Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Orla

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 lutego 2018 roku (znak: RIO.I.6001-15/17), o treści jak niżej:

Pan

Piotr Selwesiuk

Wójt Gminy Orla

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Orla za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Orla na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W wyniku czynności kontrolnych mających na celu ocenę prawidłowości dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz zapisów w księgach rachunkowych stwierdzono następujące odstępstwa od zasad określonych ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342) oraz obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760):

a) błędnie ujęto w ewidencji księgowej oraz pominięto w sprawozdawczości budżetowej sporządzanej przez Urząd Gminy zwroty nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych (przyznanych w 2015 r.), dokonane po zakończeniu roku budżetowego, w którym została przyznana dotacja celowa na ich wypłatę (za 2016 r. stanowiły one kwotę 812 zł). Środki te w ewidencji Urzędu ujęto zapisami Wn 101 „Kasa” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki” i Wn 130-9 (wyodrębnione subkonto bez nazwy) – Ma 141 „Środki pieniężne w drodze”, a w momencie wpływu na rachunek budżetu zapisem Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”, a tym samym nie zaliczono ich odpowiednio do dochodów, a następnie (w momencie przekazania do PUW) do wydatków budżetowych 2016 r. Uzyskane wpływy prawidłowo należało potraktować jako dochody w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” (od 1 stycznia 2017 r. w par. 0940 „Wpływy z rozliczeń/zwrotów z lat ubiegłych”) i zaprezentować w sprawozdaniu Rb-27S. Z kolei przekazanie zwróconych świadczeń do PUW należało potraktować jako wydatek podlegający ujęciu w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu w par. 2910 „Zwrot dotacji oraz płatności wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem…”. Właściwe ujęcie wskazanych operacji w ewidencji księgowej powinno zaś wyglądać w następujący sposób: przypis należności Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (decyzja o zwrocie), wpłata na rachunek budżetu (przy wspólnym rachunku bankowym budżetu i Urzędu jak to ma miejsce w kontrolowanej jednostce) Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu” i równolegle Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 221, zaś przekazanie środków do PUW Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133 i równolegle Wn 409 „Pozostałe koszty rodzajowe” – Ma 130 – str. 11-12 protokołu kontroli,

b) ewidencję operacji dotyczących dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową w księgach budżetu prowadzono z wykorzystaniem kont 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, pomimo braku odrębnego rachunku bieżącego Urzędu. Jednocześnie w obowiązującej w jednostce polityce rachunkowości przyjęto, iż na koncie 222 ujmuje się dochody realizowane przez Urząd Gminy które w momencie wpływu na rachunek budżetu są księgowane Wn 133 – Ma 222, a następnie są przeksięgowywane na konto 901 na podstawie sprawozdania; na koncie 223 ujmuje się wydatki realizowane przez Urząd Gminy, które w momencie obciążenia rachunku budżetu są księgowane Wn 223 - Ma 133, a następnie są przeksięgowywane na konto 902 na podstawie sprawozdania. Należy wskazać, iż świetle zasad określonych przepisami załącznika nr 2 do rozporządzenia prowadzenie kont 222 i 223 jest bezpodstawne w przypadku braku odrębnego rachunku bieżącego Urzędu. Kont te służą bowiem rozliczeniu dochodów przelanych do budżetu z rachunku Urzędu oraz rozliczeniu środków na wydatki przekazanych z budżetu na rachunek Urzędu. Przyjęty sposób ewidencji – z wykorzystaniem kont 222 i 223 byłby właściwy, gdyby Urząd dysponował wyodrębnionym rachunkiem dla dochodów budżetowych i wydatków budżetowych. Prawidłowo operacje skutkujące realizacją dochodów i wydatków powinny być ujmowane na koncie 133 w księgach budżetu w korespondencji z kontem 901 i 902 – str. 11 i 31 protokołu kontroli,

c) na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe” ujęto kwotę 11.267.664,52 zł (według stanu na 31 grudnia 2016 r.) oznaczającą rzekome należności długoterminowe gminy z tytułu opłat, które będą należne w latach przyszłych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń na podstawie zezwoleń o charakterze wieloletnim. Należy wskazać, że opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej ma charakter roczny – art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) i jest wnoszona za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym – art. 40 ust. 13a ustawy. Gmina w momencie wydania decyzji nie posiada zatem jeszcze należności z tytułu opłaty za lata przyszłe, stąd też kwoty podlegające opłaceniu w przyszłych latach nie stanowią jeszcze należności gminy, ponieważ są opłatą podlegającą pobraniu za umieszczenie urządzenia w latach przyszłych. Opłata wynikająca z decyzji odpowiada zaś kwocie na dany rok. Decyzja nie określa ogólnej kwoty należności ustalonej za cały okres umieszczenia urządzenia, na który została wydana, opłacanej w formie ratalnej. Konsekwencją ujęcia omawianej sumy na koncie 226 w ewidencji Urzędu było jej zobrazowanie w sprawozdaniu Rb-N za okres 2016 r. w poz. „pozostałe należności” oraz w bilansie Urzędu Gminy w poz. A.III. „Należności długoterminowe” – str. 16-17, 20-21 i 27 protokołu kontroli,

d) na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki’’ w ewidencji Urzędu ujęto kwotę 111.111,98 zł oznaczającą rzekome zobowiązania gminy z tytułu opłat, które będą należne w latach przyszłych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń na podstawie zezwoleń o charakterze wieloletnim (na saldo składała się wartość opłat wynikająca z 13 decyzji za zajęcie pasa drogowego, z których najdłuższa obowiązuje do 2033 r.). Podstawę do zakwestionowania faktu ujęcia wskazanej kwoty jako zobowiązań Urzędu stanowią przesłanki analogiczne jak w punkcie powyższym. Rzekome zobowiązania z omawianego tytułu nie zostały wykazane w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu, lecz uwzględniono je w bilansie Urzędu Gminy w poz. C.I. „Zobowiązania długoterminowe” – str. 27-28 protokołu kontroli,

e) w wartości początkowej samochodu Volkswagen Passat – środka trwałego ujętego na koncie 011 „Środki trwałe” pochodzącego z zakupu – uwzględniono koszty ubezpieczenia pojazdu w wysokości 3.355 zł, wbrew postanowieniom art. 28 ust. 2 ustawy określającego zasady ustalania ceny nabycia środka trwałego. Za cenę nabycia, w myśl ustawy, przyjmuje się cenę zakupu składnika aktywów obejmującą kwotę należną sprzedającemu, bez podlegających odliczeniu podatków VAT oraz akcyzowego, powiększoną o koszty bezpośrednio związane z zakupem i przystosowaniem składnika aktywów do stanu zdatnego do używania lub wprowadzenia do obrotu, łącznie z kosztami transportu, załadunku, wyładunku, składowania. Poniesione przez gminę koszty ubezpieczenia komunikacyjnego związane były bezpośrednio z używaniem samochodu, a nie z jego zakupem; właściwym było zatem, aby kwotę ubezpieczenia zarachować w ciężar kosztów działalności operacyjnej jednostki. Dodania wymaga, iż jednocześnie koszty ubezpieczenia w sposób prawidłowy sklasyfikowano jako wydatki bieżące w par. 4430 „Różne opłaty i składki” – str. 135-136 protokołu kontroli,

f) do ewidencji księgowej na koncie 011 wprowadzono składnik majątkowy – zamrażarkę do mrożenia wody w sieci wodociągowej – o wartości poniżej 3.500 zł (3.495,93 zł netto), który zgodnie z przepisami wewnętrznymi, a także § 6 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 16f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2343, ze zm.), powinien być objęty ewidencją pozostałych środków trwałych na koncie 013 i odpisany w koszty pod datą przekazania do używania. Dodania wymaga, iż obecnie na koncie 011 – jako umarzane stopniowo środki trwałe finansowane z wydatków majątkowych – mają być ujmowane środki trwałe o wartości przekraczającej 10.000 zł, przyjęte do używania począwszy od 1 stycznia 2018 r. – art. 11 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych… (Dz. U. z 2017 r. poz. 217) – str. 136 protokołu kontroli,

g) zasady ewidencji materiałów nie zostały należycie opisane. Z jednej strony postanowiono, iż zakup paliwa, węgla, oleju opałowego oraz materiałów na potrzeby gospodarki wodno-ściekowej podlega bieżącemu odniesieniu w koszty; w przypadku, gdy wymienione materiały nie zostaną zużyte do końca roku, to ich pozostałości obejmuje się spisem z natury i po wycenie ujmuje się ich wartość na koncie 310 „Materiały” zmniejszając równocześnie odpowiednio koszty. W innym miejscu obowiązującej polityki rachunkowości przewidziano zaś, że w zakresie gospodarki zapasami materiałowymi prowadzi się ewidencję ilościowo - wartościową w referacie finansowym oraz ilościową przez pracownika referatu GK materialnie odpowiedzialnego za stan, a po ich zużyciu pracownicy odpowiedzialni merytorycznie przedkładają protokół stanowiący podstawę zdjęcia z ewidencji. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce żadne materiały nie były objęte gospodarką materiałową – jednostka nie prowadziła magazynu, zaś całość materiałów odpisywano w koszty w momencie zakupu – stąd drugi z cytowanych fragmentów polityki rachunkowości należy ocenić jako niedostosowany do stanu faktycznego. Uregulowania metod prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup składników rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, dokonał Pan w trakcie kontroli wydając zarządzenie Nr 35/2017 z dnia 21 grudnia 2017 r. – str. 139-140 protokołu kontroli.

Od 1 stycznia 2018 r. przedstawione wyżej stany faktyczne podlegają analogicznej ocenie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911).

Analiza sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego za 2016 r. sporządzonego przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Orli oraz Gminny Ośrodek Kultury w Orli wykazała, że sprawozdania nie zawierały informacji w zakresie stanu należności i zobowiązań (niewymagalnych) na początek i koniec roku, które powinny być w nich uwzględnione w świetle art. 265 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) i wymaganej przez art. 31 tej ustawy szczegółowości danych planu finansowego – str. 147-148 protokołu kontroli.

           Kontrola poprawności ustalania opłat za użytkowanie wieczyste, w świetle przepisów art. 77 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) wykazała przypadek błędnego ustalenia wysokości opłaty po aktualizacji dokonanej w 20 grudnia 2011 r. z mocą obowiązującą od 2012 r. (działka nr 146/1 położona w obrębie wsi Szernie). Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z aktualizacji. W omawianym przypadku zaktualizowana wysokość opłaty rocznej wynosząca 1.560 zł (opłata sprzed aktualizacji stanowiła kwotę 136,50 zł) została pobrana po raz pierwszy w 2015 r., podczas gdy trzecim rokiem od aktualizacji był rok 2014. Pobrane przez gminę opłaty wynosiły: w 2012 r. – 273 zł (prawidłowo), 2013 r. 916,50 zł (prawidłowo), w 2013 r. – 916,50 zł (zaniżenie o 643,50 zł) - str. 38 protokołu kontroli.

           W zakresie dochodów z użytkowania wieczystego stwierdzono ponadto, iż w przypadku trzech użytkowników objętych kontrolą ostatnia aktualizacja opłat miała miejsce w 2006 r. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na dość odległy czas ostatniej aktualizacji, rozważenie podjęcia działań w tym względzie jest zasadnie także w świetle art. 12 ustawy, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 37-38 protokołu kontroli.

           W wydanym przez Pana Wójta zarządzeniu Nr 50/2014 z dnia 27 listopada 2014 r. w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne i inne pomieszczenia będące własnością gminy błędnie zapisano, że zarządzenie określa stawkę czynszu regulowanego. Czynsz regulowany obowiązywał pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), uchylonej obecnie obowiązującą ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.) – str. 41 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli dotyczących dochodów z najmu lokali użytkowych znajdujących się w budynku Urzędu Gminy wynika, iż sumy wpłacane przez najemców tytułem zwrotu równowartości wydatków poniesionych przez gminę za dostarczoną do lokali energię elektryczną (według wskazań podliczników) ujmowano jako dochody gminy do par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” (4.747,57 zł). Sumy wpłacone przez najemców prawidłowo powinny być zarachowane na zwrot (wznowienie) wydatków w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatków, a tylko ewentualnie na dochody z usług – w zależności od daty wpływu środków lub przyjętego sposobu rozliczeń. Należy bowiem wskazać, iż w konsekwencji przyjmowania tych wpłat na dochody, zarówno wydatki budżetu jak i koszty ujęte w ewidencji księgowej Urzędu zawierają wydatki i koszty poniesione na funkcjonowanie innych podmiotów. Prezentowana w sprawozdawczości kwota wykonanych wydatków budżetu zawiera zatem w części wydatki poniesione przez gminę (przejściowo) na cele niedotyczące realizacji zadań publicznych, co sprzeciwia się postanowieniom m.in. art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – str. 37 protokołu kontroli.

W przedmiocie dochodów z najmu lokali użytkowych stwierdzono ponadto, że w umowie z dnia 29 stycznia 2010 r. (kolejna umowa zawarta na okres 7 lat, w dniu 26 stycznia 2017 r. przedłużona na okres kolejnych 5 lat) na dzierżawę lokalu położonego w budynku Urzędu Gminy na prowadzenie placówki pocztowej zawarto postanowienia, iż w skład czynszu (ustalonego w wysokości 12 zł netto za m2) wchodzą opłaty z tytułu: centralnego ogrzewania, dostaw wody i odprowadzania ścieków, wywozu nieczystości stałych, sprzątania posesji i usług kominiarskich. Natomiast w umowie zawartej w dniu 22 marca 2016 r. (kolejna umowa zawarta do dnia 31 grudnia 2025 r., poprzedzająca została zawarta w dniu 14 kwietnia 2011 r.), na podstawie której wydzierżawiane są pomieszczenia położone w budynku Urzędu Gminy z przeznaczeniem na placówkę bankową, w ogóle nie odniesiono się do kwestii odpłatności za media, za wyjątkiem opłat za energię elektryczną rozliczaną z dzierżawcą według wskazań podlicznika. Należy zatem domniemywać, iż także w tym przypadku w ustalonej stawce czynszu wynoszącej 12 zł netto za m2 mieści się zwrot kosztów mediów.

Należy wskazać, że tak skonstruowane umowy nie określają w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność dzierżawcy za prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków przez wydzierżawiającego. Czynsz stanowi istotę umowy dzierżawy, jak to wynika z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego. Odrębnym rodzajem należności gminy od dzierżawcy są ponoszone przez gminę – za dzierżawcę – koszty utrzymania lokalu (dostarczanych do niego mediów), które dzierżawca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań gminy nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą. Prawidłowo, kwoty wpłacone przez dzierżawcę lokalu służące pokryciu ponoszonych przez gminę kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu powinny być zarachowane na zwrot (wznowienie) wydatków w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatków. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby możliwe było ustalenie, w jakim stopniu pobierany „czynsz” wystarcza na pokrycie rzeczywistych kosztów eksploatacyjnych, będących następstwem prowadzenia działalności w wydzierżawianych pomieszczeniach. Zwrócenia uwagi wymaga, że w przypadku gdy odpłatność pokrywałaby wyłącznie koszty eksploatacyjne, świadczyłoby to, że w sensie ekonomicznym nie ustalono należności gminy z tytułu czynszu za dzierżawę lokali.

Dodać należy, że minimalne stawki czynszu za lokale użytkowe ustalone zostały uchwałą Nr XIX/150/08 Rady Gminy Orla z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia minimalnych stawek czynszu za lokale użytkowe będące w zasobie lokalowym gminy Orla; według jej postanowień ustalone one zostały w wysokości 12 zł netto za m2 za lokale przeznaczone i wykorzystywane na prowadzenie działalności gospodarczej (zastosowane w opisywanych umowach) i w wysokości 6 zł netto za m2 za lokale o innym przeznaczeniu. Nadto, w treści § 15 uchwały Nr XXVII/225/09 Rady Gminy Orla z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony wskazano, iż stawkę czynszu ustala się w odniesieniu do 1 m2 powierzchni nieruchomości lub powierzchni użytkowej lokalu oraz stosunku do powierzchni wspólnych, bez których nie jest możliwa samodzielność lokalu użytkowego; dodano także, iż oprócz stawki czynszu najemca lub dzierżawca uiszcza opłaty za dostawę do nieruchomości lub lokalu użytkowego energii, wody, odprowadzania ścieków, wywozu nieczystości stałych i płynnych oraz inne świadczenia wykonywane odpłatnie przez wynajmującego lub wydzierżawiającego. Jednocześnie w treści § 1 ust. 2 uchwały zawarto stwierdzenie, iż określone nią zasady dotyczące wydzierżawiania lub najmu nieruchomości i lokali mają również zastosowanie w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejny umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość lub lokal użytkowy. Postanowieniami uchwały przewidziano też, że jej przepisy nie mają zastosowania do umów zawartych przed dniem jej wejścia w życie (§ 22) oraz, że wejście w życie uchwały nie powoduje obowiązku dostosowania treści umów dotychczas obowiązujących. Należy zauważyć, iż obie umowy będące przedmiotem kontroli zostały zawarte po wejściu w życie przywołanej uchwały Rady Gminy Orla, stąd znajdowały do nich zastosowanie jej postanowienia, w szczególności zaś te odnoszące się do kwestii odpłatności za media. Niezgodne z przedstawionymi zasadami jest więc wskazanie w umowie, że w ramach stawki wynoszącej 12 zł za m2 regulowane są także należności gminy za media lub pominięcie w umowie kwestii odpłatności za media.

Ponadto, jak wynika z ustaleń kontroli, w sytuacji zawierania kolejnych umów z wymienionymi dzierżawcami (co miało miejsce w dniu 26 stycznia 2017 r. przy dzierżawie lokalu na placówkę pocztową i w dniu 22 marca 2016 r. przy dzierżawie lokalu na placówkę bankową), zastosowane stawki czynu za m2, pomimo ich wcześniejszego zwaloryzowania przez wydzierżawiającego, wynosiły ponownie po 12 zł za m2. Odnosząc się do tej kwestii argumentował Pan, że w momencie zawierania kolejnej umowy dzierżawy z tym samym dzierżawcą wiążącym aktem prawa miejscowego przy ustalaniu czynszu jest uchwała Nr XIX/159/08 Rady Gminy Orla z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia minimalnych stawek czynszu za lokale użytkowe będące w zasobie lokalowym Gminy Orla, która określała stawkę na 12 zł netto. W najbliższym czasie przedstawiony zostanie Radzie Gminy Orla projekt uchwały w sprawie ustalenia nowych stawek czynszu. Należy podkreślić, iż wskazana przez Pana Wójta regulacja odnosi się do minimalnych stawek czynszu za lokale użytkowe, co oznacza swobodę Pana Wójta w ustalaniu stawek wyższych niż przewidziane uchwałą. Nadto stwierdzono, iż pomimo zastrzeżenia w umowach dzierżawy prawa do jednostronnego waloryzowania czynszu, nie częściej niż jeden raz w roku, na podstawie wskaźnika wzrostu cen, towarów i usług za rok poprzedni, ogłaszanego przez Prezesa GUS, waloryzowanie czynszu nie było corocznie stosowaną praktyką. W przypadku opisywanych umów dzierżawy, w ciągu odpowiednio 6 i 5 lat ich obowiązywania, waloryzacji dokonano po jednym razie – str. 43-47 protokołu kontroli.

           Kontrola przestrzegania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym realizacji dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, że nie podano do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w siedzibie Urzędu Gminy na okres 7 dni informacji o wyniku przetargu na sprzedaż nieruchomości. Naruszono tym samym § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490) – str. 51 protokołu kontroli.

           Analiza dochodów uzyskanych w 2016 r. z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu,  przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.), wykazała, że w przypadku czterech zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (dwóch przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i dwóch przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży), wydanych łącznie dwóm przedsiębiorcom, nie dokonano zwrotu części rat wpłaconych przez tych przedsiębiorców. Zezwolenia nr II/A-10/2014 i nr II/C-11/2014 z dnia 10 lipca 2014 r. posiadały czas obowiązywania do 31 grudnia 2020 r. Przedsiębiorca zobowiązany był w 2016 r. do zapłaty trzech rat w wysokości 961,24 zł każda. W przewidzianych ustawą terminach dokonano wpłaty dwóch rat. Ważność zezwoleń wygasła na mocy decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. Tego samego dnia wygasły także decyzje nr I/A-23/2014 i nr I/B-26/2014 z dnia 30 lipca 2014 r., które posiadały czas obowiązywania do 31 grudnia 2023 r. Przedsiębiorca zobowiązany był w 2016 r. do zapłaty trzech rat w wysokości 350 zł, przy czym uiścił I ratę opłaty w wysokości 350 zł w terminie do dnia 31 stycznia 2016 r. oraz kwotę 175 zł w terminie do dnia 31 maja 2016 r. W związku z tym, iż zezwolenia wygasły z dniem 30 czerwca 2016 r., a wpłacone raty uprawniały pierwszego z wymienionych przedsiębiorców do sprzedaży napojów alkoholowych do końca sierpnia 2016 r., Urząd Gminy Orla zgodnie z dyspozycją art. 11¹ ust. 8 ustawy winien zwrócić przedsiębiorcy kwotę 488,32 zł, proporcjonalną do okresu ważności jego zezwoleń. Z kolei opłata uiszczona przez drugiego z przedsiębiorców była wyższa o 2,66 zł od opłaty proporcjonalnej do okresu korzystania z jego zezwoleń.

Zgodnie z brzmieniem przywołanego art. 11¹ ust. 8 ustawy, w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Należy wskazać, iż w orzeczeniu z dnia 19 maja 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 24/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, opierając się na wykładni systemowej i celowościowej art. 11¹ ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skonstatował, że wykładnia przepisu z odniesieniem do innych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że gdy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraci w danym roku kalendarzowym ważność z jakiejkolwiek przyczyny, powodującej zgodnie z przepisami tej ustawy taki skutek, a podmiot gospodarczy, w myśl ustawowych regulacji, uiści opłatę z góry, to gmina jest zobowiązana zwrócić mu opłatę za niewykorzystany okres zezwolenia. Dalej Sąd wskazał, że celem wprowadzenia opłaty było wprawdzie zapewnienie środków finansowych na realizację zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowym, niemniej jednak, skoro podmiot ze sprzedaży napojów alkoholowych czerpie określone korzyści, to działając w zaufaniu do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) ma prawo oczekiwać, że opłata za korzystanie z udzielonego mu zezwolenia na sprzedaż będzie adekwatna do okresu jego wykorzystania. (…) nie może budzić wątpliwości, iż Prezydent Miasta zobowiązany był do zwrotu opłaty za niewykorzystany okres zezwolenia przez (…), skoro opłata ta wiąże się z korzystaniem z zezwolenia, proporcjonalnie do jego okresu ważności. RIO w Białymstoku podziela stanowisko wynikające z orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2010 r. – str. 53-54 protokołu kontroli. (Powyższy fragment wystąpienia pokontrolnego, do którego wydano wniosek pokontrolny nr 8, został objęty zastrzeżeniami Wójta Gminy Orla. Uchwałą nr 1386/18 z dnia 22 marca 2018 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku uwzględniło zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego).

           Badanie zagadnienia opłat adiacenckich wykazało, że w kontrolowanej jednostce nie została dotychczas podjęta uchwała w przedmiocie ustalenia stawek opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości – art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – i z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej – art. 146 ust. 2 tej ustawy. Wskazania wymaga, iż opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453, ze zm.). Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym ustalenia i poboru dochodów budżetu. W złożonym wyjaśnieniu poinformował Pan, że były prowadzone rozmowy z radnymi w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz nie wyrazili oni zgody. W najbliższym czasie zostaną ponownie podjęte rozmowy z Radą Gminy Orla w przedmiocie opłaty adiacenckiej – str. 54-55 protokołu kontroli.

W ramach kontroli zbadano czynności podejmowane przez jednostkę w celu ustalenia dochodów z tytułu tzw. renty planistycznej – na podstawie zmiany planu zagospodarowania dla terenów przemysłowo-składowych i zabudowy usługowo-produkcyjnej na gruntach wsi Koszki i Topczykały w gminie Orla przyjętej uchwałą Nr XXIX/241/10 Rady Gminy Orla z dnia 19 marca 2010 r., która weszła w życie 1 maja 2010 r. i przewidywała ustalanie opłaty planistycznej według stawki wynoszącej 0,01% wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzono, iż decyzją z dnia 2 marca 2012 r. ustalił Pan jednorazową opłatę w wysokości 4.524 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowych wskazanych w protokole kontroli, położonych w obrębie wsi Topczykały oraz w obrębie wsi Koszki o łącznej powierzchni 98,3479 ha, spowodowanego zmianą ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z wystąpieniem obrotu nieruchomościami objętymi postanowieniami uchwały (zbycie w dniu 5 lipca 2011 r.). Z analizy okazanych aktów notarialnych odnoszących się do obrotu (sprzedaży nieruchomości) wynika, iż w opisywanej decyzji błędnie uwzględniono działkę oznaczoną nr geod. 6/7 o pow. 4,29 ha położoną w obrębie wsi Topczykały, gdyż jej nabycie przez adresata decyzji nastąpiło w dniu 12 lipca 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie uchwały Nr XXIX/241/10 Rady Gminy Orla z dnia 19 marca 2010 r. Prawidłowo decyzję ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 6/7 należało wydać nie na rzecz adresata decyzji będącej przedmiotem kontroli, a na rzecz pierwotnego właściciela tej nieruchomości, który dokonał jej zbycia na rzecz adresata decyzji po wejściu w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, iż w trakcie kontroli nie okazano wszystkich aktów notarialnych dotyczących nabycia przez adresata decyzji nieruchomości objętych decyzją ustalającą opłatę planistyczną, kontrolujący nie byli w stanie stwierdzić czy wystąpiły podobne przypadki w zakresie pozostałych działek – str. 56-60 protokołu kontroli.

           Analiza dochodów i wydatków osiągniętych przez gminę w rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami” wykazała, że różnica pomiędzy zrealizowanymi w 2016 r. dochodami z opłat (187.825,94 zł – dochody wykonane sklasyfikowane w par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez jst…”; zaległości stanowiły kwotę 6.773,92 zł, zaś nadpłaty kwotę 1.911,48 zł) a wydatkami na funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami (221.755,16 zł) wyniosła (-) 34.468,22 zł. Zatem dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami w 2016 r. pokryły 84,46% zrealizowanych wydatków. Z uwzględnieniem persalda zaległości i nadpłat w opłacie śmieciowej za 2016 r., wynoszącego 4.862,44 zł, różnica ta ulega zmniejszeniu do kwoty 29.066,78 zł. Nieco mniejsza różnica dotyczyła 2015 r. Suma dochodów wykonanych była niższa od sumy wydatków wykonanych o 26.892,33 zł, co oznacza, że dochody osiągnięte z tego tytułu w 2015 r. pokryły 87,01% wykonanych wydatków; przy uwzględnieniu zaległości i nadpłat różnica stanowiła ona zaś kwotę 17.899,95 zł. Dodania wymaga jednocześnie, iż zgodnie z danymi sprawozdania Rb-27S Urzędu według stanu na 30 września 2017 r., jednostka osiągnęła dochody z opłat za gospodarowanie odpadami w kwocie 135.509,34 zł (na plan 190.000 zł); zrealizowane na ten dzień wydatki na funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami, wg danych sprawozdania Rb-28S, stanowiły zaś kwotę 172.145 zł (na plan 264.944 zł).

Należy wskazać, że zgodnie z art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm.) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Mając na uwadze przywołaną regulację ustawy w trakcie kontroli zwrócono się do Pana Wójta o złożenie wyjaśnienia, czy podjęto działania w celu ustalenia przez Radę Gminy opłat na poziomie umożliwiającym sfinansowanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Z otrzymanej odpowiedzi wynika: zgodnie z art. 6r ust 1 i 1aa ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, a środki z tych opłat nie mogą być wykorzystywane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Intencję ustawodawcy, zatem jest taka, że gmina nie może zarabiać na tym systemie. Żaden przepis w/w ustawy nie wprowadza natomiast ograniczenia, co do możliwości dofinansowania tego systemu z innych źródeł pochodzących z budżetu Gminy. Podobne stanowisko przedstawiło Ministerstwo Środowiska 15 czerwca 2015 r. odpowiadając na interpelację poselską nr 32719. Jednocześnie informuje, że kwestia nie bilansowania się wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, dochodami pochodzącymi z opłat mieszkańców zostanie przedstawiona Radzie Gminy Orla.

Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 127/13) stwierdził, że W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. (…) – str. 60-63 protokołu kontroli. (Powyższy fragment wystąpienia pokontrolnego, do którego wydano wniosek pokontrolny nr 11, został objęty zastrzeżeniami Wójta Gminy Orla. Uchwałą nr 1386/18 z dnia 22 marca 2018 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku uwzględniło zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego).

W zakresie zagadnień związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków stwierdzono, że stawki za zbiorowe odprowadzanie ścieków zaproponowane Radzie Gminy do uchwalenia w sierpniu 2016 r. i w sierpniu 2017 r. były wadliwe, gdyż już we wniosku zostały pomniejszone o przewidywane dopłaty, a więc ich wysokość nie odpowiadała wysokości wynikającej z faktycznie ponoszonych kosztów; według kalkulacji kosztów stawka jednostkowa wynosiła 24 zł, zaś proponowana do uchwalenia przez Radę Gminy stanowiła 4,20 zł. Jednocześnie z zatwierdzeniem taryf Rada Gminy zdecydowała o ustaleniu dopłat do cen taryfowych za zbiorowe odprowadzanie ścieków. W obowiązującej w okresie objętym kontrolą procedurze uchwalania stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – wynikającej z przepisów art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 12 grudnia 2017 r. – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w tym przypadku funkcję tę pełni Urząd Gminy) nie było umocowane do proponowania stawek dopłat, ani ich uwzględniania przy kalkulacji taryfy. Zobowiązane ono było do przedłożenia stawek wynikających z kalkulacji kosztów. Rada winna była zaś uchwalić zaproponowane stawki, nie mając prawa do zmieniania stawek wynikających z wniosku. Dopiero do tak przyjętych stawek mogła zostać uchwalona dopłata.

           Należy zauważyć, iż ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180) uchylone zostały dotychczasowe zasady ustalania taryf, zawarte w szczególności w przywołanych wyżej przepisach art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…, w tym kompetencja rady gminy do zatwierdzania taryf. Kompetencja do zatwierdzania taryf należy od wejścia w życie nowelizacji ustawy, tj. od dnia 12 grudnia 2017 r., do organu regulacyjnego, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zasady sporządzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf oraz tryb postępowania w celu jego zatwierdzenia regulują po nowelizacji przepisy art. 24b-24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Nowelizacja nie wprowadziła zmian w zakresie kompetencji Rady Gminy do podjęcia uchwały o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, określonej w treści art. 24 ust. 6 ustawy – str. 63-66 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), której zasady prowadzenia określone są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Pozwoliło to ustalić, że ewidencja podatkowa prowadzona za pomocą systemu informatycznego nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest brak możliwości eksportu danych do pliku w formacie przewidzianym przez przytoczony przepis – str. 66 protokołu kontroli.

W zakresie podatku od nieruchomości, w grupie podatników stanowiących osoby prawne, według opisu znajdującego się na str. 70-71 protokołu kontroli stwierdzono pojedynczy przypadek błędnego opodatkowania gruntów. Wskazany tam podatnik będący przedsiębiorcą zadeklarował 43.861 m2 gruntów do opodatkowania stawką przewidziana dla kategorii gruntów „pozostałe”. Taki sposób opodatkowania gruntów przez osobę prawną prowadzącą działalność gospodarczą jest możliwy tylko w przypadku określonym przez art. 1a ust. 2a ustawy o podatkach lokalnych, według którego do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zalicza się:

- budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami;

- gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i d) ustawy;

- budynków, budowli lub ich części, w odniesieniu do których została wydana decyzja ostateczna organu nadzoru budowlanego, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), lub decyzja ostateczna organu nadzoru górniczego, na podstawie której trwale wyłączono budynek, budowlę lub ich części z użytkowania.

Należy również podnieść, iż wyżej wymienione grunty są sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w Bielsku Podlaskim jako użytki rolne. Zgromadzona przez organ podatkowy dokumentacja nie potwierdza, aby podatnik mógł opodatkować te grunty podatkiem od nieruchomości stawką inną, niż jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przyjmując, iż powierzchnie te wyłączono z produkcji rolnej i były one używane do prowadzonej przez podatnika działalności gospodarczej w latach 2013-2016, należny podatek od nieruchomości zaniżono o 75.002,31 zł. Wymieniona wartość podatku nie jest ostateczna gdyż istnieje również możliwość, iż podatnik wykorzystuje (wykorzystywał) przedmiotowe grunty do działalności rolniczej i w takim wypadku powinien opodatkować je podatkiem rolnym, a w takiej sytuacji kwota zawyżonego z kolei podatku od nieruchomości za okres 2013-2016, wyniosłaby 80.704,24 zł. Prawidłowe opodatkowanie w opisanym przypadku, w tym także ustalenie skutków finansowych wymaga przeprowadzenia przez organ podatkowy postępowania podatkowego, w którym powinien zostać zebrany materiał dowodowy pozwalający ustalić, jakim podatkiem powinny być opodatkowane wyżej wymienione powierzchnie gruntów.

Z kolei w wyniku przeprowadzonej kontroli prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego ustalono pojedyncze przypadki wadliwego opodatkowania tą należnością – str. 75 protokołu kontroli. Stwierdzono też przypadek osoby prawnej, która złożyła deklarację podatkową na grunty będące we współwłasności ujawniając tylko powierzchnie odpowiadające jej udziałom. Takie postępowanie stoi w sprzeczności z zapisami art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.  o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617, ze zm.), które stanowią, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Natomiast z treści art. 6a ust. 10 ustawy wynika, iż jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej - osoby fizyczne składają deklarację na podatek rolny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne – str. 76 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano również prawidłowość realizacji dochodów gminy z tytułu należności podatkowych od osób fizycznych, którym wymierzono podatki lokalne w formie decyzji ustalających łączne zobowiązanie pieniężne. Według opisu znajdującego się na str. 82-83 protokołu kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) dwa przypadki nie zamieszczenia na informacjach podatkowych złożonych przez podatników daty wpływu dokumentu do organu podatkowego. Taki stan rzeczy wskazuje, iż część dokumentów wpływa do Urzędu z pominięciem kancelarii. Naruszono tym samym § 42 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67), zgodnie z którym po zarejestrowaniu przesyłki na nośniku papierowym punkt kancelaryjny umieszcza i wypełnia pieczęć wpływu na pierwszej stronie pisma lub, w przypadku gdy nie ma możliwości otwarcia koperty, na kopercie,

b) przypadek, gdy do gruntów będących wspólnotą małżeńską dołączono grunty będące odrębną własnością podatnika oraz grunty będące we współwłasności. Podstawa opodatkowania w podatku rolnym została wyliczona jako 10,6732 ha, natomiast prawidłowa wartość powinna wynosić 10,1932 ha przeliczeniowego. Podatek rolny został zawyżony o kwotę o 60 zł,

c) przypadek, gdy grunty będące własnością we wspólnocie małżeńskiej, nie spełniającą normy obszarowej gospodarstwa rolnego – powierzchnia 0,0972 ha użytków rolnych, zostały opodatkowane niższą stawką przewidzianą dla gospodarstw rolnych. W aktach podatkowych podatników znajdują się kserokopie nakazów płatniczych małżonki z lat 2012 oraz 2017, z których wynika, iż jest ona właścicielką użytków rolnych o powierzchni 0,79 ha na terenie gminy Bielsk Podlaski,

d) przypadek błędnego określenia powierzchni ogólnej gruntów za miesiące styczeń-kwiecień jako 0,2509 ha, podczas gdy prawidłowa ich powierzchnia powinna wynosić 0,4668 ha; zaniżenie powierzchni gruntów nie miało wpływu na opodatkowanie, ponieważ zaniżona powierzchnia dotyczyła gruntów rolnych klasy V i VI.

W zakresie podatku od środków transportowych ustalono nieprawidłowości w deklaracjach złożonych przez podatników, których przyczyną było nie wykonywanie w pełni przez organ podatkowy czynności sprawdzających przewidzianych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej – str. 89 protokołu kontroli. Było to również przyczyną opisanych nieprawidłowości dotyczących podatku od nieruchomości i rolnego.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono nieprawidłowości, które polegały na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych dotyczących zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Świadczy to o naruszeniu przez wierzyciela obowiązku wynikającego z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), zgodnie z którym, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) wskazują dokładnie kiedy oraz jakie środki powinien organ podatkowy podjąć w stosunku do zalegających.

Dokonana kontrola wydawanych przez organ podatkowy decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków, w oparciu o przepisy art. 67a Ordynacji podatkowej, pozwoliła ustalić nieprawidłowości polegające przede wszystkim na zebraniu przed wydaniem decyzji niewystarczającego materiału dowodowego – str. 92-94 protokołu kontroli. Z punktu widzenia prawidłowości prowadzonego postępowania podatkowego istotne są przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Tymczasem w omawianych decyzjach zamieszczone uzasadnienia faktyczne nie odnoszą się do zgromadzonego materiału dowodowego – powtarzają argumenty przytoczone przez podatników w złożonych wnioskach. Jednak przede wszystkim powinny być w nim wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Należy podnieść również, iż w przypadku jednego podatnika będącego osobą prawną decyzja została wydana w dniu złożenia wniosku przez podatnika, bez zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego. Dla pozostałych dwóch omówionych w protokole kontroli przypadków kontrolujący nie stwierdził, że przyznane ulgi podatnikom (ze względu na sytuację, w której się znaleźli) nie są im należne, kwestionuje natomiast kompletność materiału dowodowego zebranego przez organ podatkowy przed wydaniem decyzji.

Kontrola dokonana w obszarze ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, obejmująca także zagadnienia dotyczące prawidłowości dokumentacji źródłowej stanowiącej podstawę zapisów w księgach rachunkowych, ustaliła pojedynczy przypadek  prowadzenia wielu kont podatnika w jednym podatku. Stanowi to naruszenie § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 208, poz. 1375), który nakazuje dla każdego podatnika i inkasenta prowadzić odrębne konto w każdym podatku – strona 96 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również prawidłowość sporządzania sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za 2016 r. w zakresie prawidłowości wykazanych skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechania poboru w zakresie, w jakim prowadzone były czynności kontrolne. Porównując dane wykazane w obu sprawozdaniach oraz mając na uwadze zasady sporządzania sprawozdań, na podstawie okazanej w trakcie trwania dokumentacji ustalono jedynie rozbieżność z dokumentami źródłowymi w ulgach w spłacie podatków udzielonych przez Pana Wójta w wysokości 5 zł, jednakże kwota ta nie ma większego wpływu na wysokość części wyrównawczej subwencji.

           Analiza angaży pracowników objętych próbą wykazała, że pracownik zatrudniony na stanowisku referenta miał przyznane wynagrodzenie zasadnicze według III kategorii zaszeregowania, podczas gdy zgodnie z tabelą nr IVF „Stanowiska, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę – we wszystkich urzędach”, stanowiącą załącznik nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.), minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracownika zatrudnionego na tym stanowisku może być ustalony według IX kategorii zaszeregowania. Podobnie, w treści obowiązującego regulaminu wynagradzania dla pracowników zatrudnionych na stanowisku referenta przewidziano kategorie zaszeregowania od IX do XII. Nadto stwierdzono, iż ustalając w dniu 23 lipca 2014 r. wynagrodzenie Skarbnikowi Gminy posłużył się Pan kategorią zaszeregowania (wynagrodzenie zasadnicze według XIX kategorii zaszeregowania). Należy wskazać, że przepisy załącznika nr 3 do przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tabela nr III) nie przewidują kategorii zaszeregowania dla pracowników wynagradzanych ze stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania, w tym m.in. skarbnika, a określają jedynie maksymalne wynagrodzenie zasadnicze. Przyjęte kategorie zaszeregowania nie wpłynęły na zaniżenie lub zawyżenie wynagrodzeń wymienionych pracowników – str. 103 protokołu kontroli.

           Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała ponadto uchybienia w zakresie dokumentacji dotyczącej przyznawania dodatków specjalnych. Pismami z dnia 23 lipca 2014 r., 6 marca 2015 r. oraz 1 marca 2016 r. przyznał Pan Skarbnikowi Gminy (odpowiednio na okresy: od 1 czerwca 2014 r. do 31 marca 2015 r., od 1 kwietnia 2015 r do 31 marca 2016 r. i od 1 kwietna 2016 r. do 31 marca 2017 r.) dodatek specjalny bez wskazania uzasadnienia jego przyznania. Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.) pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia zawsze jest cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Brak wskazania w pismach przyznających dodatek powodów jego przyznania oraz kilkuletni, stały charakter tego świadczenia przesądzają, że dodatek został przyznany z naruszeniem przepisów ustawy. Dopiero w złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu podał Pan tytuły zwiększenia obowiązków Skarbnika wskazując, iż należały do nich: w latach 2014 – 2015 – obowiązki związane z prowadzeniem nadzoru nad realizacją inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków w miejscowości Dydule współfinansowanej przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa; w latach 2015 – 2016 – obowiązki powiązane z budową dróg gminnych w miejscowościach Koszele oraz Szczyty Dzięciołowo współfinansowanych z Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych oraz przez Powiat Bielski i w latach 2016 – 2017 – nadzór nad budową boiska sportowego w miejscowości Koszele współfinansowanego przez Ministerstwo Sportu i Turystyki. Dodania wymaga, iż opisywane uchybienie nie dotyczy aktualnie otrzymywanego przez Skarbnika dodatku specjalnego, tj. przyznanego na okres od 1 września 2017 r. do 31 marca 2018 r.; w piśmie ustalającym ów dodatek wskazał Pan bowiem stosowne uzasadnienie jego przyznania – str. 102-103 protokołu kontroli.

           W zakresie wydatków z tytułu diet radnych Rady Gminy Orla stwierdzono, że w 2016 r. diety były naliczane i wypłacane w oparciu o uchwałę Nr XV/109/12 Rady Gminy Orla z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia diet radnym Rady Gminy Orla. Według obowiązującej w gminie uchwały za nieobecność na sesji Rady Gminy Orla lub na posiedzeniu komisji, a także za opuszczenie bez usprawiedliwienia i zgody odpowiednio Przewodniczącego obrad Rady Gminy lub komisji potrąca się radnym, bez względu na pełnioną funkcję, 50% należnej diety za każdą nieobecność (§ 2). W treści uchwały nie odniesiono się do kwestii ewentualnego usprawiedliwiania nieobecności radnego na sesji lub na posiedzeniu komisji, a zatem każda nieobecność powinna skutkować potrąceniem należnej diety. Jako odrębną podstawę potrącenia należnej diety wskazano zaś opuszczenie bez usprawiedliwienia i zgody Przewodniczącego obrad Rady Gminy lub komisji, co zdaniem Izby odnosi się do przypadków opuszczenia przez radnego obrad w trakcie ich trwania. Dodania wymaga, iż z treści uchwały nie wynika, co należy rozumieć pod pojęciem „bez usprawiedliwienia”, jakie są formy usprawiedliwiania opuszczania obrad i do czyich kompetencji należy decyzja w tej sprawie. Na podstawie próby obejmującej miesiące wrzesień i listopad 2016 r. stwierdzono, iż pomimo 6 przypadków nieobecności radnych, w tym 4 na sesji i 2 na komisjach, diety zostały wypłacone w pełnej wysokości. Ustalono, iż na listach obecności radnych na sesjach i komisjach znajdowały się adnotacje przewodniczących odpowiednio Rady lub komisji o usprawiedliwieniu nieobecności wskazujące na: obowiązki służbowe, zwolnienia lekarskie i sprawy osobiste. Według złożonego przez Przewodniczącego Rady wyjaśnienia nieobecność radnych na sesji usprawiedliwiam na takich samych zasadach jak opuszczenie (wyjście w trakcie) sesji, jeżeli radny przedstawi ważny wiarygodny powód nieobecności np. choroba, ważne obowiązki służbowe, zdarzenia losowe, wcześniej zaplanowane wizyty lekarskie. Radni swój zamiar nieobecności zgłaszają przed sesją, jak również na piśmie w terminie 7 dni od daty sesji (zgodnie z paragrafem 63 Regulaminu Rady Gminy Orla stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Gminy wyjaśnią przyczyny swojej nieobecności. W ten sam sposób usprawiedliwiane są nieobecności radnych na posiedzeniach Komisji Rady Gminy Orla.

Wskazania wymaga, iż na mocy przepisów art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.), radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisjach oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Zgodnie zaś z treścią art. 25 ust. 4 tej ustawy, radnemu przysługują diety na zasadach ustalonych przez radę gminy. Skoro zatem w treści uchwały ustalono zasadę potrącania należnej diety za każdą nieobecność na sesji lub na posiedzeniu komisji, a także za opuszczenie bez usprawiedliwienia i zgody odpowiednio przewodniczącego obrad Rady Gminy lub komisji, celem uniknięcia dowolności w interpretowaniu tej kwestii, zasadnym jest doprecyzowanie zasad obowiązujących w przedmiotowej materii odnoszących się zarówno do przesłanek przedmiotowych, jak i podmiotowych. Należy jednocześnie wskazać, iż z § 64 ust. 2 Statutu Gminy wynika obowiązek usprawiedliwiania w ciągu 7 dni od daty odbycia sesji lub posiedzenia komisji swojej nieobecności przez każdego radnego poprzez złożenie pisemnego wyjaśnienia na ręce Przewodniczącego Rady lub przewodniczącego komisji – str. 111-112 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie zasad funkcjonowania kont 222 i 223 poprzez dostosowanie do faktycznie przyjętego rozwiązania polegającego na realizacji dochodów i wydatków Urzędu bezpośrednio na rachunku budżetu.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zapewnienie stosowania uwag zawartych w części opisowej wystąpienia dotyczących prawidłowości ewidencjonowania oraz ujmowania w sprawozdawczości operacji dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych,

b) zaniechanie ewidencjonowania w księgach budżetu na kontach 222 i 223 rzekomego rozliczenia z budżetem kwot dochodów i wydatków Urzędu, które w rzeczywistości realizowane są bezpośrednio na rachunku budżetu,

c) zaprzestanie księgowania na koncie 226 kwot niepowstałych jeszcze należności, stanowiących równowartość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej za lata przyszłe; wyksięgowanie z konta 226 aktualnie ujętej na nim kwoty opłat za zajęcie pasa drogowego należnej w latach przyszłych,

d) zaprzestanie księgowania na koncie 240 kwot niepowstałych jeszcze zobowiązań stanowiących równowartość opłaty za umieszczenie przez gminę w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej za lata przyszłe; wyksięgowanie z konta 240 aktualnie ujętej na nim kwoty opłat za zajęcie pasa drogowego należnej do zapłaty przez gminę w latach przyszłych,

e) ustalanie wartości początkowej składników majątkowych nabywanych odpłatnie w oparciu o definicję ceny nabycia określoną przepisami art. 28 ust. 8 ustawy o rachunkowości; skorygowanie wartości początkowej samochodu Volkswagen Passat zakupionego w 2016 r. o wartość ubezpieczenia,

f) ujmowanie na koncie 011 wyłącznie składników majątkowych o wartości przekraczającej kwotę określoną w art. 16f ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, tj. od 1 stycznia 2018 r. kwotę 10.000 zł; wyksięgowanie z tego konta składnika wskazanego w części opisowej wystąpienia i przeniesienie go do ewidencji pozostałych środków trwałych,

g) wyeliminowanie wskazanego w części opisowej wystąpienia uchybienia w prowadzeniu ewidencji analitycznej podatków i opłat.

3. Przekazanie dyrektorom Gminnej Biblioteki Publicznej i Gminnego Ośrodka Kultury uwag zawartych w części opisowej wystąpienia dotyczących prawidłowości sporządzania sprawozdań z wykonania planu finansowego.

4. W zakresie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości:

a) ustalanie opłat za użytkowanie wieczyste w przypadkach, w których zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej zgodnie z treścią art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) podjęcie działań w celu rozliczenia z użytkownikiem wieczystym, w stosunku do którego aktualizację opłaty poddano kontroli, kwoty opłaty pobranej w zaniżonej wysokości wynoszącej 643,50 zł,

c) rozważenie podjęcia działań mających na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego ustalonych w 2006 r.

5. Stosowanie prawidłowego nazewnictwa przy określaniu wprowadzanej stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych.

6. W zakresie dochodów z najmu lokali użytkowych:

a) zarachowywanie sum wpłaconych przez najemców i dzierżawców lokali użytkowych tytułem zwrotu równowartości wydatków poniesionych przez gminę za dostarczoną do lokali energię elektryczną na zwrot (wznowienie) wydatków w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatków, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) dokonanie modyfikacji umów z dzierżawcami lokali użytkowych wskazanymi w części opisowej wystąpienia w ten sposób, by określały one odrębnie kwotę czynszu dzierżawy (zgodnie z zasadami uchwalonymi przez Radę Gminy), a odrębnie zasady wnoszenia odpłatności za media dostarczane przez gminę do lokali, odnoszące się do rzeczywistych kosztów zakupu lub wytworzenia tych mediów przez gminę,

c) określanie w umowach najmu lub dzierżawy, będących kontynuacją umów wcześniej zawartych, stawki czynszu na poziomie uwzględniającym co najmniej wcześniej dokonaną waloryzację tej stawki,

d) coroczne waloryzowanie stawek czynszu zgodnie z postanowieniami zawartych umów dzierżawy lokali.

7. Podawanie do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie w siedzibie Urzędu Gminy na okres 7 dni, informacji o wyniku przetargu na sprzedaż nieruchomości.

8. Dokonanie zwrotu przedsiębiorcom wskazanym w protokole kontroli kwot odpowiednio: 488,32 zł i 2,66 zł, wniesionych przez nich w wysokościach zawyżonych względem faktycznego okresu korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu. (Wniosek objęty zastrzeżeniami Wójta Gminy Orla. Uchwałą nr 1386/18 z dnia 22 marca 2018 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku uwzględniło zastrzeżenia).

9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia.

10. Pobieranie opłaty planistycznej od osoby będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym zbywanej nieruchomości w dniu wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, w wyniku której wartość nieruchomości wzrosła.

11. Podjęcie stosownych działań mających na celu, aby pobierane opłaty za gospodarowanie odpadami zapewniały sfinansowanie funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. (Wniosek objęty zastrzeżeniami Wójta Gminy Orla. Uchwałą nr 1386/18 z dnia 22 marca 2018 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku uwzględniło zastrzeżenia).

12. Zapewnienie zgodnej z prawem realizacji obowiązków spoczywających na Urzędzie Gminy jako przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, wynikających ze znowelizowanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków lokalnych przedstawionych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

15. Realizowanie obowiązków w zakresie czynności sprawdzających wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej.

16. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do osób zobowiązanych do wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie aktualnie obowiązujące przepisy zawarte w treści przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów.

17. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej poprawności wydawanych decyzji w tym także dotyczących stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych.

18. Ustalanie kategorii zaszeregowania pracowników zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zaniechanie określania kategorii zaszeregowania pracowników zatrudnionych na podstawie powołania.

19. Każdorazowe uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznawania dodatku specjalnego dla pracowników, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązujących zakresów czynności), a także wykazanie okresowego charakteru przyczyn przyznania dodatku.

20. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie w sprawie ustalenia diet radnym Rady Gminy Orla, poprzez doprecyzowanie zasad dokonywania potrąceń diet z tytułu nieobecności radnych na sesji lub posiedzeniach komisji, a także opuszczenia ich bez usprawiedliwienia i zgody przewodniczącego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

W wyniku złożonych przez Wójta Gminy Orla zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku podjęło uchwałę nr 1386/18 z dnia 22 marca 2018 roku:   

UCHWAŁA  Nr 1386/18

z dnia 22 marca 2018 r.

 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

                 w składzie:

Przewodniczący:                  Stanisław Srocki

Członkowie:                         Dariusz Renczyński

Paweł Gałko

                                           Katarzyna Gawrońska

                                           Agnieszka Gerasimiuk

                                           Małgorzata Rutkowska                                                 

Marcin Tyniewicki

Maria Wasilewska

Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5a i art. 25b ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 561)

po rozpatrzeniu zastrzeżeń wniesionych w trybie art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przez Wójta Gminy Orla do wniosków pokontrolnych nr 8 i 11 zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia 12 lutego 2018 r., wydanych w wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Orla

postanawia

- uwzględnić zastrzeżenia

UZASADNIENIE

           Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w dniach 10 października – 22 grudnia 2017 r. w Urzędzie Gminy Orla kompleksową kontrolę gospodarki finansowej gminy Śniadowo za 2016 rok i inne wybrane okresy. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli podpisanym w dniu 12 stycznia 2018 r. Na podstawie wyników kontroli Izba skierowała do Wójta Gminy Orla wystąpienie pokontrolne z dnia 12 lutego 2018 r. (RIO.I.6001-15/17), zawierające m.in. opis stwierdzonych nieprawidłowości oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności.

Wójt Gminy Orla, pismem z dnia 26 lutego 2018 r. (Fn.3221.3.2018), wniósł zastrzeżenia do dwóch wniosków pokontrolnych, rekomendujących:

- dokonanie zwrotu przedsiębiorcom wskazanym w protokole kontroli kwot odpowiednio: 488,32 zł i 2,66 zł, wniesionych przez nich w wysokościach zawyżonych względem faktycznego okresu korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu (wniosek nr 8),

- podjęcie stosownych działań mających na celu, aby pobierane opłaty za gospodarowanie odpadami zapewniały sfinansowanie funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami (wniosek nr 11),

jako wydanych z naruszeniem prawa poprzez błędną jego wykładnię.

           Odnośnie wniosku nr 8 Wójt Gminy Orla wskazał, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.) nie przewiduje zwracania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jak również trybu udzielania zwrotu. Dokonanie zwrotu byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek, sposobu i trybu zwrotu. Nadmieniam, iż przytoczone w wystąpieniu pokontrolnym orzeczenie z dnia 19 maja 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 24/10) zostało w całości uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1068/10, wobec czego nie może stanowić wykładni przepisów prawa.

           Z kolei w zakresie wniosku nr 11 składający zastrzeżenia wskazał, że zdaniem gminy Orla RIO w Białymstoku błędnie interpretuje art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm.), ponieważ z jego treści nie wynika, aby koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i opłaty za gospodarowanie odpadami powinny się bilansować. Wójt stwierdził, że Żaden przepis ustawy nie zabrania dofinansowywania kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z budżetu gminy. Na poparcie stanowiska przywołał stanowisko Ministerstwa Środowiska z dnia 15 czerwca 2015 r. zawarte w odpowiedzi na interpelację poselską nr 32719. Dalej Wójt Gminy Orla podkreślił, że (…) poziom opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązujący na terenie Gminy Orla nie powoduje tego, że funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy jest niesprawne, co zdaniem Wójta wynika z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 127/13). Kończąc uzasadnienie wniesionego zastrzeżenia do wniosku nr 11 Wójt wskazał ponadto, że (…) nie ma wpływu na stanowisko radnych, co do tego jak wysokie powinny być te opłaty. Stanowisko radnych w tej kwestii jest determinowane, m. in., tym, że sytuacja finansowa Gminy Orla pozwala na dofinansowywanie z budżetu gminy kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

           Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku zważyło, co następuje:

           Mając na uwadze uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Krakowie – którego tezy wykorzystane zostały w wystąpieniu pokontrolnym jako podstawa wykładni przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie obowiązku zwrotu przedsiębiorcy wniesionej opłaty za zezwolenie na sprzedaż alkoholu, proporcjonalnie do okresu korzystania z wygasłego przedterminowo zezwolenia – Kolegium nie widzi podstaw do utrzymywania zaprezentowanej w wystąpieniu pokontrolnym wykładni, w wyniku której wydano wniosek nr 8.

Do podobnej konkluzji Kolegium doszło rozpatrując zastrzeżenia do wniosku nr 11 zaleceń.

Ustawodawca w  art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ściśle łączy dochody gmin z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z wydatkami, które nazywa „kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi” (art. 6r ust. 2, ust.2a, ust. 2b ust. 2d ustawy) oraz wskazuje, że nadwyżka dochodów z tych opłat w roku budżetowym może być przeznaczona w roku następnym na ściśle określone w ustawie cele (art. 6 ust. 2c ustawy) i kategorycznie podkreśla, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1aaustawy).

Podobnie rzecz traktuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy  (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 r. I SA/Gd 1363/16; http://orzeczenia. nsa.gov. pl/doc/62F06E595D).

Przedstawione przepisy i ich interpretacja nie oznaczają jednak, zd. Kolegium, że ustawodawca utworzył ustawowy fundusz, którego dochody  muszą pokrywać jego wydatki. Przede wszystkim nie nazwał systemu finansowania gospodarki odpadami funduszem i ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (art. 6r ust 1 ustawy). Wynika to z zasady jedności materialnej budżetu niepozwalającej na łączenie określonych dochodów z określonymi wydatkami (art. 42 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 j.t.). Oznacza to jednocześnie, że wydatki ponoszone na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi mogą pochodzić także z innych źródeł niż dochody z tzw. opłaty śmieciowej, choć jak wyżej wskazano, sytuacja odwrotna tzn. przeznaczenie tej opłaty na inne cele jest niedopuszczalne na mocy cytowanego wyżej przepisu szczególnego tj. art. 6r ust. 1aa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z przedstawionych względów, Kolegium Izby orzekło jak w sentencji.

Przewodniczący

Stanisław Srocki

Otrzymuje:

Wójt Gminy

Orla