iż ogłoszenie winno zawierać informacje o wysokości wadium, formach, terminie i miejscu jego wniesienia. Literalna wykładnia tych przepisów wskazuje, że organizator przetargu nie jest uprawniony do wymagania jednej, wybranej przez siebie, formy wniesienia wadium, lecz wybór formy – spośród dopuszczonych przepisami rozporządzenia – należy do uczestnika przetargu – str. 40 i 42 protokołu kontroli;

g) nie powiadomiono pisemnie nabywców nieruchomości o terminie i miejscu zawarcia umowy sprzedaży. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia – str. 40 i 43 protokołu kontroli;

h) brak było dowodów na wykonanie obowiązku wynikającego z § 12 ust. 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia, nakazującego podanie do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie w siedzibie Urzędu na okres 7 dni, informacji o wyniku przetargu, która powinna zawierać dane określone przywołanym przepisem – str. 40-41 i 43 protokołu kontroli;

i) dochody ze sprzedaży nieruchomości klasyfikowano w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, jak to wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków podchodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) – str. 43 protokołu kontroli.

         Badanie dochodów z najmu, dzierżawy i użytkowania wieczystego nieruchomości i lokali gminnych również wykazało nieprawidłowości, polegające na tym, że:

a) stawki czynszu dzierżawnego nie były aktualizowane; uchwała Rady Gminy w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata w § 21 ust. 1 stanowi, że należności Gminy przewidziane w umowach (najmu, dzierżawy) podlegają zmianie na wypadek spadku siły nabywczej pieniądza, w odstępach rocznych, zgodnie ze wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług ogłaszanymi przez prezesa GUS. Umowy dzierżawy przewidywały możliwość aktualizacji czynszów zgodnie z przywołanym przepisem uchwały. Należy przy tym wskazać, że stosowana stawka czynszu, wynosząca 30 zł za 1 ha gruntu, wynika z uchwały Zarządu Gminy z dnia 6 lutego 1995 r., co należy uznać za przesłankę jej zaktualizowania - str. 44 protokołu kontroli;

b) umowy dzierżawy nie zawierały terminu płatności czynszu, zawarto w nich tylko nieprecyzyjne stwierdzenie, że „czynsz będzie płatny wraz z innymi zobowiązaniami wobec gminy”. Z ewidencji księgowej wpłat z tytułu dzierżawy wynika, że należności wnoszone były w różnych terminach, według woli dzierżawców. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w art. 699 stanowi, że w przypadku braku określenia w umowie terminu płatności, czynsz jest płatny z dołu w terminie zwyczajowo przyjętym, a w braku takiego zwyczaju półrocznie z dołu – str. 44-45 protokołu kontroli;

c) Rada Gminy nie podjęła uchwały ustalającej wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w jego skład, mimo faktu, iż gmina posiada zasób mieszkaniowy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Obowiązek uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, obejmujących okres co najmniej 5 kolejnych lat, oraz katalog zagadnień, które program ten winien regulować, wynika z przepisów art. 21 przywołanej ustawy. Konsekwencją braku działań wymaganych przywołaną ustawą było m.in. nieprawidłowe ustalenie stawek czynszu za najem lokali, które regulowała uchwała Rady Gminy z 2 marca 2000 r. w sprawie czynszu regulowanego za lokale mieszkalne na terenie gminy Milejczyce, podczas gdy art. 8 pkt 1 przywołanej ustawy zalicza ustalenie stawek czynszu do kompetencji Pana Wójta; ustalenie stawek powinno nastąpić w oparciu o zasady polityki czynszowej uchwalone przez Radę Gminy – str. 45-46 protokołu kontroli;

d) nie okazano kalkulacji, która winna stanowić podstawę wyliczenia opłat m.in. za centralne ogrzewanie i odprowadzanie ścieków. Należy wskazać, że według definicji z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów… , opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych należą do tzw. opłat niezależnych od właściciela. Jak wynika z art. 9 ust. 2 tej ustawy, lokator obowiązany jest opłacać opłaty niezależne od właściciela w wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów tych dostaw i usług. Stosowane stawki opłat winny mieć zatem swoje uzasadnienie w kalkulacji kosztów dostawy – str. 45-46 protokołu kontroli;

e) nie prowadzono postępowań przetargowych w celu wyłonienia najemców i dzierżawców na okres dłuższy niż 3 lata bądź na czas nieokreślony; zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 37 ust. 1 i 4, jak i § 17 ust. 2 uchwały Rady Gminy w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia…, wymagają wyłaniania najemców i dzierżawców nieruchomości w drodze przetargu – str. 46-47 protokołu kontroli;

f) w jednym przypadku, dotyczącym nieterminowej płatności za użytkowanie wieczyste, nie naliczono należnych odsetek oraz nie dokonano ich przypisu w księgach rachunkowych; § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... wymaga ujmowania odsetek w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 48 protokołu kontroli;

g) nieprawidłowo klasyfikowano dochody z tytułu użytkowania wieczystego w dziale 756 „Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej oraz wydatki związane z ich poborem”, rozdział 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od spadków i darowizn, podatku od czynności cywilnoprawnych oraz podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych”, zamiast w dziale 700 „Gospodarka mieszkaniowa”, rozdział 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” – str. 48 protokołu kontroli;

h) kontrolowana jednostka nie dokonywała aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego; art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość dokonywania aktualizacji opłaty rocznej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie. Z uwagi na fakt, iż od czasu zawarcia poddanych kontroli umów upłynęło kilkanaście lat, właściwe jest przeprowadzenie aktualizacji. Stosownie do art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarowanie nieruchomościami winno być prowadzone w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 48 protokołu kontroli.

         Za przyczynę stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminy należy uznać przede wszystkim niewłaściwe zorganizowanie przez Pana Wójta systemu wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie, ponieważ żadnemu pracownikowi nie zostały przypisane zakresem czynności obowiązki dotyczące opisanych wyżej zagadnień – str. 48 protokołu kontroli.

Ustalono, iż gmina Milejczyce uzyskiwała dochody z tytułu wpłat ludności na poczet kosztów budowy infrastruktury wodociągowej. Wynosiły one w 2008 r. - 5.560 zł, w 2007 – 9.213,30 zł oraz w 2006 - 37.000 zł. Podstawą realizacji tych dochodów były umowy zawierane przez Pana Wójta z mieszkańcami w sprawie udziału w kosztach budowy infrastruktury wodociągowej, zawierające m.in. postanowienia, że użytkownik zobowiązuje się wpłacić kwotę 1.500 lub 2.000 zł (w zależności od roku wybudowania wodociągu) jako udział własny w kosztach budowy „za doprowadzenie sieci i wykonanie podłącza”. Jako podstawę do zawarcia umów i ustalenia wysokości pobieranych kwot traktowano uchwałę Rady Gminy Milejczyce z dnia 23 sierpnia 2000 r. w sprawie określenia niektórych zasad gospodarowania mieniem gminy przez Zarząd Gminy, podjętą na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uchwale tej Rada postanowiła, że zgodę na połączenie do istniejącej gminnej sieci wodociągowej wydaje Zarząd Gminy w formie umowy cywilnoprawnej, zaś wysokość opłaty za udzielnie zgody wynosi 1.500 zł lub 2.000 zł. Z wyjaśnień udzielonych przez Pana Wójta (str. 78 protokołu kontroli) wynika, że na podstawie umów wykonywana była jedynie „wcinka” umożliwiająca właścicielowi nieruchomości wykonanie przyłącza do sieci. Pobierane opłaty należy zatem uznać za sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi. Obowiązująca od 14 stycznia 2002 r. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) nie przewiduje możliwości uzależniania podłączenia nieruchomości do sieci od wyrażenia zgody przez organ gminy, a także pobierania opłat z tym związanych. Gmina jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ustalonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia natomiast na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, przy czym pojęcia przyłączy, jak i urządzeń wodociągowych zdefiniowane są w art. 2 pkt 6 i 16 ustawy. Z treści protokołu kontroli wynika, że gmina w ramach procesu inwestycyjnego, mimo niejednoznacznych zapisów umownych, nie wykonywała przyłączy wodociągowych, o których mowa w art. 2 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...

Stosownie do art. 84 Konstytucji RP obywatel zobowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 745/06) „wprowadzone opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego oraz określenie jej jako warunku tego przyłączenia powoduje, że nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Ma ona zatem charakter przymusowy, co pozwala zakwalifikować ją jako rodzaj daniny publicznej. Zauważyć zatem należy, ze nałożenie przez Radę na podmioty chcące korzystać z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego”. Zatem, wobec braku – w obowiązującym stanie prawnym – ustawowego upoważnienia do ustalania opłat za podłączenie nieruchomości, okazana kontrolującym uchwała Rady Gminy z 23 sierpnia          2000 r. nie może być traktowana jako podstawa do zawierania przedmiotowych umów.

Na tle powyższych rozważań należy wskazać, że przedmiotem umów zawieranych z właścicielami nieruchomości w związku z realizacją inwestycji wodociągowych lub kanalizacyjnych, przewidujących odpłatność właścicieli, może być jedynie fakt wykonania przez gminę przyłącza w obrębie nieruchomości odbiorcy i związana z tym konieczność opłacenia przez niego kosztów wykonania tego przyłącza – str. 78-80 protokołu kontroli.

         W wyniku badania prawidłowości ustalania i wypłacania wynagrodzeń (str. 89-90 protokołu kontroli) stwierdzono zawyżenie wynagrodzenia Zastępcy Wójta w świetle przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Zastępca Pana Wójta zatrudniony jest w wymiarze 1/4 etatu. Wynagrodzenie zasadnicze Zastępcy od 1 stycznia 2007 r. ustalone zostało, według XVIII kategorii zaszeregowania, w wysokości 1.550 zł. Zgodnie z załącznikiem nr 1 i tabelą II załącznika nr 3 do przywołanego rozporządzenia, wynagrodzenie zasadnicze zastępcy wójta w XVIII kategorii mogło wynosić 3.860 zł, a od 1 stycznia 2008 r. – 4.400 zł. Wynagrodzenie zasadnicze Zastępcy, wyliczone proporcjonalnie do wymiaru (1/4 etatu), zgodnie z § 19 rozporządzenia nie powinno zatem przekroczyć, w XVIII kategorii, w 2007 roku kwoty 920 zł a w 2008 r. kwoty 1.100 zł. W związku z powyższym wynagrodzenie zasadnicze Zastępcy Wójta w 2007 r. zawyżone było o kwotę 630 zł a w 2008 r. o 450 zł miesięcznie, co łącznie daje kwotę 7.560 zł za 2007 r. i 5.400 zł za 2008 r. Od wynagrodzenia zasadniczego naliczany był dodatek specjalny w wysokości 10% - nadpłacony w 2007 r. o kwotę 756 zł a w 2008 r. o kwotę 540 zł. Ponadto wynagrodzenie zasadnicze stanowiło podstawę naliczenia dodatku za staż pracy w wysokości 5% (od listopada 2006 r.) Z tego tytułu wypłacono w 2007 r. dodatek zawyżony o 378 zł a w 2008 r. o 270 zł. Łącznie w 2007 r. wypłacono wynagrodzenie Zastępcy Wójta zawyżone o kwotę 8.694 zł, a w 2008 r. o kwotę 6.210 zł. Kwota ta podlega korekcie wynikającej m.in. z uwzględnienia zasiłków chorobowych.

Otrzymywany przez Zastępcę Wójta dodatek specjalny, przyznawany był przez Pana Wójta na czas określony. Zgodnie z regulacją zawartą w § 8 ust. 1 rozporządzenia, dodatek specjalny mógł być przyznawany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy. Pisma o przyznaniu dodatku specjalnego dla Zastępcy nie zawierają przesłanek stanowiących podstawę przyznania dodatku. Analogiczne zasady przyznawania dodatków specjalnych określa art. 36 ust. 5 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458).

         W wyniku sprawdzenia wynagrodzeń ustalono ponadto, że wynagrodzenie zasadnicze pracownika gospodarczego, wynoszące 1.034 zł, było niższe od najniższego wynagrodzenia zasadniczego w V kategorii zaszeregowania, które wynosiło 1.180 zł. Zaniżono zatem wynagrodzenie zasadnicze o 146 zł miesięcznie.

         Badając wydatki z tytułu zakupu usług remontowych, klasyfikowane przez jednostkę w par. 4270, stwierdzono, że:

a) do wydatków w rozdziale 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg” kwalifikowano opłaty za konserwację oświetlenia ulicznego, które w 2008 roku wynosiły 17.274,81 zł. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), remontem jest wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Wydatki z tytułu konserwacji winny zatem być klasyfikowane jako zakup usług pozostałych w par. 4300 – str. 90 protokołu kontroli,

b) do wydatków w rozdziale 60016 „Drogi publiczne gminne” zakwalifikowano wydatki z tytułu remontów dróg gminnych, a także dotyczące odśnieżania ulic. Opierając się na przywołanej wyżej definicji remontu należy wskazać, że odśnieżanie ulic należy zaliczyć do usługi w zakresie bieżącego utrzymania dróg (par. 4300) – str. 91 protokołu kontroli,

c) stosowano dowolnie klasyfikację wydatków związanych z remontem dróg gminnych, m.in. ujmując część wartości faktury w par. 4300 a część w par. 4270, podczas gdy w zakresie innych remontów całość wydatków dotyczących takich samych robót ujmowano w jednym paragrafie (m.in. błędnie w całości w par. 4300) – str. 92 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie wydatków remontowych stwierdzono, że podstawą ich ponoszenia były zlecenia dokumentowane w różny sposób. Urząd nie posiada wewnętrznych uregulowań dotyczących zaciągania zobowiązań (wyboru wykonawców) w związku ze zlecaniem zadań o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, tj. zamówień, których zlecenie może odbywać się z pominięciem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Ustawa o finansach publicznych w art. 47 ust. 2 i 3 wymaga, aby procesy związane z dokonywaniem wydatków ze środków publicznych miały swoje umocowanie w pisemnych procedurach kontroli ustalonych przez kierownika jednostki. Opracowane procedury winny stwarzać możliwość weryfikacji prawidłowości ponoszonych wydatków w świetle zasady określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, wymagającej dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 92-93 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu podróży służbowych (str. 94-95 protokołu kontroli) wykazała nieprawidłowości w zakresie delegowania pracowników w podróż, dokumentowania poniesionych kosztów podróży oraz terminowości ich rozliczenia, polegające na:

a) naruszaniu przez pracowników obowiązku rozliczenia kosztów podróży w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży, wynikającego z § 8a ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.),

b) rozliczaniu kosztów podróży środkami komunikacji publicznej mimo niezałączenia dokumentów potwierdzających wydatki, wymaganych przepisem § 8a ust. 3 przywołanego rozporządzenia,

c) odbywaniu podróży służbowych samochodem prywatnym pracownika bez pisemnego wniosku pracownika o zgodę na odbycie podróży samochodem prywatnym; brak również formalnego ustalenia stawki za 1 kilometr służącej obliczeniu zwrotu kosztów przejazdu. Zgodnie z § 5 ust. 3 przywołanego wyżej rozporządzenia, pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej samochodem własnym pracownika na jego wniosek. W takim przypadku pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, którą ustala pracodawca. Z kontekstu tego przepisu wynika, że możliwość zlecenia podróży służbowej samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywanie podróży służbowej samochodem prywatnym. Obowiązujące w jednostce przepisy wewnętrzne nie regulują zasad używania przez pracowników pojazdów własnych w celu odbycia podróży służbowej i stosowanych stawek za 1 km przebiegu.

         Badanie wydatków z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazało brak dokumentacji poświadczającej sposób wyliczenia kwoty odpisu. Porównanie wysokości odpisu dokonanego dla określonej w protokole kontroli grupy zatrudnionych z danymi o przeciętnym zatrudnieniu w 2008 r. wykazało zawyżenie odpisu za ten rok o kwotę 1.146 zł. Ustalono ponadto, że Urząd Gminy administrował Funduszem Świadczeń Socjalnych wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych, nie posiadając formalnych podstaw do prowadzenia wspólnej działalności socjalnej. Możliwość prowadzenia wspólnej działalności socjalnej przewiduje art. 9 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, uzależniając ją od zawarcia między pracodawcami umowy określającej kwestie, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy – str. 97 protokołu kontroli.

         Badaniem objęto wydatki inwestycyjne realizowane w ramach porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego dotyczące modernizacji drogi powiatowej Milejczyce-Hornowo. Stwierdzono, że umowa w sprawie współfinansowania robót na drogach powiatowych zawarta pomiędzy kontrolowaną jednostką a Powiatem Siemiatyckim nie zawierała postanowień dotyczących zasad rozliczenia środków przekazanych w ramach pomocy finansowej. Stosownie do art. 175 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zasady rozliczenia środków są obligatoryjnym elementem umowy w sprawie udzielenia pomocy finansowej. Wydatki z tytułu udzielenia dotacji celowej w ramach pomocy finansowej dla powiatu na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych powiatu winny być sklasyfikowane w par. 6300. Stwierdzono, iż dotacja udzielona przez gminę Milejczyce została błędnie ujęta w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” – str. 101 protokołu kontroli.

         W oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych zbadano dwie procedury udzielenia zamówień na wykonanie robót budowlanych. Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości w tym zakresie. W postępowaniu na realizację budowy „Wiejskiego Ośrodka Sportowo-Rekreacyjnego” (str. 101-108 protokołu kontroli) stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) wskazanie nieistniejącej podstawy prawnej zarządzenia w sprawie powołania komisji przetargowej – przywołano rozporządzenie Rady Ministrów nigdy nie funkcjonujące w obrocie prawnym, tj. „rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2004 r. w sprawie określania zasad przeprowadzania przetargów (Dz. U. z 9 lutego 2004 r. Nr 19, poz. 177)”; miejsce publikacji odpowiada pierwotnemu tekstowi obowiązującej ustawy Prawo zamówień publicznych;

b) rozbieżność między terminem związania ofertą wskazanym w ogłoszeniu o przetargu zamieszczonym w BIP Urzędu Gminy i zawartym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia;

c) zamieszczenie ogłoszenia o przetargu na stronie internetowej Urzędu Gminy w dniu 6 stycznia 2006 r., podczas gdy jego przekazanie Prezesowi UZP nastąpiło 23 stycznia 2006 r. W myśl art. 40 ust. 6 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania, ogłoszenie opublikowane w siedzibie zamawiającego oraz na stronie internetowej nie mogło być upublicznione przed dniem jego przekazania Prezesowi UZP (obecnie przed dniem jego publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych);

d) przekazano ogłoszenie Prezesowi UZP 23 stycznia 2006 r., zaś termin składania ofert wyznaczono na 10 marca 2006 r. – termin składania ofert wynosił więc 46 dni. Stosownie do postanowień art. 43 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, jeżeli wartość zamówienia przekraczała równowartość 60.000 euro, zamawiający wyznaczał termin składania ofert nie krótszy niż 52 dni od dnia przekazania ogłoszenia Prezesowi UZP;

e) okazana korespondencja z wykonawcami zawierała 13 wniosków o przesłanie s.i.w.z., złożonych w terminach od 10 stycznia do 24 lutego 2006 r. Stosownie do postanowień art. 42 ust. 1 ustawy, zamawiający zobowiązany jest przekazać specyfikację w terminie 5 dni od otrzymania wniosku o jej przekazanie. Na podstawie okazanych wniosków oraz pocztowych potwierdzeń nadania przesyłki stwierdzono, iż tylko w jednym przypadku zamawiający przekazał specyfikację w terminie określonym ustawą (w 3 przypadkach stwierdzono, iż termin przekazania specyfikacji przekroczył miesiąc). Ponadto w dokumentacji brak było potwierdzeń przekazania specyfikacji 3 podmiotom. Z wyjaśnień Pana Wójta wynika, że s.i.w.z. otrzymali wszyscy zainteresowani, a brak kompletu potwierdzeń wynika z faktu ich zgubienia;

f) 3 wykonawców zwróciło się do zamawiającego o wyjaśnienie treści specyfikacji w trybie art. 38 ust. 1 ustawy. Kontrolującym okazano odpowiedź na jedno zapytanie, zawierające podpis Pana Wójta oraz datę wpływu do wykonawcy. Ponadto w dokumentacji znajduje się 11 potwierdzeń nadania wyjaśnień, jednakże nie jest możliwe powiązanie ich z treścią wysłanych dokumentów. W zakresie drugiego zapytania, na faksie zawierającym treść zapytania znajduję się adnotacja o telefonicznym uzgodnieniu niejasności, brak natomiast informacji, czy uzgodnienia przekazano wszystkim wykonawcom. Przepisy Prawa zamówień publicznych w art. 38 ust. 1 zobowiązują zamawiającego do niezwłocznego udzielenia wyjaśnień, chyba że prośba o ich złożenie wpłynęła do zamawiającego na mniej niż 6 dni przed upływem terminu składania ofert. Zamawiający zobowiązany jest do przekazania treści wyjaśnień wszystkim wykonawcom, którym doręczono specyfikację, bez ujawniania źródła zapytania – art. 38 ust. 2 ustawy. Na podstawie okazanej dokumentacji nie można ustalić, czy zamawiający udzielił odpowiedzi wszystkim wykonawcom, którzy otrzymali specyfikację z podaniem treści zapytań. Ponadto, jak wynika z dokumentacji, zamawiający udzielił wyjaśnień telefonicznie na 3 dni przed upływem terminu składania ofert, do czego zgodnie z ustawą nie był zobowiązany; poza tym telefoniczne udzielanie wyjaśnień co do treści specyfikacji jest niezgodne z zasadami przekazywania oświadczeń, wniosków, zawiadomień i informacji w postępowaniu, ustalonych przepisami art. 27 ustawy;

g) znajdującym się w dokumentacji pismem (bez daty i podpisu) dokonano modyfikacji specyfikacji oraz udzielono odpowiedzi na trzecie zapytanie wykonawcy. Z uwagi na brak potwierdzeń nadania tego pisma oraz brak daty nie jest możliwe ustalenie, czy i kiedy zostało one przekazane wykonawcom. Stosownie do postanowień art. 38 ust. 4 ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach zamawiający mógł dokonać modyfikacji treści specyfikacji, przekazując ją jednocześnie wszystkim wykonawcom, którym przekazano specyfikację. Wraz z przekazaniem modyfikacji zamawiający był zobowiązany, według brzmienia art. 38 ust. 5 ustawy obowiązującego w czasie udzielania zamówienia, do przedłużenia czasu niezbędnego do wprowadzenia zmian w ofertach, zawiadamiając o tym wszystkich wykonawców (art. 38 ust. 5). W badanym postępowaniu nie stwierdzono, aby przedłużono termin składania ofert;

h) umowę w sprawie zamówienia zawarto w dniu 5 czerwca 2006 r. Zamawiający zawiadomił wykonawców o wyborze oferty miesiąc przed zawarciem umowy, natomiast termin związania ofertą wynosił 30 dni od dnia otwarcia ofert i upływał 9 kwietnia 2006 r. Oznacza to, iż umowa została zwarta po upływie terminu związania ofertą, czym naruszono art. 94 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie udzielania zamówienia – kontrolującym nie okazano żadnych dokumentów świadczących o przedłużeniu terminu związania ofertą;

i) okazana dokumentacja postępowania nie zawiera dowodów przekazania ogłoszenia o zawarciu umowy Prezesowi Urzędu w trybie art. 95 ust. 1 ustawy; wymóg posiadania potwierdzenia ogłoszenia wynikał w czasie udzielania zamówienia z art. 12 ust. 3 ustawy; obecnie ogłoszenia o zawarciu umowy winny być zamieszczane w Biuletynie Zamówień Publicznych, zaś zamawiający również ma obowiązek przechowywania dowodu jego zamieszczenia – art. 95 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy;

j) w protokole postępowania, na druku ZP-1/PN nie zawarto informacji o zakończeniu prac komisji przetargowej, brak jest również podpisów członków komisji. W treści druku ZP-14 „Informacja o spełnianiu przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu o udzielnie zamówienia prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego” znalazły się zapisy, iż 3 wykonawców nie spełniało warunków, co faktycznie nie miało miejsca. Komisja przetargowa przyjęła, że wykonawcy, których oferty nie zostały wybrane w postępowaniu nie spełniają warunków udziału, mimo iż wszyscy wykonawcy spełniali warunki udziału w postępowaniu w świetle art. 22 i 24 ustawy oraz postanowień specyfikacji. Wynikiem błędnego wypełnienia druku ZP-14 było dołączenie do protokołu postępowania druku ZP-15 „Lista wykonawców wykluczonych z postępowania o udzielnie zamówienia”. Wskazano w nim wszystkich wykonawców, których oferty nie zostały wybrane, uzasadniając wykluczenie wysoką ceną proponowanej oferty.

Kontrola postępowania na modernizację drogi rolniczej nr 266 we wsi Grabarka (str. 109-115 protokołu kontroli) wykazała natomiast, że:

a) w opracowanej na potrzeby postępowania „Uproszczonej dokumentacji projektowo-kosztorysowej na modernizację rolniczej drogi dojazdowej” sporządzonej w 2007 r. (bez dokładnej daty), wartość szacunkowa zamówienia określona została na 127.039,07 zł, co stanowiło równowartość 28.958,07 euro. W protokole postępowania wpisana została wartość zamówienia w kwocie 58.431,90 zł, co stanowiło równowartość 13.319,33 euro. Z protokołu wynika również, że ustalenia wartości zamówienia dokonano w dniu 15 listopada 2007 r. na podstawie ceny najkorzystniejszej oferty. Przyjęta w protokole wartość zamówienia jest niegodna z ustawą, ponieważ w świetle art. 33 ust. 1 pkt 1 wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu inwestorskiego i nie zawiera ona podatku VAT (art. 32 ust. 1), a nie na podstawie ceny najkorzystniejszej oferty;

b) w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający określił, iż postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone jest w trybie przetargu nieograniczonego o wartości szacunkowej powyżej 60.000 euro. Należy zauważyć, iż w czasie wszczęcia postępowania (25 października 2007 r.) ustawa nie przewidywała odrębnych zasad postępowania przetargowego ze względu na przekroczenie lub nie wartości 60.000 euro;

c) przyjęte w specyfikacji warunki udziału w postępowaniu oraz opis sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków przewidywały, iż warunkiem udziału jest m.in. „Posiadanie niezbędnej wiedzy i doświadczenia oraz potencjału technicznego, a także dysponowanie osobami zdolnymi do wykonania zamówienia, Oferent obowiązany jest wykazać, że jako generalny wykonawca w ciągu ostatnich 5 lat, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, wykonał co najmniej jedną inwestycję odpowiadającą swoim rodzajem i wartością robotom budowlanym stanowiącym przedmiot zamówienia.”. Natomiast w zakresie sposobu dokonania oceny spełniania tych warunków wykonawcy zobowiązani są załączyć „Wykaz wykonanych w okresie 2 lat robót budowlanych, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, odpowiadających swym rodzajem i wartością robotom budowlanym stanowiącym przedmiot zamówienia z podaniem ich wartości oraz daty i miejsca wykonania wraz z załączonymi dokumentami potwierdzającymi, że roboty te zostały wykonane”. Z informacji o oświadczeniach i dokumentach, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu wynika również obowiązek dostarczenia wykazu robót wykonanych w okresie ostatnich 2 lat. Z przedstawionych zapisów specyfikacji wynika zatem sprzeczność – warunkiem udziału w postępowaniu jest wykonanie w okresie ostatnich 5 lat działalności co najmniej jednej inwestycji o zakresie i wielkości odpowiadającej zamówieniu, natomiast potwierdzenie spełniania tych warunków wymaga założenia dokumentacji potwierdzającej wykonanie inwestycji w okresie 2 lat. Ponadto § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605 ze zm.) stanowi, iż w celu potwierdzenia opisanego przez zamawiającego warunku posiadania przez wykonawcę niezbędnej wiedzy i doświadczenia oraz dysponowania potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonania zamówienia, zamawiający może żądać: wykazu wykonanych robót budowlanych w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem wszczęcia postępowania o udzieleniu zamówienia, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie. Zapis wymagający od wykonawców dokumentów potwierdzających wykonanie w okresie ostatnich 2 lat robót budowlanych był zatem sprzeczny z przywołanym przepisem rozporządzenia;

d) w specyfikacji postanowiono, że wadium i zabezpieczenie należytego wykonania umowy mogą być wniesione jedynie w formie pieniężnej poprzez wpłatę gotówki w kasie lub dokonanie przelewu na rachunek bankowy. Ustawa w art. 45 ust. 7 i art. 148 ust. 3 wymaga, aby wadium i zabezpieczenie wnoszone w formie pieniężnej było wnoszone w formie przelewu na rachunek bankowy wskazany przez zamawiającego. Z zapisu tego wynika, iż dokonywanie wpłat w pieniądzu nie może nastąpić poprzez wpłatę gotówki do kasy. Naruszenie art. 45 ust. 6 i art. 148 ust. 1 ustawy stanowi również zawężenie formy wnoszenia wadium i zabezpieczenia do formy pieniężnej. Przywołane regulacje przewidują szereg form wnoszenia wadium i zabezpieczenia, natomiast żaden przepis ustawy nie upoważnia zamawiającego do ich zawężania;

e) ogłoszenie o przetargu nie zostało opublikowane na stronie internetowej Urzędu Gminy Milejczyce, czym naruszono art. 40 ust. 1 ustawy;

f) w ogłoszeniu o zamówieniu, w punkcie dotyczącym warunków udziału w postępowaniu oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków zamawiający wpisał „cena 100%”, czyli informację dotyczącą kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej. Ponadto w ogłoszeniu zawarto część informacji o oświadczeniach i dokumentach, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu, które to informacje stanowią element specyfikacji (art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy). Wskazania wymaga, że informacje zawarte w tym zakresie w ogłoszeniu wykazują sprzeczność ze specyfikacją poprzez określenie obowiązku złożenia wykazu posiadanych maszyn i urządzeń, tj. dokumentu, który nie był wymagany w specyfikacji;

g) złożone w postępowaniu oferty nie zawierały wszystkich dokumentów wymaganych specyfikacją, w tym żadna ze złożonych ofert nie zawierała kosztorysu ofertowego, który wykonawcy mieli obowiązek opracować na podstawie otrzymanych przedmiarów robót. W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy, zamawiający zobowiązany jest do odrzucenia oferty, jeżeli jej treść nie odpowiada treści specyfikacji. W związku z faktem, że obie złożone oferty podlegały odrzuceniu, zamawiający winien był unieważnić postępowanie w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z wyjaśnień złożonych przez Pana Wójta wynika, iż nie dokonano unieważnienia przetargu ze względu na bardzo korzystne ceny oferowane przez wykonawców, nieistotność wymaganych dokumentów, bardzo dobrą znajomość uczestników przetargu oraz konieczność szybkiej realizacji inwestycji. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy zauważyć, że zamawiający sam określa w specyfikacji, jakich dokumentów wymaga w postępowaniu o takiej wartości, dlatego też nie może stanowić racjonalnego argumentu wskazywanie na ich nieistotność;

h) brak było dowodów na wykonanie przez zamawiającego obowiązku upublicznienia informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty poprzez zamieszczenie w siedzibie zamawiającego, w miejscu ogólnie dostępnym, oraz na stronie internetowej, określonego w art. 92 ust. 2 ustawy;

i) po zawarciu umowy nie zamieszczono ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych, naruszając art. 95 ust. 1 ustawy;

j) podpisano umowę z wykonawcą mimo nie wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy w kwocie 2.941,90 zł.

         Ponadto w obu postępowaniach nie stwierdzono, aby Pan Wójt, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy, określił organizację, tryb pracy oraz zakres obowiązków członków komisji przetargowej, mając na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości prac.

         W zakresie zagadnień związanych z mieniem gminnym stwierdzono, że nieprawidłowo została sporządzona informacja o stanie mienia komunalnego załączona do projektu budżetu na 2007 rok, ponieważ dane w niej zawarte nie odzwierciedlają w pełnym zakresie wymagań art. 180 ustawy o finansach publicznych. W szczególności nie zawierała ona informacji dotyczących zmian w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji (art. 180 pkt 3) oraz danych o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania (art. 180 pkt 4); w informacji zawarto jedynie plan dochodów z mienia na 2008 r. – str. 115-116 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Ustalono, że organ podatkowy nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowych, wynikającego z treści art. 281 § 1 Op. Wskazany przepis stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji przeprowadzają kontrole podatkowe u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych. Celem kontroli jest ustalenie czy i w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Między innymi dają możliwość sprawdzenia rzetelności danych wykazywanych w deklaracjach oraz prawidłowości stosowania ustawowych zwolnień – str. 49 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w upoważnieniu dotyczącym załatwiania spraw w imieniu organu wykonawczego (zakres upoważnienia podany na str. 49 protokołu kontroli), w tym z zakresu podatków i opłat podano jako podstawę prawną art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Przepis ten odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych, natomiast nie wskazuje innych dokumentów jakie są wydawane w zakresie prowadzonych postępowań podatkowych m.in. postanowień, wezwań. Z treści upoważnienia wynika, iż Skarbnik podpisuje także inne dokumenty aniżeli decyzje, co wykracza poza ramy wskazywane przytoczonym przepisem. Przepisami Ordynacji podatkowej ustawodawca umożliwił kierownikom jednostek upoważnianie pracowników jednostki do załatwiania wszelkich spraw w jego imieniu. Art. 143 § 1 Ordynacji stanowi, iż kierownik jednostki może upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Użyty przez ustawodawcę zwrot „w ustalonym zakresie” wskazuje, iż kierownik jednostki powinien dokładnie wymienić do wydawania jakich decyzji, zaświadczeń i postanowień upoważnia pracownika – str.  49-50 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiada ograniczone możliwości weryfikowania danych zawartych w składanych przez podatników deklaracjach i informacjach podatkowych, szczególnie w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania gruntów będących w posiadaniu podatników. Jest to związane z brakiem możliwości wykorzystywania bazy danych Wydziału Geodezyjnego Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach. Teoretycznie istnieje możliwość dostępu drogą elektroniczną do bazy w praktyce wyszukanie potrzebnych informacji jest ograniczone lub w niektórych przypadkach niemożliwe. Z wyjaśnień złożonych przez pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za wymiar podatków wynika, że brak możliwości pełnego wykorzystania dostępu jest związany ze zmianą oprogramowania przez organ prowadzący ewidencję, które nie zostało zainstalowane w kontrolowanej jednostce. W związku z powyższym nie ma możliwości, aby badana jednostka w sposób bieżący i w pełnym zakresie prowadziła działania sprawdzające, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej. Ponadto sytuacja taka powoduje, iż kontrola powszechności i prawidłowości opodatkowania jest ograniczona do danych wynikających z przesyłanych do jednostki zmian geodezyjnych. W takiej sytuacji brak jednakże pewności, iż przedstawione dane są kompletne i aktualne - str. 50 protokołu kontroli.

Analiza sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP sporządzonych za rok 2008 w zakresie prawidłowości wykazania skutków obniżenia górnych stawek podatkowych, skutków wynikających z udzielonych w okresie sprawozdawczych zwolnień wynikających z uchwał podjętych przez Radę Gminy oraz skutków ulg będących pochodną decyzji organu podatkowego, udzielonych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, wykazała nieprawidłowości skutkujące zaniżeniem dochodów na mieszkańca gminy o 30,50 zł (str. 51 protokołu kontroli). Nieprawidłowości te polegały na:

- błędnym ustaleniu kwoty skutków obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości (zaniżenie o 633.971 zł), spowodowanym nie ujęciem danych wynikających z deklaracji złożonej przez podatnika wymienionego w zał. nr 3/2 do protokołu kontroli, pod poz. 3. Podatnik wykazał do opodatkowania grunty o pow. 320.000 m2,

- zaniżeniu o kwotę 4.948.40 zł wartości skutków wynikających z decyzji podatkowych wydawanych na podstawie Ordynacji podatkowej, dotyczących ulg w zapłacie podatku. W trakcie kontroli ustalono, że organ podatkowy umorzył zobowiązanie podatkowe na kwotę 10.503,10 zł (kwota wynikająca z decyzji podatkowych). W sprawozdaniu wykazano kwotę 5.554,70 zł.

Z opisu zawartego na stronach 55 i 57 protokołu kontroli wynika, że kościelne osoby prawne opodatkowano niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów materialnego prawa podatkowego, w myśl których jako podmioty posiadające osobowość prawną są zobowiązane do składania deklaracji podatkowych. Podmioty te zostały opodatkowane w sposób przewidziany dla osób fizycznych, tj. w drodze decyzji podatkowej ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Stanowi to naruszenie odpowiednio: art. 6 ust. 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6 ust. 5 ustawy o podatku leśnym oraz art. 6a ust. 8 ustawy o podatku rolnym.

Badanie w zakresie osiągania przez kontrolowaną jednostkę dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od podatników zaliczanych do osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej, przeprowadzone pod kątem prawidłowości i powszechności opodatkowania wykazało, że służby finansowe organu podatkowego w niedostatecznym zakresie prowadziły czynności sprawdzające, wskazywane treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Świadczy o tym brak reakcji służb na wadliwe zachowania podatników lub nierzetelną prezentację danych dotyczących podstaw opodatkowania. I tak organ podatkowy nie reagował w następujących sytuacjach:

- nieobjęcia opodatkowaniem wszystkich powierzchni podlegających podatkowi – str. 52 i 57 protokołu kontroli,

- rozbieżności między podstawą opodatkowania wskazaną w deklaracjach podatkowych a danymi wynikającymi z zapisów w ewidencji gruntów i budynków – str. 52-53 protokołu kontroli,

- wadliwego stosowania zwolnień ustawowych lub braku ich prezentacji w składanych deklaracjach – str. 54-56 protokołu kontroli.

Na stronach 55, 57 i 59 protokołu kontroli wskazano, iż część deklaracji podatkowych wpłynęła po terminie, tj. po 15 stycznia 2008 roku, lub też nie posiadają one adnotacji o dacie wpływu. Ponieważ na dokumentach tych nie ma również zapisów, które umożliwiłyby ustalenie sposobu złożenia deklaracji (np. czy podatnik zrobił to osobiście czy też za pomocą placówki pocztowej), to w kontekście art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie można jednoznacznie stwierdzić, że podatnicy dotrzymali ustawowego terminu złożenia deklaracji. Wskazany przepis stanowi, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Natomiast brak rejestracji dokumentów przez kancelarię narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, iż korespondencję przyjmuje kancelaria, rejestrując ją ilościowo w rejestrze kancelaryjnym, a podania składane do protokołu przyjmują właściwi referenci, zgodnie z podziałem czynności i przekazują kierownikowi wydziału.

Podczas kontroli ustalono, że do pracownika referatu finansowego zajmującego się merytorycznie wymiarem podatków nie trafiają informacje z Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach dotyczące m.in. zakończenia budowy obiektów budowlanych. Jest on zatem pozbawiony informacji umożliwiającej prawidłowe wykonywanie czynności sprawdzających w zakresie i w sposób określony w art. 272 i 274a Ordynacji podatkowej.  Z ustaleń wynika, że dokumenty te trafiają do referatu finansowego na stanowisko pracy ds. mienia komunalnego, gospodarki gruntami, planowania przestrzennego, ochrony środowiska, drogownictwa, inwestycji. Należy zatem uznać, iż przyjęty w jednostce w tym zakresie obieg dokumentów nie zapewnia należytego funkcjonowania procedur kontroli finansowej w obszarze pozyskiwania dochodów - str. 60 protokołu kontroli.

W wyniku analizy dokumentacji podatkowej dotyczącej prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego, w związku z zachodzącymi w trakcie roku podatkowego zmianami mającymi wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, ustalono że przed wydaniem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego nie wydawano postanowień o wszczęciu postępowania podatkowego. Tym samym organ podatkowy naruszył przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej, a w szczególności art. 165 § 2, z którego wynika, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia – str. 60 protokołu kontroli.

Kontrola powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi osób fizycznych wykazała przypadki naruszenia przez organ podatkowy następujących norm materialnego prawa podatkowego:

- art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez opodatkowanie podatkiem od nieruchomości gruntów sklasyfikowanych w ewidencji geodezyjnej  jako R VI, które nie są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej - str. 60 protokołu kontroli,

- art. 3 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez nieuwzględnienie sytuacji w której wyodrębniono własność lokali, a obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości od gruntu oraz części budynku stanowiących współwłasność ciąży na właścicielach lokali w zakresie odpowiadającym częściom ułamkowym wynikającym ze stosunku powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej całego budynku - str. 62 protokołu kontroli,

- art. 1 ust. 2 ustawy o podatku leśnym poprzez opodatkowanie jako lasu gruntów sklasyfikowanych jako Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione - str. 63 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w opisywanej grupie podatników dotyczyły także:

- dokonania wymiaru podatku bez podjęcia działań w zakresie niezbędnym do ustalenia podstawy opodatkowania oraz zastosowania właściwej stawki podatkowej –str. 60 i 61 protokołu kontroli,

- niezweryfikowania danych stanowiących podstawę opodatkowania pod kątem ich zgodności z danymi geodezyjnymi – str. 63 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia dotyczyły również naruszenia przepisów Rozdziału 2 Ordynacji podatkowej w zakresie wyłączenia pracownika organu podatkowego oraz organu podatkowego. Nie wystąpiono do samorządowego kolegium odwoławczego o wyznaczenie organu do załatwienia sprawy. Konieczność taka wynikała z treści art. 132 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących ich zobowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego. Obowiązujące przepisy nie pozwalają również, aby inny pracownik, upoważniony do załatwiania spraw w imieniu Wójta, mógł wydać taką decyzję. Przepis art. 130 § 1 pkt 8 Op stanowi, iż pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których stroną jest osoba pozostająca wobec nich w stosunku nadrzędności służbowej - str. 61 protokołu kontroli.

Badanie przeprowadzono także w zakresie prawidłowości stosowania zwolnień i udzielania ulg w podatku rolnym. Stwierdzono nieprawidłowości w przypadku decyzji dotyczących zwolnień podatkowych, polegające na błędnym ustaleniu (zaniżeniu) kwoty zwolnienia - str. 64-65 protokołu kontroli.

         Kolejnym obszarem objętym kontrolą była prawidłowość i powszechność realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej. Ustalono, że opłatę targową pobiera osoba inna niż wskazana jako inkasent w uchwale Rady. Zgodnie z postanowieniami Rady Gminy zapisanymi w § 3 uchwały Nr XII/64/04 inkasentem jest pracownik Urzędu zatrudniony na stanowisku do spraw handlu. Obowiązujące przepisy (art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) jednoznacznie wskazują, że prawo wyznaczenia inkasenta ma jedynie rada gminy i prawa tego nie można scedować na inne organy. Wszelkie zmiany w tym zakresie muszą wynikać z woli rady, która powinna być wyrażona w podjętej uchwale. Podczas kontroli tego zagadnienia ustalono również, że nie są przestrzegane wewnętrzne regulacje dotyczące gospodarki drukami ścisłego zarachowania, zawarte w instrukcji obiegu dokumentów. Z zapisów instrukcji wynika, że stan ilościowy druków stwierdza się na koniec miesiąca, co winno być potwierdzone podpisem głównego księgowego lub inspektora ds. księgowości budżetowej – str. 66 protokołu kontroli.

Zakresem kontroli objęto prawidłowość prowadzonych postępowań podatkowych oraz formalnoprawną poprawność decyzji wydawanych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Opis na stronach 67-69 protokołu kontroli wskazuje, że:

- decyzje dotyczące umorzenia zaległości podatkowych zawierają zapis, iż organ podatkowy odstępuje od uzasadnienia decyzji ze względu na spełnienie żądania strony w całości, co narusza art. 210 § 5 Op. Można wprawdzie odstąpić od uzasadnienia decyzji gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania, bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku,

- decyzje nie zawierają uzasadnienia prawnego i faktycznego, co stanowi naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Brak wskazanych elementów decyzji powoduje również, iż nie można jednoznacznie potwierdzić istnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy,

- w przypadku decyzji dotyczących odroczenia podatku lub zaległości podatkowej organ podatkowy nie zebrał materiału dowodowego, co w połączeniu z brakiem uzasadnienia powoduje, iż nie wiadomo na jakiej podstawie organ podatkowy ustalił występowanie przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 Op. Tak zwane uznanie administracyjne, przysługujące organowi przy podejmowaniu decyzji o zastosowaniu ulg w zapłacie podatku na podstawie art. 67a Op. stosowane jest dopiero wówczas gdy w toku postępowania organ podatkowy stwierdzi występowanie przesłanek, o których mowa w przywołanym przepisie, tj. jeżeli zostanie udowodnione istnienie ważnego interesu podatnika lub publicznego. W każdym innym przypadku zastosowanie ulgi jest niemożliwe. Wymaga to od organu podatkowego zebrania dokumentów oraz ustalenia faktów w toku postępowania, które pozwolą na dokonanie rozstrzygnięcia. Dział IV Ordynacji podatkowej w całości poświęcony postępowaniu podatkowemu, reguluje m.in. kwestie terminów załatwiania spraw, czynności podejmowanych w jego trakcie, dowodów oraz sposobów ich pozyskiwania. Ponadto stwierdzono 2 przypadki pozostawienia podań bez rozpatrzenia z uwagi na niespełnienie formalnych wymogów dotyczących ich treści. Organ podatkowy powołał się na art. 169 § 1 Op, zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków z pouczeniem o ewentualnym pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Z treści wezwań wynika, że organ podatkowy zobowiązuje podatnika, pod sankcją pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do przedstawienia dowodów, które mają znaczenie dla istoty rozstrzyganej sprawy w toczącym się postępowaniu. Uzależnienie rozpatrzenia sprawy od dostarczenia dowodów jest niezgodnie z art. 122 i 187 Ordynacji, w których treścią ustawodawca nałożył na organ podatkowy obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pozwalający na dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności i stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego. Natomiast elementy, jakie powinno zawierać podanie wskazuje treść art. 168 § 2 Op.

Z opisu zawartego na stronach 70-71 protokołu kontroli wynika, że działania organu podatkowego w zakresie windykacji należności są niekompletne i niewystarczające. Upomnieniami objęto około 63% podatników zalegających z zapłatą należności w kontrolowanym okresie, natomiast działaniami egzekucyjnymi objęto jedynie należności z lat 2004-2007 na kwotę 2.676,30 złotych. Zgodnie z treścią § 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 137, poz. 1541 ze zm.), wierzyciel jest zobowiązany do systematycznej kontroli terminowości spłaty zobowiązań, a w przypadku stwierdzenia, że nie zostały one opłacone w terminie, winien wystawić upomnienie z zagrożeniem wszczęcia egzekucji w przypadku niezrealizowania obowiązku w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Natomiast § 5 ust. 1 rozporządzenia obliguje wierzyciela, po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu, do wystawienia tytułu wykonawczego. Użyte w przepisach sformułowania oraz brak norm w zakresie terminów na podjecie działań wskazuje, iż wierzyciel powinien uczynić to w najbliższym, możliwym terminie, po uzyskaniu wiedzy o zaistniałym stanie spłaty zobowiązań. Jest również możliwe aby kierownik jednostki ustalił terminy prowadzenia działań upominawczych, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz specyfiki kontrolowanej jednostki.

Jednostka osiągała dochody podatkowe także z tytułu podatku od środków transportowych. Dokonane ustalenia, opisane na stronach 72-74 protokołu kontroli, dotyczyły m.in.:

- niezłożenia deklaracji na korzystające ze zwolnienia, na mocy uchwały Rady Gminy, 2 autobusy. Nieprawidłowość ta skutkowała także tym, iż w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP nie wykazano skutków dotyczących zwolnień wynikających z uchwały organów stanowiących w kwocie 2114 zł i skutków obniżenia górnych stawek w kwocie 1879,42 zł,

- braku reakcji organu podatkowego na przypadki niewskazania lub wadliwego wskazania DMC pojazdu, mającego wpływ na wysokość zobowiązania,

- nieweryfikowania deklaracji składanych w przypadkach powstania lub wygaśnięcia obowiązku podatkowego w trakcie roku podatkowego.

Także w przypadku tej należności stwierdzono brak rejestracji składanych deklaracji przez kancelarię, stanowiące naruszenie przywołanych wcześnie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów - str. 74 protokołu kontroli.

Dokonana analiza funkcjonujących regulacji wewnętrznych, dotyczących zasad ewidencjonowania dochodów z tytułu podatków i opłat wykazała, iż nie posiadają one bezpośredniego odniesienia do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761 ze zm.). Z zapisów zawartych w zakładowym planie kont wynika, że podstawą funkcjonowania przyjętych zasad (polityki) rachunkowości są normy zawarte w ustawie o rachunkowości i ustawie o finansach publicznych, z uwzględnieniem zasad szczególnych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... Postanowienia dotyczące podstawowych kont, tj. 221 i 750, regulują sprawy ewidencjonowania zdarzeń gospodarczych, także związanych z realizacją dochodów podatkowych, jednakże sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku pozostałych kont wymienionych w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat …– str. 74-75 protokołu kontroli

Zgodnie z opisem zawartym na stronach 75-76 protokołu kontroli, w 7 przypadkach podatnicy nie wpłacili należnych odsetek od nieterminowych wpłat podatków, a w jednym przypadku odsetki wpłacono w nieprawidłowej wysokości. Służby organu podatkowego nie zastosowały mechanizmu przerachowania kwot wpłaconych, odpowiednio na należność główną i odsetki, na zasadach wynikających z treści art. 55 § 2 Op. Kwota niepobranych odsetek wyniosła 410 zł.. Sytuacja ta stanowi naruszenie art. 53 § 1 Op, zgodnie z którym od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 54 ustawy, naliczane są odsetki za zwłokę. Ponieważ obowiązek naliczenia odsetek ciąży na podatniku (art. 53 § 3 Op), organ podatkowy powinien podjąć działania po zweryfikowaniu wpłaconej kwoty pod względem merytorycznym i rachunkowym. W takiej sytuacji ma on obowiązek wydania postanowienia (art. 62 § 4 Op) o rozksięgowaniu dokonanej wpłaty na zaległość i odsetki proporcjonalnie do kwoty należności głównej i należnych odsetek.

          W toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż w jednostce nie wykonano całości zaleceń pokontrolnych wydanych przez Izbę Obrachunkową dnia 12 sierpnia 2005 r. (str. 130-131 protokołu kontroli). W szczególności nie zastosowano się do zaleceń dotyczących przestrzegania procedur wyboru wykonawców w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Kontrola wykazała, iż w dalszym ciągu nie są przestrzegane przepisy dotyczące:

a) ustalania wartości zamówienia na roboty budowlane na podstawie kosztorysu inwestorskiego,

b) zawierania w treści ogłoszenia i specyfikacji informacji wymaganych obowiązującymi przepisami,

c) ustalania terminów składania ofert po upływie okresów, jakie zgodnie z ustawą muszą minąć od dnia ogłoszenia o przetargu.

            Jednostka nie stosuje się także do zaleceń w zakresie prawidłowej klasyfikacji dochodów budżetowych. Stwierdzono, iż klasyfikacja dochodów z tytułu użytkowania wieczystego nie została zmieniona, mimo iż w zaleceniach pokontrolnych wskazana została jako nieprawidłowa. W wystąpieniu pokontrolnym wskazano także na ujmowanie należności z tytułu czynszu w księgach rachunkowych; przeprowadzona kontrola wykazała, iż należności te nie są przypisywane w ewidencji syntetycznej.

Ponadto w zakresie wykonania zaleceń dotyczących realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat stwierdzono, że:

- nie są przestrzegane przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania przepisów ustawy o egzekucji w administracji. Miedzy innymi organ podatkowy nie wystawia tytułów wykonawczych po upływie terminu opłacenia zaległego podatku wskazanego w upomnieniu. W roku 2008 organ podatkowy nie wystawił żadnego tytułu wykonawczego dotyczącego zaległych należności powstałych w tym okresie,

- nie jest wykonywane zalecenie nr 19, które wskazywało, aby decyzje podatkowe wydawane na mocy art. 67a Ordynacji podatkowej zawierały uzasadnienie faktyczne i prawne. Z ustaleń kontroli wynika, że decyzje wydawane w 2008 roku, dotyczące umorzenia zaległości podatkowych i odroczenia terminu płatności podatku lub zaległości podatkowych, nie zawierają uzasadnienia prawnego oraz faktycznego,

- w przypadku zalecenia nr 22 stwierdzono jego częściowe niewykonywanie, które jest związane z brakiem reakcji organu podatkowego na niewłaściwe wypełnianie deklaracji. Z ustaleń kontroli wynika, że część podatników wypełniała deklaracje niezgodnie z objaśnieniami podanymi na ostatniej stronie deklaracji, np. nie podając ilości pojazdów podlegających opodatkowaniu lub też kwoty należnego podatku.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, w tym zamówień publicznych i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przygotowywanie projektów uchwał Rady Gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie Gminy zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Wójt ponosi także ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego (Urzędu), za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania tych prac spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w przepisach wewnętrznych składających się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości poprzez:

a) wprowadzenie pisemnych procedur wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków,

b) wdrożenie pisemnych procedur wyboru wykonawców zadań o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, mając na uwadze zasadę określoną w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych,

c) kompletne uregulowanie zasad prowadzenia gospodarki kasowej, w tym także zasad dokumentowania obrotów kasowych wynikających z częściowych wypłat gotówkowych dokonywanych w ciągu kilku dni na podstawie jednej listy płac,

d) dostosowanie zasad funkcjonowania konta 201 do jego treści ekonomicznej ustalonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

e) ujęcie w zakładowym planie kont Urzędu konta 224,

f) dostosowanie postanowień dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości do rozwiązań obowiązujących od maja 2008 r. w wyniku zmiany rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., mając w szczególności na uwadze kwestię ujmowania w ewidencji Urzędu przychodów z tytułu dochodów z subwencji, dotacji i dochodów realizowanych przez urzędy skarbowe,

g) zniesienie wynikającego z przepisów wewnętrznych obowiązku ręcznego dublowania ewidencji rozrachunków prowadzonej za pomocą komputera.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) wyodrębnienie ksiąg rachunkowych dla budżetu gminy i Urzędu Gmin jako jednostki budżetowej,

b) prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych dla obsługiwanych jednostek organizacyjnych,

c) dokonywanie zapisów księgowych wyłącznie na podstawie dowodów księgowych spełniających wszystkie wymagania wynikające z art. 21 ustawy o rachunkowości,

d) poprawianie błędnych zapisów księgowych w sposób dopuszczony przepisem art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości,

e) prawidłowe ustalanie wyniku finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej; w tym celu:

- ujmowanie w księgach Urzędu przychodów z tytułu wszystkich dochodów budżetowych nieujętych w planach finansowych innych jednostek budżetowych,

- ujmowanie w księgach Urzędu przychodów z tytułu dochodów budżetowych w roku, w którym nastąpiła realizacja dochodu,

f) ewidencjonowanie przekazanych dotacji jako środków do rozliczenia na koncie 224 w ewidencji Urzędu,

g) ujmowanie w ewidencji syntetycznej na koncie 221 przypisów należności z tytułu najmu, dzierżawy i użytkowania wieczystego,

h) prowadzenie ewidencji analitycznej środków trwałych w urządzeniach księgowych wymaganych przepisami wewnętrznymi,

i) dokumentowanie obrotu środkami trwałymi dowodami księgowymi wymaganymi przepisami wewnętrznymi,

j) stosowanie właściwych stawek amortyzacyjnych dla obiektów inżynierii lądowej,

k) stosowanie prawidłowej klasyfikacji budżetowej dla ewidencji dochodów i wydatków budżetowych, mając na uwadze stwierdzone błędy w tym zakresie, opisane w niniejszym wystąpieniu.

3. Przechowywanie środków pieniężnych Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych i Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na odrębnych rachunkach bankowych

4. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sporządzania obowiązującej sprawozdawczości poprzez:

a) egzekwowanie obowiązku sporządzania jednostkowych sprawozdań finansowych przez kierowników wszystkich jednostek organizacyjnych,

b) wypełnianie w zestawieniu zmian w funduszu jednostki pozycji szczegółowych, obrazujących przyczyny zwiększenia i zmniejszenia stanu funduszu za okres sprawozdawczy,

c) spowodowanie zaniechania sporządzania sprawozdań Rb-27S i Rb-28S dla instytucji kultury,

d) zobowiązanie kierowników instytucji kultury do sporządzania sprawozdań Rb-Z, Rb-N, Rb-UZ i Rb-UN,

e) zobowiązanie kierowników instytucji kultury do podpisywania półrocznych informacji o przebiegu wykonania planu finansowego instytucji,

f) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-33 GFOŚiGW danych w zakresie planu zgodnie z danymi ujętymi w planie finansowych Funduszu.

5. W zakresie planów finansowych jednostek organizacyjnych:

a) zapewnienie stosowania obowiązującej procedury opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych i ich zmian, przedstawionej w części opisowej wystąpienia – realizacja tego wniosku musi polegać zarówno na prawidłowym wykonaniu nakazanych prawem czynności spoczywających na Panu Wójcie, jak i wyegzekwowaniu odpowiedniego postępowania kierowników jednostek budżetowych,

b) zapewnienie prawidłowego opracowywania planów działalności instytucji kultury, mając na uwadze przywołane w części opisowej wystąpienia przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,

c) zaprzestanie ingerencji w proces zmiany planu instytucji kultury, mając na uwadze, że przepisy prawa nie przewidują kompetencji Pana Wójta w tym zakresie; w tym celu wskazanie kierownikom instytucji na obowiązek samodzielnego dokonywania zmian w planach, przy zachowaniu wysokości dotacji ustalonej uchwałą budżetową.

6. Przestrzeganie przepisów obowiązujących przy sprzedaży nieruchomości gminy, poprzez:

a) zamieszczanie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży,

b) zawieranie w wykazach nieruchomości wszystkich informacji wymaganych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) ustalanie ceny wywoławczej nieruchomości na podstawie aktualnych operatów szacunkowych,

d) publikację ogłoszeń o przetargach z zachowaniem terminów wymaganych przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia,

e) zamieszczanie ogłoszeń o przetargach na stronie internetowej Urzędu,

f) zaniechanie zamieszczania w ogłoszeniach o przetargach postanowień wskazujących na ograniczenie dopuszczonych prawem form wnoszenia wadium,

g) pisemne powiadamianie nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży,

h) upublicznianie informacji o wynikach przeprowadzonych przetargów.

7. W zakresie realizacji dochodów z najmu, dzierżawy i użytkowania wieczystego:

a) podjęcie czynności w celu waloryzacji stawek czynszów dzierżawnych, stosownie do postanowień uchwały Rady Gminy i zawartych umów,

b) określanie w umowach dzierżawy nieruchomości terminu płatności czynszu,

c) przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy,

d) ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych w drodze zarządzenia Pana Wójta, wydanego na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów... i uchwały Rady Gminy, o której mowa w poprzednim wniosku pokontrolnym,

e) obciążanie najemców gminnych lokali mieszkalnych tzw. opłatami niezależnymi od właściciela, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów... w oparciu o kalkulację kosztów dostaw, mając na uwadze przepisy art. 9 tej ustawy,

f) przestrzeganie zasady wyłaniania najemców i dzierżawców nieruchomości gminnych w drodze postępowań przetargowych,

g) naliczanie i ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek należnych gminie z tytułu zwłoki w zapłacie czynszów i opłat,

h) przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowana wieczystego,

i) przypisanie w zakresach czynności pracowników obowiązków prowadzenia spraw z zakresu gospodarowania nieruchomościami gminy.

8. Zaniechanie zawierania z właścicielami nieruchomości umów, których przedmiotem jest pobieranie przez gminę ryczałtowych opłat związanych z budową sieci wodociągowej, mając na uwadze, że obowiązek świadczenia właściciela nieruchomości na rzecz gminy, związany z inwestycją wodociągową, może wystąpić tylko w przypadku wykonania przez gminę przyłącza wodociągowego.

9. Wystąpienie do Rady Gminy o formalne uchylenie uchwały z dnia 23 sierpnia 2000 r. w sprawie określenia niektórych zasad gospodarowania mieniem gminy przez Zarząd Gminy, jako zawierającej postanowienia sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

10. W zakresie ustalania wynagrodzeń:

a) ustalenie wysokości wynagrodzeń pracowników wskazanych w części opisowej wystąpienia zgodnie z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398),

b) wyrównanie pracownikowi gospodarczemu wynagrodzenia wypłaconego w zaniżonej wysokości,

c) uzasadnianie decyzji w sprawie przyznania dodatku specjalnego.

11. W zakresie odbywania podróży służbowych:

a) zobowiązanie pracowników do prawidłowego rozliczania kosztów podróży służbowych poprzez:

- przedkładanie rozliczeń kosztów w terminie 14 dni od zakończenia podróży,

- załączanie dowodów dokumentujących poniesione koszty podróży środkami komunikacji zbiorowej,

b) zlecanie odbywania podróży służbowych pojazdami niestanowiącymi własności pracodawcy na podstawie pisemnego wniosku pracownika, z jednoczesnym ustaleniem przez Pana Wójta stawki za 1 kilometr przebiegu.

12. Prawidłowe ustalanie wysokości odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Zmniejszenie odpisu na 2009 r. o kwotę 1.146 zł odpowiadającą zawyżeniu odpisu w 2008 r.

13. Zawarcie z kierownikami jednostek organizacyjnych umów określających zasady prowadzenia wspólnej działalności socjalnej.

14. Zawieranie w umowach w sprawie udzielenia pomocy finansowej postanowień dotyczących zasad rozliczenia dotacji udzielonej przez gminę w ramach pomocy.

15. Przestrzeganie obowiązujących zasad udzielania zamówień publicznych poprzez:

a) wskazywanie prawidłowych podstaw prawnych prowadzonych postępowań,

b) dołożenie należytej staranności przy przygotowaniu postępowania, w szczególności w celu wyeliminowania sprzecznych postanowień między ogłoszeniem o przetargu i specyfikacją istotnych warunków zamówienia, a także wewnętrznych sprzeczności specyfikacji,

c) publikowanie ogłoszeń o przetargu w siedzibie zamawiającego oraz na stronie internetowej, mając na uwadze, że nie mogą być w tych miejscach opublikowane wcześniej niż w Biuletynie Zamówień Publicznych,

d) przekazywanie wykonawcom specyfikacji istotnych warunków zamówienia w terminie 5 dni od otrzymania wniosku o jej przekazanie,

e) przestrzeganie zasad udzielania odpowiedzi na zapytania dotyczące treści specyfikacji,

f) dołożenie należytej staranności przy kompletowaniu dokumentacji postępowania,

g) zaniechanie przekazywania odpowiedzi na zapytania co do treści specyfikacji drogą telefoniczną,

h) publikowanie ogłoszeń o udzieleniu zamówienia publicznego w miejscach przewidzianych przepisami ustawy; przechowywanie potwierdzeń zamieszczenia ogłoszeń w BZP,

i) zaniechanie wskazywania w dokumentacji wykonawców, których oferty nie zostały wybrane, jako wykluczonych z powodu rzekomego niespełniania warunków udziału w postępowaniu,

j) określanie wartości zamówienia na roboty budowlane na podstawie kosztorysu inwestorskiego,

k) wymaganie od wykonawców wyłącznie dokumentów przewidzianych przepisami rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia,

l) odrzucanie ofert niezgodnych ze specyfikacją

m) unieważnianie przetargów, w których nie wpłynęła żadna oferta niepodlegająca odrzuceniu,

n) zaniechanie ograniczania dopuszczonych ustawą form wnoszenia wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy, a także wskazywania na możliwość stosowania zakazanych form ich wnoszenia (poprzez wpłatę gotówkową do kasy Urzędu),

o) egzekwowanie obowiązku wniesienia przez wykonawcę zabezpieczenia należytego wykonywania umowy,

p) określanie organizacji, trybu pracy oraz zakresu obowiązków członków komisji przetargowej, mając na uwadze przepis art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych.

16. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich danych wymaganych przepisami art. 180 ustawy o finansach publicznych.

17. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych w celu wyeliminowania stwierdzonych przypadków naruszania prawa, mając na uwadze przepisy art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

18. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli oraz czynności sprawdzających.

19. Prezentowanie w sporządzanych sprawozdaniach budżetowych Rb-27S i Rb-PDP rzetelnych danych w zakresie skutków udzielonych ulg i zwolnień oraz skutków innych decyzji wydanych przez Pana Wójta na podstawie Ordynacji podatkowej oraz dokonanie korekty sprawozdań w związku z ustaleniami kontroli.

20. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych zawartych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności zobowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie skutków finansowych poczynionych ustaleń.

21. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie prowadzenia egzekucji zaległych zobowiązań z tytułu podatków i opłat lokalnych. Opracowanie wewnętrznych procedur w zakresie sposobu i terminów prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych.

22. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości i kompletności prowadzenia postępowania podatkowego.

23. Dostosowanie regulacji wewnętrznych w zakresie ewidencji podatków i opłat do obowiązujących przepisów.

24. Prowadzenie inkasa opłaty targowej zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w oparciu o wskazania wynikające z treści uchwały Rady Gminy.

25. Przestrzeganie norm prawnych wynikających z treści ustawy o podatku rolnym dotyczących stosowania ulg i zwolnień.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku