Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w  Urzędzie Gminy Rutka Tartak

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 listopada 2009 roku (znak: RIO.V.6001- 5/09), o treści jak niżej:

Pan

Jan Racis

Wójt Gminy Rutka Tartak

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Rutka Tartak za okres 2008 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Rutka Tartak na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenie budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając formalno-prawne podstawy funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że Gminna Biblioteka Publiczna i Świetlica funkcjonują w strukturach Urzędu Gminy. Zatrudniony jest inspektor ds. kultury oraz młodszy bibliotekarz. Wydatki tych jednostek są ujęte w planie finansowym Urzędu Gminy. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1  ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu  działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy wynika, że instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność                z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Szczególne zasady gospodarki finansowej instytucji kultury (uzyskujących przymiot osobowości prawnej z chwilą wpisu do właściwego rejestru) określają przepisy art. 27-32 wskazanej ustawy. Między innymi, instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora (organizator może finansować działalność instytucji w formie dotacji podmiotowej). Plan działalności instytucji kultury zawiera w miarę potrzeb: plan usług, plan przychodów i kosztów, plan remontów i konserwacji środków trwałych, plan inwestycji. Instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Do jednostek sektora finansów publicznych działających w formie instytucji kultury nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca           2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, co wynika z treści § 1 tego rozporządzenia. Rachunkowość instytucji kultury, w tym sprawozdawczość finansowa, winna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 26 czerwca 2006 roku w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770).

Jednocześnie należy nadmienić, iż na mocy art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r.           o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539) biblioteki publiczne są organizowane również                  w formie instytucji kultury. Ponadto biblioteki publiczne nie mogą być łączone i innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi (art. 13 ust. 7 ustawy) - str. 4-5 protokołu kontroli.

W 2008 roku kontrolowana jednostka realizowała zadanie inwestycyjne p.t. „Modernizacja dróg dojazdowych w miejscowości Jałowo gmina Rutka Tartak”. Wykonawca został wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego. Inwestor kierownikiem budowy ustanowił współwłaściciela firmy EKO z siedzibą w Jeleniewie (wykonawcę), który w dniu 23.06.2008 r. podpisał oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy. W całej dokumentacji dotyczącej tej inwestycji, łącznie z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, brak jest udokumentowania, iż osoba, która przyjęła obowiązki kierownika budowy posiada stosowne uprawnienia budowlane. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający nie zawarł postanowienia, iż przedstawiciel wykonawcy przyjmie obowiązki kierownika budowy i powinien posiadać uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają taki obowiązek. W przeciwnym wypadku, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, a w szczególności zapewnienie kierowania budową przez kierownika budowy. Powszechnie przyjętą praktyką jest stawiany wymóg zapewnienia kierownika budowy przez wykonawcę i w związku z tym żądanie dysponowania osobami posiadającymi uprawnienia budowlane – str. 70-72 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a także przepisów wewnętrznych, poprzez:

a) nieprawidłową ewidencję na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” subwencji oświatowej, która wpłynęła w końcu roku 2008 a dotyczyła roku 2009. Wpływ tej subwencji winien być księgowany na koncie 909 „Rozliczenia międzyokresowe” – str. 11 protokołu kontroli,

b) wykazanie w księgach rachunkowych stanu konta 224 „Rozrachunki budżetu” „per saldo”, w wyniku czego zaniżono kwotę zobowiązań o 14 612,86 zł – str. 16 protokołu kontroli.

Na podstawie kontroli prawidłowości uzyskiwania dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono uchybienie polegające na nie doręczaniu zawiadomienia osobie ustalonej jako nabywca nieruchomości, o miejscu i terminie zawarcia umowy, czym naruszono art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 48 protokołu kontroli.

Pośród wydatków bieżących badaniu poddano również prawidłowość rozliczania kosztów krajowych podróży służbowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) i stwierdzono, że:

a) nie opracowano i nie wprowadzono w życie procedur dotyczących odbywania podróży służbowych przez pracowników, samochodami osobowymi nie będącymi własnością pracodawcy. Do rozliczenia przyjmowano maksymalne stawki wynikające z rozporządzenia lub stawki za 1 km przebiegu wyliczone na podstawie biletów komunikacji publicznej,

b) pracownicy odbywali podróż na podstawie polecenia wyjazdu służbowego, gdzie jako środek lokomocji wskazany był PKS. W wielu przypadkach już po odbyciu podróży przedkładali wnioski z prośbą o odbycie podróży służbowej samochodem nie będącym własnością pracodawcy,

c) w jednym przypadku na poleceniu wyjazdu nie zamieszczono podpisu osoby zlecającej wyjazd, a także dokonano wypłaty bez zatwierdzenia przez Wójta stawki za 1 km przebiegu           i kwoty do wypłaty,

d) Przewodniczący Rady przyjął do rozliczenia kosztów podróży stawki wynikające                     z rozporządzenia, przez co nadpłacono kwotę 10,95 zł – str. 54 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych. Ustalono, iż niektóre środki trwałe nie zostały zinwentaryzowane w drodze spisu            z natury. Stan ich został ustalony w drodze weryfikacji. Takie środki trwałe jak: boisko sportowe, pomost, wieżę widokową, oczyszczalnię ścieków, agregat prądotwórczy uznano za środki trwałe do których dostęp jest znacznie utrudniony. W myśl postanowień art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994r. (Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) inwentaryzację powyższych aktywów należało przeprowadzić w drodze spisu z natury – str. 76 protokołu kontroli.

Kontrola wniosków dotyczących zwrotu części podatku akcyzowego, zawartego             w cenie oleju napędowego, wykorzystywanego do produkcji rolnej wykazała, iż dołączane do nich kopie faktur zakupu oleju napędowego były wadliwie potwierdzane za zgodność                    z oryginałem. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. Nr 52, poz. 379) do wniosku o zwrot podatku należy dołączyć faktury VAT albo potwierdzone przez upoważnionego przez Wójta pracownika gminy za zgodność                          z oryginałem ich kopie, stanowiące dowód zakupu oleju napędowego – str. 79 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody             z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji,          w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była              w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Ustalenia dotyczyły przede wszystkim postępowania egzekucyjnego w administracji. Brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9,poz. 106,          z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Jak wskazuje opis na stronach 30 oraz 34 i 40 protokołu kontroli, postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 36.212,05 zł, zaś kwota 15,90 zł uległa przedawnieniu.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalno – prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Dotyczyło to przypadków braku obciążania odsetkami za zwłokę przy wpłacie wnoszonej po terminie płatności oraz bezpodstawnego poboru odsetek za zwłokę, co stanowi naruszenie przepisów odpowiednio art. 53 i 54 ustawy oraz  rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie naliczania odsetek za zwłokę…(Dz. U. Nr 240, poz. 2063) – str. 39 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych - Rb-PDP wykazało, że w podatku od środków transportowych zaniżono skutki finansowe za 2008 rok o kwotę 25.279,01 zł, zaś za 2007 rok o kwotę 22.537,59 zł – wyliczenie kwoty skutków zawarto w opisie na stronie 42 protokołu kontroli. Obowiązujące zasady sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-PDP zawarte są         w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepis § 4 pkt 2 lit.                              a) przywołanego rozporządzenia nakłada obowiązek sporządzania omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego. Nierzetelne wykazanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin. Zgodnie z treścią § 9 przywołanego rozporządzenia kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym (w trakcie trwania kontroli skorygowane sprawozdanie przekazano do Ministerstwa Finansów za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu           i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa                           i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy                  o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Prowadzenie Gminnej Biblioteki Publicznej i Świetlicy w formach przewidzianych we wskazanych przepisach ustaw. 

2. Ustalanie kierowników robót budowlanych, którzy udokumentują posiadanie stosownych uprawnień budowlanych.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia rachunkowości, poprzez:

a) właściwą ewidencję subwencji oświatowej,

b) wykazywanie w księgach rachunkowych faktycznego salda konta 224.

4. Przekazywanie nabywcom nieruchomości pisemnych zawiadomień o terminie i miejscu zawarcia aktu notarialnego.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości w rozliczaniu kosztów podróży służbowych.

6. Przeprowadzanie inwentaryzacji środków trwałych z zastosowaniem właściwych metod.

7. Dopilnowanie, ażeby do wniosków o zwrot części podatku akcyzowego dołączane były kopie faktur VAT potwierdzone za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika.

8. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy               o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów                w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym                        w administracji.

9. Przestrzeganie powszechności i prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze przywołane przepisy wykonawcze.

10. Zapewnienie rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, w tym  z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy                             o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu              w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach