Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Marszałkowskim w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 marca 2010 roku (znak: RIO.I.6001-17/10), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Zygmunt Dworzański

Marszałek Województwa Podlaskiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Województwa Podlaskiego za 2008 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Marszałkowskim w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania województwa oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Sprawdzenie podjętych przez Pana Marszałka działań mających na celu usunięcie uchybień stwierdzonych przez audyt wewnętrzny przeprowadzono na przykładzie rekomendacji z zadania „Inwentaryzacja składników majątkowych” przeprowadzonego w 2008 r. i zadania „Wydawanie zezwoleń na obrót alkoholami do 18%” przeprowadzonego w 2009 r. W tym celu odniesiono się do sposobu przeprowadzenia i udokumentowania inwentaryzacji na dzień 31 grudnia 2008 r. i zezwoleń na obrót alkoholami wydanych po przeprowadzeniu audytu stwierdzając, iż nie wszystkie rekomendacje zostały uwzględnione w praktyce, a mianowicie:

- na arkuszach spisu z natury brak podpisu osoby sprawdzającej,

- nie dokonano uzupełnienia instrukcji inwentaryzacyjnej o procedury dotyczące postępowania w przypadku ujawnienia składników uszkodzonych lub zbędnych,

- nie przeszkolono członków zespołów spisowych,

- wystąpiły ponownie przypadki braku adnotacji o dostarczeniu dowodu opłaty za zezwolenie na obrót alkoholami w terminie późniejszym, co było niezgodne z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie rodzaju dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi, wzorów wniosków oraz wzorów informacji o sprzedaży napojów alkoholowych (Dz. U. Nr 60, poz. 614).

Stosownie do art. 56 ust. 2 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), obowiązek podjęcia, na podstawie sprawozdania z wykonania audytu, działań mających na celu usunięcie uchybień należał do kierownika jednostki. Przywołany przepis formułował także obowiązek poinformowania audytora wewnętrznego o podjętych działaniach. W odniesieniu do zadania dotyczącego inwentaryzacji nie okazano stosownej informacji Pana Marszałka, skierowanej do audytora wewnętrznego – str. 13-14, 16-17 i 78 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (str. 18-19 i 161-166 protokołu kontroli), dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), wykazała następujące uchybienia:

a) wskazano na sporządzanie, jako elementu ksiąg rachunkowych, „wykazu składników i pasywów (inwentarz)”, co jest nieprawidłowe w świetle art. 19 ustawy, według którego wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz), potwierdzony ich inwentaryzacją, sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych,

b) w przepisach wewnętrznych określono zasady zaokrąglania należności budżetu z tytułu podatków lokalnych, opłaty skarbowej, opłat: targowej, miejscowej, administracyjnej i uzdrowiskowej, czyli niestanowiących dochodów budżetu województwa,

c) brak uregulowania zasad oceny sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika jako uzasadniającej dokonywanie odpisów aktualizujących wartość należności z tytułu dochodów budżetowych i przychodów FGZGiK oraz FOGR. Jak ustalono, podstawą kwalifikacji należności jako podlegających odpisaniu był brak możliwości ich wyegzekwowania potwierdzony nieskuteczną egzekucją (niekiedy kilkakrotnie ponawianą) lub zakończonym postępowaniem upadłościowym. Nie negując prawidłowości przyjmowanej podstawy dokonanych odpisów w świetle art. 35b ustawy, należy wskazać, że w przypadkach, w których ustawa pozostawia jednostce prawo oceny sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika, obiektywne przesłanki ustalania tego stanu, jako kwalifikującego należność do odpisu, powinny być określone w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości,

d) w karcie informacyjnej do dokumentu obcego zewnętrznego „Faktura” zamieszczono zapis, że rachunki za materiały pracownicy księgowości kompletują z dowodami „magazyn przyjmie”, nie przewidziano natomiast obowiązku sporządzania dowodu „magazyn przyjmie”,

e) nie został określony sposób dokumentowania czynności wykonywanych przy inwentaryzacji w drodze weryfikacji sald oraz wyników tej inwentaryzacji.

         Na podstawie badania prawidłowości ustalenia wyniku budżetu za 2008 r. stwierdzono wystąpienie operacji, które zostały uwzględnione przy ustalaniu kwoty wydatków budżetu wbrew zasadzie kasowej realizacji wyrażonej w okresie objętym kontrolą przepisami art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., według którego w celu ustalenia nadwyżki lub niedoboru budżetu operacje gospodarcze dotyczące dochodów i wydatków budżetu są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących jednostek budżetowych:

a) kwota odsetek od 2 kredytów, opłacona zgodnie z umową kredytową z rachunku bieżącego budżetu w dniu 31 grudnia 2008 r., wynosząca łącznie 41.562,43 zł, została ujęta w ewidencji budżetu zapisem Wn 240 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 133 „Rachunek budżetu”, jako należność od Urzędu Marszałkowskiego z tytułu płatności dotyczącej wydatków ujętych w planie Urzędu. Operacji refundującej kwotę zaangażowaną na opłacenie zobowiązania z rachunku budżetu dokonano w dniu 8 stycznia 2009 r. Polegała ona na zaksięgowaniu w ewidencji Urzędu wydatku na koncie 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych” w następstwie przelewu równowartości odsetek na rachunek budżetu. W efekcie kwota 41.562,43 zł nie została zaliczona do wydatków budżetu 2008 r., co było prawidłowe z punktu widzenia wykazanych w ewidencji Urzędu obrotów strony Ma konta 130 i zasad sporządzania sprawozdawczości, jednakże nie odpowiadało stanowi faktycznemu, ponieważ środki pieniężne województwa zostały wydatkowane. Kosztów odsetek nie ujęto do kosztów finansowych 2008 r., zaniżając ich kwotę. W następstwie opisanej operacji zawyżona została także suma należności budżetu wykazana w księgach i bilansie, ponieważ kwota 41.562,43 zł została wykazana jako należność budżetu zarówno na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetu”, jak i koncie 240 – str. 20-21 protokołu kontroli;

b) zaliczeniu do wydatków budżetu 2008 r. kwoty 5.648.516 zł wynikającej ze sprawozdania Rb-28S Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Stwierdzono, że ujęcie w sprawozdaniu tej jednostki kwoty 5.648.516 zł jako wydatków nastąpiło mimo braku wypływu środków z jej rachunku bieżącego. Kwota 5.648.516 zł wpłynęła na rachunek WZMiUW, tytułem refundacji poniesionych wydatków, z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w grudniu 2008 r. i została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S oraz przekazana na rachunek budżetu w 2008 r. Księgowań dotyczących tych środków dokonano właściwie po obu stronach konta 227-1-4. Jak wyjaśniły dyrektor Departamentu Finansów i kierownik Referatu Budżetu, na zadania objęte dofinansowaniem ze środków UE przekazywanych przez ARiMR, województwo otrzymuje tytułem zaliczki środki na poniesienie wydatków z budżetu państwa. Przyjmowane są one jako dochody budżetu województwa i rozdysponowane jako wydatki na realizację zadania. Otrzymana z ARiMR refundacja wpływa na rachunek jednostki realizującej zadanie (WZMiUW). Zgodnie z zaleceniami Ministra Finansów powinna być ona ujęta w budżecie jako dochód i przekazana tytułem zwrotu zaliczkowego finansowania z budżetu państwa na rachunek wojewody jako wydatek budżetu województwa. Jak wyjaśnili wymienieni wyżej pracownicy, zgodnie z zasadą wykonywania budżetu samorządowego przyjęto, że wszystkie wydatki budżetu winny być ujęte w planach finansowych jednostek budżetowych. Wykonanie każdego wydatku musi mieć swoje umocowanie w planie finansowym, w związku z czym przyjęto zasadę ujmowania wydatków dotyczących zwrotu zaliczek w planie finansowym jednostki realizującej zadania (WZMiUW). Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyjaśniających, mając jednocześnie na uwadze, że obowiązujące zasady rachunkowości w zakresie realizacji wydatków nie przewidują możliwości prawidłowego zaksięgowania takiej operacji przy odrębnym rachunku budżetu i jednostki budżetowej. Zaksięgowanie omawianej operacji zgodnie z wytycznymi Ministra Finansów musi zatem oznaczać albo naruszenie zasady sporządzania sprawozdań Rb-28S na podstawie obrotów strony Ma konta 130, albo zasady dokonywania zapisów na koncie 130 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych.

Niezależnie od sformułowanej wyżej tezy należy jednak stwierdzić, że ujęcie w sprawozdaniu Rb-28S WZMiUW za 2008 r. wydatków obrazujących zwrot zaliczki wojewodzie było nieprawidłowe, gdyż nie miało umocowania w faktycznym przekazaniu środków z rachunku tytułem wydatków. Zostały one przekazane z rachunku budżetu 5 stycznia 2009 r. W efekcie, mimo wykazania za 2008 r. wydatków w kwocie 5.648.516 zł, województwo posiadało jednocześnie środki na ich realizację. Wobec tego należy stwierdzić, iż ewidencyjne wykazanie wydatków nie może poprzedzać faktycznego przekazania środków finansowych z rachunku bankowego – str. 22-24 protokołu kontroli.

Zaksięgowanie ustalonych w opisany wyżej sposób wydatków wynikających ze sprawozdania Rb-28S WZMiUW w ewidencji budżetu spowodowało powstanie nieprzewidzianego przepisami, przy prawidłowym przebiegu operacji budżetowych, salda strony Ma konta 228 „Rozliczenie wydatków ze środków funduszu pomocowych”. Obroty strony Wn konta 228-1-05 (dotyczącego WZMiUW) w ewidencji budżetu wynosiły (bez BO) 25.632.917,25 zł, co oznacza zasilenie w środki w kwocie niższej niż kwota wykazanych w sprawozdaniu wydatków w paragrafach dotyczących środków pomocowych, wynosząca 31.281.433,25 zł.

Mając na uwadze zasadę kasowej realizacji wydatków, wynik budżetu za 2008 r. winien być wyższy o 5.606.953,57 zł, a za 2009 r. niższy o tę kwotę. Omówione powyżej operacje nie mają wpływu na wynik budżetu 2010 r.

         W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono ponadto nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... polegające na:

a) braku zgodności na dzień 31 grudnia 2008 r. między saldami kont 223 „Rozliczenie wydatków budżetu” i 228 w ewidencji budżetu i w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej, który był wynikiem ujęcia przez Urząd kwoty 3.424.555,45 zł na konto 223, zamiast na konto 228, jako środków na wydatki objęte finansowaniem ze środków funduszy pomocowych – str. 21-22 protokołu kontroli,

b) gromadzeniu środków własnych budżetu oraz środków na realizację wyodrębnionych zadań, projektów lub programów, a w szczególności środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi na wspólnych rachunkach bankowych, przy jednoczesnej ich ewidencji na odrębnych kontach – 130 i 137 „Rachunek środków funduszy pomocowych”. W efekcie saldo konta 130 nie odzwierciedlało wysokości środków zgromadzonych na rachunku bieżącym Urzędu. Również z zasad funkcjonowania konta 137 wynika, że może ono wykazywać saldo Wn, które oznacza stan środków pochodzących z funduszy pomocowych na wyodrębnionych rachunkach bankowych – str. 39 protokołu kontroli,

c) prowadzeniu w księdze głównej Urzędu kont o symbolach 130D, 130P, 130W, 137P, 137R, które nie zostały przewidziane w zakładowym planie kont. W jednostce traktowano je jako konta analityczne do kont 130 oraz 137. W praktyce na kontach tych dokonywano zapisów w ujęciu syntetycznym, zgodnie z zasadą podwójnego zapisu, niebędących uszczegółowieniem zapisów kont 130 i 137, zatem ich otwarcie powinno mieć umocowanie w wykazie zawartym w zakładowym planie kont – str. 39 protokołu kontroli,

d) zawyżeniu sald konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” o 8.792 zł zarówno po stronie należności jak i po stronie zobowiązań, co było spowodowane zaksięgowaniem dwóch wpłat na innych kontach analitycznych niż ich przypis – str. 44 protokołu kontroli,

e) utrzymywaniu na koncie 201 w księdze Urzędu sald należności wynikających z opłaconych w latach 2007-2008 przedpłat i wydatków udokumentowanych fakturami pro forma, które na dzień 31 grudnia 2008 r. wynosiły 39.681,28 zł i w takiej też wysokości pozostawały w ewidencji na dzień kontroli. Kwoty te figurowały jako należności Urzędu wyłącznie z powodu braku faktur obciążających za zrealizowane usługi. Należy wskazać, iż zasady wyjaśniania i rozliczania w ewidencji księgowej tego typu operacji nie zostały ustalone w przyjętych w jednostce zasadach rachunkowości. Niezbędne jest zatem uregulowanie ich w formie procedury weryfikującej rzeczywiste znaczenie salda (np. w oparciu o inne dokumenty dotyczące tej operacji, czy wyjaśnienia pracowników je realizujących) – str. 45-46 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowym ewidencjonowaniu kosztów wykonania inwestycji „Rozbudowa budynku (...) przy ul. Poleskiej” na dwóch kontach analitycznych 080-10 „Modernizacja budynku ul. Poleska” oraz 080-08 „Inwestycje zakup budynku (ul. Kleeberga)”. Koszty w wysokości 59.800 zł zostały ujęte na koncie 080-10, natomiast w wysokości 299.000 zł na koncie 080-08, mimo iż dotyczyły wyłącznie modernizacji budynku przy ul. Poleskiej. W związku ze zmianą programu księgowego w 2009 r. przedmiotowa inwestycja została przeksięgowana na konta: 080-8 w kwocie 59.800 zł i 080-6 w kwocie 299.000 zł. W trakcie kontroli dokonano korekty zapisów poprzez przeksięgowanie kwoty 299.000 zł z konta 080-6 na konto 080-8. Ponadto stwierdzono, iż wydatki dotyczące przedmiotowej inwestycji, ponoszone ze środków przeznaczonych na finansowanie wydatków, które nie wygasły z końcem 2008 r., ewidencjonowane były na wyodrębnionym w tym celu koncie 080-2. W świetle zasad funkcjonowania konta 080 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, prowadzenie odrębnych kont analitycznych dla jednej inwestycji ze względu na sposób finansowania (z planu wydatków niewygasających) nie ma uzasadnienia – str. 119-120 protokołu kontroli,

g) niewłaściwym – zbiorczym – ujmowaniu w ewidencji środków trwałych pojedynczych elementów majątku trwałego spełniających określone funkcje, co polegało na tym, że:

- protokołem OT nr 4 wyceniono na kwotę 1.709.483,99 zł środek trwały o nazwie sieć energetyczna NN i SN oraz kontenerowe stacje transformatorowe z przyłączami, kwalifikując go do rodzaju 613 KST, „stacje transformatorowe stałe i przenośne”. Zgodnie z klasyfikacją środków trwałych w tym rodzaju, obiektem jest poszczególna kompletna stacja transformatorowa wraz z budynkiem i normalnym wyposażeniem lecz bez transformatorów (rodzaj 630). Odrębnie winny być wycenione i ewidencjonowane jako środki trwałe poszczególne linie elektroenergetyczne (podgrupa 21 Klasyfikacji Środków Trwałych),

- protokołem przyjęcia środka trwałego nr 5 przyjęto jako jeden obiekt o wartości 1.707.624,54 zł stację podnoszenia ciśnienia, przepompownię ścieków, sieć wodociągową oraz kanalizację deszczową i sanitarną (podgrupa 21 KST), kwalifikując go do rodzaju 659 w podgrupie 65 „Urządzenia przemysłowe”. Należy zwrócić uwagę, że prawidłowe zakwalifikowanie poszczególnych środków trwałych do odpowiednich grup, podgrup i rodzajów Klasyfikacji Środków Trwałych ma wpływ na prawidłowość ustalenia stawek amortyzacyjnych i naliczenia umorzeń środków trwałych – str. 156-157 protokołu kontroli,

h) występowaniu przypadków braku zgodności między ewidencjami środków trwałych prowadzonymi w Referacie Finansowo-Księgowym (ewidencja syntetyczna oraz szczegółowa) i Referacie Administracyjno-Gospodarczym (książka inwentarzowa), które dotyczyły np. komputera wycenionego w poleceniu księgowania sporządzonym w Referacie Finansowo-Księgowym na kwotę 2.830 zł (wartość netto) i w takiej wysokości ujętego w prowadzonej przez ten Referat ewidencji, zaś w Referacie Administracyjno-Gospodarczym ujętego w książce inwentarzowej z wartością 3.452,60 zł (z podatkiem VAT); w trakcie trwania kontroli dokonano korekty wyceny składników majątkowych nieprawidłowo ujętych w ewidencji prowadzonej w Referacie Finansowo-Księgowym – str. 160-161 protokołu kontroli,

i) prowadzeniu ewidencji materiałów z pominięciem niektórych zasad określonych w przepisach wewnętrznych, dotyczących prowadzenia ewidencji szczegółowej materiałów według ich rodzajów, osób materialnie odpowiedzialnych, miejsc składowania, a także prowadzenia ewidencji paliwa na koncie 310 „Materiały” oraz jego inwentaryzowania na koniec półrocza – str. 162-163 protokołu kontroli,

j) ujęciu jako wydatku inwestycyjnego zakupu sprzętu komputerowego ze środków FOGR za kwotę 2.646 zł. Ze względu na wartość nieprzekraczającą 3.500 zł, zakup sprzętu komputerowego należało ująć jako wydatek bieżący – str. 183 protokołu kontroli.

Szereg nieprawidłowości stwierdzono w zakresie funkcjonowania kasy Urzędu – str. 40-44 protokołu kontroli. Polegały one na nieprzestrzeganiu zasad ustalonych wewnętrzną Instrukcją kasową poprzez:

a) dokumentowanie operacji kasowych za pomocą dowodów nieposiadających cech druków ścisłego zarachowania. Ustalono, że kasjer sam nadaje kolejne numery dowodom KP i KW, prowadzi ewidencję druków i sam podpisuje wydanie bloczka. Do części raportów kasowych dołączone są druki KP i KW w postaci wydruków komputerowych (raporty również są wówczas sporządzone komputerowo), natomiast w przypadku raportów sporządzanych ręcznie, druki KP i KW również wypisywane są ręcznie. Numeracja w zakresie druków KP i KW zachowuje ciągłość, co oznacza, że system komputerowy nie nadaje kolejnej numeracji poszczególnym drukom. Przesądza to, że druki generowane za pomocą komputera nie mogą być uznane za druki ścisłego zarachowania. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że kasjer sam decydował, kiedy ma być sporządzany raport kasowy przy użyciu komputera, a kiedy ręcznie – brak ustalonej procedury w tym zakresie. W przyjętym do kontroli okresie stwierdzono brak druków KP o nr 94 i 584. Ustalono, że w 2008 r. anulowano 9 sztuk druków KP oraz 13 sztuk druków KW, m.in. o numerach 94 i 584. Anulowanych druków nie okazano w trakcie kontroli. Pracownik Urzędu okazał odręcznie sporządzone zestawienie anulowanych druków. Po zapoznaniu się pracowników kontrolowanej jednostki z protokołem kontroli (po zakończeniu czynności kontrolnych) okazano anulowane druki o brakujących numerach. W związku z tym, że kasjer dokonuje wpłat i wypłat do kasy na podstawie druków niemających cech druków ścisłego zarachowania, nie można racjonalnie zapewnić, że wszystkie operacje wpływów gotówkowych do kasy, jak również wydatków z kasy, ujęte zostały w raporcie kasowym, oraz że nastąpiło to w dacie danej operacji,

b) naruszenie obowiązku każdorazowej inwentaryzacji w kasie przy zmianach na stanowisku kasjera (§ 8 instrukcji). Ponadto instrukcja stanowi, że przekazanie kasy może nastąpić tylko przy sporządzeniu protokołu w obecności głównego księgowego,

c) dokonywanie poprawek na dowodach kasowych KP i KW poprzez skreślenia – zgodnie z postanowieniami instrukcji „w dowodach KP i KW nie można dokonywać żadnych poprawek kwot wpłaty i wypłaty gotówki. Błędy popełnione w tym zakresie poprawia się przez anulowanie błędnego dowodu i wystawienie nowego prawidłowego dokumentu. Wszystkie anulowane formularze dowodów KP i KW pozostają w dokumentacji kasowej w celu ewidencyjnego rozliczenia”,

d) oznaczanie faktur, będących dokumentami źródłowymi w zakresie obrotu kasowego i gromadzonych w odrębnym zbiorze dokumentów, w sposób uniemożliwiający ich powiązanie z zapisami w raportach kasowych w sposób przewidziany w instrukcji.

Weryfikacja prawidłowości obliczenia przez jednostkę wolnych środków budżetu posiadanych faktycznie na koniec 2008 r. oraz danych wykazanych w sprawozdaniu Rb-NDS za II kwartał 2009 r. (str. 28-30 protokołu kontroli) wykazała, że faktyczna skumulowana nadwyżka budżetu na koniec 2008 r. wynosiła 34.940.665,85 zł, zaś wolne środki 27.755.702,47 zł. W sprawozdaniu Rb-NDS za II kwartał 2009 r. wykazano nadwyżkę z lat ubiegłych w kwocie 57.358.979,85 zł oraz przychody z innych źródeł (wolne środki) w kwocie 6.358.953,69 zł. Wykazana kwota nadwyżki z lat ubiegłych nie miała uzasadnienia w danych ustalonych na podstawie wykonania budżetu 2008 r. Saldo konta 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” na 31 grudnia 2008 r., po skorygowaniu o wynik za 2008 r., wynosiło 34.940.665,85 zł i taka wartość powinna być wykazana w wierszu D.13. sprawozdania Rb-NDS.

W celu zweryfikowania prawidłowości ustalenia kwoty 49.540.657,10 zł, wykazanej jako niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji w sprawozdaniu Rb-Z sporządzonym według stanu na 31 grudnia 2008 r., zbadano dane wynikające z informacji szpitali o stanie zobowiązań z tytułu poręczonych kredytów na dzień 31 grudnia 2008 r. – str. 31-38 protokołu kontroli. Łączna kwota zobowiązań wynikająca z informacji wynosiła 61.230.964,56 zł, z tego kwota kapitału 49.540.657,10 zł i kwota prognozowanych odsetek pozostałych do spłaty na koniec okresu sprawozdawczego – 11.690.307,46 zł. Mając na uwadze, że zgodnie z § 14 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), wykazanie w sprawozdaniu Rb-Z wartości nominalnej niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń kredytów i pożyczek oznacza wykazanie zarówno kwoty należności głównej (kapitału), jak i należności ubocznych (odsetek) o ile były objęte poręczeniem, poddano badaniu zakres udzielonych poręczeń w celu zweryfikowania prawidłowości wyłączenia ze sprawozdawczości danych o pozostałych do spłaty kwotach odsetek. W świetle poczynionych ustaleń kontroli nie było podstaw do wyłączania ze sprawozdania Rb-Z kwot odsetek od kredytów i pożyczek, ponieważ zakres wszystkich poręczeń udzielonych przez województwo obejmuje całość zobowiązań kredytobiorcy wynikających z poręczanych umów. Zatem kwota odsetek (11.690.370,46 zł) winna być wykazane w części B. wierszu F.1 sprawozdania jako niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń na koniec okresu sprawozdawczego. Do analogicznego wniosku prowadzi także analiza kwoty 6.000.000 zł wykazanej w wierszu F.3 części B. sprawozdania oznaczającej wysokość poręczonych w roku budżetowym zobowiązań kredytowych, niezawierającej zobowiązań z tytułu odsetek. Łączna kwota poręczonych przez województwo w 2008 r. zobowiązań z tytułu rat kapitałowych i odsetek wynosiła 7.190.936,91 zł.

Zwrócenia uwagi wymaga także, iż decyzje w sprawie udzielenia poręczeń podejmował uchwałami Zarząd Województwa, posługując się w treści uchwał niejednoznacznymi zapisami, np. „udziela się poręczenia kredytu w wysokości 4.000.000 zł wraz z odsetkami”, sugerującymi, iż kwotą, do wysokości której poręczane są zobowiązania jest kwota 4.000.000 zł, co nie pokrywa się z kwotą faktycznie poręczonych zobowiązań według aktów poręczenia. Akty dokumentujące udzielenie poręczenia nie określają zatem maksymalnej kwoty zobowiązań, do której województwo udziela poręczenia. Stanowiło to naruszenie art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (od 1 stycznia 2010 r. kwestię tę analogicznie reguluje art. 94 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.). Mimo opisanej nieprawidłowości, kwoty faktycznie poręczonych zobowiązań (ustalone na podstawie umów dotyczących zaciągania poręczonych zobowiązań) nie przekraczały limitów określonych w uchwałach budżetowych. Wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z tylko kwoty udzielonego kredytu, bez objętych poręczeniem odsetek, nie skutkowało także nieprawidłowościami w ustalaniu planowanych kwot wydatków z tytułu potencjalnych wypłat z tytułu poręczeń w roku budżetowym. W budżecie przyjmowano limit zapewniający zarówno pokrycie wydatków z tytułu spłaty rat kapitałowych, jak i odsetek.

Analiza danych wykazanych w sprawozdawczości za 2008 r. w odniesieniu do kwot zobowiązań wymagalnych wykazała, że ujęte w sprawozdaniach zobowiązania wymagalne w par. 4268 w wysokości 5.574,02 zł i par. 4269 w wysokości 769,98 zł nie miały cech wymagalności. Wynikały one z faktury z dnia 19 grudnia 2008 r. za dostawę energii cieplnej w grudniu 2008 r. w kwocie 6.344 zł, która wpłynęła do Departamentu Finansów Urzędu w dniu 5 stycznia 2009 r. Umowa z dostawcą przewiduje, że należności będą płatne w terminie 14 dni od dostarczenia faktury, z czego wynika, iż nie były to zobowiązania wymagalne na dzień 31 grudnia 2008 r. Zgodnie z obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kolumnie zobowiązania wymagalne sprawozdania Rb-28S wykazuje się zobowiązania, których termin zapłaty minął przed upływem okresu sprawozdawczego. Kwota 6.344 zł została również nieprawidłowo wykazana jako wymagalne zobowiązanie z tytułu dostaw towarów i usług w rocznym sprawozdaniu Rb-Z.

Ponadto w sprawozdawczości wykazano także zobowiązanie wymagalne w kwocie 2.700 zł (rozdz. 75018 par. 4300) wynikające z faktury z dnia 24 października 2008 r. za przewóz osób do Wilna, określającej termin płatności na dzień 31 października 2008 r. Na fakturze znajduje się potwierdzenie wpływu tego dokumentu do Departamentu Finansów  w dniu 27 października 2008 r., dowód sprawdzenia faktury pod względem merytorycznym przez Wicemarszałka B. Dębskiego w dniu 14 stycznia 2009 r. i data ponownego wpływu do Departamentu Finansów w dniu 14 stycznia 2009 r. Faktura została opłacona w dniu 19 stycznia 2009 r. – str. 50-51 protokołu kontroli. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, iż do opłacenia zobowiązania po upływie terminu płatności doszło w następstwie nieprawidłowego funkcjonowania obiegu dokumentów w Urzędzie.

Analiza prawidłowości gromadzenia dochodów budżetu województwa wykazała, że obowiązująca uchwała w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie została dostosowana do aktualnego brzmienia art. 18 pkt 19 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Uchwała w swej treści nie ustala zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony, o których mowa w przywołanym przepisie – str. 59 protokołu kontroli.

W zakresie oddawania nieruchomości w dzierżawę stwierdzono, że informacja o wywieszeniu wykazu zawierającego nieruchomość położoną przy ul. Warszawskiej 15 w Białymstoku, jako przeznaczoną do wydzierżawienia, nie została zamieszczona na stronie internetowej jednostki, co potwierdziła w złożonych wyjaśnieniach kierownik Referatu Mienia – str. 59-60 protokołu kontroli. Tym samym naruszono zasady publikacji wykazu ustalone przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W odniesieniu do wykonywania umowy dzierżawy wskazanej powyżej nieruchomości stwierdzono, że czynsz za 2008 r. był regulowany sześciokrotnie z przekroczeniem terminu, zaś kontrolowana jednostka nie dokonała naliczenia odsetek za opóźnienie w zapłacie na łączną kwotę 83,30 zł. Stosownie do art. 481§ 1 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia – str. 60-61 protokołu kontroli.

W wyniku sprawdzenia prawidłowości naliczania czynszu oraz terminowości jego uiszczania przez NZOZ wskazane na str. 62-63 protokołu kontroli ustalono, że kontrolowana jednostka tylko w 2 przypadkach wysyłała faktury za zwrotnym poświadczeniem odbioru, tj. w sposób umożliwiający jednoznaczne zweryfikowanie, czy czynsz został opłacony w terminie oraz od jakiego terminu winny być naliczane odsetki. W przypadku faktury wysłanej 14 stycznia 2008 r. (na kwotę 4.430,46 zł) opłacenie nastąpiło 25 lipca 2008 r. Jednostka naliczyła odsetki ustawowe w kwocie 180,02 zł. Z umowy wynikało natomiast, iż w przypadku opóźnień w zapłacie należą się odsetki w wysokości 24%. Przy założeniu, iż termin płatności przypadałby na dzień 1 lutego 2008 r. (doręczenie faktury 17 stycznia 2008 r.), kwota odsetek ustawowych naliczonych przez jednostkę winna wynieść 245,68 zł, a nie 180,02 zł (różnica 65,66 zł), zaś liczona od tej daty kwota odsetek w wysokości 24% wynikającej z umowy – 512,16 zł (różnica 332,14 zł). W przypadku faktury dotyczącej innego kontrahenta, doręczonej 17 marca 2008 r. (na kwotę 3.651,21 zł; była to jedyna faktura dotycząca tego kontrahenta, której dzień doręczenia można potwierdzić), odsetki naliczono nieprawidłowo od dnia 8 kwietnia 2008 r. do dnia zapłaty 14 października 2008 r., zamiast od 1 kwietnia 2008 r. (po upływie 14 dni od doręczenia faktury). Zaniżono w ten sposób kwotę odsetek o 17,20 zł – str. 64 protokołu kontroli.

Ponadto realizując umowę z jednym NZOZ naliczono czynsz w nieprawidłowej wysokości za okres kwiecień – czerwiec 2008 r., co skutkowało jego zaniżeniem o kwotę 6,42 zł. Faktury korygujące na tę kwotę wystawiono w trakcie kontroli – str. 63 protokołu kontroli.

Analiza postanowień obowiązujących umów z najemcami lokali mieszkalnych wykazała, że czynsz za najem lokali będących własnością województwa nie został formalnie ustalony i nie jest pobierany. Zgodnie z art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), stawki czynszu dla lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa winien ustalić Zarząd Województwa. Zarząd Województwa nie podjął uchwały w sprawie ustalenia stawek czynszu. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu nieruchomości województwa, o której mowa w art. 8 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów..., została podjęta przez Sejmik Województwa 29 kwietnia 2003 r., jednakże jej treść nie odnosi się do zasad ustalania czynszu przez Zarząd.

Niektóre umowy z najemcami zostały zawarte przez poprzednich właścicieli lokali, m.in. w latach 80-tych i 90-tych i zawierają stawki czynszu za wynajmowane lokale. Stawki te nie miały jednak związku z faktycznymi obciążeniami najemców. Umowy zawarte po 2000 r. zawierały stawki opłaty eksploatacyjnej w lokalach. Stwierdzono, że wspólnoty mieszkaniowe, w których znajdują się lokale będące własnością województwa, wystawiają faktury na Urząd Marszałkowski, które następnie UM opłaca, ewidencjonując poniesione wydatki w par. 4400 „Opłaty za administrowanie, czynsze za budynki, lokale i pomieszczenia garażowe”. Wydatki te dotyczą kosztów opłaty eksploatacyjnej za administrowanie, funduszu remontowego, centralnego ogrzewania, podgrzania wody, zimnej wody, kanalizacji, energii elektrycznej, wywozu nieczystości. Są to zatem zarówno kwoty opłat niezależnych od właściciela, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów..., jak i koszty obciążające właściciela za zarząd nieruchomością wspólną, o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Następnie Urząd wystawia faktury na poszczególnych najemców, obciążając ich poniesionymi kosztami.

Z wyjaśnienia złożonego przez dyrektora Departamentu Mienia i Geodezji, jako kierownika komórki organizacyjnej, której powierzono sprawy związane z wynajmem lokali mieszkalnych (sprawy te prowadzi wchodzący w skład Departamentu Referat Mienia), wynika, iż (…)obecnie przygotowywany jest projekt uchwały zmieniającej uchwałę nr VII/47/03 z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Województwa Podlaskiego, który będzie określał zasady ustalania czynszu (…). Mając na uwadze stawki czynszu za najem ustalone przez gminy, na terenie których położone są lokale stanowiące własność województwa, szacunkowa kwota nieustalonych dochodów z tytułu czynszów za najem 13 lokali mieszkalnych mogła wynosić w 2008 r. około 12.000 zł – str. 66-68 protokołu kontroli.

         Kontrola dochodów z tytułu zwrotu dotacji udzielonych z budżetu Województwa wykazała, że w następstwie stwierdzenia przez Urząd nieprawidłowego wykorzystania dotacji przez Podlaski Związek Piłki Nożnej w dniach 9 stycznia i 15 kwietnia 2008 r., wystosowane zostały pisma w sprawie zwrotu dotacji wraz z odsetkami, stosownie do art. 190 w zw. z. art. 145 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Określone pismami kwoty dotacji została zwrócone, jednakże bez odsetek. W następstwie czynności kontrolnych, w dniu 2 grudnia 2009 r., sporządzono wezwanie do zapłaty odsetek w wysokości 2.915 zł. Ustalono, iż pisma w sprawie zwrotów dotacji sporządzane przez pracownika Departamentu Edukacji, Sportu i Turystyki nie są przekazywane do referatu finansowo-księgowego, co uniemożliwia naliczenie i egzekwowanie odsetek przez komórkę finansową. Wraz z upływem terminu zwrotów dotacji pracownik merytoryczny kontaktuje się nieformalnie z referatem finansowo-księgowym w celu sprawdzenia dokonanych płatności. Jeśli wpłaty nie dokonano, pracownik merytoryczny sporządza kolejne pismo wyznaczając nowy termin płatności. Okoliczność braku działań jednostki w związku z nieuiszczeniem odsetek z tytułu zwrotów dotacji należy powiązać z brakiem wewnętrznych procedur obiegu dokumentów i przepływu informacji zapewniających należytą kontrolę tych procesów – str. 74-76 protokołu kontroli.

Badanie decyzji w sprawie rozłożenia na raty należności Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wykazało, że 2 decyzje wydał z upoważnienia Pana Marszałka p.o. dyrektora Departamentu Mienia i Geodezji. W treści tych decyzji nie było odwołania do uchwały Sejmiku Województwa w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty..., która reguluje zasady udzielania ulg w stosunku do należności FOGR. Zgodnie z uchwałą możliwość rozkładania na raty przez Marszałka Województwa dotyczy należności, których wartość nie przekracza dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym zastosowanie ulgi, ogłoszonego przez Prezesa GUS do celów naliczania odpisów na ZFŚS. Kwota ta w 2007 r. wynosiła 2.417,63 zł, a jej dwukrotność 4.835,26 zł. Powyżej tej kwoty rozłożenia na raty może dokonać Marszałek za zgodą Zarządu wyrażoną w formie uchwały. W badanych przypadkach uchwały nie zostały podjęte, mimo iż rozłożone na raty należności przekraczały wskazaną kwotę i wynosiły 7.624,33 zł i 8.626,92 zł – str. 80-81 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków z tytułu diet radnych ustalono, że jeden z radnych był nieobecny na posiedzeniu Komisji Statutowej w dniu 27 grudnia 2008 r. Nieobecność nie została usprawiedliwiona. Zgodnie z § 3 uchwały Sejmiku z 25 września 2000 r. w sprawie zasad ustalania diet..., diety radnych ulegają w danym miesiącu zmniejszeniu o 5% diety za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu komisji i 15% diety za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji Sejmiku. Wskazanemu radnemu wypłacono 100% diety, tj. 2.155 zł bez zmniejszenia o 5% wynikającego z uchwały. W trakcie kontroli dokonano potrącenia nienależnie wypłaconej kwoty 107,75 zł – str. 85 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości odbywania podróży służbowych samochodami prywatnymi wykazała jedynie uchybienie polegające na braku, w niektórych przypadkach, zgody Dyrektora Generalnego Urzędu lub w jego zastępstwie dyrektora Biura Obsługi Urzędu na korzystanie przez pracowników z samochodów prywatnych w podróży służbowej. Zgodnie z § 8 zarządzenia Pana Marszałka w sprawie zasad korzystania ze środków transportu..., pracownicy Urzędu mogą korzystać z pojazdów prywatnych w celu odbycia podróży służbowych w przypadkach, gdy Urząd nie może zapewnić samochodu służbowego; zgodę na korzystanie z samochodów prywatnych wydają wówczas pracownicy zatrudnieni na wyżej wymienionych stanowiskach – str. 85-86 protokołu kontroli.

Na podstawie analizy wydatków z tytułu podróży służbowych odbywanych poza granicami kraju stwierdzono uchybienia w rozliczaniu kosztów podróży, szczegółowo opisane na str. 86-94 protokołu kontroli, polegające na:

a) ustalaniu wysokości diet za ostatnią rozpoczętą dobę w podróży zagranicznej, nieprzekraczającą 12 godzin przy uwzględnieniu zapewnionego w tym czasie wyżywienia (w zależności od pory dnia, w jakiej rozpoczęła się ostatnia doba), zamiast w ryczałtowej wysokości 1/3 lub 1/2 diety należnej za rozpoczętą niepełną dobę, jak to wynika z przepisów § 4 ust. 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.),

b) przedkładaniu przez pracowników Urzędu i radnych rozliczenia kosztów podróży po upływie 14 dni od zakończenia podróży, tj. z uchybieniem terminu określonego w § 13 ust. 3 rozporządzenia,

c) rozliczaniu kosztów przejazdów taksówkami w miejscu docelowym podróży zagranicznej na podstawie przedkładanych rachunków dokumentujących wydatki; zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 10% diety za każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży. Należy zauważyć, iż obowiązujące przepisy, zarówno zawarte w rozporządzeniu jak i wewnętrzne obowiązujące w jednostce, nie przewidują ponoszenia innych wydatków związanych z podróżą w miejscu docelowym, niż ryczałt dotyczący kosztów korzystania ze środków komunikacji miejscowej. Jednakże zgodnie z § 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia, pracodawca może określić odpowiednio do uzasadnionych potrzeb zwrot kosztów innych wydatków. Dla usankcjonowania zwrotu innych kosztów niż wymienione w rozporządzeniu niezbędne jest zatem wprowadzenie odpowiednich przepisów wewnętrznych przez Pana Marszałka.

W przyjętych do kontroli rozliczeniach kosztów podróży zagranicznych naliczono diety i koszty podróży służbowych w kwocie łącznej o 185,3 euro wyższej niż wynikało to z przedstawionych dokumentów oraz przepisów rozporządzenia oraz o 14,2 euro niższej niż wynika z prawidłowego obliczenia. Główną kwotę zawyżenia stanowiły rozliczane do faktycznej wysokości koszty przejazdów miejscowych.

Badanie prawidłowości wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro wykazało przypadki nieprzestrzegania wewnętrznych regulacji określonych uchwałą Zarząd Województwa z 15 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad i trybu udzielania oraz realizacji zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) – str. 102-106 protokołu kontroli. Charakter uchybień wskazuje, iż powodem ich wystąpienia jest niedostosowanie postanowień uchwały do faktycznych potrzeb jednostki wynikających ze specyfiki zlecanych zadań. Zgodnie z uchwałą, przy wyborze wykonawcy należało wystąpić do minimum 3 oferentów z zaproszeniem do składania ofert, chyba że ze względu na przedmiot zamówienia może je wykonać mniejsza liczba oferentów. W trakcie kontroli stwierdzono przypadki zwracania się do jednego wykonawcy, jako jedynego spełniającego kryteria w zakresie usług gastronomicznych, przy czym kryteria takie nie zostały formalnie określone. Następnego dnia w ten sam sposób zlecono usługę gastronomiczną innemu wykonawcy, mimo że dotyczyła przyjęcia tej samej delegacji zagranicznej. W zakresie innych uchybień w stosowaniu postanowień uchwały stwierdzono:

- brak protokołu z przebiegu postępowania, wymaganego dla zamówień o wartości przekraczającej 10.000 zł,

- brak pisemnych umów z wykonawcami, wymaganych dla zamówień o wartości przekraczającej 10.000 zł,

- przedłożenia protokołu z przebiegu postępowania do zatwierdzenia z-cy dyrektora Departamentu Współpracy z Zagranicą i Promocji, zamiast osobie, która wyraziła zgodę na jego wszczęcie, czyli ówczesnemu Dyrektorowi Generalnemu Urzędu.

         Kontrola realizacji zamówień o wartości poniżej 14.000 euro wykazała ponadto, że dokonano częściowego odbioru robót i wypłaty części wynagrodzenia wykonawcy umowy z 23 grudnia 2008 r. dotyczącej realizacji instalacji sygnalizacji włamania, kontroli dostępu i instalacji sygnalizacyjnej przeciwpożarowej w budynku położonym przy ul. Kleberga 20. Za wykonanie „I etapu robót” została wystawiona faktura na kwotę 29.923,25 zł. Zgodnie z umową zleceniobiorca miał otrzymać wynagrodzenie w kwocie 60.451 zł za wykonanie zadania potwierdzone protokołem odbioru. Podstawą wystawienia faktury na kwotę 29.923,25 zł był natomiast częściowy protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 30 grudnia 2008 r., z którego wynika, że komisja dokonała oględzin przedmiotu odbioru i stwierdziła, że „instalację (...) wykonano w 49,5% całości”. Możliwość częściowego odebrania i opłacenia robót nie była przewidziana umową – str. 109 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielenia i rozliczenia dotacji w wysokości 1.974.739 zł na współfinansowanie zadania inwestycyjnego „Budowa budynku przychodni Publicznego oddziału Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Paliatywnej w Suwałkach” (str. 117 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) przyjęto do rozliczenia cztery faktury na łączną kwotę 20.000 zł za „pełnienie roli inwestora zastępczego budowy obiektu opieki paliatywnej w Suwałkach przy ul. Reja”. Faktury zostały wystawione przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w Suwałkach. Zgodnie z postanowieniami umowy o udzielenie dotacji, warunkiem przekazania dotacji było przedłożenie faktur dotyczących dotowanego zadania łącznie z kserokopiami protokołów odbioru wykonanych robót. Z umowy wynika zatem, że przedmiotem dotowania nie mogły być koszty usług,

b) protokół nr 7 odbioru częściowego wykonanych robót elektrycznych zawiera w opisie nakładów agregat prądotwórczy na kwotę 69.426,79 zł. Zgodnie z umową przekazanie dotacji miało nastąpić na rachunek bankowy na podstawie przedłożonych faktur łącznie z kserokopiami protokołów odbioru wykonanych robót, a w przypadku zakupów urządzeń, które nie zostały zamontowane, z kserokopiami protokołów odbioru urządzeń, przyjęcia materiałów na magazyn z podaniem miejsca ich składowania, uzasadniających i potwierdzających wykonanie dotowanego zadania lub jego części. Okazana dokumentacja nie zawierała protokołu odbioru urządzenia.

         Analiza wydatków poniesionych w kwocie 117.325,91 zł na realizację zadania „Remont dachu – przebudowa trzonów kominowych w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego w Białymstoku przy ul. K.S. Wyszyńskiego” wykazała, że przedmiotem umowy były roboty murarsko-dekarskie, instalacyjne i montażowe obejmujące rozbiórkę trzonów kominowych wraz z ich odbudową (szczegółowo opisane w protokole kontroli). Zakres robót odpowiadał definicji remontu z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), według której remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stwierdzono, iż wydatki dotyczące tych robót ujęto w ewidencji księgowej jako wydatek inwestycyjny. Z dekretacji zamieszczonej na fakturze wystawionej przez wykonawcę wynika, iż pierwotnie wydatek został prawidłowo ujęty zapisem Wn 400 – Ma 201-1, a dopiero po dokonanych poprawkach zewidencjonowano go na koncie 080/1 i ujęto w par. 6050. Opisane uchybienie miało swoje podłoże w określeniu w budżecie tego zadania jako „Modernizacja budynku Urzędu przy ul. Wyszyńskiego” – str. 118-119 protokołu kontroli.

         Nieprawidłowości wykazała kontrola udzielania zamówień publicznych na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

         W odniesieniu do zamówienia udzielonego w trybie dialogu konkurencyjnego na „Założenia wieloletniego planu promocji Województwa Podlaskiego” (str. 123-134 protokołu kontroli) stwierdzono, iż dyrektor Departamentu Współpracy z Zagranicą i Promocji pismem z dnia 17 lipca 2008 r. poinformowała Pana Marszałka o zakończeniu prac przygotowawczych nad procedurą przetargową, w wyniku których opracowany został opis przedmiotu zamówienia, kryteria formalnej oceny wniosków oraz wstępne kryteria oceny przedstawionych koncepcji realizacji przedmiotu zamówienia. Ponadto poinformowała, że postępowanie prowadzone będzie w trybie dialogu konkurencyjnego. Należy zauważyć, iż zgodnie z regulaminem stanowiącym załącznik do zarządzenia w sprawie powołania komisji przetargowej, to komisja przygotowuje postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego i przekazuje do zatwierdzenia przez kierownika: propozycję wyboru trybu udzielenia zamówienia wraz z uzasadnieniem, projekt s.i.w.z., zaproszenia do składania ofert albo zapytania o cenę, ogłoszeń oraz projekty innych dokumentów niezbędnych do prowadzenia postępowania. W badanym postępowaniu czynności te zostały dokonane przed powołaniem komisji, co miało miejsce 21 lipca 2008 r.

         Okazana kontrolującym dokumentacja nie zawierała uzasadnienia zastosowania trybu dialogu konkurencyjnego. Zgodnie z pkt 8.1 ppkt 1 regulaminu pracy komisji przetargowej, komisja przedstawia propozycję wyboru trybu udzielenia zamówienia wraz z uzasadnieniem. Element uzasadnienia zawarty jest w protokole z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, lecz ogranicza się tylko do wskazania stanu prawnego nie przywołując okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie trybu dialogu konkurencyjnego. Oceniając możliwość zastosowania tego trybu dla omawianego postępowania należy wskazać, że według art. 60b Prawa zamówień publicznych, warunkiem jest łączne wystąpienie następujących przesłanek:

- nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można opisać przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 30 i 31 ustawy lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub finansowych wykonania zamówienia (art. 60b ust. 1 pkt 1),

- cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 60b ust. 1 pkt 2).

         Analiza dokumentacji postępowania nie wskazuje na zaistnienie przesłanki określonej w art. 60b ust. 1 pkt 1 ustawy. Opis przedmiotu zamówienia zawarty w s.i.w.z. oraz zapisy zawarte w ogłoszeniu o postępowaniu zawierają zbieżną treść. Można zatem stwierdzić, że zamawiający był w stanie opisać przedmiot zamówienia w chwili wszczęcia postępowania, wobec czego nie zachodziła przesłanka zastosowania trybu dialogu konkurencyjnego. Ze złożonych wyjaśnień wynika, iż podstawowymi przesłankami wyboru trybu dialogu konkurencyjnego były: szczególnie złożony charakter przedmiotu zamówienia, chęć doprecyzowania jego przedmiotu poprzez przeprowadzenie konsultacji ze specjalistami mającymi doświadczenie w tej dziedzinie oraz zastosowanie tej procedury przez inne jednostki przy realizacji zamówień o analogicznym charakterze. Treść powyższych wyjaśnień nie wskazuje na to, iż zamawiający podjął czynności mające na celu określenie przedmiotu zamówienia, lecz nie osiągnęły one zakładanych rezultatów. Wynika stąd, że jednostka z góry założyła, że skoro przedmiot zamówienia jest złożony a inne jednostki w analogicznych przypadkach zastosowały procedurę dialogu konkurencyjnego, to stanowi to wystarczającą okoliczność do zastosowania tego trybu postępowania. Z poglądów doktryny w zakresie oceny występowania przesłanek zastosowania trybu dialogu konkurencyjnego wynika, że niemożność dokonania czynności wskazanych w art. 60b musi występować obiektywnie. Niemożność opisania przedmiotu zamówienia w sposób zgodny z art. 30 i 31, jak i niemożność określenia uwarunkowań prawnych i finansowych, nie może mieć charakteru subiektywnego. Nie chodzi o to, że konkretny zamawiający nie potrafi dokonać wskazanych czynności, ale o to, iż inne podmioty także nie potrafiłyby w takiej sytuacji takich czynności dokonać. Wskazane przesłanki należy traktować ściśle wobec art. 10 ust. 1 ustawy. Zamawiający winien zatem wskazać, że podejmował czynności zmierzające do przygotowania specyfikacji, ale nie był wstanie ich dopełnić.

         Analiza treści ogłoszeń zamieszczonych w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz na stronie internetowej zamawiającego wykazała, iż ogłoszenie zamieszczone na stronie internetowej nie zawierało wszystkich informacji zawartych w ogłoszeniu z Biuletynu, tym samym nie odpowiadało warunkom określonym w art. 48 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Ogłoszenie to nie zawierało, w świetle art. 48 ust. 2 oraz art. 60c ust. 1 pkt 1, opisu potrzeb i wymagań zamawiającego określonych w sposób umożliwiający przygotowanie się wykonawców do udziału w dialogu lub informacji o sposobie uzyskania tego opisu, znaczenia poszczególnych warunków udziału w postępowaniu oraz opisu oceny ich spełniania oraz kryteriów oceny ofert i ich znaczenia. Ponadto w treści ogłoszenia znalazło się stwierdzenie, iż „Zamawiający zaprasza do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym” co było niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie dialogu konkurencyjnego.

W pismach o wynikach oceny złożonych wniosków z dnia 8 sierpnia 2008 r., skierowanych do wykonawców zaproszonych do udziału w dialogu, znalazła się – oprócz wyników oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu – informacja o terminie przeprowadzenia dialogu oraz o obowiązku złożenia konspektu odnoszącego się do opisu przedmiotu zamówienia określonego w ogłoszeniu o zamówieniu o objętości maksymalnie 25 stron. W świetle art. 60d ust. 5 ustawy, informacja nie odnosiła się do terminu i miejsca opublikowania ogłoszenia o zamówieniu. Należy również zwrócić uwagę, iż wymaganie przez zamawiającego konspektu odnoszącego się do opisu przedmiotu zamówienia określonego w ogłoszeniu o zamówieniu zaprzecza podstawowej przesłance prowadzenia postępowania w trybie dialogu konkurencyjnego. Tryb dialogu może mieć zastosowanie w przypadku, gdy ze względu na szczególnie złożony charakter przedmiotu zamówienia zamawiający nie może go opisać zgodnie z przepisami ustawy. Opisanie przedmiotu zamówienia wyklucza możliwość zastosowania trybu dialogu konkurencyjnego.

         Analiza protokołu postępowania wraz z załącznikami wykazała, iż zamawiający nie zawarł w tych dokumentach wszystkich danych. Ustawa w art. 60d ust. 3 stanowi, że wykonawcę niezaproszonego do dialogu, ale spełniającego warunki udziału w nim, traktuje się jako wykluczonego z postępowania. W protokole zamawiający stwierdza, że warunki udziału w postępowaniu spełniało 6 wykonawców (co było zgodne ze stanem faktycznym), natomiast do dialogu zamawiający zaprosił 3 wykonawców. W takim wypadku zamawiający powinien w protokole postępowania wskazać, iż w postępowaniu wykluczono 3 wykonawców oraz załączyć listę tych wykonawców na druku ZP-18.

Kontrola udzielenia zamówienia na „Opracowanie koncepcji i realizację kampanii edukacyjnej w zakresie ochrony środowiska w województwie podlaskim” (str. 136-142 protokołu kontroli) wykazała, że w jedynej złożonej w tym postępowaniu ofercie wykonawca nie udokumentował posiadanego doświadczenia w sposób wymagany specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Wykonawca przedstawił w ofercie informację od Stowarzyszenia Euroregion Niemen o dokonanych przelewach-refundacjach poniesionych kosztów będących potwierdzeniem prawidłowej realizacji umowy o dofinansowanie mikroprojektu „Międzynarodowy Turniej Ekologiczno-Wędkarski” oraz dwie umowy (w tym jedna z potwierdzeniem przekazania należności) dotyczące wykonania projektów „Kształcenie w zakresie przedmiotu ekonomika zaopatrzenia w wodę i ochrony wód” oraz „Studium ekologiczne planowanego przedsięwzięcia drogowego”. Specyfikacja wymagała od wykonawców spełniania warunku posiadania odpowiedniego doświadczenia poprzez wykonanie, w ciągu ostatnich trzech lat przed dniem wszczęcia postępowania, co najmniej dwóch zamówień odpowiadających swoim rodzajem opracowaniu będącemu przedmiotem zamówienia, o wartości nie mniejszej niż 100.000 zł. W celu potwierdzenia spełniania tego warunku oferta powinna zawierać „wykaz wykonanych opracowań, w ciągu ostatnich trzech lat przed dniem (…) wraz z dokumentami potwierdzającymi, że dostawy te zostały wykonane należycie”.  Z załączonych do oferty wykonawcy umów wynika, iż w przypadku realizacji zadania pn. „Kształcenie w zakresie przedmiotu ekonomika zaopatrzenia w wodę i ochrony wód” wykonawca zobowiązał się do osiągnięcia efektu rzeczowego polegającego na zorganizowaniu szkoleń dla około 30 osób, wydania materiałów szkoleniowych dla uczestników szkoleń w liczbie 40 egz., wydania materiałów doszkoleniowych w formie poradnika w liczbie 1000 egz., wydania materiałów szkoleniowych w formie poradnika w jęz. angielskim w liczbie 200 egz., natomiast na podstawie umowy o realizację zadania „Studium ekologiczne planowanego przedsięwzięcia drogowego” wykonawca zobowiązał się do wykonania studium ekologicznego oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia drogowego. Z załączonych informacji o dokonanej płatności za realizację umowy o dofinansowanie mikroprojektu „Międzynarodowy Turniej Ekologiczno-Wędkarski” nie wynika, co było przedmiotem tego projektu. Mając na uwadze opisany wcześniej przedmiot zamówienia należy stwierdzić, iż wykonawca biorący udział w postępowaniu nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykonanie co najmniej dwóch zamówień odpowiadających swoim rodzajem opracowaniu będącemu przedmiotem zamówienia. Ponadto w przypadku projektu „Kształcenie w zakresie przedmiotu ekonomika zaopatrzenia w wodę i ochrony wód” załączona została tylko umowa przyznania dotacji przez NFOŚiGW, bez dokumentów potwierdzających, że została wykonana należycie (np. potwierdzenie przelewu, referencje, sprawozdanie z realizacji zadania). Obowiązujące w trakcie prowadzenia postępowania przepisy Prawa zamówień publicznych w art. 26 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 stanowiły, że zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, lub którzy złożyli dokumenty zawierające błędy, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich uzupełnienia oferta wykonawcy podlega odrzuceniu lub konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Z dokumentacji nie wynika, aby czynność taka miała miejsce, mimo że przedstawione przez wykonawcę dokumenty nie potwierdzały faktu posiadania przez niego doświadczenia wymaganego przez zamawiającego. W przypadku nieuzupełnienia dokumentów przez wykonawcę, zamawiający winien wykluczyć wykonawcę na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą.

Umowę w sprawie zamówienia publicznego o wartości 138.958 zł zawarto z wykonawcą 14 listopada 2008 r. Kontrola wykonania zamówienia wykazała, że dokonano zmiany umowy, która polegała m.in. na zezwoleniu przez zamawiającego na przedłożenie przez wykonawcę faktur częściowych za realizację zadania oraz podzielenie go na 2 etapy. Należy wskazać, że kwestia ta była przedmiotem zapytania do specyfikacji złożonego pismem z września 2008 r. (dokładana data nieczytelna), w którym wykonawca zwrócił się z pytaniem o możliwość wystawienia faktury zaliczkowej za realizację części zadania w związku z tym, iż pierwotny termin wystawienia faktury był wcześniejszy niż termin zakończenia drugiego etapu zadania według harmonogramu – 28 listopada 2008 r. (z treści wzoru umowy wynikało, że wynagrodzenie będzie płatne jednorazowo). W odpowiedzi na powyższe zapytanie zamawiający przesunął termin wystawienia faktury do dnia 16 grudnia 2008 r., z czego należy wnioskować, iż nie wyraził zgody na wystawienie faktury częściowej (zaliczkowej). W analizowanym przypadku zamawiający odmówił jednemu wykonawcy uprawnienia, które przyznał po zawarciu umowy wykonawcy wybranemu.

Faktura za realizację II etapu zadania została wystawiona w dniu 3 lutego 2009 r. na kwotę 118.958 zł (zakres zadania zmniejszono w trakcie realizacji) i w tym samym dniu wpłynęła do Urzędu. Zgodnie z § 4 ust. 4 umowy, podstawę do wystawienia faktury stanowił protokół zdawczo-odbiorczy przedmiotu umowy. Zbadany stan faktyczny wskazuje, iż w analizowanym przypadku wykonawca wystawił fakturę przy braku protokołu zdawczo-odbiorczego, który sporządzono pod datą 5 lutego 2009 r. Na fakturze znajduje się podpis z-cy dyrektora Departamentu Infrastruktury i Ochrony Środowiska o dokonaniu kontroli pod względem legalności, celowości i gospodarności w dniu 3 lutego 2009 r. mimo, że w dniu dokonania kontroli faktura nie mogła być uznana za prawidłową ze względu na brak protokołu odbioru. Świadczy to o nieprawidłowym wykonywaniu obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej. Faktura została opłacona 23 lutego 2009 r.

         W postępowaniu o udzielenie zamówienia na remont dachu budynku Urzędu Marszałkowskiego, podobnie jak w omówionym wyżej dialogu konkurencyjnym, wystąpiła rozbieżność między informacjami zawartymi w ogłoszeniu zamieszczonym w BZP oraz na stronie internetowej. Natomiast w specyfikacji istotnych warunków zamówienia sporządzonej dla tego postępowania, jako warunek udziału w postępowaniu wskazano m.in. termin gwarancji oraz wskazanie podmiotów, które będą uczestniczyć w wykonaniu zamówienia. Warunki udziału w postępowaniu winny odnosić się do właściwości wykonawcy. Wymagania te zostały więc nieprawidłowo umiejscowione w specyfikacji – str. 142-143 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania mieniem województwa okazano uchwałę Zarządu Województwa z dnia 15 maja 2001 r. w sprawie przyjęcia planu wykorzystania zasobu nieruchomości Województwa Podlaskiego. Stanowiący załącznik do uchwały plan wykorzystania zasobu nieruchomości województwa nie spełnia wymogów określonych przez obowiązujący od 24 sierpnia 2007 r. art. 23 ust. 1d ustawy o gospodarce nieruchomościami, który postanawia m.in., że plany wykorzystania zasobu opracowuje się na okres 3 lat, oraz że powinny one zawierać zestawienie powierzchni zasobu oraz nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, prognozę dotyczącą udostępniania nieruchomości oraz nabywania nieruchomości do zasobu, prognozę poziomu wydatków dotyczących zasobu i wpływów osiąganych z gospodarowania zasobem, program zagospodarowania nieruchomości zasobu – str. 150 protokołu kontroli.

W zakresie przeprowadzenia inwentaryzacji (str. 169-171 protokołu kontroli) stwierdzono m.in. następujące uchybienia:

a) w zarządzeniu Pana Marszałka z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie inwentaryzacji rocznej oraz powołania zespołów spisowych nie został określony zespół spisowy do przeprowadzenia inwentaryzacji gotówki w kasie i paliw,

b) przywołanym wyżej zarządzeniem nie wskazano na obowiązek dokonania spisu z natury druków ścisłego zarachowania; zespół spisowy dokonał inwentaryzacji druków,

c) przywołanym wyżej zarządzeniem nie przewidziano inwentaryzacji inwestycji rozpoczętych; komisja inwentaryzacyjna stwierdziła jednakże ciągłość inwestycji z roku poprzedniego dotyczących budowy lotniska Krywlany i budowy Opery Podlaskiej.

Odnosząc się do kompletności dokumentacji rozliczeniowej dotyczącej dotacji celowej udzielonej z budżetu województwa zakładowi budżetowemu Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji „Szelment” stwierdzono brak protokołu odbioru deski do zwożenia poszkodowanych zakupionej za kwotę 8.000 zł. Mimo braku dokumentu wymaganego „umową” ustalającą zasady przekazywania dotacji, środki zostały przekazane. Natomiast na okoliczność odbioru samochodu za kwotę 84.180 zł i kserokopiarki za 12.810 zł dyrektor WOSIR przedstawił podpisane jednostronnie dokumenty (bez podpisów dostawcy), nazwane „protokół odbioru”, w których potwierdza dostarczenie środków trwałych i zgodność ich właściwości z zamówieniem – str. 178-179 protokołu kontroli. Analiza sprawozdawczości sporządzonej przez zakład pod kątem ujęcia otrzymanej dotacji wykazała, że bezzasadnie ujęto w rocznym sprawozdaniu Rb-30 zakładu, w części D. wiersz U 303 „Zobowiązania wobec budżetu z tytułu dotacji na inwestycje” kwotę 5.060 zł, mimo że zakład nie posiadał środków z dotacji na inwestycje podlegających zwrotowi. Przyjęty sposób uruchamiania dotacji, na podstawie przedłożonych przez WOSiR faktur, spowodował, iż mimo niewykorzystania całej kwoty dotacji przewidzianej w budżecie i „umowie”, nie wystąpiły także zobowiązania z tytułu zwrotu niewykorzystanej części – str. 179 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w zakresie przyznawania dotacji z budżetu stwierdzono w odniesieniu do dotacji udzielanych wojewódzkim instytucjom kultury. Dotyczyły one przede wszystkim zaniechania przez województwo obowiązku zawierania umów w sprawie udzielenia dotacji celowych instytucjom kultury, co stanowiło naruszenie obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów art. 189a w zw. z art. 130 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Środki na cele, o dofinansowane których wnioskowały instytucje kultury, były wydatkowane bez zawarcia umów, mimo iż wydatki były w budżecie klasyfikowane jako dotacje celowe. W ten sposób w 2008 r. wydatkowano 500.000 zł na zakup instrumentów muzycznych przez Operę i Filharmonię Podlaską. O przyznanie tych środków wnioskował dyrektor instytucji kultury). W odpowiedzi na wniosek p.o. dyrektora Departamentu Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował dyrektora Opery i Filharmonii Podlaskiej o ujęciu kwoty 500.000 zł na wnioskowany cel w budżecie województwa, wskazując jednocześnie, że „przekazanie dotacji nastąpi po przedłożeniu kserokopii faktur do kwoty netto wartości instrumentów” – str. 179-180 protokołu.

Podobnie jak w przypadku Opery i Filharmonii Podlaskiej, także przekazanie dotacji celowej na remont budynku teatru w wysokości 428.660 zł (par. 6220 wydatków budżetu) Teatrowi Dramatycznemu nie miało umocowania w stosownej umowie. Nie zostały zatem określone w prawem przepisanej formie zasady i terminy przekazywania i rozliczania środków. Co do zasady środki przekazywane były na rzecz Teatru na podstawie pism dyrektora Teatru (bądź jego zastępcy) z prośbą o przekazanie na konto Teatru środków „zapisanych w budżecie jednostki na rok 2008 w § 6220”, do których załączone były faktury dokumentujące wykonanie robót. Stwierdzono także przypadki, w których środki przekazywane były bez załączonych faktur – str. 181-182 protokołu kontroli.

Badaniem objęto prawidłowość wykonania wniosków pokontrolnych wystosowanych na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej Województwa w kontekście udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji – str. 189-192 protokołu kontroli. W odniesieniu do zalecenia dotyczącego podjęcia działań zmierzających do pełnego oszacowania skutków finansowych wynikających z nieprawidłowego wykonywania obowiązków przez inwestora zastępczego, w zakresie udzielania zamówień publicznych i rozliczania kosztów robót przy modernizacji siedziby Urzędu Marszałkowskiego, oraz wystąpienia do Przedsiębiorstwa Obsługi Inwestycji o wyrównanie skutków finansowych wynikających z nieprawidłowości w realizacji modernizacji siedziby Urzędu, ówczesny Marszałek Województwa J.K. Krzyżewski poinformował, że „zleciliśmy Ośrodkowi Wdrożeń Ekonomiczno-Organizacyjnych Budownictwa PROMOCJA Sp. z o.o. w Warszawie sporządzenie ekspertyzy, która będzie dla nas podstawą do podjęcia dalszych działań”.

         W dniu 3 kwietnia 2006 r. została zawarta umowa z Ośrodkiem PROMOCJA, której przedmiotem było opracowanie ekspertyzy w sprawie zasadności wydatkowania przez województwo środków finansowych na modernizację budynku Urzędu Marszałkowskiego, w części dotyczącej okresu gdy generalnym wykonawcą była firma FADBET SA. Wynagrodzenie wykonawcy ekspertyzy ustalono na 23.790 zł. Wnioski poczynione przez autorów ekspertyzy sprowadzały się do potwierdzenia głównych tez wynikających z ustaleń zawartych w protokole kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż województwo poniosło straty finansowe w związku ze sposobem rozliczania i zlecania robót przyjętych przez inwestora zastępczego – Przedsiębiorstwo Obsługi Inwestycji. Zawarta w ekspertyzie synteza oceny poszczególnych kosztorysów powykonawczych firmy FADBET, zatwierdzonych do wypłaty przez POI, wykazuje w każdym z dwóch przyjętych wariantów obliczeń poniesienie niezasadnych kosztów robót. Według oszacowania kosztów w pierwszym wariancie obliczeń niezasadnie poniesione koszty wyniosły 626.387,89 zł (netto), zaś w drugim wariancie 235.442,30 zł (netto). Negatywne skutki finansowe dla województwa wynikające z opłacenia niezasadnych kosztów należy w każdym z wariantów powiększyć dodatkowo o podatek VAT.

         Jak wyżej wskazano, w treści odpowiedzi na wnioski pokontrolne Marszałek J.K. Krzyżewski wskazał, iż wnioski wynikające z ekspertyzy będą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Pismem z 3 sierpnia 2006 r. (BP.0725/45/2006) Marszałek J.K. Krzyżewski wezwał POI do zwrotu kwoty 235.442,30 zł (jest to kwota netto ustalona przez Ośrodek PROMOCJA w II wariancie szacowania zawyżonych kosztów). W odpowiedzi na wezwanie, POI zakwestionowało ustalenia ekspertyzy oraz zleciło we własnym zakresie wykonanie ekspertyzy w sprawie wykonania i rozliczenia robót. Ekspertyza zlecona przez POI zawierała korzystną dla zlecającego ocenę przebiegu procesu inwestycyjnego. Ówczesny Zarząd Województwa na posiedzeniu w dniach 4-5 grudnia 2006 r. „mając na względzie podjęte działania zmierzające do oszacowania skutków finansowych wynikających z nieprawidłowego wykonania obowiązków przez Inwestora Zastępczego – Przedsiębiorstwo Obsługi Inwestycji w Białymstoku, wobec zaistniałych rozbieżnych ocen techniczno-budowlanych dot. oszacowania tychże skutków finansowych postanowił odstąpić od dalszego prowadzenia sprawy w zakresie dochodzenia roszczeń wobec POI w tym zakresie”. Podstawą wskazania na istnienie „rozbieżnych ocen” było powołanie się na „dodatkowo wykonaną opinię” przez Biuro Inwestycji Urzędu Marszałkowskiego, z której wynika, iż wydatkowana kwota na modernizację budynku była uzasadniona. W związku z tym radca prawny Urzędu zwrócił uwagę, że „proces ze względu na przedmiot sporu i rozbieżność opinii może być długotrwały a jego wynik stanowi niewiadomą. Ponadto biorąc pod uwagę złą kondycję finansową POI ewentualne wyegzekwowanie należności może być trudne”. Do protokołu posiedzenia Zarządu dołączono „Informację nt. realizacji zaleceń pokontrolnych Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczących modernizacji budynku przy ul. Wyszyńskiego 1” podpisaną przez ówczesnego Dyrektora Generalnego Urzędu H. Rutkowską. Z analizy treści tego dokumentu wynika w szczególności, że:

- przywołano jedynie wnioski końcowe autorów ekspertyzy do opinii prawnej pomijając wnioski końcowe do opinii technicznej (negatywne z punktu widzenia oceny działań POI),

- do „ostatecznego rozliczenia kosztów” przyjęto wariant II (przewidujący niezasadnie poniesione koszty w wysokości 235.442,30 zł netto, podczas gdy według wariantu I szacowane niezasadnie poniesione koszty robót wynosiły 626.387,89 zł netto); wskazania wymaga, że kwota ustalona w I wariancie nie pojawia się w żadnych dokumentach związanych z działaniami województwa względem POI,

- podstawą odmiennych ocen zawartych w przywołanej wyżej dodatkowej opinii Biura Inwestycji była opinia rzeczoznawcy budowlanego zamówiona przez POI,

- w opinii Biura Inwestycji Urzędu zawarta w ekspertyzie firmy PROMOCJA ocena prawidłowości stosowanych w kosztorysach powykonawczych cen jednostkowych materiałów i sprzętu „całkowicie odbiega od realiów wykonawczych”, nie uwzględnia rozwiązań technologicznych przyjętych w zatwierdzonej dokumentacji technicznej oraz jest przykładem „jednostronnego i tendencyjnego traktowania tematu”.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości  i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości województwa oraz niedomagań systemu kontroli wewnętrznej.

Organem wykonawczym województwa samorządowego jest Zarząd, na którym spoczywają obowiązki m.in. w zakresie wykonywania budżetu, gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową województwa (art. 41 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Zarząd, jako organ wykonawczy województwa, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Marszałkowskiego. Obowiązki w zakresie organizowania pracy Zarządu Województwa i Urzędu Marszałkowskiego spoczywają na Panu Marszałku jako kierowniku Urzędu Marszałkowskiego (art. 43 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Marszałku jako kierowniku jednostki. Od 1 stycznia 2010 r. regulacje w tym zakresie zawierają przepisy art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Województwa, dyrektorze Departamentu Finansów oraz głównym księgowym Urzędu. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa od 1 stycznia 2010 r. art. 54 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wzmożenie nadzoru nad prawidłową realizacją rekomendacji audytu wewnętrznego.

2. Dokonanie modyfikacji treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz składającej się na przyjęte w Urzędzie procedury kontroli wewnętrznej, poprzez:

a) usunięcie zapisu wskazującego na sporządzanie przez jednostkę inwentarza jako składnika ksiąg rachunkowych,

b) usunięcie postanowień odnoszących się do podatków i opłat lokalnych,

c) określenie w formie pisemnej zasad kwalifikowania należności jako podlegających odpisowi aktualizującemu ze względu na sytuację majątkową i finansową dłużnika,

d) wyeliminowanie sprzeczności opisu obiegu dokumentu „faktura” dotyczącego zakupu materiałów z pozostałymi regulacjami wewnętrznymi,

e) określenie sposobu dokumentowania czynności wykonywanych przy inwentaryzacji w drodze weryfikacji sald oraz wyników tej inwentaryzacji,

f) określenie zasad wyjaśniania sald należności ujętych w księgach rachunkowych w związku z dokonanymi przedpłatami lub płatnościami udokumentowanymi fakturami pro forma,

g) określenie sposobu sporządzania raportów kasowych i dowodów kasowych poprzez wskazanie, czy mają być sporządzane ręcznie czy za pomocą komputera,

h) opracowanie i wdrożenie pisemnej procedury obiegu dokumentów i przepływu informacji między pracownikami merytorycznymi a komórką księgową, zapewniającej należytą kontrolę prawidłowości procesów zwrotu dotacji udzielonych z budżetu województwa.

3. Ustalanie kwoty wydatków budżetu w zakresie faktycznych, kasowo zrealizowanych, wypływów z rachunków bankowych.

4. Zobowiązanie głównych księgowych budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) uzgadnianie odpowiednich sald kont rozrachunkowych, które powinny wykazywać zgodność w ewidencji budżetu i Urzędu,

b) prowadzenie na koncie 137 ewidencji środków pomocowych przechowywanych na wyodrębnionych rachunkach bankowych, w celu zachowania zgodności danych wykazywanych na kontach 130 i 137 z zasadami funkcjonowania tych kont określonymi w rozporządzeniu w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

c) prowadzenie w księdze głównej kont syntetycznych przewidzianych zakładowym planem kont,

d) wyjaśnienie realności sald należności znajdujących się na koncie 201 w ewidencji Urzędu w związku z dokonywanymi przedpłatami lub wydatkami udokumentowanymi fakturami pro forma oraz dokonanie stosownych zapisów księgowych,

e) prawidłowe prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 080, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia,

f) ewidencjonowanie poszczególnych obiektów środków trwałych zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych,

g) właściwą wycenę wartości środków trwałych ujmowanych do ksiąg Urzędu,

h) przestrzeganie ustalonych przepisami wewnętrznymi zasad prowadzenia ewidencji materiałów,

i) dołożenie należytej staranności przy kwalifikowaniu wydatków do wydatków bieżących lub majątkowych, mając na uwadze wartość nabywanych środków trwałych oraz cechy wykonywanych robót budowlanych (remont lub modernizacja). W tym celu niezbędne jest także prawidłowe kwalifikowanie planowanych wydatków do bieżących lub majątkowych na etapie opracowywania założeń budżetu.

5. Zobowiązanie osób odpowiedzialnych za prowadzenie kasy Urzędu, w tym za nadzór nad gospodarką kasową, do wyeliminowania nieprawidłowości wpływających na brak cechy sprawdzalności operacji kasowych, poprzez:

a) dokumentowanie operacji kasowych wyłącznie za pomocą druków ścisłego zarachowania, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne,

b) przestrzeganie obowiązku inwentaryzacji kasy przy każdorazowym jej przekazaniu,

c) zaniechanie dokonywania poprawek w dowodach kasowych poprzez skreślenia,

d) oznaczanie dowodów stanowiących podstawę operacji kasowych w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie z zapisami w raporcie.

6. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-NDS nadwyżki budżetu z lat ubiegłych w wysokości zgodnej z saldem strony Ma konta 960,

b) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z także kwoty zobowiązań z tytułu odsetek od kredytów i pożyczek objętych poręczeniem przez województwo, jeżeli były one przedmiotem poręczenia,

c) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z wyłącznie tych zobowiązań z tytułu dostaw i usług, których termin płatności minął według stanu na koniec okresu sprawozdawczego,

d) rzetelne weryfikowanie prawidłowości danych wykazywanych w sprawozdaniu Rb-30 Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w zakresie dotyczącym zobowiązań z tytułu dotacji podlegających zwrotowi.

7. Określanie w uchwałach w sprawie poręczenia maksymalnej kwoty zobowiązań, do której województwo udziela poręczenia.

8. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy:

a) opracowanie przez Zarząd Województwa i przedstawienie Sejmikowi projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... poprzez uregulowanie zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony,

b) zapewnienie przestrzegania zasad podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia,

c) naliczanie odsetek z tytułu opóźnienia w opłaceniu czynszu najmu i dzierżawy; przestrzeganie postanowień zawartych umów w zakresie ustalającym wysokość odsetek na poziomie wyższym niż odsetki ustawowe,

d) wysyłanie faktur za najem za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w celu umożliwienia jednoznacznego określenia terminowości wpłacenia czynszu i dnia, od którego winny być naliczane odsetki w przypadku opóźnienia w zapłacie,

e) opracowanie przez Zarząd Województwa i przedstawienie Sejmikowi projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali... w sposób stwarzający podstawy do ustalenia przez Zarząd stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych w trybie art. 8 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów...

9. Przestrzeganie zakresu kompetencji Pana Marszałka do podejmowania decyzji w sprawie rozłożenia na raty należności ze względu na jej wartość.

10. Zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za ustalanie wysokości diet radnych Sejmiku do przestrzegania zasad ustalonych uchwałą Sejmiku w sprawie zasad ustalania diet...

11. Zapewnienie przestrzegania wewnętrznych regulacji określających osoby upoważnione do wyrażania zgody na odbywanie podróży służbowej samochodem pracownika.

12. W zakresie podróży służbowych odbywanych poza granicami kraju:

a) ustalanie wysokości diety za ostatnią rozpoczętą dobę podróży w sposób wskazany w protokole kontroli,

b) zapewnienie terminowego przedkładania rozliczenia kosztów podróży zagranicznej przez osoby odbywające podróż,

c) rozważenie określenia w przepisach wewnętrznych zasady rozliczania innych kosztów związanych z podróżami zagranicznymi niż wskazane w rozporządzeniu.

13. W zakresie stosowania wewnętrznych zasad wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro:

a) rozważenie potrzeby zmodyfikowania procedur w sposób zapewniający wyłonienie wykonawcy zgodnie z przepisami wewnętrznymi w każdych okolicznościach,

b) zapewnienie przestrzegania ustalonych zasad w zakresie dokumentowania postępowania protokołem, zatwierdzania protokołu oraz zawierania umowy w formie pisemnej.

14. Zaniechanie wypłacania wykonawcom częściowych wynagrodzeń w przypadkach nieprzewidzianych umową.

15. Zapewnienie prawidłowości rozliczania przez Urząd udzielonych z budżetu dotacji celowych, mając na uwadze wymagania co do dokumentacji stanowiącej podstawę rozliczenia określone w umowach dotacyjnych.

16. Wzmożenie przestrzegania ustalonych przepisami wewnętrznymi zasad i terminów wykonywania kontroli merytorycznej procesów dotyczących wydatków budżetu, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia przypadki skutkujące powstaniem zobowiązania wymagalnego oraz zatwierdzeniem operacji mimo braku wymaganego umową protokołu odbioru.

17. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) przestrzeganie przesłanek wyboru trybu innego niż przetarg nieograniczony lub przetarg ograniczony,

b) uzasadnianie w dokumentacji postępowania wyboru trybu w sposób przewidziany regulacjami wewnętrznymi,

c) prawidłowe stosowanie przepisów dotyczących wybranego trybu,

d) zapewnienie zgodności między danymi zawartymi w ogłoszeniach zamieszczanych w BZP i na stronie internetowej jednostki,

e) występowanie do wykonawców o uzupełnienie brakującej dokumentacji w przypadkach dopuszczonych przepisami Prawa zamówień publicznych,

f) wykluczanie z udziału w postępowaniu wykonawców, którzy nie udokumentowali spełniania warunków udziału w postępowaniu w sposób określony specyfikacją istotnych warunków zamówienia,

g) prawidłowe określanie w specyfikacji katalogu warunków udziału w postępowaniu, mając na uwadze, że powinny się one odnosić wyłącznie do właściwości wykonawcy.

18. Uchwalenie przez Zarząd Województwa planu wykorzystania zasobu nieruchomości województwa zawierającego postanowienia wymagane przepisami art. 23 ust. 1d ustawy o gospodarce nieruchomościami.

19. Dołożenie większej staranności przy formułowaniu treści zarządzeń w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji, dotyczącej zakresu składników aktywów i pasywów, które mają być objęte inwentaryzacją na podstawie zarządzenia.

20. Udzielanie dotacji celowych instytucjom kultury wyłącznie na podstawie umów zawartych zgodnie z art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

21. Rozważenie wystąpienia na drogę sądową przeciwko Przedsiębiorstwu Obsługi Inwestycji w celu dochodzenia kwoty szkód, jakie poniosło Województwo w następstwie pełnienia przez POI obowiązków inwestora zastępczego przy remoncie budynku przy ul. Wyszyńskiego, mając na uwadze przedstawione w części opisowej wystąpienia przesłanki odstąpienia od zdecydowanych działań w tym zakresie przez poprzednie władze Województwa. W razie stwierdzenia niemożności dochodzenia opisanych należności w następstwie podjętych działań, rozważenie ustalenia osób odpowiedzialnych za ten stan rzeczy.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku