Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Kobylin-Borzymy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 września 2009 roku (znak: RIO.I.6001-7/09), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Wojciech Mojkowski

                                                                                              Wójt Gminy Kobylin-Borzymy

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Kobylin-Borzymy za 2008 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Kobylin-Borzymy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie struktury stanowisk kierowniczych w Urzędzie Gminy i przydzielonych im zadań stwierdzono, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Wójta Gminy, przewidziane postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu. W regulaminie przewidziano szereg kompetencji Sekretarz Gminy w zakresie kierowania Urzędem, które przysługują mu „pod nieobecność Wójta i jego Zastępcy”. Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Według zaś art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w tej regulacji przewidzianych, powierzenie kompetencji organu wykonawczego jest skuteczne tylko na rzecz zastępcy wójta. Powierzenie ich innej osobie może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 3-4 protokołu kontroli.

Stwierdzono także, że zakres czynności Skarbnika nadany dnia 9 października 2007 r. nie obejmuje wszystkich zagadnień dotyczących obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego budżetu, wynikających z art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), pomijając kwestie dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 4-5 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli zakresów czynności pozostałych pracowników stwierdzono, iż nie zostało określone zastępstwo na czas nieobecności w pracy Skarbnika. Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zachowana zasady zapewnienia ciągłości operacji gospodarczych w jednostce w każdym czasie i okolicznościach, ustalonej „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” ogłoszonymi komunikatem nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58) – str. 11 protokołu kontroli.

W 2008 r. badana jednostka nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 187 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, dotyczącego kontroli przestrzegania, przez podległe i nadzorowane jednostki, realizacji procedur w zakresie celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków, którą powinno być objętych w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek. Zadania z zakresu nadzoru i kontroli w zakresie gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych zostały przypisane zakresem czynności Skarbnikowi. W 2008 r. Skarbnik Gminy przeprowadziła kontrolę w Zespole Szkół w Kobylinie Borzymach, jednak jej zakres nie może być uznany za realizację wskazanych obowiązków. Jak wynika z ustaleń kontroli, zbadano jedynie 2 faktury, przy czym wskazano tylko kwotę z 1 faktury – 101,93 zł – str. 10-11 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w odniesieniu do wymagań ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), wykazała rozbieżności między wskazanym w niej sposobem prowadzenia ksiąg rachunkowych (za pomocą komputera), a sposobem stosowanym w praktyce (metodą tradycyjną) – str. 12 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle wymagań ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) oraz przepisów wewnętrznych jednostki wykazała, że:

a) zestawienia obrotów i sald kont syntetycznych nie spełniały wymogów art. 18 ustawy, ponieważ nie zawierały sald kont na dzień otwarcia ksiąg rachunkowych oraz obrotów za okres sprawozdawczy – str. 12-13 protokołu kontroli,

b) księgi rachunkowe nie były oznaczone nazwą jednostki – art. 13 ust. 4 ustawy – str. 12 protokołu kontroli,

c) dokonywano zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu” niezgodnie z danymi wyciągów bankowych, czym naruszono zasadę prowadzenia ewidencji na tym koncie wyłącznie na podstawie dowodów bankowych i zgodnie z zapisami w księgowości banku, określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia – str. 21 protokołu kontroli,

d) w niektórych przypadkach dokumentowano wypłaty z kasy dowodami księgowymi, na których brak pokwitowania odbioru gotówki oraz adnotacji o sprawdzeniu pod względem formalnym i rachunkowym. Zgodnie z postanowieniami przepisów wewnętrznych, źródłowe dowody kasowe powinny być przed dokonaniem wypłaty gotówki sprawdzone oraz zatwierdzone do wypłaty. Odbiorca gotówki kwituje odbiór gotówki w sposób trwały swoim podpisem oraz datą otrzymania gotówki i wpisaniem kwoty słownie – str. 24 protokołu kontroli,

e) dla dwóch najemców nie była prowadzona ewidencja analityczna do konta 221 „Należności z tytułu dochodów  budżetowych”, co narusza zasady funkcjonowania tego konta określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 41 protokołu kontroli,

f) na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” ujęto saldo strony Wn w kwocie 1.782 zł, oznaczające należność jednostki z tytułu podatku VAT od US, która powinna być wykazana na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” – str. 27 protokołu kontroli,

g) zaniechano prowadzenia ewidencji rozrachunków na koncie 201 (w 2008 r. na koncie tym została zaksięgowana jedna operacja dotycząca zobowiązań jednostki – opłacenie faktury za termomodernizację w dniu jej zapłaty); skutkiem zaniechania ewidencji zobowiązań było nieujęcie kosztów dotyczących 2008 r. w księgach rachunkowych tego roku, czym naruszono zasadę memoriału określoną w art. 6 ustawy o rachunkowości, oraz niewykazanie zobowiązań w sprawozdaniu Rb-28S za 2008 r. Łączna kwota niewykazanych zobowiązań wyniosła 25.939,05 zł. Analogiczna sytuacja wystąpiła na koniec poszczególnych kwartałów. Wśród niewykazanych zobowiązań występowały także zobowiązania wymagalne – str. 14-16 i 27-28 protokołu kontroli,

h) odsetki od nieterminowo opłacanych należności z tytułu czynszów najmu i dzierżawy nie zostały naliczone i ujęte w księgach rachunkowych. Zgodnie z § 7 ust. 8 rozporządzenia, odsetki od należności nalicza się i ewidencjonuje nie później niż na koniec każdego kwartału. Ponadto do dłużników nie były wysyłane wezwania do zapłaty. Jak wyjaśniła Skarbnik, której w zakresie czynności powierzono windykację należności, powiadomienia o zaległościach w czynszach przekazywane są drogą telefoniczną – str. 41 protokołu kontroli,

i) w księgach Urzędu nie prowadzono ewidencji należności z tytułu użytkowania wieczystego, co jest niezgodne z zasadami funkcjonowania konta 221 – w efekcie wpłaty są księgowane bezpośrednio na konta zespołu 7, z pominięciem konta 221. Kwota przypisów opłat rocznych z użytkowania wieczystego nieujętych w 2008 r. w ewidencji księgowej wynosiła 1.215,20 zł – str. 43 protokołu kontroli,

j) należności ze sprzedaży wody nie były ewidencjonowane w 2008 r. na kontach rozrachunkowych (ewidencja sprzedaży prowadzona jest ręcznie w formie pozaksięgowej). Sprzedaż wody w 2008 r. osiągnęła wartość 338.673,61 zł. W trakcie kontroli zostało sporządzone zestawienie, zgodnie z którym należności za wodę na dzień 31 grudnia 2008 r. stanowiły kwotę 10.322,39 zł. Kwota ta nie została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S – str. 69 protokołu kontroli,

k) zapisy księgowe operacji gospodarczych dotyczących zakupu czasopism w formie prenumeraty za pośrednictwem Urzędu Pocztowego dokumentowano pismami z prośbą o prenumeratę. Na pismach tych znajdują się adnotacje o sprawdzeniu pod względem formalno-rachunkowym, merytorycznym i zatwierdzeniu do wypłaty. Jak ustalono w trakcie kontroli, Poczta Polska nie przesyła faktur za zakupione czasopisma. Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy, w przypadku uzasadnionego braku możliwości uzyskania zewnętrznych obcych dowodów źródłowych, kierownik jednostki może zezwolić na udokumentowanie operacji gospodarczej za pomocą księgowych dowodów zastępczych, sporządzonych przez osoby dokonujące tych operacji. Nie może to jednak dotyczyć operacji gospodarczych, których przedmiotem są zakupy opodatkowane podatkiem od towarów i usług – str. 16 protokołu kontroli,

l) faktury dotyczące przebudowy drogi gminnej w miejscowości Makowo oraz termomodernizacji budynku Urzędu Gminy księgowano zapisem Wn 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” – Ma 800 „Fundusz jednostki” oraz Wn 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 130. Prawidłowy zapis, zgodnie z przepisami rozporządzenia, powinien wyglądać następująco: Wn 080 – Ma 201 oraz Wn 201 – Ma 130 – str. 93 protokołu kontroli,

m) nieprawidłowo ustalono wartość inwestycji:

- „Przebudowa drogi gminnej w m. Makowo”. Na podstawie dokumentu OT nr 2/08 z dnia 31 grudnia 2008 r. stwierdzono, że wartość przyjętej na stan inwestycji wynosiła 861.866,34 zł. Wartość przyjęta w dokumencie OT wynika z zapisów na koncie 080, jednakże na koncie tym nie ujęto kwoty 2.200 zł (rachunek za wykonanie informacji o przedsięwzięciu pn. „Przebudowa drogi w miejscowości Makowo”) podlegającej zaliczeniu do wartości środka trwałego – str. 93 protokołu kontroli,

- „Termomodernizacja budynku Urzędu Gminy”. Z konta 080 wynika, iż całkowity koszt inwestycji zamknął się kwotą 472.931,26 zł. Składały się na nią faktury za wykonane roboty, a także za aktualizację projektu docieplenia budynku Urzędu oraz za częściową przeróbkę instalacji sanitarnej. W kwocie 472.931,26 zł nie została ujęta faktura z dnia 15 grudnia 2008 r. na kwotę 6.558 zł za nadzór inwestorski. Fakturę tę zaliczono do kosztów przebudowy drogi w m. Makowo – str. 99 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 31 ustawy, wartość początkową środka trwałego stanowi cena jego nabycia lub koszt wytworzenia obejmujące ogół kosztów poniesionych przez jednostkę w okresie budowy, montażu, przystosowania i ulepszenia środka trwałego do dnia przyjęcia do używania,

n) stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie ewidencji środków depozytowych i zobowiązań wynikających z ich posiadania, w efekcie których księgi rachunkowe w części dotyczącej depozytów nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego, co narusza wymagania art. 24 ust. 2 ustawy. Ustalenia w tym zakresie zostały szczegółowo opisane na str. 21-22 i 29-33 protokołu kontroli. Wśród nich należy przede wszystkim wskazać na:

-  niewyjaśnione przez jednostkę różnice między saldami kont rachunków bankowych a bankowymi potwierdzeniami sald. Różnica na dzień 31 grudnia 2008 r. wykazywała stan środków wyższy o 145,87 zł, niż to wynikało z ksiąg. Różnicę w zakresie zgodności aktywów pieniężnych, a bankowym potwierdzeniem sald stwierdzono również na koniec 2007 r. – 17.997,53 zł. Zgodnie ze złożonym w tej sprawie wyjaśnieniem na koniec 2007 i 2008 r. była przeprowadzona inwentaryzacja aktywów pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, w wyniku której na koniec 2007 r. stwierdzono różnicę na koncie 139 „Inne środki pienężne”. Z wyjaśnienia nie wynika natomiast, aby na koniec 2008 r. stwierdzono różnicę, którą ustalili kontrolujący. Różnica w kwocie 17.997,53 zł była efektem nieujęcia w księgach rachunkowych lokaty, na której przechowywane było zabezpieczenie wniesione przez wykonawcę. Jak wyjaśniła Skarbnik, bank nie przekazywał do końca 2007 r. wyciągów z rachunków lokat, w związku z czym lokata nie była ujęta w księgach,

- rozbieżności między kwotą zobowiązań z tytułu sum depozytowych, wykazanych w ewidencji analitycznej do konta 240 „Pozostałe rozrachunki”, a saldem wykazanym w ewidencji syntetycznej; na koniec 2008 r. różnica wynosiła 454,32 zł; zachowania zgodności między ewidencją syntetyczną a pomocniczą wymaga przepis art. 16 ust. 1 ustawy,

- rozbieżności między stanem środków pieniężnych na rachunkach depozytów i odpowiadającymi im zobowiązaniami na koncie 240. Na koniec 2007 r. badana jednostka posiadała saldo Wn na koncie 139 w wysokości 30.420,28 zł i saldo Ma na koncie 240 w wysokości 33.848,99 zł. W trakcie kontroli ustalono, że w dniu 4 czerwca 2007 r. dokonano zwrotu jednemu z wykonawców zabezpieczenia należytego wykonania umowy na kwotę 3.428,71 zł, którego nie ujęto na koncie 240, a zakwalifikowano bezpodstawnie do kosztów. Ponadto na koniec 2008 r. saldo Wn konta 139 stanowiło 31.753,42 zł a saldo Ma konta 240 – 32.249,45 zł, z czego wynikała rozbieżność w kwocie 496,03 zł – str. 29-33 protokołu kontroli,

- nieprawidłowe sumowanie strony Wn konta 139, które spowodowało powstanie nierealnego salda.

W zakresie gospodarki pieniężnej stwierdzono, że operacje dotyczące Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie są prowadzone za pośrednictwem wyodrębnionego rachunku – na tym samym rachunku przechowuje się sumy depozytowe. Zgodnie z art. 29 ustawy o finansach publicznych, fundusz celowy może działać w formie wyodrębnionego rachunku bankowego. Fundusz nie może  być zatem obsługiwany za pośrednictwem rachunku służącego także innym celom – str. 21-22 protokołu kontroli.

Ustalono też, że ujęte w 2008 r. w księgach rachunkowych badanej jednostki zabezpieczenie należytego wykonania umowy w kwocie 17.463,13 zł, wpłacone przez firmę Polbud w dniu 19 października 1995 r. nie zostało dotychczas zwrócone. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że kwota zabezpieczenia nie została zwrócona, ponieważ firma ta nie wystąpiła z wnioskiem o jego zwrot. Mając na uwadze zakończenie i odbiór robót oraz zakończenie postępowania sądowego w sprawie nieprawidłowości związanych z realizacją umowy, nie ma podstaw przechowywania przez gminę wskazanych środków jako zabezpieczenia – str. 33 protokołu kontroli.

Zgodnie z postanowieniami Instrukcji w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowana, druki te powinny być inwentaryzowane nie rzadziej niż raz w roku. W trakcie kontroli ustalono, że na dzień 31 grudnia 2008 r. zostały zinwentaryzowane czeki gotówkowe. Oprócz czeków gotówkowych, ewidencją druków objęte są kontokwitariusze i arkusze spisu z natury. Nie stwierdzono udokumentowania na okoliczność inwentaryzacji arkuszy spisu z natury i kontokwitariuszy. Zgodnie z wyjaśnieniem Skarbnika, komisja inwentaryzacyjna na koniec roku stwierdza stan kontokwitariuszy i arkuszy spisu z natury i jeśli ich stan jest zgodny nie wnosi żadnych uwag. Kontrolującym nie został okazany protokół z tych czynności.

Zwrócenia uwagi wymaga także fakt, że część druków ścisłego zarachowania wymienionych w Instrukcji nie jest w praktyce stosowana przez badaną jednostkę (m.in. świadectwa miejsca pochodzenia zwierząt, bilety na imprezy), w związku z czym przepisy wewnętrzne wymagają aktualizacji – str. 25 protokołu kontroli.

Ocenie poddano zgodności danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej na koniec roku budżetowego.

Ustalono, że w sprawozdaniu Rb-27S nie ujęto wynikających z ksiąg rachunkowych należności z tytułu czynszów w wysokości 2.848,58 zł, ujęto natomiast odsetki od należności podatkowych w kwocie 21.037,73 zł, które nie były wykazane na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), w odpowiednich kolumnach „Saldo końcowe” sprawozdania Rb-27S wykazuje się należności pozostałe do zapłaty na dzień 31 grudnia danego roku, w tym zaległości oraz nadpłaty ustalone na podstawie danych analitycznych kont podatkowych. Zaistniałą sytuację Skarbnik wyjaśniła przeoczeniem w zakresie niewykazania należności czynszowych, natomiast odnośnie ujęcia odsetek wskazała, że zostały ujęte na podstawie ewidencji księgowej podatkowej. Należy jednak wskazać, że ewidencja podatkowa stanowi integralną część ewidencji prowadzonej w Urzędzie Gminy i powinna być prowadzona z wykorzystaniem kont syntetycznych Urzędu jako jednostki budżetowej, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761) – str. 17-18 i 40-41 protokołu kontroli.

W sprawozdaniu Rb-28S wykazano zobowiązania w kwocie 236.137,54 zł. Na podstawie ksiąg rachunkowych ustalono, że zobowiązania Urzędu stanowiły kwotę 53.277,26 zł (konto 225, 229 i 231). Badana jednostka nie sporządza sprawozdań jednostkowych dla Urzędu Gminy. Na podstawie sprawozdań jednostkowych GOPS i Zespołu Szkół ustalono, że zobowiązania ogółem wykazane przez ZS w Kobylinie Borzymy stanowiły kwotę 164.292,84 zł, zaś GOPS w sprawozdaniach jednostkowych nie wykazał zobowiązań. W sprawozdaniu zbiorczym wykazano zobowiązania w dziale 852 „Pomoc społeczna” w kwocie 7.972,44 zł, zaś zobowiązania Zespołu Szkół w kwocie 174.887,84 zł. Różnica pomiędzy danymi wykazanymi w sprawozdaniu Rb-28S za 2008 r., a danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych i sprawozdań jednostkowych stanowiła kwotę 18.567,44 zł. Na kwotę tę składają się wykazane w sprawozdaniu zobowiązania dotyczące GOPS w kwocie 7.972,44 zł (nieobjęte sprawozdaniem jednostkowym) oraz różnica pomiędzy zobowiązaniami ZS wykazanymi w sprawozdaniu jednostkowym i zbiorczym w kwocie 10.595 zł. Ponadto należy mieć na uwadze, iż sprawozdanie Rb-28S nie zawierało zobowiązań w wysokości 25.939,05 zł w związku z nieujęciem ich na koncie 201.

Zgodnie z § 6 i 9 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie ksiąg rachunkowych, natomiast zbiorcze na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek podległych, w tym sprawozdań jednostkowych sporządzanych dla urzędu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki otrzymujące sprawozdania są obowiązane sprawdzić je pod względem formalno-rachunkowym, a także są uprawnione do kontrolowania merytorycznej prawidłowości złożonych sprawozdań; w tym celu mogą żądać przedstawienia wskazanych ksiąg rachunkowych i dokumentów. Nieprawidłowości w sprawozdaniach, ujawnione w trybie § 9 ust. 3 i 4, powinny być usunięte przez kierowników jednostek sporządzających sprawozdania jednostkowe przed włączeniem zawartych w nich danych do sprawozdań łącznych lub zbiorczych. W razie potrzeby należy dokonać także odpowiednich zapisów korygujących w księgach rachunkowych okresu sprawozdawczego – str. 18-19 protokołu kontroli.

W zakresie procedury opracowania planów finansowych stwierdzono brak udokumentowania w kwestii wykonania przez Pana Wójta obowiązków wynikających z art. 185 ust. 1  oraz art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, dotyczących przekazania kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych i planów finansowych. Kierownicy jednostek mieli obowiązek sporządzenia (na podstawie uzyskanych informacji) i przekazania Panu Wójtowi projektów planów finansowych do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy, zgodnie z art. 185 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.). Ustalono, że jednostki organizacyjne gminy złożyły projekty planów finansowych z datą 4 listopada 2007 r. (przed projektem budżetu), a więc dokumenty te nie mogą być uznane za projekty w rozumieniu przywołanych przepisów. Ponadto zostały złożone projekty planów finansowych z datą 14 stycznia 2008 r. opatrzone podpisami dyrektorów szkół. Analiza przedstawionych projektów wykazała, iż nie były one dostosowane do projektu budżetu, brak także dowodów na ich weryfikację. Przedstawione projekty nie mogły stanowić realnej podstawy gospodarki finansowej szkół do czasu opracowania planów finansowych na podstawie uchwały budżetowej ze względu na niezgodność z budżetem. W dokumentacji Urzędu brak dowodów na sporządzenie przez kierowników jednostek budżetowych planów finansowych.

Nie został sporządzony także plan finansowy Urzędu Gminy, o którym mowa w art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych - str. 34-35 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z użytkowania wieczystego ustalono, że od  momentu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste wysokość opłaty rocznej nie była aktualizowana. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Mając na uwadze, że w stosunku do niektórych nieruchomości opłaty zostały ustalone m.in. w 1993 r., niezbędne jest przeprowadzenie aktualizacji. Postanowienia art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagają od organów działających za jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia gospodarki nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 41-42 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości wyposażenia w majątek gminnych jednostek oświatowych wykazała brak formalnych podstaw powierzenia nieruchomości. Zgodnie z art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawną formą władania nieruchomości przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd, ustanowiony w drodze decyzji, o której mowa w art. 45 ustawy – str. 43 protokołu kontroli.

W gminie Kobylin-Borzymy nie została dotychczas podjęta uchwała w przedmiocie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej. Nie stwierdzono, aby Pan Wójt przedstawiał Radzie Gminy projekty uchwał w tej sprawie. W związku z powyższym kontrolowana jednostka nie pobierała dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej. Stosownie do postanowień art. 98a i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy – str. 67 protokołu kontroli.

Kontrola windykacji należności za sprzedaż wody wykazała, że dwóch odbiorców zalega z opłatami od 1999 roku i 2002 roku i nie były prowadzone wobec nich działania windykacyjne. Na dzień 31 grudnia 2008 r. są to kwoty należności głównych wynoszące odpowiednio 1.985,50 zł i 299,60 zł – łącznie 2.285,10 zł. Brak działań windykacyjnych spowodował, że w stosunku do wskazanych należności powstała okoliczność umożliwiająca skorzystanie przez dłużnika z zarzutu przedawnienia na podstawie art. 118 k.c. (w okazanej dokumentacji brak dowodów na oświadczenia woli wskazujące na uznanie długu w okresie od jego powstania do czasu przeprowadzenia kontroli). Windykacja należności powierzona została Skarbnikowi Gminy. Mając na uwadze treść złożonego w tej sprawie wyjaśnienia właściwe byłoby rozważenie czynności zmierzających do umorzenia tych należności – str. 69 protokołu kontroli.

W zakresie badania wydatków poniesionych na podróże służbowe (str. 73-76 protokołu kontroli) stwierdzono, że we wszystkich delegacjach poddanych kontroli wykorzystywano w ramach podróży służbowej samochody prywatne. Postanowienia instrukcji obiegu dokumentów stanowią, iż podróż samochodem własnym odbywa się na podstawie zawartej uprzednio umowy. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej samochodem własnym pracownika na jego wniosek, a nie na podstawie umowy. W takim przypadku pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, którą ustala pracodawca. Delegowani  nie składali wniosków, o których mowa § 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Z kontekstu tego przepisu wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym. Z pracownikami nie zawierano też umów, o których mowa w przepisach wewnętrznych jednostki. W zbadanych delegacjach stawka za 1 kilometr nie została określona przez pracodawcę. Do rozliczenia przyjmowano stawkę maksymalną za 1 kilometr przebiegu pojazdu wynikającą z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.).

Ponadto w  wyniku kontroli rozliczeń kosztów podróży służbowych stwierdzono przypadki:

a) nieokreślenia w poleceniu wyjazdu służbowego środka lokomocji, co narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia MPiPS w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności...

b) braku daty wystawienia delegacji,

c) rozliczenia kosztów podróży za dzień, na który nie wystawiono polecenia wyjazdu, co narusza § 2 i § 5 przywołanego rozporządzenia,

d) braku pokwitowania odbioru gotówki wynikającej z rozliczenia kosztów podróży,

e) nieokreślenia celu podróży służbowej,

 f) wewnętrznej niezgodności postanowień zawartych w delegacji, co polegało na poprawieniu daty wystawienia z 18 stycznia na 10 stycznia, podczas gdy rozliczenia dokonano dnia 15 stycznia.

         Należy mieć na uwadze, że polecenie wyjazdu służbowego, jako dokument stanowiący podstawę rozliczenia kosztów podróży i ich zwrotu jest dowodem księgowym, w związku z czym powinien spełniać wymagania art. 21 ustawy o rachunkowości oraz regulacji wewnętrznych jednostki.

Badanie wydatków poniesionych na promocję gminy wykazało, że przyznano w formie dotacji kwotę 5.000 zł dla działającej w formie stowarzyszenia Lokalnej Organizacji Turystycznej „Brama na Bagna”. Ze stowarzyszeniem zawarto 31 lipca 2008 r. porozumienie, z którego wynika, że gmina przekazała dotację na realizację lokalnego konkursu grantowego. Ponadto gmina zobowiązała się do współpracy w zakresie m.in. bezpłatnego udostępniania sal dydaktycznych na szkolenia, spotkania, konferencje, promocji realizowanych inicjatyw i partnerstwa ze stowarzyszeniem, angażowania się w działania podejmowane na rzecz zwiększenia efektywności współpracy, zaangażowania w pozyskiwanie środków finansowych na realizację projektów. LOT zobowiązała się z kolei m.in. do pomocy w opracowywaniu projektów rozwojowych dla gminy, przekazania dotacji organizacjom pozarządowym z terenu gminy (co najmniej 2 organizacjom) i promocji gminy. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy podjęła 27 sierpnia 2008 r. uchwałę w sprawie udzielenia dotacji w kwocie 5.000 zł dla wymienionego stowarzyszenia. Cel przyznania dotacji określono jako realizację programu „Działaj lokalnie VI”. Uchwała nie wskazywała trybu przyznania dotacji, sposobu jej rozliczenia i kontroli.

Stwierdzono, że Rada Gminy nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Udzielenie omówionej dotacji, jako dotyczącej przede wszystkim promocji gminy, a zatem nieobjętej przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), powinno nastąpić w trybie określonym uchwałą podjętą na podstawie art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, z której winien wynikać także sposób rozliczania dotacji oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania. Postanowienia uchwały winny być sformułowane w sposób zapewniający jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Należy także podkreślić, że w zakresie kompetencji Rady Gminy leży jedynie określenie ogólnych zasad udzielania i rozliczania dotacji, a nie wskazywanie uchwałą konkretnego podmiotu, któremu zostanie udzielona dotacja w określonej kwocie.

Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Wójta wynika, iż przyznania środków dokonano na podstawie uchwały (...) z uwagi na to, iż uchwała Rady Gminy o współpracy z organizacjami pożytku publicznego nie przewidywała takiego wsparcia zaś było bardzo mało czasu na przystąpienie do programu, a w przyszłości ewentualne zadania będziemy zlecać na zasadzie konkursów - str. 78-80 protokołu kontroli.

Zbadano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.).

Analiza postanowień regulaminu pracy komisji przetargowej, ustalonego dnia 6 czerwca 2005 r., wykazała, że zawiera on zapisy nieaktualne w świetle obowiązującego stanu prawnego, w tym m.in. w zakresie dotyczącym kwot, powyżej których powołanie komisji jest obowiązkowe. Z kolei w kwestii odpowiedzialności członków komisji z regulaminu wynika, iż wszyscy członkowie komisji wspólnie odpowiadają za dokonanie oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców, co jest sprzeczne z postanowieniami art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, wymagającego określenia trybu pracy komisji w sposób umożliwiający indywidualizację odpowiedzialności jej członków – str. 82 protokołu kontroli).

         Badanie realizacji zamówienia publicznego na przebudowę drogi gminnej w Makowie wykazało różnice między kosztorysem ofertowym przedstawionym przez wykonawcę a kosztorysem powykonawczym, polegające na innych wartościach robót w niektórych pozycjach. W ogólnej sumie kosztorys powykonawczy zamknął się kwotą o 12,08 zł mniejszą niż wynagrodzenie ustalone w umowie z dnia 15 października 2008 r. Stwierdzono także, że w dniach 10 i 28 listopada 2008 r. sporządzone zostały notatki p.n. „Notatka zmian na drodze gminnej w miejscowości Makowo”. Odnosiły się one do wykonania dodatkowych robót w zakresie 3 pozycji z 10 przedstawionych w kosztorysie powykonawczym. Przyjęte w notatkach postanowienia co do zmiany zakresu niektórych robót nie zostały wprowadzone w formie pisemnych aneksów do umowy. Nie zachowano zatem formy wymaganej postanowieniami umowy pierwotnej – str. 91-93 protokołu kontroli.

W okresie wrzesień-grudzień 2008 r. gmina poniosła wydatki związane z dowożeniem uczniów w kwocie 79.165,02 zł (ok. 18.000 miesięcznie). Podstawą ich wykonania była umowa zawarta 6 sierpnia 2008 r. między Panem Wójtem a PKS w Zambrowie na dowóz uczniów do szkół z terenu gminy Kobylin-Borzymy komunikacją publiczną w okresie od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Zawarto przy tym także odrębną umowę, z której wynika, iż gmina wydzierżawia na rzecz PKS w Zambrowie dwa autobusy szkolne. Z tytułu użytkowania autobusów PKS opłacał miesięczny czynsz.

W poprzedzającym roku szkolnym (2007/2008) na wykonanie przywozu i odwozu uczniów własnym transportem i dwoma autobusami szkolnymi dzierżawionymi od gminy został ogłoszony przetarg nieograniczony. Cena za jeden miesiąc wykonania dowozu ustalona została na 18.000 zł. W takcie kontroli ustalono, ze wpłynęła tylko jednia oferta od PKS.  Należy zauważyć, że tak, jak w roku szkolnym 2007/2008, tak i w roku 2008/2009 na dowóz uczniów do szkół powinien zostać ogłoszony przetarg. Wartość zamówienia przekraczająca równowartość 14.000 euro powoduje obowiązek stosowania procedur Prawa zamówień publicznych. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole już do końca 2008 r. realizacja umowy skutkowała poniesieniem wydatków przekraczających tę kwotę (bez podatku VAT). Umowy o świadczenie usług transportowych nie korzystają z przedmiotowego wyłączenia stosowana procedur Prawa zamówień publicznych na podstawie art. 4 tej ustawy. Ze złożonego przez Pana Wójta wyjaśnienia wynika, że podstawą odstąpienia od stosowania procedur Prawa zamówień publicznych był fakt otwarcia linii przewozowych przez PKS Zambrów i możliwość zwrotu kosztów dojazdu dzieci komunikacją publiczną. Należy wskazać, że nie można uznać za wyłączającą stosowanie procedur ustawy okoliczności wykonywania przez podmiot gospodarczy danego rodzaju działalności na terenie gminy. Może ona stanowić – ewentualnie – przesłankę zastosowania trybu z wolnej ręki na podstawie art. 67 Prawa zamówień publicznych. Przy czym, mając na uwadze wykonywanie dowozu przy pomocy autobusów stanowiących własność gminy, nie ma umocowania twierdzenie, iż tylko jeden podmiot jest władny wykonać usługę dowozu – str. 85-86 protokołu kontroli.

Kontrola zadań realizowanych w ramach porozumień wykazała, że gmina Kobylin-Borzymy otrzymała w 2008 r. dotację od województwa podlaskiego w kwocie 35.000 zł na modernizację drogi dojazdowej do gruntów rolnych położonych we wsi Sikory Tomkowięta o długości 820 m. Środki przekazane zostały z terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Dotację zaklasyfikowano błędnie w par. 6630 „Dotacje celowe otrzymane z samorządu województwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów)”, zamiast w par. 6260 „Dotacje otrzymane z funduszy celowych na finansowanie i dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek sektora finansów publicznych”, jak to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) – str. 104 protokołu kontroli.

Nieprawidłowo sklasyfikowano także wydatek z tytułu dotacji celowej przekazanej w ramach pomocy finansowej powiatowi wysokomazowieckiemu z przeznaczeniem na przebudowę na terenie gminy drogi powiatowej. Dotację ujęto w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla  powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między j.s.t.”, zamiast w par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych” – str. 105 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

W wyniku badania decyzji dotyczących ulg w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntów, we wszystkich przypadkach opisanych na stronie 49 protokołu kontroli, stwierdzono brak uzasadnienia prawnego, wskazywanego treścią art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Ustalenia wykazały, że nie jest prowadzona ewidencja komputerowa (w programie komputerowym), osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, na zasadach wynikających z treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107 poz. 1138) – str. 52-53 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiada 1.555.490 m² gruntów sklasyfikowanych jako dr-drogi, wykorzystywanych pod drogi wewnętrzne, które nie zostały opodatkowane. Rada Gminy Borzymy nie podjęła uchwały o zwolnieniu omawianych gruntów od podatku od nieruchomości, nie obniżyła również stawki podatkowej za te grunty. Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2007 roku nowelizacja art. 2 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 249, poz. 1828) ograniczyła zakres wyłączenia z opodatkowania do dróg zaliczanych do jednej z niżej wymienionych kategorii: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. A zatem grunty zajęte pod pasy drogowe dróg wewnętrznych, stanowiące własność gminy nie korzystają ze zwolnienia ustawowego i winny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości. Zaniżenie podatku z tego tytułu wynosiło 544.421,00 zł (1.555.490 m² x 0,35 zł) i kwotę taką należało wykazać w deklaracji za 2008 rok – str. 57 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stwierdzono, że Rada Gminy Kobylin-Borzymy nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Wójt Gminy – str. 60 protokołu kontroli.

W toku kontroli zagadnień dotyczących rachunkowości podatków i opłat ustalono, że na części kont poddanych badaniu – opis na  stronnie 62 – 63 protokołu kontroli - figurują nadpłaty, w stosunku do których służby organu podatkowego nie podjęły działań wskazywanych treścią art. 76 Ordynacji podatkowej, polegających na ich zwrocie podatnikom lub zarachowaniu na poczet przyszłych ewentualnie bieżących zobowiązań

Ustalenia w tym obszarze wykazały również, że komputerowe wydruki wpłat stosowane do inkasa zobowiązań podatkowych nie zostały zatwierdzone do stosowania przez kierownika jednostki a w uregulowaniach wewnętrznych nie określono wzoru kwitariuszy komputerowych. Stanowi to naruszenie wymogów wskazywanych treścią § 4 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761) – str. 64 protokołu kontroli. 

Badanie prawidłowości stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego pozwoliło stwierdzić nieprawidłowości opisane na stronie 64 protokołu kontroli. Polegały one na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Stanowi to naruszenie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106 i z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Spowodowało to, iż na dzień kontroli kwota zaległości nie objęta postępowaniem egzekucyjnym wynosiła 43.767 złotych. Podjęte przez służby organu podatkowego, do czasu zakończenia kontroli, działania spowodowały zmniejszenie zaległości o kwotę 19.944 złote. W uregulowaniach wewnętrznych, dotyczących systemu kontroli finansowej, nie określono terminów wystawiania tytułów wykonawczych, a więc nie ustalono środków kontroli w zakresie osiągania dochodów z tytułu dochodów podatkowych, w tym z tytułu zaległości. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 44 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora f. p. odpowiada za gospodarkę finansową jednostki, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Natomiast kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. W pojęciu gromadzenie środków publicznych mieszczą się zagadnienia dochodów, w tym dochodów podatkowych, także z tytułu zaległości w tych dochodach – str. 64 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 i art. 50 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Na Wójcie, jako kierowniku jednostki, spoczywa także nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku, stosownie do przepisów art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze regulacje w kwestii kierowania gminą w przypadku zaistnienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Powierzenie Skarbnikowi na piśmie obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wymaganym przepisami art. 45 ustawy o finansach publicznych.

3. Określenie zasad zastępstwa Skarbnika Gminy w czasie jego nieobecności w pracy.

4. Wyeliminowanie niezgodności między dokumentacją opisującą przyjęte zasady rachunkowości a stosowaną praktyką w zakresie techniki prowadzenia ksiąg rachunkowych.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald zawierających wszystkie elementy wymagane ustawą o rachunkowości,

b) oznaczenie ksiąg rachunkowych nazwą jednostki,

c) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie dowodów bankowych,

d) dokonywanie operacji kasowych wyłącznie za pomocą dowodów księgowych zawierających wszystkie dane wymagane ustawą o rachunkowości i przepisami wewnętrznymi,

e) prowadzenie kont ksiąg pomocniczych do konta 221 dla wszystkich dłużników,

f) księgowanie rozliczeń z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT na koncie 225,

g) księgowanie zobowiązań jednostki na koncie 201 co najmniej według stanu na koniec miesiąca kończącego kwartał, w celu zapewnienia rzetelnych danych ewidencyjnych niezbędnych do sporządzenia sprawozdawczości budżetowej w zakresie zobowiązań oraz zachowania zasady memoriału określonej ustawą o rachunkowości,

h) ujmowanie w księgach rachunkowych należności z tytułu odsetek według stanu na koniec miesiąca kończącego kwartał,

i) dokonywanie na koncie 221 przypisu należności dotyczących:

- opłat rocznych za użytkowanie wieczyste,

- sprzedaży wody,

w celu zapewnienia danych niezbędnych do sporządzenia sprawozdawczości budżetowej w zakresie należności, prowadzenia terminowych działań windykacyjnych oraz zachowania zasady memoriału,

j) zaniechanie dokumentowania zakupu opodatkowanego podatkiem VAT dokumentami tworzonymi przez Urząd,

k) księgowanie faktur dokumentujących wydatki inwestycyjne w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

l) zaliczanie do wartości inwestycji wszystkich kosztów poniesionych przez jednostkę w okresie budowy, montażu, ulepszenia, przystosowania i ulepszenia środka trwałego do dnia przyjęcia do używania; zwiększenie wartości środków trwałych o kwoty wskazane w części opisowej wystąpienia,

m) prowadzenie ewidencji operacji dotyczących środków depozytowych w sposób zapewniający:

- zgodność miedzy saldami wykazanymi na koncie 139 i bankowymi potwierdzeniami sald, w szczególności mając na uwadze obowiązek właściwego powiązania wyników inwentaryzacji z danymi ksiąg rachunkowych,

- zgodność między kwotami depozytów ujętych na koncie 139 i odpowiadających im zobowiązań na koncie 240,

- zgodność między danymi kont syntetycznych i analitycznych.

6. Zaprzestanie ujmowania na rachunku GFOŚiGW operacji niezwiązanych z działalnością Funduszu.

7. Wyjaśnienie statusu środków zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego w 1995 r. przez firmę Polbud i dokonanie jego zwrotu wykonawcy lub zarachowanie na dochody budżetu – w przypadku braku podstaw do zwrotu.

8. W zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania:

a) dokumentowanie inwentaryzacji wszystkich druków objętych ewidencją,

b) wyeliminowanie rozbieżności między stosowaną praktyką a postanowieniami przepisów wewnętrznych w zakresie rodzajów dokumentów objętych ewidencją druków ścisłego zarachowania.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sprawozdawczości poprzez:

a) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-27S danych wynikających z ksiąg rachunkowych,

b) sporządzanie jednostkowych sprawozdań dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej,

c) ujmowanie w sprawozdaniach zbiorczych danych wynikających ze sprawozdań jednostkowych, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie prezentacji danych w sprawozdaniach jednostkowych spowodowanie sporządzenia ich korekt przed włączeniem do sprawozdania zbiorczego.

10. Przestrzeganie procedury opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych

określonej przepisami art. 185 i art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, co winno polegać zarówno na właściwym wykonaniu czynności spoczywających na Panu Wójcie, jak i bieżącej weryfikacji prawidłowości działań, które należą do obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych.

11. Sporządzanie planu finansowego Urzędu Gminy, o którym mowa w art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych.

12. Dokonanie aktualizacji wartości nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym.

13. Ustanowienie trwałego zarządu nieruchomościami przekazanymi jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.

14. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych.

15. Terminowe podejmowanie działań windykacyjnych w celu uniknięcia sytuacji umożliwiającej podniesienie przez dłużników zarzutu przedawnienia.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie wydatków ponoszonych na podróże służbowe poprzez:

a) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodami niebędącymi własnością pracodawcy na podstawie składanych przez pracowników wniosków oraz dostosowanie przepisów wewnętrznych do obowiązujących zasad zlecania podróży samochodem niebędącym własnością pracodawcy,

b) ustalanie stawki za jeden kilometr przebiegu służącej do rozliczania kosztów podróży odbywanych samochodem niebędącym własnością pracodawcy,

c) określanie w poleceniach wyjazdu służbowego środka transportu właściwego do odbycia podróży oraz celu podróży,

d) rzetelne sporządzanie poleceń wyjazdu służbowego, mając w szczególności na uwadze, że stanowi ono dowód księgowy dokumentujący ustalenie wysokości i rozliczenie kosztów podróży.

17. Zaniechanie przedkładania Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie udzielenia dotacji konkretnemu podmiotowi niepublicznemu. Udzielanie dotacji na zadania nieobjęte przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego... na podstawie uchwały podjętej w wykonaniu przepisów ustawy o finansach publicznych.

18. W zakresie zamówień publicznych:

a) przestrzeganie zasady powszechności stosowania procedur ustawy Prawo zamówień publicznych przy zawieraniu umów polegających na zamawianiu odpłatnych usług,

b) dostosowanie regulaminu pracy komisji przetargowej do postanowień art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

c) zawieranie aneksów jako podstawy zmiany zakresu realizowanych robót, stosownie do wymagań przewidzianych w umowie pierwotnej.

19. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej.

20. Wydawanie decyzji dotyczących ulg w podatku rolnym z uwzględnieniem wszystkich elementów wskazywanych treścią przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej.

21. Wprowadzenie ewidencji komputerowej osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, na zasadach wynikających z treści rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości.

22. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

23. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości poprzez opodatkowanie gruntów zajętych na drogi wewnętrzne, zgodnie z opisem w protokole kontroli. 

24. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej.

25. Określanie stosowną decyzją wysokość powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu.  

26. Podejmowanie kompletnych i terminowych działań windykacyjnych z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

27. Uzupełnienie uregulowań wewnętrznych dotyczących przyjęcia komputerowych wydruków wpłat do inkasa zobowiązań podatkowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku