Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Grodzisku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 listopada 2009 roku (znak: RIO.I. 6001 – 12/09), o treści jak niżej:

Pan

Antoni Tymiński

Wójt Grodziska

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Grodzisk za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Grodzisku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń dotyczących organizacji kontroli wewnętrznej wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Pana Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców gminy, stosownie do postanowień art. 26a ustawy            z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Grodzisk może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej         z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań                        i kompetencji wójta (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 2 protokołu kontroli.

Stwierdzono, iż w okresie objętym kontrolą, jak i wcześniej, nie był przestrzegany obowiązek kontroli 5% wydatków realizowanych przez podległe jednostki, wynikający z art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Nie prowadzono żadnych kontroli w jednostkach budżetowych. Sytuacja ta jest analogiczna do stwierdzonej w trakcie poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez RIO za okres 2004 r. – str. 4 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) nie zawierają skonkretyzowanych obowiązków co do zakresu kontroli w podległych jednostkach organizacyjnych. Mając jednak na uwadze obowiązek sprawowania przez Pana Wójta ogólnego nadzoru nad wykonywaniem budżetu (art. 247 ust. 2 ustawy), uzasadnione jest podejmowanie działań kontrolnych mających za przedmiot prawidłowość funkcjonowania jednostek budżetowych, jako podmiotów wykonujących budżet.

Badanie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142 poz. 1020 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223) wykazało, że:

a)  nieterminowo ujęto w księgach 2008 r. wynik finansowy Urzędu za 2007 r. oraz wynik budżetu za 2007 r. – zapisów dokonano dopiero pod datą 31 grudnia 2008 r., co jest niezgodne z zasadami funkcjonowania kont 800 „Fundusz jednostki”, 860 „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy” oraz 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu i 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” określonymi w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia – str. 6 protokołu kontroli,

b) na koncie 140 „Inne środki pieniężne” zaksięgowano w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” dwie gwarancje ubezpieczeniowe stanowiące zabezpieczenie  należytego wykonania umów o łącznej wartości 13.758,14 zł; ujmowanie w księgach rachunkowych wartości tego typu dokumentów nie ma uzasadnienia w świetle zasad funkcjonowania konta 140 określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia - str. 14 i 16  protokołu kontroli,

c) stosowana metoda ewidencji rzeczowych składników majątku obrotowego nie ma podstaw w formalnym jej ustaleniu przez Pana Wójta w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy. Zakupione materiały (paliwa) księgowane były bezpośrednio w koszty jednostki, a ich stan na koniec roku ustalano w drodze inwentaryzacji.

Nie określono ponadto zasad prowadzonych w trakcie roku (w okresach miesięcznych) rozliczeń ilościowego zużycia paliwa za pośrednictwem kart drogowych dokumentujących wielkość zużycia, zatwierdzanych przez Pana Wójta – str. 65 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów osiąganych z tytułu gospodarowania mieniem wykazała szereg nieprawidłowości w postępowaniu zmierzającym do zbycia nieruchomości położonej                    w Grodzisku. Nie okazano potwierdzenia umieszczenia sporządzonego wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży na stronie internetowej gminy, a także w prasie lokalnej, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.  o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nie okazano protokołu z pierwszego przetargu, którego sporządzenia wymaga §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.). Na przeprowadzenie pierwszego przetargu wskazuje jedynie dokument ogłoszenia (zostało ono opublikowane w prasie lokalnej). Nie okazano natomiast dowodów ogłoszenia w prasie lokalnej o drugim przetargu na zbycie tej nieruchomości, co narusza § 6 ust. 4 przywołanego rozporządzenia. Dopiero trzecie postępowanie, prawidłowo ogłoszone i udokumentowane, zakończyło się sprzedażą nieruchomości.

Nie okazano jednakże potwierdzenia zawiadomienia nabywcy o miejscu i terminie podpisania umowy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej           w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2). Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje, że właściwą formą omawianego zawiadomienia jest forma pisemna – str. 22 i 23 protokołu kontroli.

Kwota 202.000 zł osiągnięta z tytułu sprzedaży omawianej nieruchomości została błędnie sklasyfikowana w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast w par. 0770 „Dochody z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.).

Kontrola wykazała, iż Rada Gminy Grodzisk nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury z udziałem środków publicznych, o której mowa           w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy – str. 25 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu podróży służbowych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej   z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) wykazała nieprawidłowości polegające na rozliczaniu podróży w dniach, na które nie były wystawione polecenia wyjazdu służbowego. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku 13 podróży służbowych rozliczonych w przyjętej do badania próbie – str. 47 protokołu kontroli.

Kontrola zlecenia remontów świetlic wiejskich w miejscowościach Kamianki, Żery Czubiki, Czarna Średnia, Koryciny i Jaszczołty, polegających na wymianie stolarki okiennej  i drzwi, wykazała, iż doszło do naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), zakazującego dzielenia zamówienia w celu uniknięcia stosowania procedur ustawy. Zamawiający nie sporządził kosztorysu inwestorskiego, wymaganego przepisami art. 33 ustawy Prawo zamówień publicznych, dla określenia wartości szacunkowej tych robót.

W dniu 14 listopada 2008 r. zawarte zostały dwie umowy z różnymi wykonawcami na wykonanie przedstawionych wyżej robót w świetlicach wiejskich. Wynagrodzenie jednego wykonawcy ustalono na kwotę 50.085,25 zł netto (61.104,01 zł brutto), zaś drugiego na 13.060,43 zł netto (15.933,72 zł brutto). Wartość robót netto wynikająca z obu umów wyniosła 63.145,68 zł, co stanowiło równowartość 16.286 euro. Okoliczność ta przesądza          o kwalifikacji postępowania zamawiającego jako sprzecznego z art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, gdyż zamawiający zlecając roboty posiadał świadomość ich wartości, która łącznie wymagała zastosowania trybu określonego ustawą w celu wyłonienia wykonawcy – str. 50-51 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków sklasyfikowanych jako remontowe stwierdzono także nieprawidłową klasyfikację w par. 4270 wydatku na kwotę 57.913,75 zł dotyczącego termomodernizacji budynku mieszkalnego przez Zespole Szkół (wydatek realizowany był              z planu finansowego Zespołu). Wykonanie termomodernizacji podnosi wartość użytkową środka trwałego, a zatem powinno być kwalifikowane do wydatków inwestycyjnych na ulepszenie środka trwałego w świetle art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 51 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki majątkiem trwałym wykazała, że w ewidencji księgowej Urzędu nieterminowo dokonano rozchodu sprzętu obrony cywilnej na kwotę 52.911,38 zł, który  faktycznie miał miejsce  w latach 1998-2006. Świadczą o tym dowody rozchodu sprzętu wystawione w tym okresie przez  PUW.  Z ich  treści wynika, że sprzęt ten został wycofany               z jednostki, co powinno skutkować jego wyksięgowaniem. Ustalono, że dowody rozchodu dostarczono do księgowości Urzędu z wieloletnim opóźnieniem przez co jego stan ewidencyjny został skorygowany dopiero 31 stycznia 2008 r.

Należy zwrócić uwagę, że podczas spisów inwentaryzacyjnych w 2003 i 2007 r. nie stwierdzono różnicy między stanem faktycznym a stanem ewidencyjnym sprzętu obrony cywilnej. Na arkuszach inwentaryzacyjnych spisywany był on każdorazowo jako jedna pozycja majątku i wyceniany według wartości ewidencyjnej na 110.528,32 zł. Przedstawione okoliczności świadczą o nierzetelnym wykonywaniu obowiązków przez osoby przeprowadzające spis z natury – str. 64  protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody             z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji,          w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była              w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Ustalenia dotyczyły przede wszystkim postępowania egzekucyjnego w administracji. Brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106,  z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Opis nieprawidłowości zawarto na stronie 33 protokołu kontroli,         z równoczesnym wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, wyszczególnionych                           w złożonym wyjaśnieniu (załącznik Nr 21 do protokołu kontroli).

Stwierdzono także, iż wskutek nie wykonywania czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa, doszło do przypadków naruszenia powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi. Opisy na stronach: 27 – podatek rolny od osób prawnych,  31 – podatek od środków transportowych wskazują na dokonane ustalenia oraz brak reakcji organu podatkowego na wady składanych przez podatników dokumentów.

Badanie ewidencji księgowej podatków i opłat pozwoliło ustalić, iż konta pomocnicze dotyczące podatku od środków transportowych były prowadzone dla każdego przedmiotu opodatkowania (pojazdu) a nie dla poszczególnych podatników. Narusza to normy wynikające z treści § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku  w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat                         i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). Przepis ten jednoznacznie stwierdza, iż  dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto, w każdym podatku. Według złożonych wyjaśnień, stanowiących załącznik nr 20 do protokołu kontroli, począwszy od roku 2009 ewidencja księgowa dotycząca tej należności  jest prowadzona zgodnie z przepisami – str. 43 i 44 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przygotowywanie projektów uchwał Rady Gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie Gminy zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii sposobu wykonywania zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Wójta.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) przeksięgowywanie wyniku finansowego Urzędu i wyniku budżetu pod datą – odpowiednio – zatwierdzenia sprawozdania finansowego Urzędu i sprawozdania z wykonania budżetu,

b) wyksięgowanie z kont 140 i 240 wartości gwarancji ubezpieczeniowych otrzymanych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umów.

3. Uregulowanie w przepisach wewnętrznych stosowanej metody ewidencji księgowej rzeczowych składników majątku obrotowego oraz zasad rozliczania paliwa pod względem ilościowym.

4. W zakresie przetargów na zbycie nieruchomości:

a) publikowanie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w sposób nakazany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) sporządzanie i przechowywanie w dokumentacji przetargu protokołów z wszystkich przetargów na zbycie nieruchomości,

c) zamieszczanie w prasie lokalnej ogłoszeń o wszystkich przetargach na zbycie nieruchomości, których cena wywoławcza przekracza równowartość 10.000 euro,

d) dokumentowanie faktu zawiadomienia osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości                o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

5. Zapewnienie stosowania prawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków.

6. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawki opłaty adiacenckiej               z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych.

7. Wyeliminowanie przypadków odbywania podróży służbowych w dniach, na które pracodawca nie wystawił formalnie polecenia wyjazdu służbowego.

8. Dołożenie należytej staranności przy analizowaniu wartości danego rodzaju robót budowlanych, które jednostka planuje zlecić w roku budżetowym, w celu uniknięcia sytuacji noszącej znamiona dzielenia zamówień na części, czego skutkiem było zaniechanie w 2008 r. zastosowania procedur nakazanych ustawą Prawo zamówień publicznych w przypadku opisanym w niniejszym wystąpieniu.

9. Ustalanie wartości szacunkowej robót budowlanych w kosztorysie inwestorskim.

10. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością przeprowadzania spisu z natury, mając na uwadze jego dotychczasową nierzetelność wynikająca z ustaleń dotyczących spisu sprzętu obrony cywilnej.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi będących pochodną nieprowadzenia czynności sprawdzających.

12. Podejmowanie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy              o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów                w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym                 w administracji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy                              o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu               w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku