Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Powiatowym Zarządzie Dróg w Bielsku Podlaskim

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 grudnia                 2009 roku (znak: RIO.I.6002-13/09), o treści jak niżej:

Pan Leszek Aleksiejuk

Dyrektor

Powiatowego Zarządu Dróg

w Bielsku Podlaskim

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Powiatowym Zarządzie Dróg w Bielsku Podlaskim na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Powiatowego Zarządu Dróg w Bielsku Podlaskim, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planu finansowego, gospodarowanie mieniem przekazanym w zarząd, rozliczenia z budżetem powiatu.

W dokumentacji zasad rachunkowości, przyjętej zarządzeniem nr 4/08 Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 7 sierpnia 2008 roku, został ustalony m.in. wykaz ksiąg rachunkowych – stosownie do wymogu art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). W wykazie tym zbędnie określono, iż księgi rachunkowe obejmują m.in. wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz), o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości. Jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy, obowiązek sporządzenia takiego wykazu (inwentarza) dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych (tak też w praktyce badana jednostka sporządza jedynie zestawienia obrotów i sald) – str. 8-9 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz sporządzania dowodów księgowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz przepisy wewnętrzne, poprzez:

- wskazywanie w zapisie księgowym daty sporządzenia dowodu księgowego i daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku wskazania daty zapisu – z naruszeniem wymogu art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy – str. 9 protokołu kontroli;

- sporządzanie niekompletnych, w świetle postanowień art. 18 ust. 1 ustawy i dokumentacji zasad rachunkowości, zestawień obrotów i sald kont księgi głównej, które nie zawierały sald kont na dzień otwarcia ksiąg rachunkowych, obrotów za okres sprawozdawczy i narastająco od początku roku obrotowego, a ponadto pomijały niektóre konta zakładowego planu kont (np.: zestawienia za sierpień, wrzesień, październik, listopad zawierały wykaz 34 kont na ogólną liczbę 39 kont przyjętych w planie kont; pominięte konta nie wykazywały w tych okresach obrotów) – str. 10 protokołu kontroli;

- wykazywanie w raportach kasowych, w polu „Liczba załączników”, liczby załączników dowodów przychodowych i rozchodowych, która różniła się od liczby faktycznie załączonych dowodów do raportów – str. 19-20 protokołu kontroli;

- nieprowadzenie szczegółowej ewidencji księgowej należności przyszłych okresów (powstałych w związku z wydanymi decyzjami ustalającymi opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym) i ich rozliczeń – związanych z dokonanymi wpłatami za przyszłe okresy, w sposób określony w art. 16 ust. 1 ustawy i dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce; w trakcie kontroli podjęto czynności zmierzające do ustalenia zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych należności oraz ich powiązania z kontem księgi głównej o nazwie 221-1 „Należności z tytułu dochodów budżetowych przyszłych lat” – str. 21, 22, 24-25 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli poddano badaniu wybrane decyzje w sprawie opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych – str. 31 protokołu kontroli. Ustalono, że decyzje zawierają w uzasadnieniu stwierdzenie o ich wydaniu zgodnie z wnioskiem stron. Załączone do badanych decyzji wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego związane były m.in. z podłączeniami nieruchomości do sieci wodociągowych przez osoby fizyczne – wnioskodawców. We wnioskach tych wskazywano że właścicielem urządzeń umieszczonych w pasie drogowym będzie wnioskodawca (inwestor). Wskazania te budzą wątpliwości w świetle ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), która w art. 2 pkt 5, 6, 14 i 16 definiuje pojęcia przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W świetle tych definicji, a także innych regulacji przywołanej ustawy, zawartych zwłaszcza w art. 15, odcinki przewodów wodociągowych posadowione poza granicami nieruchomości odbiorców wody stanowią elementy urządzeń wodociągowych pozostających w posiadaniu przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Kwestia podmiotowej przynależności urządzeń infrastruktury umieszczanych w pasie drogowym ma zaś zasadnicze znaczenie dla ustalania opłat z tym związanych, określonych w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2009 r. (sygn.: III SA/Gd 155/09): W każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne wszczęte zostaje wskutek wniosku o zezwolenie na umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie, czy wniosek ten pochodzi od podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą tych urządzeń. Tylko taki podmiot może być bowiem obciążony opłatą za pozostawanie urządzenia w pasie drogowym. Opłata ta jest zaś nierozerwalnie związana z samym zezwoleniem na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

W zakresie kontroli realizacji wydatków związanych z rozliczaniem kosztów podróży służbowych i przysługujących diet ustalono, że wydatki te realizowano na podstawie rozporządzenia MP i PS z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) oraz zarządzenia nr 1/2007 Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 15.02.2007 roku w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Zarządzenie ustala zwrot kosztów przejazdu samochodem prywatnym w celach służbowych w wysokości 0,23 zł za 1 km przejazdu oraz stanowi, że „W momencie delegowania pracownika w celu odbycia podróży służbowej na dokumencie – polecenie wyjazdu służbowego – będzie określony – za zgodą Dyrektora – rodzaj środka transportu.” W badanym zakresie stwierdzono brak wniosków pracowników o przejazd w podróży samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy. Zgodnie z § 5 ust. 3 przywołanego rozporządzenia pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej samochodem pracownika na jego wniosek. Z kontekstu tego przepisu wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym – str. 36-37 protokołu kontroli.

W zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej stwierdzono, że zbadane umowy, zawarte przez dyrektora PZD, nie zawierają podpisu głównego księgowego na dowód dokonania kontroli wstępnej, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i 4 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – str. 43, 44, 46, 47 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wskazanym w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości zapisu, iż w skład prowadzonych ksiąg rachunkowych wchodzi wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz);

b) opatrywanie zapisów w księgach rachunkowych datą zapisu;

c) sporządzanie zestawień obrotów i sald kont księgi głównej zawierających wszystkie wymagane elementy;

d) wskazywanie w raportach kasowych faktycznej liczby załączonych dowodów kasowych.

2. Podejmowanie działań, w przypadkach wskazanych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu, zmierzających do ustalenia podmiotów, na których faktycznie ciąży obowiązek uiszczania opłat za umieszczenie urządzeń infrastruktury w pasie drogowym.

3. Zlecanie odbywania podróży służbowych samochodami niebędącymi własnością pracodawcy na podstawie składanych przez pracowników wniosków.

4. Zapewnienie wykonywania przez głównego księgowego kontroli wstępnej, o której mowa w art. 45 ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do zawieranych umów.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu

w Bielsku Podlaskim