Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w  Urzędzie Gminy w Jaświłach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 03 grudnia 2009 roku (znak: RIO.I.6001-16/09), o treści jak niżej:

Pan

Jan Joka

Wójt Gminy Jaświły

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jaświły za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Jaświły w na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia jednostek organizacyjnych z budżetem gminy.

Badając prawidłowość zapisów w księgach rachunkowych budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a także regulacje wewnętrzne, polegające na:

- przeksięgowaniu, ustalonego na koniec 2007 r., salda konta 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” na konto 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” pod datą 31 grudnia 2008 r., zamiast pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu za 2007 r., jak to wynika z zasad funkcjonowania tych kont zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia – str. 12 protokołu kontroli;

- nieprawidłowej ewidencji należności z tytułu dochodów budżetowych – na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, zamiast na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, jak o tym stanowią przepisy załącznika nr 2 do rozporządzenia – str. 15, 17 protokołu kontroli;

- zaniechaniu prowadzenia na koncie 221, wbrew postanowieniom załącznika nr 2 do rozporządzenia, ewidencji księgowej dochodów budżetowych z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, powodującym m.in. brak księgowych sald nadpłat i zaległości w tej należności – str. 26- 27 protokołu kontroli;

- zaksięgowaniu w koszty działalności bieżącej zakupu centrali telefonicznej o wartości 878,40 zł, która stosownie do przepisów wewnętrznych w kwestii ewidencjonowania środków trwałych powinna zostać ujęta na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”; stwierdzono również, że faktura zakupu centrali nie została opatrzona stosownymi klauzulami na dowód dokonania kontroli wewnętrznej wydatku (uzupełnienia dokumentu w tym względzie dokonano w trakcie kontroli) – str. 47 protokołu kontroli;

- niewskazaniu w niektórych kartach środków trwałych (np. samochód Jelcz 315, zestawy komputerowe szt. 13 o nr inwentarzowych od 4/12 do 4/24) daty przyjęcia środków trwałych do użytkowania oraz numeru dowodu księgowego, będącego podstawą ujęcia w księgach rachunkowych. Jak wynika z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe”, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewnić m.in. należyte naliczenie umorzenia i amortyzacji – str. 69 protokołu kontroli;

- nieprawidłowym zakwalifikowaniu zakupionego namiotu do pozostałych środków trwałych (konto 013), zamiast do środków trwałych (konto 011), a ponadto niewłaściwym, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy, ustaleniu ceny jego nabycia (na kwotę 4.013,80 zł, zamiast 5.965,80 zł). Według obowiązującej w jednostce dokumentacji zasad rachunkowości zaliczeniu do pozostałych środków trwałych podlegają obiekty o wartości nieprzekraczającej 3.500 zł – str. 69-70 protokołu kontroli;

- nieprawidłowej ewidencji udzielonych z budżetu dotacji – na koncie 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”, zamiast na koncie 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych”, stosownie do postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia – str. 75 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej, w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) wykazała nieprawidłowości w zakresie sporządzania sprawozdań:

- Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych za 2008 r., w którym, w kolumnie „Zobowiązania”, nie ujęto zobowiązania w kwocie 233.790,04 zł, wynikającego z zakupu na raty zabudowanej działki we wsi Dolistowo; miało to związek z niewłaściwym ujęciem księgowym transakcji – na koncie 640 „Rozliczenia międzyokresowe kosztów”, zamiast na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” – str. 10 protokołu kontroli;

- Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń za 2008 r., w którym, w części D „Uzupełniające dane o zobowiązaniach, wynikających z zawartych umów o terminie płatności, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, przypadającym w latach następnych”, nieprawidłowo wykazano dane o umowach na następujące usługi: konserwację programów komputerowych, monitorowanie i ochrona obiektu Urzędu Gminy, usługi internetowe, korzystanie z programu LEX, odławianie bezpańskich psów – str. 10-11 protokołu kontroli.

         Badając rozrachunki Urzędu analizie poddano m.in. działania kontrolowanej jednostki podejmowane w celu egzekwowania należności. Na koniec 2008 roku na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” wystąpiło saldo należności w kwocie 22.268,71 zł. Z tej kwoty należności główne o wartości 19.926,97 zł zostały przez Pana Wójta umorzone w trakcie trwania czynności kontrolnych, na podstawie uchwały w tej sprawie podjętej przez Radę Gminy. Na sumę tę składały się należności od dwóch dłużników: w wysokości 16.999,32 zł powstałej w okresie I półrocza 2002 r. z tytułu najmu lokalu użytkowego, a także opłat za energię elektryczną i rozmowy telefoniczne oraz w wysokości 2.927,65 zł powstałej w okresie od listopada 2003 r. do października 2004 r. tytułem czynszu za najem lokalu użytkowego. W odniesieniu do pierwszego z wymienionych dłużników kontrolującym okazano wezwania do zapłaty, z których ostatnie wysłano w styczniu 2006 r. (zostało ono zwrócone bez potwierdzenia odbioru). Od tego czasu nie prowadzono żadnych udokumentowanych działań w celu wyegzekwowania należności. W odniesieniu do drugiego z dłużników stwierdzono dwa wezwania do zapłaty, skierowane w listopadzie 2004 r. i grudniu 2005 r. Należy wskazać, że brak stosownych działań windykacyjnych może prowadzić do uniemożliwienia realizacji należnych dochodów. Stosownie bowiem do przepisów art. 117 k.c. roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, a po upływie terminu przedawnienia dłużnik może uchylić się od zaspokojenia roszczenia. Terminy przedawnienia określa art. 118 k.c. (w stosunku do roszczeń o świadczenia okresowe wynosi on trzy lata). Jak zaś stanowi art. 123 k.c. bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, oraz przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje.

Podkreślenia też wymaga, że obowiązku prowadzenia windykacji należności nie przypisano żadnemu pracownikowi Urzędu Gminy – str. 15-17 protokołu kontroli.

W zakresie pozyskiwania dochodów z mieszkaniowego zasobu gminy stwierdzono, że na terenie gminy stosowane są stawki czynszu regulowanego określone uchwałą Rady Gminy z 29 marca 2001 r.  Należy wskazać, iż z dniem 10 lipca 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 8 tej ustawy, ustalanie stawek czynszu za najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy należy do kompetencji organu wykonawczego (wójta). Podstawą ustalenia stawek, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy, winna być zaś uchwała organu stanowiącego w sprawie zasad polityki czynszowej, wchodząca w skład wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy), która nie została podjęta – str. 23 protokołu kontroli.

Kontrola wybranej próby umów najmu wykazała, że:

- nie sporządzano i nie podawano do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, wbrew postanowieniom art. 35 ust. 1 i 1b (poprzednio 1a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)– str. 23, 25 protokołu kontroli,

- przy zawarciu kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego (z przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny) z dnia 2 listopada 2008 r. nie zachowano trybu określonego przepisem § 10 pkt 1 uchwały Nr XXXIV/179/06 Rady Gminy Jaświły z dnia 26 września 2006 r. w sprawie określenia zasad zbywania, nabywania, zamiany i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, ponieważ najemca nie złożył wymaganego wniosku o przedłużenie najmu na 1 miesiąc przed wygaśnięciem umowy dotychczasowej – str. 25 protokołu kontroli.

Badając dochody z tytułu użytkowania wieczystego ustalono, że ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło w latach 1993-1995. Wartość opłat rocznych nie była aktualizowana. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na odległy termin ustalenia opłat właściwym jest podjęcie działań zmierzających do uaktualnienia ich wartości. Art. 12 przywołanej ustawy zobowiązuje organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w gminie – wójta) do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 26 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Ustalenia w tym zakresie dotyczyły przede wszystkim realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego i podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej. W szczególności stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchniami gruntów (podstawą opodatkowania) deklarowaną przez podatników, a wynikającą z geodezyjnej ewidencji gruntów i budynków. Wskazane w opisach na stronach 33 – 36 protokołu kontroli przypadki wymagają przede wszystkim zweryfikowania prawidłowość złożonych deklaracji. Brak reakcji organu podatkowego na opisane rozbieżności świadczy, że nie prowadzono w tym zakresie czynności  sprawdzających. Do prowadzenia takich czynności obliguje organ podatkowy art. 272 i nast. Ordynacji podatkowej.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że w 2008 r. zostały przyznane nagrody dyrektorowi Gminnego Ośrodka Kultury i dyrektorowi Gminnej Biblioteki Publicznej w łącznej kwocie brutto 3.862,36 zł. Pisma w sprawie przyznania nagród dyrektorom instytucji kultury, powołujące przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalności w zakresie upowszechniania kultury, zostały podpisane przez Pana Wójta. Wskazana w pismach podstawa prawna wypłaty nagród jest niewłaściwa. Zasady wynagradzania, w tym ustalania nagród dla kierowników samorządowych instytucji kultury, zostały określone w przepisach ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm.) z mocy jej art. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy, kierownikowi instytucji kultury może być przyznana nagroda roczna, a jej przyznanie powinno nastąpić w trybie przepisów art. 10, określającego m.in. przesłanki udzielenia nagrody. Ponadto, w świetle przepisu art. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, kierownikom instytucji kultury nie przysługują nagrody z zakładowego funduszu nagród – str. 41-42 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków z tytułu podróży służbowych (str. 43-45 protokołu kontroli) stwierdzono, że pracownicy wykorzystywali w celu odbycia podróży służbowych samochody prywatne. Wójt Gminy, zarządzeniem nr 5/08 z 7 lutego 2008 r. w sprawie wprowadzenia zasad używania samochodu osobowego niebędącego własnością pracodawcy dla celów służbowych, postanowił, że użytkowanie samochodu prywatnego do celów służbowych odbywa się na podstawie zgody Wójta lub jego zastępcy na wniosek pracownika. W zarządzeniu uregulowano, że przy przejazdach samochodem prywatnym należy w poleceniu wyjazdu służbowego (delegacji) w miejscu „środek lokomocji” wpisać samochód prywatny oraz numer rejestracyjny, jego markę oraz pojemność silnika. Określono również stawki za 1 km przebiegu pojazdu stanowiące podstawę dla ustalenia zwrotu kosztów podróży: 0,50 zł dla samochodów o pojemności skokowej silnika do 900 cm³ i 0,70 zł dla samochodów o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm³. Sprawdzenie przestrzegania postanowień zarządzenia wykazało, że:

- nie były dokumentowane wnioski pracowników o odbycie podróży samochodem prywatnym – dokumentowanie wniosków jest niezbędne z uwagi, iż pracodawca nie może zlecić pracownikowi odbycia podróży takim środkiem lokomocji,

- w delegacjach określano środek lokomocji jako „samochód prywatny”, bez wskazania numeru rejestracyjnego, marki oraz pojemności silnika, przy czym w rozliczeniach kosztów podróży wszyscy delegowani wpisywali stawkę 0,70 zł/km.

Kontrola wydatkowania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych na finansowanie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wykazała, że ze środków tych m.in.:

- sfinansowano wypoczynek letni dzieci w Jastarni na kwotę 6.100 zł, zorganizowany przez Stowarzyszenie „Droga” (wydatek zakwalifikowano jako zakup usług pozostałych – par. 4300). Ustalono, że ze Stowarzyszeniem nie została zawarta umowa na sfinansowanie wypoczynku letniego dzieci. Kontrolującym w trakcie czynności kontrolnych nie okazano też żadnego rozliczenia z wykorzystanych środków (rozliczenie takie pozyskano w związku z ustaleniami kontroli i okazano kontrolującym w dniu podpisania protokołu kontroli). Należy wskazać, że zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, realizujące zadania jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać z budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego dotacje na ten cel. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), która w art. 4 ust. 1 pkt 12 stanowi, iż do objętych nią zadań publicznych należy m.in. organizowanie wypoczynku dzieci i młodzieży. Zgodnie zaś z art. 11 tej ustawy, organy administracji publicznej wspierają i powierzają organizacjom pozarządowym realizację zadań publicznych w niej określonych po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Powierzenie zadania może też nastąpić w innym trybie niż otwarty konkurs ofert, jeżeli dane zadania można zrealizować efektywniej w inny sposób określony w odrębnych przepisach, w szczególności poprzez zakup usług na zasadach i w trybie określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, przy porównywalności metod kalkulacji kosztów oraz porównywalności opodatkowania. Należy też wskazać na ogólną zasadę zawartą w art. 33 ustawy o finansach publicznych, iż prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. Kontrolowana jednostka zleciła organizację wypoczynku dzieci w oparciu o pismo Stowarzyszenia, zawierające informacje o zakwalifikowaniu dzieci z terenu gminy Jaświły na wyjazd na kolonie i o koszcie pobytu jednego dziecka w wysokości 610 zł – str. 53-54 protokołu kontroli;

- przekazano kwotę 500 zł dla dyrektora Szkoły Podstawowej w Dolistowie na dofinansowanie wycieczki szkolnej do Lichenia. Czynności kontrolne wykazały, że wycieczka w roku 2008 nie odbyła się, a dyrektor Szkoły nie dokonał zwrotu niewykorzystanych środków. Według złożonych wyjaśnień i okazanych dokumentów wycieczkę uczniów p.n. „Szlakiem Ojca Świętego” zorganizowano w dniu 16 czerwca 2009 r. (całkowity koszt wycieczki wynosił 2.739 zł, w tym 2.437,05 zł stanowiły wpłaty uczniów; kontrolującym nie okazano list wpłat uczniów – gotówka zebrana od uczniów nie była gromadzona na żadnym rachunku szkoły, ani na rachunku Rady Rodziców). W dniu 17 sierpnia 2009 r. dyrektor Szkoły dokonał zwrotu do kasy Urzędu niewykorzystanych środków na wycieczkę wraz z odsetkami w wysokości 224,01 zł. Z zebranych wpłat od uczniów i pobranej zaliczki z kasy nie sporządzono rozliczenia. Pan Wójt w wyjaśnieniu wskazał natomiast, że: po dostarczeniu listy uczestników wycieczki dokonano weryfikacji tej listy celem ustalenia, czy rodziny, z których pochodzą uczestnicy są rodzinami patologicznymi, dotkniętymi nałogiem alkoholizmu bądź innymi uzależnieniami. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że tylko trzy rodziny kwalifikują się do dofinansowania im wycieczki ze środków przeciwdziałania alkoholizmowi. W dniu 20 sierpnia 2009 r. przeprowadziłem rozmowę wyjaśniającą z p. Dyrektor, która zobowiązała się do zwrotu pozostałej, przetrzymanej i wykorzystanej niezgodnie z Programem kwoty 300 zł wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 36,34 zł, naliczonymi za okres od dokonania wypłaty tj. od 3.09.2008 r. do 20.08.2009 r. Zwrotu niewykorzystanych w roku 2008 środków p. Dyrektor dokonała w kasie UG Jaświły w dniu 21.08.2009 r. na kwit Nr DH 5491513 – str. 55-56 protokołu kontroli.

Podczas kontroli badaniu poddano również prawidłowość stosowania procedur udzielania zamówień publicznych określonych przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655).

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia na dostawę fabrycznie nowego autobusu dostosowanego do przewozu osób niepełnosprawnych określono m.in. warunki udziału w postępowaniu oraz informacje o oświadczeniach i dokumentach, jakie należy dołączyć do oferty, w tym: złożenie wykazu wykonanych w okresie ostatnich 5 lat (a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie), przed dniem wszczęcia postępowania, co najmniej 2 dostaw odpowiadających przedmiotowi zamówienia wraz z dokumentami potwierdzającymi, że dostawy zostały wykonane należycie. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, zamawiający może żądać wykazu wykonanych, a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych, dostaw lub usług w okresie ostatnich trzech lat (a nie jak żądał zamawiający w okresie 5 lat) przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Ustalono, że ubiegający się o udzielenie zamówienia wykonawca przedstawił wykaz swoich dostaw w latach 2005-2007 – str. 58-59 protokołu kontroli.

         Umowę dostawy autobusu o wartości 399.977 zł zawarto w dniu 6 października 2008 r. (termin dostawy wyznaczono do 31.12.2008 r.). Na zakup autobusu planowano pierwotnie w budżecie gminy kwotę 203.618 zł. Zwiększeń środków na wskazaną inwestycję dokonano uchwałami Rady Gminy: z 30 września 2008 r. o kwotę 152.956,75 zł (środki finansowe PFRON pozyskane umową z 3 września 2008 r. na dofinansowanie zakupu) i z 17 grudnia 2008 r. o kwotę 43.403 zł. Kwota 43.403 zł została zatem zabezpieczona w budżecie Gminy po zawarciu umowy na dostawę autobusu. Jak wskazał Pan Wójt w wyjaśnieniu: zwiększenia brakujących środków w kwocie 43.403 zł dokonano dopiero uchwałą RG Nr XX/95/08 z 17.12.2008 r., ponieważ nie było pewne, czy właściwym był fakt ujęcia środków z PFRON po stronie dochodów i wydatków budżetowych. Zgodnie z umową o dofinansowaniu zakupu autobusu, kwota dofinansowania miała być i została przelana bezpośrednio na konto dostawcy autobusu przez PFRON w dniu 17.12.2008 r. z pominięciem rachunku budżetu gminy. Po uwzględnieniu faktu przekazania środków z pominięciem rachunku bankowego gminy sądziłem, że zaplanowanie wydatków w dz. 801 rozdz. 80113 § 6060 w kwocie 356.574, 75 zł (na dzień 30.09.2008 r.) do czasu dokonania zapłaty pełnej kwoty dla wykonawcy,  będzie właściwe. Faktura za dostawę pojazdu została wystawiona dnia 25.11.2008 r. na kwotę wynikającą z umowy – 399.977 zł i opłacona przez Urząd Gminy 10 grudnia 2008 r. w wysokości 247.020,25 zł. W ewidencji księgowej budżetu, na kontach dochodów i wydatków budżetu (901 i 902), ujęto również sumę 152.956,75 zł przekazaną dostawcy autobusu bezpośrednio przez PCPR w Mońkach– str. 61-62, 74 protokołu kontroli. Należy wskazać, że po zarachowaniu do budżetu środków PFRON na inwestycję kontrolowana jednostka powinna była konsekwentnie zaplanować, przed zawarciem umowy, pełną kwotę wydatków na wynagrodzenie wykonawcy. Jak bowiem wynika z ogólnej zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych, wyrażonej w art. 36 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, mogą one zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków jednostki.

         Badając dokumentację przetargową na wzmocnienie posadowienia budynku Zespołu Szkół w Jaświłach ustalono, że na stronie tytułowej kosztorysu inwestorskiego zadania, opracowanego przez Zakład Usług Budowlanych i Projektowych z Białegostoku, nie zamieszczono adresu zamawiającego, daty opracowania, wartości kosztorysowej robót oraz nazwy robót budowlanych z uwzględnieniem nazw i kodów Wspólnego Słownika Zamówień i podaniem lokalizacji. Ponadto nie zamieszczono w kosztorysie inwestorskim ogólnej charakterystyki robót, zawierającej krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określałyby wielkość robót. Elementy, które powinien zawierać prawidłowo sporządzony kosztorys inwestorski zostały wymienione w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U Nr 130, poz. 1389) – str. 63 protokołu kontroli.

         Umowę o zamówienie publiczne o wartości 74.990,10 zł zawarto z wybranym wykonawcą w dniu 15 października 2008 r., a w dniu 18 listopada 2008 r. podpisano umowę na roboty dodatkowe przy wzmocnieniu posadowienia budynku na kwotę 10.000 zł. Z załącznika inwestycyjnego do uchwały budżetowej na 2008 r., jak i poczynionych zmian w budżecie nie wynikało, iżby do czasu zawarcia wskazanych umów badana jednostka dokonała zabezpieczenia środków na wydatki. Jak wskazał Pan Wójt w wyjaśnieniu, na sfinansowanie omawianych robót budowlanych przeznaczono kwotę 31.983,54 zł z niewykorzystanego planu wydatków na wymianę ogrodzenia przy budynku SP w Jaświłach (ujętą w tych samych podziałkach klasyfikacyjnych), ponadto uchwałą organu stanowiącego z dnia 17 grudnia 2008 r. dokonano zmian w budżecie przeznaczając kwotę 65.035 zł na wykonanie wzmocnienia posadowienia budynku szkoły (Pan Wójt w wyjaśnieniu podniósł również, że konieczność wykonania prac wynikała z ekspertyzy oraz grożącego niebezpieczeństwa katastrofy budowlanej). Płatność wynagrodzenia dla wykonawcy, w oparciu o wystawione faktury, nastąpiła w dniach 17 listopada i 1 grudnia 2008 r. na łączną kwotę 74.980,19 zł, a także w dniu 19 grudnia 2008 r. na kwotę 6.999,99 zł za częściowe wykonanie robót dodatkowych – str. 65-67 protokołu kontroli. Według zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych wyrażonej w art. 35 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, tym samym nie mogą też być z naruszeniem tej zasady zaciągane zobowiązania poprzedzające dokonywanie wydatków.

Ustalono, że w 2008 r. gmina Jaświły w ramach współdziałania przekazała środki finansowe dla Powiatu Monieckiego w kwocie 80.000 zł (kwotę tę zaplanowano w uchwale budżetowej z dnia 20 marca 2008 r.). Umowę o udzielenie dotacji celowej na remont i przebudowę ulic i dróg powiatowych zawarto w dniu 23 lipca 2008 r. W § 2 umowy postanowiono m.in., że Powiat zobowiązuje się do zakończenia zadania najpóźniej do dnia 30 listopada 2008 r. i przedłożenia sprawozdania z jego realizacji w terminie 14 dni po wykonaniu wszystkich zadań, nie później niż do 31 stycznia 2009 r. Postanowienia umowy w zakresie terminu rozliczenia dotacji celowej są niezgodne z przepisami art. 130 pkt 3 w zw. z art. 189a ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że termin rozliczenia udzielonej dotacji nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania. Po zakończeniu inwestycji ze Starostwa Powiatowego w Mońkach wpłynęło pismo (nr WD.5540-193/08 z dnia 17.01.2008 r. – miesiąc styczeń wykazany w tej dacie został poprawiony na miesiąc „12”, na piśmie tym brak jest adnotacji Urzędu o dacie jego wpływu) w sprawie rozliczenia zadań inwestycyjnych na terenie gminy Jaświły.

Kontrolowana jednostka przekazała dotację w kwocie 80.000 zł w dniu 12 września 2008 r. Według § 2 umowy dotacyjnej gmina miała przekazywać środki po zakończeniu poszczególnych zadań na podstawie protokołów odbioru robót, w terminie 7 dni od daty ich podpisania. Jak ustalono, jedno z dofinansowywanych zadań – remont chodnika we wsi Jaświły długości 557,7 mb – zostało odebrane protokołem odbioru z dnia 29 września 2008 r., zatem w tym przypadku został naruszony termin przekazania dotacji. Wydatek w wysokości 80.000 zł został ujęty w dziale 750 „Administracja publiczna, rozdz. 75020 „Starostwa powiatowe”, par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”. Należy wskazać, że stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), wydatek należało zakwalifikować w dziale 600 „Transport i łączność”, rozdz. 60014 „Drogi publiczne powiatowe” i par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Stwierdzono też, że Rada Gminy nie podjęła odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej, o której mowa w art. 167 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – str. 74-75 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących rachunkowości i gospodarki finansowej gminy.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Gminy, którego jest kierownikiem. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) terminowe przeksięgowywanie salda konta 961 na konto 960;

b) ewidencjonowanie należności z tytułu dochodów budżetowych, w tym przypisu opat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”;

c) ujęcie zakupionej centrali telefonicznej na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, zgodnie z przepisami wewnętrznymi w tym zakresie;

d) prowadzenie ewidencji analitycznej środków trwałych w sposób określony w przepisach powołanych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu;

e) ustalanie ceny nabycia środków trwałych zgodnie z art. 28 ustawy o rachunkowości;

f) prowadzenie ewidencji udzielonych dotacji na koncie 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych”;

g) przeksięgowanie kwoty 233.794,04 zł związanej z zakupem zabudowanej działki z konta 640 na konto 201.

2. Sporządzanie sprawozdań Rb-28S i Rb-Z zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

3. Przypisanie pracownikom obowiązków w zakresie windykacji należności budżetowych; prowadzenie czynności windykacyjnych z uwzględnieniem przywołanych przepisów kodeksu cywilnego w kwestii przedawnienia roszczeń.

4. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, określającej m.in. zasady polityki czynszowej oraz ustalenie na jej podstawie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, stosownie do przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy…

5. W zakresie procedur udostępniania nieruchomości:

a) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, jak to wynika z art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) przestrzeganie postanowień uchwały Rady Gminy z dnia 26 września 2006 r. w sprawie gospodarowania nieruchomościami w kwestii trybu zawierania umów z dotychczasowymi najemcami.

6. Podjęcie czynności w celu dokonania aktualizacji opłat rocznych za wieczyste użytkowanie nieruchomości ustanowione w latach 1993- 1995.

7. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z zobowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń i podjętych działań.

8. Wyegzekwowanie deklaracji podatkowych od wszystkich podatników zobowiązanych do ich złożenia w myśl obowiązujących przepisów.

9. Przyznawanie nagród kierownikom instytucji kultury zgodnie z przepisami ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi.

10. W zakresie wydatków ponoszonych na podróże służbowe:

a) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodami niebędącymi własnością pracodawcy na podstawie składanych przez pracowników wniosków;

b) określanie w poleceniach wyjazdu służbowego środka transportu z uwzględnieniem wszystkich elementów wymaganych zarządzeniem wewnętrznym.

11. Finansowanie zadań publicznych gminy realizowanych przez podmioty niepubliczne z uwzględnieniem wymogów prawnych wskazanych w niniejszym wystąpieniu.

12. W zakresie procedur udzielania zamówień publicznych:

a) określanie warunków udziału w postępowaniu z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy;

b) weryfikowanie sporządzonych kosztorysów inwestorskich w zakresie określenia w nich wymaganych przepisami prawa elementów.

13. Przestrzeganie zasady zaciągania zobowiązań pieniężnych i dokonywania wydatków do wysokości kwot planowanych na dany cel w budżecie.

14. W zakresie udzielania dotacji celowych na pomoc finansową innej jednostce samorządu terytorialnego:

a) przedkładanie Radzie Gminy projektu odrębnej uchwały w sprawie pomocy finansowej;

b) określanie w umowie dotacyjnej terminu rozliczenia dotacji z uwzględnieniem art. 130 pkt 3 ustawy o finansach publicznych;

c) przekazywanie dotacji w terminach określonych w umowie;

d) ujmowanie wydatków z tytułu udzielonej pomocy finansowej we właściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf).

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku