Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gminnym Zespole Obsługi Szkół w Siemiatyczach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 kwietnia 2009 roku (znak: RIO.I.6002 - 2/09), o treści jak niżej:

Pani

Teresa Karolczuk

Kierownik Gminnego Zespołu

Obsługi Szkół w Siemiatyczach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Gminnym Zespole Obsługi Szkół w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji jednostki, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie planów finansowych, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, gospodarowanie mieniem, rozliczenia z budżetem gminy.

W wyniku analizy dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, mającej zastosowanie w zakresie prowadzenia rachunkowości kontrolowanej jednostki oraz obsługiwanych szkół, stwierdzono:

a) brak wykazu ksiąg rachunkowych, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 13 protokołu kontroli,

b) brak należytych regulacji przewidujących wyodrębnienie w księgach (prowadzonych wspólnie dla jednostek) wszystkich zdarzeń niezbędnych dla sporządzenia sprawozdawczości obsługiwanych jednostek, co przełożyło się na opisane niżej nieprawidłowości w realizacji obowiązków sprawozdawczych – str. 11-12, 20 i 22 protokołu kontroli,

c) występowanie rozbieżności między wykazem kont syntetycznych przewidzianym w zakładowym planie kont a okazanym kontrolującemu wykazem kont faktycznie otwartych w księdze głównej w 2008 r. – str. 12 protokołu kontroli,

d) brak pisemnych objaśnień stosowanych w treści zapisów księgowych kodów literowych i cyfrowych operacji, co nie odpowiada wymogom art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o rachunkowości – str. 13 protokołu kontroli.

Kontrola kompletności pozostałych przepisów wewnętrznych, składających się na procedury kontroli finansowej, wykazała, że przyjęta praktyka sporządzania zestawień godzin ponadwymiarowych i innych realizowanych w poszczególnych szkołach oraz sposób uzgadniania (kontroli zestawienia) z zajęciami i czynnościami realizowanymi w ramach czasu pracy nauczyciela, rejestrowanymi i rozliczanymi w dziennikach lekcyjnych lub dziennikach zajęć w okresach tygodniowych, nie ma umocowania w pisemnych regulacjach. W poszczególnych szkołach prowadzono w okresie objętym kontrolą rejestry zastępstw za nieobecnych nauczycieli. Rozliczenie godzin ponadwymiarowych (i zastępstw) w okresie objętym kontrolą prowadzono w formie zestawień w układzie zbiorczym z określeniem okresu, którego dotyczą. Zestawienia zbiorcze godzin ponadwymiarowych i zastępstw określające poszczególne okresy nie są równoznaczne z miesiącem kalendarzowym. Stwierdzono brak pisemnych zasad dodatkowej rejestracji (prowadzonej poza dziennikami lekcyjnymi lub dziennikami zajęć) i rozliczeń godzin zastępstw i godzin ponadwymiarowych. Przepisy wewnętrzne nie określają, kto prowadzi dodatkową ewidencję czasu pracy nauczycieli i sporządza zestawienie oraz jest odpowiedzialny za jego terminowe sporządzenie i przekazanie głównemu księgowemu GZOS, a także za jego zgodność ze zrealizowaną liczbą godzin rejestrowaną w dziennikach lekcyjnych lub dziennikach zajęć – str. 41-42 protokołu kontroli.

Przepisy wewnętrzne ustalone dla GZOS oraz procedury wprowadzone przez Dyrektora Gimnazjum nie odnoszą się do sposobu dokumentowania opłat pobieranych za korzystanie z miejsc noclegowych w Domu Noclegowym przy Gminnym Gimnazjum w Siemiatyczach - str. 29 protokołu kontroli. Ustalenie to ma związek ze stwierdzoną praktyką dokumentowania świadczonych usług hotelowych. Regulamin Domu Noclegowego, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy w Siemiatyczach z dnia 3 marca 2000 roku, w punkcie 6 stanowi, że „Cena za miejsce noclegowe dotyczy jednego łóżka. Osoba pragnąca mieszkać pojedynczo musi wykupić miejsca w całym pokoju, w przeciwnym razie może być dokwaterowana do innego pokoju.” Na podstawie okazanej dokumentacji nie było możliwe stwierdzenie, jaki pokój był udostępniany (2, 3 czy 4-osobowy), czy była to opłata za łóżko, czy cały pokój, oraz za jaki okres. Stan taki uniemożliwia kontrolę weryfikacji prawidłowości stosowania obowiązującego cennika – str. 37-38 protokołu kontroli.

Stosownie do postanowień art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) kierownik jednostki sektora finansów publicznych zobowiązany jest do wprowadzenia pisemnych procedur kontroli finansowej oraz zapewnienia ich przestrzegania. Procedury powinny regulować wszystkie procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem.

Zakres czynności głównego księgowego Gminnego Zespołu Obsługi Szkół nie zawiera zapisów dotyczących obowiązków w zakresie prowadzenia obsługi finansowo-księgowej szkół, odnosząc się jedynie do GZOS. Ponadto w zakresie czynności brak wyraźnego odniesienia do niektórych obowiązków spoczywających na głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych z mocy prawa, np. wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, tj. obowiązku nałożonego przepisem art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – str. 14 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz przepisy wewnętrzne poprzez:

a) niezachowanie kolejnej numeracji zapisów w dzienniku za 2008 rok – str. 16 protokołu kontroli; w myśl art. 14 ust. 2 ustawy, zapisy w dzienniku muszą być kolejno numerowane,

b) brak na dowodach księgowych oznaczenia jednostki organizacyjnej, której dotyczy dany dowód (informacje te nie wynikają ze sposobu gromadzenia dowodów księgowych i są pominięte w dekretacji). Niektóre dowody księgowe oznaczone są jako dowody księgowe GZOS, podczas gdy faktycznie są to dowody księgowe dotyczące obsługiwanych jednostek - str. 16-17 protokołu kontroli,

c) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą; stwierdzony stan faktyczny wskazuje na wspólną datę dokonania operacji gospodarczej, dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz zapisu księgowego; nie można jednak uznać, iż wszystkie zbadane operacje gospodarcze nastąpiły w dacie ich ujęcia w księgach rachunkowych; jak stanowi art. 23 ust. 2 pkt 1-2, 4 ustawy, zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 17 protokołu kontroli,

d) niewskazywanie na dowodach księgowych daty, pod jaką dowód księgowych ma być ujęty w ewidencji; wskazania takiego wymagają przepisy wewnętrzne obowiązujące w jednostce – str. 17 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji obowiązków sprawozdawczych wykazała następujące nieprawidłowości:

a) nie zostały sporządzone roczne sprawozdania jednostkowe Rb-27S i Rb-28S za 2008 rok dotyczące obsługiwanych jednostek, o których mowa w § 3 pkt 9 i 16 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) oraz w załączniku nr 38 (poz. F. 1) do tego rozporządzenia – str. 20 protokołu kontroli,

b) sprawozdania Rb-Z i Rb-N za poszczególne kwartały 2008 roku sporządzono na drukach niezgodnych z wzorami stanowiącymi załącznik nr 18 i 19 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 21 protokołu kontroli,

c) nie sporządzano za poszczególne kwartały 2008 roku jednostkowych sprawozdań Rb-Z i Rb-N obsługiwanych jednostek budżetowych (5 szkół); obowiązek sporządzenia tych sprawozdań przez kierownika każdej jednostki budżetowej wynika z § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; należy wskazać, iż ewidencja rozrachunków nie była prowadzona w podziale na poszczególne jednostki – str. 20-21 protokołu kontroli

d) sprawozdania Rb-N za poszczególne kwartały 2008 r. sporządzane były przez GZOS z naruszeniem terminów określonych przepisami rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 21 protokołu kontroli,

e) za 2007 rok, na podstawie ewidencji prowadzonej przez GZOS, sporządzono jedno sprawozdanie finansowe, zawierające łączne dane dotyczące GZOS i obsługiwanych jednostek; jak wyżej wskazano, sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych nie umożliwiał wyodrębnienia danych niezbędnych dla sporządzenia sprawozdań finansowych przez poszczególne jednostki. Wymóg sporządzenia sprawozdania finansowego przez kierownika każdej jednostki budżetowej wynika z § 14 ust. 1  rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) – str. 22-23 protokołu kontroli.

Projekty planów finansowych na 2008 rok kierownicy obsługiwanych jednostek opracowali w wyznaczonym terminie. Z ustaleń kontroli wynika jednakże brak udokumentowanego potwierdzenia, aby projekty planów finansowych wszystkich szkół zostały przedstawione radom pedagogicznym do zaopiniowania zgodnie z obowiązkiem wskazanym w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W trakcie kontroli nie okazano udokumentowanego potwierdzenia, aby projekty planów finansowych poszczególnych jednostek budżetowych zostały przekazane Wójtowi do zweryfikowania w trybie § 4 ust. 4 i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz.783 ze zm.) – str. 33-34 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, któremu kierownik jednostki winien powierzyć obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wskazanym w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, stosownie do postanowień art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie uzupełnień w treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie wskazanym w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, mając w szczególności na uwadze, iż księgi rachunkowe winny wyodrębniać wszystkie dane niezbędne dla sporządzenia przez kierowników obsługiwanych jednostek wymaganych sprawozdań jednostkowych.

2. Uzupełnienie, w porozumieniu z kierownikami obsługiwanych jednostek, pisemnych procedur wewnętrznej kontroli finansowej w zakresie:

a) rejestrowania i rozliczania godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw,

b) dokumentowania usług hotelowych w sposób umożliwiający zweryfikowanie prawidłowości pobieranych wpływów.

3. Precyzyjne powierzenie głównemu księgowego obowiązków i odpowiedzialności w zakresie określonym przepisami art. 45 ustawy o finansach publicznych, mając również na względzie fakt prowadzenia obsługi jednostek oświatowych.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) prowadzenie zapisów w dzienniku z zachowaniem ich kolejnej numeracji,

c) wskazywanie na dowodach księgowych daty, pod którą mają być ujęte w księgach, stosownie do wymagań przepisów wewnętrznych,

d) zwrócenie uwagi na prawidłowe oznaczanie sporządzanych dowodów księgowych nazwą jednostki, której dotyczą, co jest elementem należytego wyodrębnieniu w księgach danych dla sporządzenia sprawozdawczości każdej z obsługiwanych jednostek.

5. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w sferze sprawozdawczości, poprzez:

a) zapewnienie sporządzania przez kierowników obsługiwanych jednostek rocznych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S,

b) sporządzanie sprawozdań Rb-Z i Rb-N na obowiązujących formularzach,

c) terminowe sporządzanie sprawozdań budżetowych,

d) zapewnienie sporządzania przez kierowników obsługiwanych jednostek jednostkowych sprawozdań Rb-Z i Rb-N,

e) zapewnienie sporządzania przez kierowników obsługiwanych jednostek jednostkowych sprawozdań finansowych.

6. W zakresie opracowywania projektów planów finansowych:

a) zobowiązanie dyrektorów wszystkich szkół do przedkładania opracowanych projektów planów finansowych szkół radom pedagogicznym celem ich zaopiniowania,

b) przedkładanie Wójtowi Gminy projektów planów finansowych celem weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej oraz dokumentowanie tego faktu, mając na uwadze, iż jedynie zweryfikowany projekt planu może stanowić podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki budżetowej po 1 stycznia roku budżetowego - § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych...

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Wójt Gminy Siemiatycze

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku