Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w Mońkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 kwietnia 2009 roku (znak: RIO.I.6002-1/09), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Arkadiusz Studniarek

Dyrektor MOSiR w Mońkach

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Mońkach za okres 2008 roku, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto ustalenia ogólnoorganizacyjne, księgowość i sprawozdawczość, kontrolę wewnętrzną, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację planu finansowego, wyposażenie w majątek, dochody własne jednostki budżetowej i wydatki finansowane z dochodów własnych, rozliczenia finansowe jednostki z budżetem gminy.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że nadany głównemu księgowemu zakres czynności, obowiązujący w okresie objętym kontrolą, nie był w pełni zgodny z przepisami art. 45 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W zakresie czynności nie stwierdzono postanowień odnoszących się bezpośrednio do powierzenia prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym. W trakcie kontroli Pan Dyrektor prawidłowo określił zakres obowiązków głównego księgowego zgodnie z przywołanymi przepisami – str. 2 protokołu kontroli.

W 2008 r. kontrolowana jednostka nie posiadała niektórych uregulowań wewnętrznych składających się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej, o których mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w tym m.in. zasad obiegu i kontroli dokumentów księgowych (w 2008 r. jedynie instrukcja kasowa jednostki określała, że dokumenty księgowe podlegają sprawdzeniu pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym), rozliczania kosztów podróży służbowych pojazdami prywatnymi, ewidencji druków ścisłego zarachowania oraz gospodarki środkami rzeczowymi. Procedury dotyczące wskazanych kwestii opracowano w trakcie kontroli; zarządzeniami Pana Dyrektora zostały one wprowadzone w życie z dniem 2 stycznia 2009 r.

Z zaniedbaniami w zakresie określenia pisemnych procedur kontroli finansowej należy wiązać niektóre ze stwierdzonych nieprawidłowości. W wyniku kontroli wybranej próby dokumentów stwierdzono, iż nie wszystkie opatrzone były adnotacjami o wykonaniu kontroli pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym oraz zatwierdzone do wypłaty – str. 3-4 protokołu kontroli.

Występowały również przypadki niewskazywania na dowodach kasowych osób, którym wypłacana była gotówka. Dotyczyło to zwrotu równowartości kosztów przejazdów na imprezy sportowe zawodników, dokumentowanych fakturą zakupu paliwa, faktur za usługi i zakupy opłacone gotówką, rachunków potwierdzających wpisowe do turniejów sportowych (niekiedy osoba otrzymująca gotówkę potwierdzała jej otrzymanie, brak jednakże daty otrzymania) oraz zestawień wyjazdów zawodników, korzystających z publicznych środków transportu. W tym ostatnim przypadku osoby, którym zwracano koszty przejazdu, kwitowały odbiór gotówki, nie wstawiając jednakże daty otrzymania. W trakcie kontroli ustalono, że rozchód gotówki z kasy jednostki na podstawie dokumentów nie spełniających wymogów prawidłowego dowodu księgowego (nie sprawdzonych merytorycznie, rachunkowo, nie zatwierdzonych do wypłaty, nie opatrzonych pokwitowaniem odbioru) stanowił kwotę 580,04 zł – str. 23-24 protokołu kontroli. Z wyjaśnienia Pana Dyrektora wynika, że podróże w celu przewiezienia zawodników odbywali pracownicy Ośrodka, jednakże nie stwierdzono w tych przypadkach poleceń wyjazdów służbowych.

Opisane nieprawidłowości w zakresie gospodarki kasowej świadczą o nieprzestrzeganiu procedur kontroli zawartych w instrukcji kasowej, która w § 11 wymaga, aby źródłowe dowody kasowe i zastępcze dowody wypłat gotówki były przed dokonaniem wypłat sprawdzone pod względem merytorycznym i formalnym a pracownicy zobowiązani do wykonania tych czynności zamieścili na dowodach kasowych swój podpis i datę. Zgodnie z § 12 instrukcji, gotówkę wypłaca się osobie wymienionej w rozchodowym dowodzie kasowym, odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie w sposób trwały atramentem lub długopisem, podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszczając swój podpis. Natomiast jeżeli rozchodowy dowód kasowy wystawiony jest na więcej niż jedną osobę, to każdy odbiorca kwituje kwotę otrzymanej przez siebie gotówki – str. 7-8 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą sporządzano raporty kasowe uwzględniające z reguły operacje dotyczące jednego miesiąca kalendarzowego. Zgodnie z obowiązującą w 2008 r. instrukcją kasową, raport kasowy należało sporządzać codziennie. Przepisami wewnętrznymi obowiązującymi od 2 stycznia 2009 r. ustalono, że raport kasowy sporządza się i zamyka w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz w miesiącu, dostosowując w ten sposób przepisy wewnętrzne do zakresu gospodarki kasowej prowadzonej w jednostce – str. 7 protokołu kontroli.

Badając realność sald kont rozrachunkowych ustalono, że po stronie Wn na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami" na dzień 31 grudnia 2008 r. ujęto należności w kwocie 29.787,03 zł, od Oleckiego Przedsiębiorstwa Budowlanego za noclegi brygady remontowej w wysokości 4.980 zł oraz Międzynarodowej Federacji Romów za noclegi w dniach 17-18 grudnia 1999 r. w kwocie 457,98 zł oraz odsetki od tych należności w wysokości 24.349,05 zł. Stwierdzono, że należność od OPB jest nieściągalna, gdyż postanowieniem z 10 października 1994 r. Sąd Rejonowy w Suwałkach umorzył postępowanie upadłościowe, z uwagi na to iż majątek nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. Pismem z 27 marca 1997 r. likwidator OPB poinformował kontrolowaną jednostkę, że ze środków uzyskanych ze sprzedaży mienia likwidowanego przedsiębiorstwa zostaną zaspokojone wierzytelności do IV kategorii włącznie, podczas gdy wierzytelność Ośrodka w łącznej kwocie 7.775 zł, jako zaliczona do VI kategorii, z braku środków nie zostanie zaspokojona.

Z kolei należność od Międzynarodowej Federacji Romów nie została dotychczas uregulowana mimo wielokrotnych pism w sprawie jej opłacenia, pochodzących z 2000 r. Od 19 października 2000 r. kontrolowana jednostka nie podjęła jednak żadnych udokumentowanych działań windykacyjnych. W trakcie kontroli MOSiR wystąpił do Międzynarodowej Federacji Romów o potwierdzenie salda należności według stanu na 31 grudnia 2008 r. – str. 9-10 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że kontrolowana jednostka w 2008 r. zrealizowała dochody budżetowe w wysokości 41.796,36 zł, ewidencjonowane w par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych...”, z tytułu najmu lokali użytkowych oraz dzierżawy gruntów przez Zakład Gastronomiczno-Usługowy na podstawie, wielokrotnie aneksowanych, umów zawartych 19 października 2005 r. na dzierżawę części działki oraz umowy z 17 lipca 2000 r. na najem lokali użytkowych. Stwierdzono, że w 2008 r. kontrahent nieterminowo dokonywał płatności czynszu oraz innych opłat wynikających z umów, w związku z czym kontrolowana jednostka naliczała i ewidencjonowała odsetki od nieterminowych płatności należności. Należy jednakże wskazać, że faktury za grudzień 2008 r. zostały opłacone przez najemcę 29 grudnia 2008 r., podczas gdy termin płatności opłat za energię elektryczną minął 23 grudnia, a opłat za czynsz 10 grudnia. Nie stwierdzono naliczenia należnych jednostce odsetek w wysokości 28,96 zł.

Kontrola wykazała, że stosowany sposób rozliczeń jednostki z kontrahentem za energię elektryczną nie wynikał z postanowień zawartych umów, lecz był efektem niepisanych ustaleń między stronami. Mianowicie, zgodnie z § 5 ust. 4 pierwotnej umowy z 17 lipca 2000 r., najemca ma uiszczać wynajmującemu należność za energię elektryczną zużywaną w części gastronomicznej podpiwniczonej, tj. za 325,6 m2 według wskazań podlicznika, po cenie określonej przez dostawcę, zaś za pozostałą powierzchnię (511,7 m2) proporcjonalnie do zajmowanej powierzchni. Kontrolowana jednostka otrzymywała od Zakładu Energetycznego faktury, a następnie wystawiała refaktury zakładowi gastronomicznemu. Ustalono, że w 2007 r. Zakład Energetyczny wystawił faktury na rzecz MOSiR na łączną kwotę 21.405,37 zł brutto, Ośrodek wystawił zaś zakładowi gastronomicznemu 11 refaktur na kwotę 19.437,01 zł (nie wystawiono faktury za styczeń na kwotę 1.968,36 zł). Z wyjaśnienia Pana Dyrektora wynika, że opłacenie jednej faktury przez MOSiR jest następstwem porozumienia z zakładem gastronomicznym, w myśl którego 1 faktura miała być opłacona przez MOSiR, a 11 przez Zakład. Wydatki na zakup energii w par. 4260 „Zakup energii” zaplanowano na 2008 r. w wysokości wydatków na opłacenie jednej faktury za energię i faktur za wodę – str. 13-15 protokołu kontroli.

Pismem z 20 października 2005 r. Pan Dyrektor poinformował Burmistrza Moniek, iż dnia 19 października 2005 r. została zawarta z Zakładem Gastronomicznym umowa dzierżawy na część powierzchni działki będącej w zarządzie jednostki na okres od 1 listopada 2005 r. do 31 grudnia 2007 r. W odniesieniu do aneksu zawartego w dniu 31 grudnia 2007 r., przedłużającego obowiązywanie umowy dzierżawy na 2008 r., nie stwierdzono zgody właściwych organów gminy, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl przywołanego przepisu, jednostka organizacyjna ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat, lub za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat. Należy wskazać, że począwszy od 22 października 2007 r., w związku ze zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a łączny okres trwania stosunku z jednym podmiotem przekracza 3 lata – str. 15 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość ustalenia wynagrodzeń pracowników Ośrodka stwierdzono, że wynagrodzenie zasadnicze niektórych pracowników w 2008 r. było zawyżone w stosunku do przyznanych im kategorii zaszeregowania. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) oraz uchwały Nr XVII/110/04 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 28 października 2004 r., kwota najniższego wynagrodzenia zasadniczego w kontrolowanym okresie wynosiła 400 zł, zaś wartość jednego punktu 5 zł. Łączne zawyżenie wynagrodzenia zasadniczego pracowników za 2008 r. wyniosło 2.479,20 zł, a związanych z nim premii i dodatku za wysługę lat 962,72 zł. Wydatki z tytułu wynagrodzeń zawyżono zatem w 2008 r. o 3.441,92 zł brutto w stosunku do prawidłowej wysokości, wynikającej z przyznanych pracownikom kategorii zaszeregowania. Ustalenia kwoty zawyżonego wynagrodzenia dokonano przy uwzględnieniu dopuszczalnego zwiększenia przez pracodawcę o 10% stawek wynagrodzenia zasadniczego wynikających z uchwały w danej kategorii.

W stosunku do osób, których wynagrodzenie zostało poddane kontroli zbadano również naliczenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2008 r. Stwierdzono, że w koszty działalności jednostki ujęto dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2008 r. w kwocie 11.923,79 zł, które, w związku z nieprawidłowym ustaleniem stawek wynagrodzenia zasadniczego, było zawyżone o 297,06 zł.

Ponadto w zakresie wynagrodzeń ustalono, że główny księgowy został przypisany do XIV kategorii zaszeregowania, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem powinien być zakwalifikowany do kategorii od XVI do XX.

W trakcie kontroli Pan Dyrektor dokonał korekt angaży ustalających kategorie zaszeregowania pracowników, dostosowując je do obowiązujących przepisów, w wyniku czego wyeliminowano rozbieżności między kategoriami zaszeregowania a wysokością ustalonych wynagrodzeń – str. 17-19 protokołu kontroli.

W 2008 r. kontrolowana jednostka dokonywała wypłat ekwiwalentu za pranie i używanie odzieży własnej. Obowiązki zakładu pracy w powyższym zakresie wynikają z art. 237⁷ § 4 Kodeksu pracy, określającego, że pracownikowi używającemu własnej odzieży i obuwia roboczego pracodawca wypłaca ekwiwalent pieniężny w wysokości uwzględniającej ich aktualne ceny oraz art. 237⁹ § 3 k.p., stanowiącego, że jeżeli pracodawca nie może zapewnić prania odzieży roboczej, czynności te mogą być wykonywane przez pracownika, pod warunkiem wypłacania przez pracodawcę ekwiwalentu pieniężnego w wysokości kosztów poniesionych przez pracownika.

Stwierdzono, że ekwiwalenty za II półrocze 2008 r. wypłacono w dniu 17 grudnia 2008 r., a podstawą wypłat ekwiwalentu za pranie były oświadczenia pracowników, z których wynika wartość wydatków na zakup proszku, opłaty za wodę, kanalizację i energię elektryczną. Na podstawie listy z 25 czerwca 2008 r. pracownikom wypłacono ekwiwalenty za I półrocze 2008 r., jednakże kontrolowana jednostka nie posiada oświadczeń o poniesionych przez pracowników kosztach. Ustalono, że wypłacone ryczałty, w tym także za pranie, były aktualizowane o przyjęty 2,5% wskaźnik inflacji w stosunku do roku ubiegłego, nie stosowano natomiast do obliczenia ekwiwalentu aktualnej ceny odzieży oraz zwrotu rzeczywistych kosztów poniesionych przez pracowników za pranie. Kontrolowana jednostka nie posiadała w 2008 r. instrukcji regulującej zasady wypłaty ekwiwalentów za pranie i używanie odzieży własnej do celów służbowych. Mimo podjętych prac w tym zakresie, do czasu zakończenia kontroli przepisy wewnętrzne nie zostały wprowadzone – str. 22-23 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także prawidłowość ustalania i wypłacania świadczeń sędziom prowadzącym mecze piłkarskie w ramach rozgrywek trampkarzy młodszych i trampkarzy starszych oraz w ramach turnieju żaków i turnieju tzw. ligi mlecznej rozgrywanego w Mońkach. Jako podstawa wypłaty ekwiwalentów okazana została tabela zryczałtowanych kosztów diet i dojazdów, otrzymywana przez jednostkę z Podlaskiego Okręgowego Związku Piłki Nożnej na początku każdego sezonu piłkarskiego. Z okazanej informacji (nie zawierającej daty oraz danych podmiotu sporządzającego) oraz rozliczeń delegacji sędziowskich wynika, że w niektórych przypadkach utrudnione jest zweryfikowanie zgodności kwoty ekwiwalentu ze wspomnianą informacją. Mianowicie, na druku rozliczenia sędziowie wpisywali najczęściej prowadzenie meczów „trampkarze młodsi i starsi”, bez rozróżnienia czy prowadzą mecz jako sędzia główny. Zdarzały się także przypadki wpisywania w rozliczeniu jednej kwoty mimo prowadzenia 2 meczów. Na podstawie informacji z PZPN ustalono, że prowadzenie dwóch meczów przy pełnym składzie sędziowskim stanowi wydatek w wysokości 155 zł brutto. Stwierdzono, że w dniu 27 sierpnia i 6 września 2008 r. wydatkowano na ekwiwalenty sędziowskie po 165 zł, 20 września i 26 października – 115 zł, 12 października – 130 zł (zmniejszenia kwot wynikają z braku jednego sędziego bocznego). Natomiast w dniu 14 sierpnia 2008 r. sędzia prowadzący mecze w ramach memoriału P. Draheima otrzymał 235 zł. Nie stwierdzono jednak na podstawie okazanej informacji, jaka kwota ekwiwalentu jest stosowana w takich turniejach, a ponadto brak było wskazania, ile meczów prowadził sędzia w ramach tych zawodów. Na drukach rozliczeń delegacji sędziowskich brak jest adnotacji o sprawdzeniu pod względem formalno-rachunkowym, a także zatwierdzenia do wypłaty. Natomiast na dowód wykonania zadania przedstawiciel jednostki składa swój nieczytelny podpis.

W odniesieniu do wysokości zryczałtowanych diet w jednym zbadanym rozliczeniu sędzia zamieszkały w Suchowoli, prowadzący dwa mecze trampkarzy, podał kwotę zryczałtowanego kosztu diety i dojazdów 70 zł. Miejsce zamieszkania sędziego znajduje się w odległości do 50 km od Moniek, zatem zgodnie z tabelą zryczałtowana kwota powinna wynosić 40 zł.

Ponadto, za sędziowanie meczów podczas ligi mlecznej, tj. nieorganizowanych przez PZPN, przyznawano sędziom 30 zł ryczałtu brutto (25 zł netto). Z wyjaśnienia Pana Dyrektora wynika, że ryczałty sędziowskie za sędziowanie takich imprez sportowych są wypłacane w wysokości 25 zł netto na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z 10 lipca 2006 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz. U. Nr 134, poz. 944 ze zm.). Ustalono, że kwota ryczałtu nie wynika z wymienionego rozporządzenia, a także nie została formalnie ustalona przez jednostkę – str. 24-26 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości były przede wszystkim wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również, na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, powinność wprowadzenia w formie pisemnej procedur kontroli finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, któremu kierownik jednostki winien powierzyć obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wskazanym w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie wewnętrznej kontroli finansowej:

a) bieżące monitorowanie pisemnych procedur kontroli obowiązujących w jednostce w celu zachowania ich kompletności, zgodności z wymaganiami przepisów prawa oraz faktycznymi potrzebami jednostki,

b) zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur w zakresie gospodarki kasowej, w szczególności w kwestii dokonywania wypłat gotówki z kasy na podstawie sprawdzonych i zatwierdzonych dowodów kasowych wskazujących osoby, którym wypłaca się gotówkę,

c) uregulowanie w formie pisemnej zasad ustalania ekwiwalentu za używanie przez pracowników własnej odzieży oraz ekwiwalentu za pranie odzieży.

2. Podjęcie czynności zmierzających do umorzenia należności od Oleckiego Przedsiębiorstwa Budowlanego.

3. Podjęcie niezwłocznych i zdecydowanych czynności windykacyjnych w stosunku do należności od Międzynarodowej Federacji Romów, mając na uwadze upływ terminu przedawnienia.

4. Naliczenie i wyegzekwowanie od najemcy odsetek za nieterminowe opłacenie należności za grudzień 2008 r. w wysokości 28,96 zł.

5. Formalne uregulowanie w umowach z Zakładem Gastronomiczno-Usługowym stosowanych zasad rozliczenia kosztów energii elektrycznej.

6. Przestrzeganie postanowień art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie obowiązku uzyskania zgody właściwych organów gminy na przedłużenie obowiązywania umów najmu i dzierżawy z tym samym kontrahentem na okres przekraczający łącznie 3 lata.

7. Bieżące monitorowanie zgodności angaży pracowników Ośrodka z obowiązującymi przepisami w zakresie przyznanej kategorii zaszeregowania i kwoty wynagrodzenia.

8. Rzetelne dokumentowanie wydatków z tytułu należności wypłacanych sędziom piłkarskim, mając na uwadze umożliwienie weryfikacji ich prawidłowości w świetle regulacji, na podstawie której są ustalane. Formalne uregulowanie wysokości świadczeń wypłacanych sędziom w rozgrywkach nie organizowanych przez PZPN.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Moniek

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowe

             w Białymstoku