Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Mońkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 listopada 2009 roku (znak: RIO.I.6001-8/09), o treści jak niżej:

                                                                                     Pan

                                                                                                          Zbigniew Karwowski

                                                                                                          Burmistrz Moniek

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta i gminy Mońki za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Mońkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane             w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia jednostek organizacyjnych z budżetem gminy.

Badając zagadnienia związane z kontrolą wewnętrzną ustalono, że w 2008 r. nie został dopełniony obowiązek wynikający z art. 187 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.               o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dotyczący kontroli przestrzegania, przez podległe i nadzorowane jednostki, realizacji procedur w zakresie celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków, którą należało objąć co najmniej 5% wydatków podległych jednostek. Zadania nadzoru i kontroli jednostek organizacyjnych w zakresie gospodarki finansowej zostały przypisane zakresem czynności Skarbnikowi Gminy. W 2008 r. Skarbnik nie przeprowadził kontroli w żadnej jednostce organizacyjnej – str. 8 protokołu kontroli.

Ustalono też, że zakres czynności Skarbnika, nadany dnia 30 października 2003 r., nie obejmuje całości zagadnień dotyczących obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego budżetu, wynikających z art. 45 ustawy o finansach publicznych, pomija bowiem kwestię wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że                w 2008 r. księgowość badanej jednostki prowadzona była w oparciu o przepisy wewnętrzne określone zarządzeniem nr 250/06 Burmistrza z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie ustalenia zakładowego planu kont oraz zasad przeprowadzania inwentaryzacji. Obowiązujący zakładowy plan kont nie był poddany aktualizacji w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142 poz. 1020; zgodnie z § 21 tego rozporządzenia kierownicy jednostek powinni byli dokonać stosownych zmian w zakładowych planach kont do 31 października 2006 r.), a także rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2008 r. zmieniającego przywołane rozporządzenie                 w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. Nr 72, poz. 422; zmiany wynikające z tego rozporządzenia, stosownie do wymogu § 2, należało uwzględnić w wewnętrznej dokumentacji zasad rachunkowości do 14 sierpnia 2008 r.). W trakcie kontroli ustalono m.in., że wskutek zaniechania aktualizacji przyjętych zasad rachunkowości ewidencję księgową udzielonych dotacji budżetowych prowadzono na koncie 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”, zamiast na koncie 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych”, nie zaliczono w 2008 r. do przychodów Urzędu Miejskiego dochodów budżetu gminy nieujętych w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych w wysokości 23.837.488,66 zł, wbrew postanowieniu § 7 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia Ministra Finansów – str. 8-9 protokołu kontroli. Jak stwierdzono, aktualizacji wymagają również wprowadzone w 1994 r. przepisy wewnętrzne         w zakresie gospodarki kasowej, które nie uwzględniają, iż raporty kasowe sporządzane są od stycznia 2007 r. przy użyciu komputera, nie zaś metodą tradycyjną – str. 14 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U.  z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), ustalenie w formie pisemnej i aktualizacja dokumentacji zasad rachunkowości należy do obowiązków kierownika jednostki.

Poza tym kontrola wykazała, że przepisy wewnętrzne badanej jednostki nie zawierały wykazu ksiąg rachunkowych; wykaz taki jest wymaganym elementem dokumentacji zasad rachunkowości z mocy art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o rachunkowości. – str. 9 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów w księgach rachunkowych budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej stwierdzono też inne nieprawidłowości, naruszające przepisy ustawy     o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, polegające na:

a) dokonywaniu zapisów księgowych z naruszeniem art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy w kwestii określania rodzaju dowodu księgowego oraz zrozumiałego tekstu operacji – str. 10 protokołu kontroli;

b) przeksięgowaniu, ustalonych na koniec 2007 r., sald kont 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” i 962 „Wynik na pozostałych operacjach” na konto 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” pod datą 31 grudnia 2008 r., zamiast pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu za 2007 r., jak to wynika z zasad funkcjonowania tych kont zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 12 protokołu kontroli;

c) nieujęciu do kosztów 2008 r. zobowiązania w kwocie 4.094 zł wobec Urzędu Marszałkowskiego w Białymstoku z tytułu opłaty za odprowadzanie wód opadowych,            z naruszeniem postanowienia art. 6 ust. 1 ustawy; opłata została uregulowana w dniu 09.01.2009 r. i zaksięgowana w koszty tego roku – str. 16 protokołu kontroli;

d) nieprowadzeniu ewidencji analitycznej do konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami                 i dostawcami” według poszczególnych kontrahentów, z naruszeniem zasad funkcjonowania tego konta zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 16 protokołu kontroli;

e) zaewidencjonowaniu kosztów robót budowlanych polegających na remoncie sali gimnastycznej przy Gimnazjum w Mońkach na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe           w budowie)” i w konsekwencji zwiększeniu wartości środka trwałego (konto 011 „Środki trwałe”) o koszty zadania remontowego w łącznej wysokości 708.722,17 zł. Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy, wartość początkową stanowiącą cenę nabycia lub koszt wytworzenia środka trwałego powiększają koszty jego ulepszenia, polegającego na przebudowie, rozbudowie, modernizacji lub rekonstrukcji i powodującego, że wartość użytkowa tego środka po zakończeniu ulepszenia przewyższa posiadaną przy przyjęciu do używania wartość użytkową, mierzoną m.in. okresem używania, kosztami eksploatacji lub innymi miarami. Zgodnie          z rozporządzeniem Ministra Finansów, konto 080 służy do ewidencji m.in. poniesionych kosztów ulepszenia środka trwałego (przebudowa, rozbudowa, rekonstrukcja lub modernizacja), nie powinny być zatem księgowane na nim nakłady na remont obiektu budowlanego, służące odtworzeniu stanu pierwotnego. Wskazana nieprawidłowość związana była, według wyjaśnienia Skarbnika, z niewłaściwą klasyfikacją budżetową wydatków na remont bieżący sali gimnastycznej (zakwalifikowano je do par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych”) – str. 64-65 protokołu kontroli;

f) nieprawidłowym ujęciu odsetek w kwocie 1.514,68 zł naliczonych od środków pieniężnych na rachunku bankowym Urzędu: w ewidencji budżetu w korespondencji Wn 240 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 901 „dochody budżetu” i w ewidencji Urzędu na kontach Wn 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast: w ewidencji budżetu Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – Ma 901 (na podstawie sprawozdania Rb-27S), w ewidencji Urzędu Wn 130 – Ma 750 „Przychody i koszty finansowe” (wypływ odsetek na rachunek bankowy) i Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – Ma 130 (przekazanie odsetek). W związku z nieodpowiednim księgowaniem wynikła różnica w kwocie 1.514,68 zł, pomiędzy stanem środków na rachunku bankowym Urzędu (38.446,36 zł) a saldem wynikającym z kont 222 i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” (36.961,68 zł). Ewidencja analityczna do kont 222 i 223 prowadzona była nieprawidłowo, ponieważ zawierała tylko ewidencję wpływu środków na rachunek bankowy budżetu z tytułu zrealizowanych przez jednostki budżetowe dochodów (konto 222) i ewidencję przelanych z rachunku budżetu środków na realizację wydatków jednostek budżetowych (konto 223). W ewidencji analitycznej nie księgowano danych wynikających ze sprawozdań jednostkowych Rb-27S i Rb-28S. Przywołane zasady ewidencji wynikają z opisów funkcjonowania kont zawartych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia – str. 90-91 protokołu kontroli;

g) nieuzgodnieniu, wbrew wymogom art. 16 ust. 1 ustawy, ewidencji analitycznej z ewidencją syntetyczną w zakresie obrotów strony Wn i salda konta 222 oraz obrotów strony Ma i salda konta 223 – str. 91 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli dokumentacji dotyczącej opracowania budżetu na 2008 rok stwierdzono, że nie został sporządzony plan finansowy Urzędu Miejskiego, o którym mowa w art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do przywołanych przepisów, w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym m.in. wydatki związane z funkcjonowaniem organów jednostki samorządu terytorialnego, a także wydatki dotacyjne – str. 22 protokołu kontroli.

W zakresie pozyskiwania dochodów z najmu lokali użytkowych ustalono, że przy zawarciu w dniu 28 listopada 2007 r., na okres 3 lat, umowy najmu lokalu o pow. 190,61 m² na cele handlowe nie został spełniony wymóg sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 29 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, iż za nieterminowe płatności czynszów wynikających z dwóch umów najmu objętych kontrolą nie naliczono i nie pobrano odsetek w łącznej wysokości 8,07 zł – str. 30, 31 protokołu kontroli. Jak stanowi §7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia  28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, odsetki od należności i zobowiązań ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału.

Badając dochody gminy uzyskane z tytułu sprzedaży nieruchomości gruntowej (działka o pow. 629 m²) stwierdzono brak udokumentowania faktu zawiadomienia osoby wyłonionej w przetargu jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży (według wyjaśnienia inspektora Urzędu zawiadomienie nastąpiło w formie telefonicznej). Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co jasno wskazuje na obowiązek pisemnej formy zawiadomienia. Z art. 41 ust. 2 wynika ponadto, że w zawiadomieniu powinna znaleźć się informacja, iż w przypadku, gdy osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu i w terminie podanym w zawiadomieniu, organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi – str. 34 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli dochodów budżetowych ustalono też, że gmina pozyskała w 2008 r. dochody z tzw. opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 4.062,10 zł. Dochody zostały zrealizowane ma mocy dwóch decyzji wydanych w 2007 r. W trakcie kontroli okazano tylko dwa akty notarialne, na podstawie których zostały wydane przywołane decyzje w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Innych aktów nie okazano. Stwierdzono, że badana jednostka nie prowadzi ewidencji wpływających od notariuszy aktów notarialnych. Obowiązki dotyczące prowadzenia spraw z zakresu gospodarki przestrzennej, w tym m.in. „załatwianie spraw związanych z przepisem art. 36 i art. 37 ustawy (dot. opłat planistycznych)” zostało powierzone w drodze zakresu czynności dla inspektora Referatu Gospodarki i Inwestycji – str. 41-42 protokołu kontroli. Prowadzenie wspomnianej ewidencji umożliwia weryfikację prawidłowości wszczęcia postępowań zmierzających do naliczenia opłaty planistycznej oraz kontrolę wykonywania obowiązków przez pracownika, któremu zadania w tym zakresie zostały powierzone.

W wyniku kontroli wydatków z tytułu podróży służbowych pracowników (str. 47-48 protokołu kontroli) stwierdzono, w przyjętej do badania próbie, że podróże służbowe odbywano w większości samochodami niebędącymi własnością pracodawcy. Badanie wykazało brak wniosków pracowników, w oparciu o które pracodawca powinien wyrazić zgodę na odbycie podróży służbowej samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy, stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na terenie kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Z kontekstu tego przepisu wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym. Ponadto według przywołanego przepisu, pracodawca winien ustalać stawkę za 1 km przebiegu pojazdu stanowiącą podstawę rozliczenia kosztów podróży przez pracownika. W zbadanych delegacjach stawka ta nie została określona przez pracodawcę. Ustalono, że do rozliczenia przyjmowano stawki za 1 km przebiegu pojazdu przywołane w § 5 ust. 3 rozporządzenia.

Stwierdzono też uchybienia naruszające przepisy w sprawie rozliczania podróży służbowych, zawarte w wewnętrznej instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów. Polegały one na:

- określaniu środka lokomocji w poleceniach wyjazdu jako „samochód prywatny” bez wskazania danych dotyczących pojemności silnika i numeru rejestracyjnego,

- niewskazywaniu daty wystawienia delegacji,

- braku adnotacji o potwierdzeniu pobytu w jednostce będącej celem podróży służbowej.

Ponadto zbadano prawidłowość ryczałtowego zwrotu pracownikom kosztów używania samochodów niebędących własnością pracodawcy do jazd lokalnych (str. 47-48 protokołu kontroli). Stwierdzono zawyżenie kwot ryczałtów na kwotę 102,60 zł w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), według którego kwotę ustalonego ryczałtu zmniejsza się o jedną dwudziestą drugą za każdy roboczy dzień nieobecności pracownika w miejscu pracy z powodu choroby, urlopu, podróży służbowej trwającej co najmniej 8 godzin lub innej nieobecności oraz za każdy dzień roboczy, w którym pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych. Kontrola, oparta na porównaniu danych oświadczeń pracowników o używaniu pojazdu w jazdach lokalnych z listami obecności w pracy, wykazała, że kierownikowi Referatu Organizacyjnego zawyżono wypłatę ryczałtu za listopad i grudzień 2008 r. na kwotę łączną 34,20 zł w związku z nieprawidłowym ustaleniem przez tego pracownika liczby dni nieobecności w pracy. Zawyżony o 68,40 zł ryczałt za listopad wypłacono również Panu Burmistrzowi, z tym że w tym przypadku nie stwierdzono nieprawidłowego ustalenia dni, za które należało dokonać potrąceń. Według wyjaśnienia podinspektora Urzędu, który dokonywał rozliczeń omawianych należności, niewłaściwe ustalenie ryczałtu nastąpiło w wyniku pomyłki. Dodać również należy, iż w zakresie czynności tego pracownika nie wskazano wprost obowiązków w zakresie rozliczania ryczałtów.

         Badając dotacje przekazane podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych ustalono, że został ogłoszony otwarty konkurs ofert na realizację zadań z zakresu upowszechniania kultury fizycznej w 2008 r. Analiza ogłoszenia konkursu ofert wykazała, że nie zawarto w nim informacji o zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym, co uchybia przepisowi art. 13 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Ponadto ogłoszenie nie zostało zamieszczone w prasie o zasięgu lokalnym, co jest niezgodne z wymogiem ustanowionym w art. 13 ust. 3 ustawy – str. 55, 56 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych w świetle ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) i przepisów wykonawczych wykazała następujące uchybienia:

- kosztorys inwestorski dotyczący remontu sali gimnastycznej przy Gimnazjum w Mońkach nie zawierał niektórych elementów wymaganych przez § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno- użytkowym (Dz. U Nr 130, poz. 1389). W zakresie strony tytułowej brak było wskazania: nazwy obiektu/robót budowlanych z uwzględnieniem nazw i kodów Wspólnego Słownika Zamówień i podaniem lokalizacji, adresu zamawiającego, wartości kosztorysowej robót, daty opracowania kosztorysu (§ 7 pkt 1 lit. a, b, e, f). Ponadto nie zamieszczono w kosztorysie inwestorskim ogólnej charakterystyki robót, zawierającej krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określałyby wielkość robót (§ 7 pkt 2) – str. 59 protokołu kontroli;

- ogłoszenia o zamówieniach na remont sali gimnastycznej, termomodernizację wielorodzinnych budynków mieszkalnych oraz modernizację oświetlenia ulicznego, zamieszczone w siedzibie zamawiającego i na stronie internetowej, nie zawierały informacji o dniu ich zamieszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 6 pkt 3 Prawa zamówień Publicznych – str. 61, 68, 75 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli gospodarki środkami rzeczowymi oraz ich ewidencji księgowej stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) badana jednostka nie prowadzi ewidencji analitycznej środków trwałych w formie określonej w wewnętrznej instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo – księgowych, wprowadzonej do stosowania zarządzeniem Burmistrza z dnia 24 stycznia 1994 r. Jak ustalono, corocznie sporządzany jest wykaz środków trwałych z podziałem na poszczególne grupy wynikające z klasyfikacji środków trwałych, służący naliczeniu umorzenia środków trwałych (wykaz sporządzony w 2008 r. zawierał w szczególności dane dotyczące nazwy środka trwałego, jego wartości i umorzenia na początek roku, ruchu środków w ciągu roku (przy czym przychody środków trwałych wpisywano zapisem czarnym, natomiast rozchody zapisem czerwonym), umorzenia za rok, wartości i umorzenia na koniec roku). Z przepisów wewnętrznych wynika zaś, że szczegółową ewidencję środków trwałych prowadzi Skarbnik lub upoważniony przez niego pracownik w księdze inwentarzowej wzór K-205, podstawę wpisu do ewidencji analitycznej środków trwałych stanowi dokument OT, który powinien zawierać m.in. szczegółowy opis środka trwałego, jego numer fabryczny oraz numer, pod którym środek trwały został zaksięgowany w księdze inwentarzowej – str. 82-83 protokołu kontroli;

b) środki trwałe powstałe w wyniku działalności inwestycyjnej ewidencjonowano na koncie 011 pod datą 31.12. 2008 r., mimo iż zakończenie zadań inwestycyjnych i przekazanie do użytkowania obiektów inwentarzowych następowało w trakcie roku (w sierpniu, październiku i listopadzie). Opóźnienia w księgowaniu środków trwałych miały wpływ na wysokość ich księgowego umorzenia, którego dokonywano począwszy od 2009 roku, zamiast odpowiednio od 1 września, 1 listopada i 1 grudnia 2008 r. Zasady dokonywania odpisów umorzeniowych i amortyzacyjnych środków trwałych zostały określone w art. 32 ustawy o rachunkowości. Ponadto w wystawionych dowodach księgowych przyjęcia środka trwałego (OT) brak było wskazania i podpisu osoby, której powierzono pieczę nad przyjętym środkiem trwałym, co uchybia przepisom wewnętrznej instrukcji – str. 83-84 protokołu kontroli;

c) na dokumentach źródłowych (fakturach) dotyczących zakupów pozostałych środków trwałych brak było podpisu osoby, której powierzono pieczę nad przyjętym wyposażeniem, a ponadto numeru, pod którym dany obiekt został zaksięgowany w księdze inwentarzowej, co uchybia postanowieniom instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej… – str. 84-85 protokołu kontroli;

d) niezgodnie z przepisami wewnętrznej instrukcji ewidencjonowano obrót materiałami – nie przestrzegano przepisów wewnętrznych w zakresie sporządzania odpowiednich dokumentów magazynowych, ich podpisywania oraz przekazywania w określonych terminach do komórki księgowości (np. pod datą 31.12.2008 r. dokonano księgowego rozchodu materiałów na kwotę 8.188,30 zł, jak zaś ustalono, wydanie materiałów z magazynu miało miejsce w okresie od 12.06. do 04.12.2008 r.). Ponadto na koncie 310 „Materiały” ewidencjonowano składniki majątkowe (wyposażenie), które stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości należało księgować na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” – str. 85-86 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji środków rzeczowych wykazała, że spisu z natury środków trwałych dokonano w dniach 20-29.12.2006 r., w oparciu o zarządzenie Burmistrza w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji z dnia 15 grudnia 2006 r. Należy zwrócić uwagę, że w zarządzeniu nie ustalono terminu (dnia), na który ma być rozliczona inwentaryzacja. Wyznaczenie takiego terminu ma istotne znaczenie przy rozliczeniu inwentaryzacji, bowiem wyniki inwentaryzacji należy porównać ze stanem ewidencyjnym według stanu na określony dzień, co wynika z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

Jak ustalono, do arkuszy spisu z natury wpisane zostały również te składniki majątkowe (np. grunty, kanalizacja sanitarna), które zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości należy inwentaryzować w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników. Stan środków trwałych na dzień 31.12.2006 r., według ewidencji syntetycznej prowadzonej na koncie 011 „Środki trwałe” oraz ewidencji analitycznej pn. „Środki trwałe 2006”, wynosił 8.201.081,51 zł. Według arkuszy spisowych stan środków trwałych wynosił 8.008.372,01 zł, różnica stanowi kwotę 192.709,50 zł. W wyniku porównania stanu faktycznego poszczególnych pozycji środków trwałych ze stanem księgowym, którego dokonano w trakcie kontroli, ustalono, że na różnicę składa się wartość dwóch zakończonych w ciągu roku inwestycji uwidocznionych na koncie 011 pod datą 31.12.2006 r. (przebudowa drogi gminnej w ulicy Kopernika w Mońkach na kwotę 95.068,26 zł – protokół zakończenia i oddania do użytku z dnia 4.10.2008 r. i przebudowa drogi gminnej w ulicy Kochanowskiego na kwotę 91.072,76 zł – protokół odbioru końcowego z dnia 12.10.2006 r.) oraz uwidoczniony w stanie ewidencyjnym zestaw komputerowy na kwotę 6.568,48 zł. Należy podkreślić, że do czasu rozpoczęcia kontroli nie sporządzono zestawienia zbiorczego spisów z natury, poprzez wypełnienie rubryk „stan faktyczny” i „stan księgowy”, na podstawie którego w badanej jednostce ustala się różnice inwentaryzacyjne (zestawienie sporządzono w trakcie kontroli). Obowiązki w tym względzie zostały przypisane postanowieniami instrukcji w sprawie kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów komisji inwentaryzacyjnej oraz Skarbnikowi. Według instrukcji do powinności komisji inwentaryzacyjnej należy wyjaśnianie przyczyn powstałych różnic inwentaryzacyjnych, natomiast podjęcie decyzji w zakresie uznania niedoborów za zawinione bądź niezawinione należy do kompetencji Burmistrza. W oparciu o taką decyzję Skarbnik winien dokonać stosownych księgowań w księgach rachunkowych. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że po przeprowadzonym spisie nie ustalono i nie wyjaśniono różnic inwentaryzacyjnych odnośnie zestawu komputerowego (według wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli zestaw miał być przeznaczony do utylizacji z uwagi na całkowite zużycie), jak również nie dokonano przeksięgowań w ewidencji księgowej – str. 86-88 protokołu kontroli.

Stwierdzono też, że na podstawie zarządzenia Burmistrza z dnia 19 grudnia 2008 r. powołano komisję inwentaryzacyjną do przeprowadzenia inwentaryzacji w drodze spisu z natury wszystkich składników majątkowych znajdujących się m.in. w magazynie Urzędu. Na dzień zakończenia inwentaryzacji, tj. 29.12.2008 r., stan materiałów ujęty na koncie 310 „Materiały” wynosił 71.718,67 zł, według spisu z natury w magazynie znajdowały się materiały na kwotę 24.018,10 zł. W czasie kontroli sporządzone zostało zestawienie spisów z natury materiałów i zestawienie materiałów według ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 310 w dziale księgowości. W wyniku porównania tych stanów ustalono, że niedobór materiałów w magazynie wynosi 49.047,50 zł, zaś nadwyżka 1.346,93 zł. Z okazanej kontrolującym dokumentacji wynika, że w dniu 5.01.2009 r. magazynier złożył oświadczenie w sprawie braku w magazynie jednego ze składników majątkowych, do pozostałych różnic inwentaryzacyjnych nie ustosunkował się, zobowiązał się natomiast „do dostarczenia odpowiednich dokumentów do księgowości do dn. 30.VI.2009 r. w celu skorygowania salda na 31.12.2008 r.”. Należy podkreślić, że w dokumentacji brak było zestawienia różnic inwentaryzacyjnych (zestawienie sporządzono w czasie kontroli) oraz dowodów przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Pan Burmistrz nie podjął też decyzji w sprawie wynikłych w czasie inwentaryzacji różnic. Zasady rozliczania inwentaryzacji przeprowadzanej w drodze spisu z natury zostały szczegółowo określone w wewnętrznej instrukcji, wskazano w niej również pracowników, którym powierzone zostały obowiązki związane z ustaleniem różnic, wyjaśnieniem ich powstania oraz opracowania wniosków. Wskazane zaniechania stanowią naruszenie przepisów wewnętrznych, jak i art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości, według którego ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji– str. 87-89 protokołu kontroli.

         W ramach kontroli rozliczeń podległych jednostek organizacyjnych z budżetem gminy dokonano m.in. analizy sprawozdań Rb-30 z wykonania planów finansowych zakładów budżetowych, sporządzonych przez Przedszkole w Mońkach. Ustalono, że w tym zakładzie budżetowym na koniec 2008 r. wystąpiła nadwyżka środków obrotowych w kwocie 55.837,54 zł (planowany stan środków na koniec roku 7.946,86 zł, wykonany 63.784,40 zł). Kontrola wykazała, że zakład budżetowy nie dokonał w 2009 r. wpłaty do budżetu gminy nadwyżki środków obrotowych za 2008 r. Ponadto ze sprawozdania Rb-30 Przedszkola za 2007 r. wynika, że nadwyżka środków obrotowych wystąpiła także według stanu na 31 grudnia 2007 r. w kwocie 14.617,31 zł (planowany stan środków obrotowych na koniec roku – 90.899 zł, wykonany 105.516,31 zł), której również nie przelano do budżetu gminy. Obowiązek rozliczenia przez zakład budżetowy nadwyżki środków obrotowych, czyli dokonania wpłaty na rachunek bankowy budżetu gminy w terminie 15 dni od złożenia rocznego sprawozdania finansowego, wynika z przepisu § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno – prawną (Dz. U Nr 116, poz. 783 ze zm.) – str. 93 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych, w tym niewłaściwego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym budżetu – skarbniku, któremu kierownik jednostki winien powierzyć obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wskazanym w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a także na kierowniku jednostki, do którego należy nadzór nad prowadzeniem rachunkowości oraz opracowanie i aktualizacja dokumentacji zasad rachunkowości, stosownie do art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie zakresu czynności Skarbnika o postanowienia dotyczące wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi.

2. Każdorazowe aktualizowanie dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości, stosownie do wymogów zawartych w przepisach prawa oraz faktycznie zastosowanych rozwiązań; dokonanie zmian i uzupełnień dokumentacji w kwestii:

a) zakładowego planu kont – poprzez uwzględnienie wymogów wynikających z obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…;

b) ustalenia wykazu prowadzonych ksiąg rachunkowych, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o rachunkowości;

c) określenia faktycznie stosowanej metody sporządzania raportów kasowych.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji udzielonych dotacji na koncie 224,

b) zaliczanie do przychodów Urzędu dochodów budżetu gminy nieujętych w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych;

c) dokonywanie zapisów księgowych w sposób określony w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o rachunkowości;

d) terminowe przeksięgowywanie sald kont 961 i 962 na konto 960;

e) ujmowanie kosztów w ewidencji księgowej z uwzględnieniem wymogu art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

f) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 201 według poszczególnych kontrahentów;

g) zaniechanie ujmowania na koncie 080 wartości nakładów na remonty obiektów budowlanych; dokonanie korekty księgowej wartości sali gimnastycznej o nakłady poniesione na remont tego środka trwałego;

h) ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek od środków na rachunku bankowym Urzędu w sposób wskazany w protokole i niniejszym wystąpieniu;

i) prowadzenie ewidencji na kontach rozrachunkowych 222 i 223 zgodnie z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz uzgadnianie zapisów syntetycznych z zapisami analitycznymi tych rozrachunków.

4. Sporządzanie planu finansowego Urzędu, stosownie do wymogów art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych.

5. W zakresie najmu i sprzedaży nieruchomości:

a) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, jak tego wymagają postanowienia art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) pobieranie odsetek od nieterminowych płatności należności oraz zobowiązanie Skarbnika do ujmowania odsetek w księgach rachunkowych, stosownie do § 7 ust. 8 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...; rozważenie uregulowania w przepisach wewnętrznych przesłanek niedochodzenia odsetek o niskiej wartości;

c) pisemne zawiadamianie osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, jak tego wymaga art. 41 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

6. Rozważenie prowadzenia ewidencji wpływających od notariuszy aktów notarialnych w celu wzmocnienia procedur kontroli nad realizacją dochodów z opłaty planistycznej, mając na uwadze postanowienia art. 47 ustawy o finansach publicznych.

7. W zakresie wydatków z tytułu podróży służbowych:

a) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodami prywatnymi pracowników na podstawie każdorazowo składanych przez pracowników wniosków w tej sprawie, mając na uwadze, że wykorzystanie samochodu prywatnego w podróży służbowej zależy od wcześniejszego wyrażenia przez pracownika takiego zamiaru;

b) formalne ustalanie przez Pana Burmistrza stawki za jeden kilometr przebiegu przed odbyciem podróży samochodem prywatnym pracownika,

c) spowodowanie przestrzegania postanowień wewnętrznej instrukcji w sprawie rozliczania podróży służbowych;

d) przypisanie pracownikowi w zakresie czynności obowiązków w kwestii rozliczania należności z tytułu ryczałtów za używanie samochodów prywatnych w jazdach lokalnych;

e) zobowiązanie pracowników składających oświadczenia o używaniu samochodów prywatnych w jazdach lokalnych oraz naliczających ryczałt z tego tytułu do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu dni, za które należy dokonać potrąceń; dokonanie zwrotu wskazanych kwot ryczałtów nienależnie pobranych.

8. Zawieranie w ogłoszeniu o konkursie ofert wszystkich informacji wymaganych przez art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz zamieszczanie ogłoszenia o konkursie w prasie, jak tego wymaga art. 13 ust. 3 ustawy.

9. W zakresie zamówień publicznych:

a) każdorazowe weryfikowanie sporządzonych kosztorysów inwestorskich w zakresie określenia w nich wymaganych przepisami prawa elementów;

b) zawieranie w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym, zamieszczanym w siedzibie zamawiającego i na stronie internetowej, informacji o dniu jego zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych.

10. Spowodowanie w zakresie gospodarki środkami rzeczowymi i ich ewidencji księgowej:

a) prowadzenia ewidencji analitycznej środków trwałych w formie określonej przepisami wewnętrznej instrukcji;

b) ewidencjonowania środków trwałych, będących efektem działalności inwestycyjnej, na koncie 011 w miesiącu przekazania ich do użytkowania, w oparciu o dowody wystawione zgodnie z wymogami wewnętrznej instrukcji;

c) opatrywania dowodów dotyczących zakupów pozostałych środków trwałych adnotacjami wymaganymi przepisami wewnętrznymi;

d) prowadzenia obrotu materiałami z zachowaniem przepisów wewnętrznej instrukcji w zakresie wymaganej dokumentacji oraz zasad jej obiegu;

e) dokonania analizy zapisów na koncie 310 celem wyksięgowania ze stanu tego konta składników majątkowych podlegających ujęciu na koncie 013.

11. W zakresie inwentaryzacji majątku:

a) ustalanie w zarządzeniu o inwentaryzacji według stanu na jaki dzień inwentaryzacja ma być przeprowadzona;

b) stosowanie właściwych, określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, metod inwentaryzacji do poszczególnych składników majątkowych;

c) spowodowanie aby członkowie komisji inwentaryzacyjnej oraz Skarbnik wypełniali wszystkie ustalone przepisami wewnętrznymi obowiązki służące rozliczeniu inwentaryzacji, w tym w księgach rachunkowych tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji.

d) rozważenie przeprowadzenia w bieżącym roku ponownej inwentaryzacji materiałów, mając na uwadze różnice wynikające z inwentaryzacji przeprowadzonej w roku 2008.

12. Egzekwowanie od Przedszkola w Mońkach wpłaty na rachunek budżetu nadwyżki środków obrotowych; spowodowanie wpłaty przez ten zakład budżetowy nadwyżki środków obrotowych za 2008 rok.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku