Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Bielsk Podlaski

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 lutego 2018 roku (znak: RIO.I.6001-17/17), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Borowski

Burmistrz Bielska Podlaskiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Bielsk Podlaski za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Bielsk Podlaski na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) w ewidencji księgowej Urzędu w 2016 r. funkcjonowały konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne”, na których zaksięgowano odpowiednio: odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej za spalony budynek oraz operację wyksięgowania wartości spalonego budynku. Należy wskazać, że możliwość prowadzenia tych kont usunięto z załącznika nr 3 do rozporządzenia nowelizacją z dnia 2 listopada 2015 r. obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Jednocześnie usunięto wiersze służące wykazywaniu danych z pochodzących z tych kont z zawartego w rozporządzeniu wzoru rachunku zysków i strat (wariant porównawczy). Od czasu nowelizacji nie ma zatem podstaw do wydzielania tego typu operacji. Otrzymane odszkodowanie należało ująć na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, zgodnie z zasadami jego funkcjonowania, natomiast wyksięgowanie wartości spalonego budynku w części umorzonej powinno być dokonane z kontem 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”, a w części nieumorzonej nie budzi uwag ujęcie tej operacji z kontem 761 „Pozostałe koszty operacyjne”.

W rachunku zysków i strat jednostki (wariant porównawczy) sporządzonym według stanu na koniec 2016 r. kwotę wykazaną na koncie 770 wykazano bezpodstawnie jako „Przychody finansowe” w pozycji G.III „Inne” – 105.421,32 zł, natomiast kwotę wynikająca z konta 771 – również błędnie – jako „Koszty finansowe” w pozycji H.II „Inne” – 31.231,10 zł. W 2017 r. obroty na kontach 770 i 771 nie wystąpiły – str. 4-5 protokołu kontroli,

b) w ewidencji budżetu i Urzędu na kontach 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” wystąpiły na koniec 2016 r. nieprawidłowe salda w wysokości 58 zł (w ewidencji budżetu saldo Ma, a w ewidencji Urzędu saldo Wn). W wyjaśnieniu pracownik Urzędu przedstawił powody powstania tych sald. Z uzyskanych informacji i analizy zapisów wynika, że na rachunku bieżącym Urzędu znajdowała się na koniec 2016 r., oprócz niewykorzystanych środków na wydatki, także kwota 58 zł wpłacona 19 grudnia 2016 r. przez pracownika na poczet opłacenia składki PZU, która została potraktowana jak pozostające na rachunku środki na wydatki i „rozliczona” z budżetem na koniec roku za pośrednictwem konta 223, mimo że nie stanowiła środków budżetu. W konsekwencji powstały nieprawidłowe salda Wn w ewidencji Urzędu i Ma w ewidencji budżetu na koncie 223 w wysokości 58 zł. Środki te nie powinny być na koniec roku odprowadzone do budżetu, lecz być potraktowane jako pozostająca do rozliczenia wpłata obcych środków, niestanowiących dochodów ani środków na wydatki. Kwota ta wchodziła w skład salda konta 240-2-7 w ewidencji Urzędu i saldo to powinno równoważyć pozostałość środków na rachunku bieżącym. Z kolei w przypadku błędnego odprowadzenia środków na rachunek budżetu, w ewidencji Urzędu należało ująć przelew tej kwoty z kontem Wn 240-2-7 (zamiast z kontem 223), a w ewidencji budżetu ująć wpływ kwoty 58 zł z kontem 240 (zamiast z kontem 223) – str. 11 i 64 protokołu kontroli,

c) nie zachowano zasady czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”, w wyniku czego obroty strony Ma subkonta 130-2 (wydatki budżetowe Urzędu) wyniosły 28.937.425,19 zł, podczas gdy wydatki Urzędu wykazane w ewidencji analitycznej prowadzonej do tego konta wynosiły 27.646.605,35 zł. Różnica pomiędzy wydatkami wykonanymi z ewidencji analitycznej a obrotami konta 130-2 wynosiła 1.290.819,84 zł – str. 20 protokołu kontroli.

Opis konta 130 zawarty w rozporządzeniu z dnia 5 lipca 2010 r. przewidywał wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem oraz zachowanie zasady czystości obrotów poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130. Z kolei opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2018  r. nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów, jednakże nie zawiera już postanowień odnoszących się do stosowania technicznego zapisu ujemnego, a także zwrotu wyrażającego wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem. Przewidziano, że zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, a stosowana technika księgowości ma zapewnić możliwość prawidłowego ustalenia wysokości obrotów oraz niezbędne dane do sporządzenia obowiązujących sprawozdań. Dopuszczono też wprost stosowanie dowodów księgowych innych niż dokumenty bankowe, jeżeli jest to konieczne dla zachowania czystości obrotów. W procesie interpretacji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. zasad ewidencji na koncie 130 należy w ocenie Izby uwzględnić zawarty w rozporządzeniu opis funkcjonowania kont korespondujących z kontem 130. Istotne znaczenie ma mianowicie fakt, że z opisu żadnego z kont zespołu 2 czy 4 nie wynika od 1 stycznia 2018 r., aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne. Obowiązek ujmowania zwrotów wydatków po stronie Wn tych kont (czy zwrotów środków na wydatki po stronie Wn konta 223) powoduje, że na koncie 130 zapis dotyczący takiej operacji powinien być ujęty po stronie Ma, a następnie dla zachowania czystości obrotów na tym koncie nadal niezbędne staje się zastosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130 na podstawie dowodu wewnętrznego (polecenia księgowania) – str. 20 protokołu kontroli,

d) wydatki na realizację projektów finansowanych ze środków UE, ponoszone z planu finansowego Urzędu z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”, nie skutkowały powieleniem odpowiednich zapisów na koncie 130 w ewidencji Urzędu. Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-28S wynikało, że zrealizowane wydatki wykazuje się na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego jednostki – § 9 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.). Tak samo stanowi § 8 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 36 do mającego zastosowanie od 2018 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109). Z kolei zasady ewidencji wydatków wykonanych zawarte w przywołanych na wstępie rozporządzeniach określających zasady rachunkowości przewidują, że wydatki budżetowe poniesione przez jednostkę budżetową ujmuje się na stronie Ma konta 130, przy czym konto to może służyć również do ewidencji wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 20-24 protokołu kontroli, w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Miasta za 2016 r. wykazano kwotę 1.693.173,37 zł, która nie została ujęta na koncie 130. Wydatki poniesione z tych rachunków ewidencjonowano na koncie 902 „Wydatki budżetu”, a także – bezpodstawnie – na koncie 223 w ewidencji Urzędu. W ewidencji Urzędu w związku z ich poniesieniem dokonywano zapisów Wn 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – Ma 223 (niezgodnie z funkcją ekonomiczną konta 223, ponieważ nie miało miejsce otrzymanie przez Urząd z budżetu środków na wydatki i rozliczenie ich z budżetem). Według wyjaśnienia Skarbnika Miasta (…) W urzędzie przyjęto zasadę, iż zapisy na koncie 130 (…) dokonywane są na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem (…). Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem musi wystąpić wówczas, gdy obroty i salda danego konta prowadzonego w ramach konta 130 mają odzwierciedlać obroty i salda konkretnego rachunku bankowego. Posiadanie odrębnych rachunków bieżących Urzędu ewidencjonowanych na koncie 130 nie oznacza jednakże, iż w ramach konta 130 nie mogą być tworzone dalsze konta (na tym samym poziomie analityki), których funkcją będzie tylko ujmowanie wydatków poniesionych bezpośrednio z rachunków budżetu, tj. rachunków, których obroty i salda oraz pełna zgodność zapisów z ewidencją banku osiągana jest na otwartych dla nich kontach w ramach konta 133 (jak to ma miejsce w kontrolowanej jednostce). Powielenie zapisów na odpowiednich kontach prowadzonych w ramach konta 130, dotyczących wydatków poniesionych bezpośrednio z rachunków budżetu, umożliwi sporządzenie sprawozdania Rb-28S zgodnie z obowiązującymi zasadami,

e) ujmowanie w księgach Urzędu przychodów z tytułu dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu (subwencji, dotacji, dochodów pobieranych przez urzędy skarbowe oraz udziałów w PIT i CIT) z bezpodstawnym wykorzystaniem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, które zgodnie z zasadami określonymi przywołanymi na wstępie rozporządzeniami służy do ewidencji rozliczenia z budżetem zrealizowanych przez jednostkę budżetową dochodów budżetowych, poprzez ujmowanie dochodów przelanych z rachunku jednostki na rachunek budżetu na stronie Wn tego konta, a na stronie Ma danych sprawozdania Rb-27S w zakresie dotyczącym przelewanych dochodów. Konto to nie służy zatem ewidencji operacji związanych z ujęciem przychodów w ewidencji Urzędu lub z ewidencją dochodów wykonanych i nie ma w ocenie Izby uzasadnienia dokonywanie zmiany zasad jego funkcjonowania względem powszechnie obowiązujących przepisów (stosowaną metodę ewidencji jednostki opisała w zakładowym planie kont). W przypadku wyodrębnienia rachunku Urzędu do realizacji dochodów, ujęcie w księgach przychodów, które dotyczą dochodów nieujętych na tym rachunku, powinno następować zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” lub ewentualnie z wykorzystaniem utworzonego w tym celu subkonta do konta 130 służącego tylko do powielania operacji o dochodach zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu (Wn 130 – Ma 800) – str. 25-26 protokołu kontroli,

f)  odpis aktualizujący należności z tytułu odsetek księgowano zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”, zamiast zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290, jak to wynika z zasad funkcjonowania kont określonych oboma przywołanymi na wstępie rozporządzeniami oraz art. 35b ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 63 protokołu kontroli.

W wyniku badania danych ewidencji analitycznej należności stwierdzono dopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności z tytułu użytkowania wieczystego. Na dzień 1 kwietnia 2017 r. stwierdzono okoliczności wskazujące na dopuszczenie do przedawnienia świetle art. 118 k.c. kwoty wynoszącej łącznie 96,38 zł od 11 dłużników. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu pracownik, któremu przypisano zakresem czynności windykację należności z tytułu użytkowania wieczystego przedstawił, że (…) Brak podejmowanych działań egzekucyjnych , zmierzających do wyegzekwowania zaległości, a tym samym przerywających bieg terminu przedawnienia, był spowodowany przesłankami ekonomicznymi, gdyż koszty dochodzenia ww. należności  przewyższyłyby zadłużenie. Koszt opłaty sądowej od  wniesienia pozwu o zapłatę wynosi 30,00 zł, dodatkowo koszty zastępstwa sądowego, koszty klauzuli, koszty postepowania komorniczego – str. 52-54 protokołu kontroli. Należy wskazać, że w świetle § 4 ust. 1 i 2 uchwały Nr L/283/10 Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności miasta Bielsk Podlaski… istniały przesłanki umorzenia tego rodzaju należności z urzędu. Wskazany w wyjaśnieniu brak zasadności podejmowania czynności przez organami egzekucyjnymi powinien zatem skutkować umorzeniem tych należności z urzędu.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r., oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w jednostkowym rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r., podpisanym przez Pana Burmistrza, w kolumnie 8 „dochody otrzymane” wykazano kwotę 85.224.643,71 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 85.284.180,81 zł (tj. o 59.537,10 zł wyższą); szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 27-28 protokołu kontroli. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” określały w 2016 r. przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. W wyjaśnieniu w sprawie różnicy pracownik Urzędu przedstawił:  Rozbieżność w dochodach otrzymanych wynika ze sposobu księgowania dochodów pobieranych i przekazywanych przez urzędy skarbowe. Wyżej wymienione dochody, które wpłynęły w styczniu, a dotyczą roku poprzedniego zaksięgowane są w grudniu, jako dochody wykonane i otrzymane, co pozwala na zachowanie zgodności z  par.2 ust 3 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego: „Jednostki samorządu terytorialnego w sprawozdaniach jednostkowych sporządzanych za miesiące: styczeń, luty… – w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” – wykazują dochody budżetowe, pobrane przez urzędy skarbowe na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w wysokości otrzymanych wpływów na rachunek bieżący”. Zgodnie z tą zasadą w styczniu dochody wykonane są równe dochodom otrzymanym, a co za tym idzie ujęte są tylko te, które dotyczą roku budżetowego. Tak ujęte dochody otrzymane zgodne są również z dochodami przekazanymi przez urzędy skarbowe wykazanymi w informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie ministerstwa finansów – str. 27-28 protokołu kontroli. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, że przywołany w nim przepis dotyczy sposobu wykazywania dochodów wykonanych, a nie otrzymanych, a ponadto nie dotyczy zasad sporządzania sprawozdania rocznego. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” określały w okresie objętym kontrolą przepisy wyżej przywołane, z których wynika ogólna zasada wykazywania w tej kolumnie dochodów otrzymanych w wysokości kwot, które faktycznie wpłynęły na rachunki jednostki w okresie sprawozdawczym. Reguły te powielone są w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 9 stycznia 2018 r. (załącznik nr 36 do rozporządzenia),

b) w kolumnie 9 „saldo końcowe – należności do zapłaty” sprawozdania jednostkowego                    Rb-27S za 2016 r. wykazano kwotę 1.831.159,98 zł, podczas gdy z ewidencji księgowej wynikała kwota 1.830.470,98 zł; różnica w wysokości 689 zł była wynikiem wykazania w sprawozdaniu nieprzypisanej w księgach należności z tytułu podlegającej zwrotowi dotacji od Młodzieżowego Klubu „Taekwon-do”, udzielonej za 2016 r. Przypisu dotacji do zwrotu dokonano w księgach 10 kwietnia 2017 r., zamiast pod datą 31 grudnia 2016 r. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia (…) Na dzień sporządzenia sprawozdania pracownik sporządzający sprawozdanie miał wiedzę z Referatu Oświaty i Kultury jako merytorycznie nadzorującego realizację zadania publicznego pt: II Bielski Turniej Taekwondo”, że taka kwota będzie uznana do zwrotu, dlatego ujął w należnościach w rocznym sprawozdaniu Rb 27s. Informacja wynikała z przedłożonego sprawozdania złożonego w dniu 29.12.2016r. Przeoczone  zostało  wystawienie PK z dniem 31.12.2016r. dotyczące przypisu powyższej kwoty (…) – str. 65-67 protokołu kontroli,

c) nadpłata w wysokości 281,36 zł, wykazana w informacji na stronie internetowej Ministerstwa Finansów jako nadpłata z tytułu udziału kontrolowanej jednostki w podatku dochodowym od osób fizycznych, została ujęta niewłaściwie w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. w kolumnie 9 „należności pozostałe do zapłaty – saldo końcowe” jako kwota ze znakiem minus. Kwota ta – jako niezbędna dla zbilansowania wiersza sprawozdania Rb-27S, a więc prawidłowo ustalona – powinna być wykazana jako w kolumnie „nadpłaty” (zgodnie z informacją) – str. 58 protokołu kontroli,

d) do sprawozdania jednostkowego Rb-28S Urzędu Miasta za 2016 r. błędnie nie ujęto zobowiązania na kwotę 920.000 zł figurującego na koncie 240-2-72 „Pozostałe rozrachunki - Agencja Nieruchomości Rolnych”. Kwota ta stanowiła zobowiązanie wobec Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Olsztynie Filia w Suwałkach wynikające z umowy zawartej w dniu 1 lipca 2015 r. dotyczącej zwrotu aktualnej wartości pieniężnej nieruchomości o pow. 4,9977 ha. Płatność rozłożona została na raty (1.160.966 zł w 10 ratach). Pierwszą ratę w kwocie 125.966 zł zapłacono w 2015 r., ratę za 2016 r. miasto zapłaciło 31 marca 2016 r. Na koniec 2016 r. pozostało do spłaty 920.000 zł. W złożonym wyjaśnieniu pracownik Urzędu argumentował: sprawozdanie Rb-28s sporządza się za poszczególne miesiące, jak też za okres roku. Rata określona w zawartej umowie jest dla Urzędu zobowiązaniem bezspornym. Zobowiązania w wysokości rocznej kwoty spłaty w Rb-28s Urzędu nie wykazuje się, ponieważ termin raty przypada zgodnie z umową do końca marca, a sprawozdanie Rb-28s za m-c styczeń i luty wypełnia się w zakresie wydatków planowanych i wykonanych. Powyższe zobowiązanie wykazywane jest w sprawozdaniu Rb-Z w wierszu E 2.2 (kredyty i pożyczki długoterminowe) oraz w sprawozdaniu rocznym Rb- UZ w wierszu B 2 (zobowiązania- kredyty i pożyczki). Należy wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w kolumnie „Zobowiązania ogółem” należało wykazać wszystkie bezsporne zobowiązania niespłacone według stanu na koniec okresu sprawozdawczego. Regulacja ta nie odnosiła się do okresu, w jakim wydatki wynikające z ustalonych już zobowiązań mają być ponoszone. Zasady wykazywania zobowiązań z tytułu wydatków w sprawozdaniu Rb-28S różnią się od zasad wykazywania należności z tytułu dochodów w sprawozdaniu Rb-27S m.in. z tego względu, że w zakresie zobowiązań przepisy nie przewidują różnicowania zobowiązań na długoterminowe i krótkoterminowe oraz nie uzależniają obowiązku ich wykazywania od dnia wymagalności. Takie same zasady wynikają z załącznika nr 36 do obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r. – str. 59-61 i 65 protokołu kontroli,

e) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N sporządzonym według stanu na koniec IV kwartału 2016 r. w wierszu N.3 „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 13.266.352,86 zł (w tym całość stanowiły depozyty na żądanie), zamiast 13.266.294,09 zł (różnica 58,77 zł). Zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, przy ustalaniu kwoty podlegającej wykazaniu w tej pozycji należało dokonać jej pomniejszenia o salda Ma następujących kont w ewidencji budżetu: 223 – 58 zł (saldo ustalone na niewłaściwym koncie, aczkolwiek obrazujące kwotę 58 zł pozostającą na rachunku budżetu, która podlegała zwrotowi) i 240 – 0,77 zł (odsetki bankowe podlegające odprowadzeniu do Ministerstwa Sportu i Turystyki – 0,01 zł oraz do Kuratorium Oświaty – 0,76 zł) – str. 67 protokołu kontroli,

f) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez Urząd Miasta za 2016 r. stwierdzono, że w kolumnie 8 „dochody przekazane” wykazano kwotę 4.502,65 zł, zamiast 4.739,63 zł. Kontrola wykazała, że dochody należne budżetowi państwa odprowadzane są bezpośrednio z rachunku Urzędu (z pominięciem rachunku budżetu) – str. 28-29 protokołu kontroli. Należy wskazać, że zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ w sprawozdaniu jednostkowym w kolumnie „dochody przekazane” jednostka realizująca zadanie wykazuje dochody przekazane na rachunek bieżący j.s.t. (rachunek budżetu). Natomiast w kolumnie tej w sprawozdaniu zbiorczym wykazuje się dochody przekazane na rachunek właściwego dysponenta części budżetu państwa – § 6 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz ust. 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia z 16 stycznia 2014 r. oraz analogiczne przepisy załącznika nr 36 do rozporządzenia z 9 stycznia 2018 r. Zasady sporządzania sprawozdania są spójne z przepisami art. 255 ustawy o finansach publicznych, z których wynika, że to zarząd j.s.t., a nie kierownicy poszczególnych jednostek, dokonują rozliczenia dochodów z właściwym dysponentem części budżetu państwa.

Również w sprawozdaniach jednostkowych Rb-27ZZ sporządzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i Środowiskowy Dom Samopomocy w Bielsku Podlaskim stwierdzono błędne wypełnienie kolumny 8 „dochody przekazane” – wykazano odpowiednio kwoty 146.398,67 zł i 6.758,80 zł, zamiast 185.214,11 zł i 7.114,53. Ustalono, że MOPS i ŚDS przekazują dochody na rachunek budżetu miasta z podziałem na wyciągu bankowym kwot należnych do odprowadzenia do PUW i należnych dla budżetu miasta, wykazywanych w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S. Kwoty stanowiące dochody budżetu państwa ewidencjonowane są na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, a dochody budżetu miasta na koncie 222 w ewidencji budżetu. Zaprezentowany – właściwy – sposób ewidencji i odprowadzania dochodów nie może jednak wpływać na wypełnianie kolumny „Dochody przekazane” w sprawozdaniach jednostkowych Rb-27ZZ, w których powinna być ujęta cała kwota zrealizowanych dochodów z zadań zleconych, która została przekazana na rachunek budżetu, niezależnie od tego czy stanowi część podlegającą odprowadzeniu do PUW czy część stanowiącą dochód budżetu gminy – str. 29-30 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z dzierżawy nieruchomości wykazała przypadek wydzierżawienia gruntów na cele rolnicze na okres 1 roku (pierwsza umowa z tym podmiotem) bez uprzedniego sporządzenia i opublikowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, o którym mowa w art. 35 ust. 1, 1b i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.). Zgodnie z przywołanymi przepisami, właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość – str. 85 protokołu kontroli.

Na podstawie ustaleń kontroli, w tym załączonej do protokołu kontroli dokumentacji, sformułować należy uwagi w kwestii treści oraz stosowania w praktyce wydawanych przez Pana corocznie zarządzeń określających stawki czynszu dzierżawnego. W 2016 r. obowiązywało zarządzenie Nr 114/15 Pana Burmistrza z dnia 11 sierpnia 2015 r. określające zasady wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski na okres do 3 lat oraz stawki czynszu dzierżawnego za grunty i nieruchomości miejskie na 2016 r. Jako podstawę jego podjęcia wskazano m.in. § 10 uchwały Nr XXVII/135/08 Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 12 sierpnia 2008 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony stanowiących własność Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski. Uchwała w § 10 ust. 1 stanowi, że „Burmistrz w drodze zarządzenia może określić minimalne stawki czynszu najmu lub dzierżawy w trybie bezprzetargowym oraz odstępstwa od ich wysokości”. Tymczasem z treści zarządzenia z dnia 11 sierpnia 2015 r., jak również załączonego do protokołu kontroli zarządzenia Nr 407/17 z dnia 23 sierpnia 2017 r. ustalającego stawki czynszu na 2018 r., wynika, że zawarte w nich stawki mają charakter „sztywny”; brak w zarządzeniach postanowienia, które zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały wskazywałoby, że stawki mają charakter minimalny. Stawki przyjęte w zarządzeniach na 2016 i 2018 r. mają identyczną wysokość. Jednocześnie zarządzenia przewidują obowiązek corocznej waloryzacji stawek przewidzianych w umowach dzierżawy. Jak wynika z ustaleń kontroli, w zawieranych umowach na okres do 3 lat określano stawkę czynszu wynikającą z zarządzenia obowiązującego w roku, w którym podpisano umowę, z zastrzeżeniem jej waloryzacji. Ze złożonego przez Pana wyjaśnienia wynika, że Ustalane co roku nowe stawki czynszu dzierżawnego Zarządzeniem Burmistrza Miasta, dotyczą nowo zawieranych umów, a nie umów już zawartych. Waloryzacja stawek czynszu dzierżawnego dokonywana jest corocznie średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok ubiegły podawanym przez Prezesa GUS, z dniem 1 marca każdego roku kalendarzowego, w przypadku jego wzrostu. Zasada wynika z Zarządzenia Burmistrza Miasta jak również z zawieranych umów. Powyższa zasada jest przejrzysta obu stronom umowy, nie budziła i nie budzi jakichkolwiek kontrowersji oraz w pełni zabezpiecza interes majątkowy Miasta Bielsk Podlaski.

Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia wskazać należy, iż z treści zarządzeń nie wynika, aby stawki w nich zawarte miały zastosowanie tylko do nowo zawieranych umów – uregulowano je w sposób wskazujący na powszechne obowiązywanie na terenie gminy. Zestawiając przyjętą praktykę z wynikającym z zarządzeń, umów i uchwały Rady obowiązkiem waloryzacji czynszu zawartego w umowach oraz brakiem wskazania, że stawki z zarządzeń mają charakter minimalny, należy wskazać na możliwość powstania sytuacji nieuzasadnionego zróżnicowania stawek od poszczególnych dzierżawców, wynikającego tylko z przyjmowanej praktyki. Na przykład średnioroczny wzrost cen towarów i usług w 2017 r. wyniósł 2%, co będzie wymagało waloryzacji czynszu na 2018 r. w już obowiązujących umowach, podczas gdy w umowach nowo zawieranych na ten sam przedmiot dzierżawy zastosowane zostaną – według wyjaśnienia Pana Burmistrza – stawki z zarządzenia, czyli niższe (takie same jak obowiązujące w 2016 r.) – str. 84-87 protokołu kontroli.

           W kontekście powyższych uwag wskazać też należy, że umowa dzierżawy zawarta w dniu 22 października 2013 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową Podlasie przewiduje stawkę czynszu wyższą o 39,50 zł od wynikającej z zarządzenia. Jak wyjaśniono w trakcie kontroli, Czynsz dzierżawny w tym przypadku został za zgodą strony zwiększony z uwagi, że S.M. Podlasie wykorzystuje sporadycznie w okresie letnim część dzierżawionej nieruchomości na cele rekreacyjne (boisko sportowe). Umowa nie zawiera regulacji w powyższym zakresie, co budzi wątpliwości w świetle postanowień wydawanych zarządzeń, nie zawierających wskazania, że określone w nich stawki mają charakter minimalny – str. 87 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu miasta badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017 r. poz. 201), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych opis znajdujący się na str. 108 protokołu kontroli ilustruje pojedynczy przypadek błędnego opodatkowania gruntów będących we współwłasności dwóch osób prawnych. Wskazani tam podatnicy podzielili grunty działki posiadanej we współwłasności według udziałów i w złożonych deklaracjach podatkowych ujawnili tylko ich części razem z gruntami stanowiącymi wyłączną ich własność. Sposób, w jaki zostały zadeklarowane grunty będącą współwłasnością wymienionych podatników stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.), z którego wynika, iż jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Każdy więc z podatników powinien ujawnić całość tych gruntów w odrębnej (wspólnej) deklaracji podatkowej.

Dalszy opis w protokole kontroli dotyczący badanego obszaru wskazuje na nieprawidłowe opodatkowanie powierzchni 115 m2 garaży posiadanych przez przedsiębiorcę, który opodatkował je stawką przewidzianą dla kategorii budynki pozostałe. Jak ustalono, budynki te są wynajmowane przez podatnika innym osobom. Artykuł 1a ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ustala, iż grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej to grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Niewątpliwie wynajem przez przedsiębiorcę posiadanych budynków garażowych innym osobom jest częścią działalności gospodarczej prowadzonej przez podatnika. Zatem w tym przypadku winna zostać zastosowana stawka przewidziana dla budynków związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.  W opisywanej sytuacji został uszczuplony dochód podatkowy o kwotę 1.512 zł. W trakcie kontroli, w dniu 23 stycznia 2018 r. podatnik złożył deklaracje podatkowe za lata 2016-2017, w których zadeklarował powierzchnię garaży jako budynki związane z działalnością gospodarczą, a w rezultacie deklarowany podatek od nieruchomości wzrósł o kwotę 3.024 zł – str. 108-109 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z tytułu podatku rolnego ustalono przypadek podatnika, wskazanego na str. 110-111 protokołu kontroli, który nie udostępnił organowi podatkowemu danych dotyczących gruntów wydzierżawionych przez niego osobom fizycznym. Uniemożliwiło to ustalenie czy zadeklarowana do opodatkowania przez podatnika powierzchnia użytków rolnych jest prawidłowa. Dalszy opis na wskazanych stronach protokołu kontroli ilustruje ustalone nieprawidłowości w opodatkowaniu użytków rolnych będących we współwłasności. Osoby prawne tam wskazane nie złożyły odrębnej deklaracji podatkowej na współwłasność przez co naruszyły postanowienia art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892), z treści których wynika, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1 ustawy, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Ustalono również przypadki, wskazane na str. 111 protokołu kontroli, wadliwego wskazywania w złożonych deklaracjach podatkowych postawy opodatkowania, bez negatywnych skutków dla kwoty zadeklarowanego podatku. 

Nieprawidłowości stwierdzono również w obrębie realizacji dochodów z tytułu należności z podatku leśnego od osób prawnych. Na str. 112-113 protokołu kontroli wskazano przypadek podatnika, będącego w posiadaniu lasów w wyłącznej własności oraz współwłasności z osobami fizycznymi, który nie złożył deklaracji podatkowej na podatek leśny. W myśl art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821) podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, a także jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, które są obowiązane:

-  składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasów, deklaracje na podatek leśny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

- odpowiednio skorygować deklaracje, w razie zaistnienia zmian, o których mowa w art. 5 ust. 4, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych zmian;

- wpłacać w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego obliczony w deklaracji podatek leśny na rachunek budżetu właściwej gminy, za poszczególne miesiące, do dnia 15 każdego miesiąca.

Natomiast art. 2 ust. 4 tej ustawy stwierdza, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Ponadto art. 6 ust. 7 wskazuje, że w przypadku gdy las stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składają deklarację na podatek leśny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne.

Kontroli w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami od nieruchomości, rolnym oraz leśnym dokonano również w grupie podatników będących osobami fizycznymi, w rezultacie czego ustalono jednostkowe przypadki nieprawidłowości opisane na str. 119-121 protokołu kontroli:

- zaniżenie przez podatnika o 17 m2 powierzchni gruntów związanych z działalnością gospodarczą, w wyniku czego podatek od nieruchomości za lata 2015-2016 został zaniżony na łączną wartość 19 zł,

- podatnik nie wyłączył z opodatkowania podatkiem rolnym gruntów, które opodatkował jako zajęte pod działalność gospodarczą podatkiem od nieruchomości. Stwierdzono, iż podatek rolny został zawyżony o kwotę 1 zł, 

- podatnik w informacji podatkowej wykazał dwa razy te same powierzchnie  gruntów, raz 700 m2 jako związane działalnością gospodarczą, drugi raz zawarł je w powierzchni gruntów opodatkowanych podatkiem rolnym. Nie powoduje to jednak skutków finansowych ponieważ są to gruntu rolne sklasyfikowane jako RV, które są zwolnione z podatku rolnego,

- podatnik deklarował 27,80 m2 gruntów związanych z działalnością gospodarczą, stanowiących  udział w gruntach wyodrębnionych do lokalu. Prawidłowa powierzchnia tego udziału wynosi 30,54 m2. W dniu 26 stycznia 2018 r. wpłynęła prawidłowa informacja podatkowa w rezultacie czego wymiar podatku za lata 2016-2017 wzrósł o 4 zł.

Ponadto stwierdzono pięć przypadków, w których część gruntów opodatkowanych u tych podatników w elektronicznej ewidencji podatkowej organu podatkowego została sklasyfikowana symbolem „W” oznaczającym rowy, które stanowią użytki rolne. Przeprowadzona kontrola ustaliła na podstawie udostępnionych danych ewidencji gruntów i budynków ze Starostwa Powiatowego w Bielsku Podlaskim, iż są one sklasyfikowane symbolem „Wp” i w rezultacie nie stanowią użytków rolnych. Według wyjaśnień pracowników jednostki, w okresie objętym kontrolą były one sklasyfikowane symbolem „W” stanowiły więc użytki rolne. Zostały one zmienione w późniejszym okresie przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego  Bielsku Podlaskim bez poinformowania o tym kontrolowanej jednostki. Takie wyjaśnienia potwierdzają nieliczne przypadki, gdzie w czasie kontroli wymiaru podatku rolnego niektórzy podatnicy posiadali w swoich aktach podatkowych wydruki z ewidencji gruntów i budynków z 2016 r. Grunty oznaczone w tamtym okresie symbolem „W” teraz mają wprowadzoną klasyfikację „Wp”. W czasie trwania kontroli nie można było ustalić dokładnej daty zmiany klasyfikacji gruntów, co jest istotne dla ewentualnego wymiaru podatku rolnego.

Kontrola wykazała też trzy przypadki przyłączania gruntów będących we wspólnocie małżeńskiej do gruntów stanowiących własność odrębną jednego z małżonków, co stanowi naruszenie art. 3 ustawy o podatku rolnym, w którym  zawarte jest pojęcie podatnika podatku rolnego. W dniu 22 stycznia 2018 r. złożono dwie odrębne informacje podatkowe w rezultacie czego poprawiono zapisy w komputerowej ewidencji podatkowej.

Kontrolą objęto również realizację dochodów budżetu miasta z tytułu podatku od środków transportowych, w wyniku której ustalono nieprawidłowości opisane na str. 127-130 protokołu kontroli. Do istotniejszych należą trzy przypadki zaniżenia deklarowanego podatku od środków transportowych na łączną kwotę 4.458 zł. Dalszy opis w protokole kontroli wskazuje podatników, którzy notorycznie nie składali w terminie deklaracji podatkowych, często dokonując tej czynności dopiero po pisemnym wezwaniu przez służby organu podatkowego. Podatnicy, którzy uchylają się od terminowego składania deklaracji podatkowych lub ich korekt wypełniają przesłanki art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2017 r. poz. 2226), który stwierdza, iż karze określonej w § 3 podlega także ten podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu lub płatnikowi deklaracji lub oświadczenia lub wbrew obowiązkowi nie składa ich za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Paragraf 3 w art. 56 stanowi natomiast, że jeżeli kwota podatku narażonego na uszczuplenie nie przekracza ustawowego progu, sprawca czynu zabronionego określonego w § 1 podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe.

Dokonane ustalenia dotyczyły również przypadków, gdy deklaracje złożone przez podatników nie miały wszystkich istotnych danych pozwalających stwierdzić czy deklarowany środek transportowy został prawidłowo opodatkowany stawkami określonymi przez uchwałę Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XIII/111/15 z dnia 24 listopada 2015 r. Dotyczy to między innymi DMC zespołu pojazdów oraz liczby osi. Wskazano także sytuacje, gdy podatnik dokonywał poprawek na dołączonym do deklaracji załączniku Dt-1 bez poświadczenia ich własnoręcznym podpisem, jak również przypadek gdy istotne dane dotyczące opodatkowania środka transportowego poprawiał pracownik Urzędu poświadczając je własnym podpisem. W takim wypadku powinien doprowadzić do złożenia przez podatnika poprawnie wypełnionej deklaracji.

Ponadto w opisie na str. 129 protokołu kontroli wskazano przypadek podatnika, który nie zadeklarował naczepy o wskazanym w protokole kontroli numerze rejestracyjnym w deklaracji złożonej w dniu 16 lutego 2016 r. Została ona zbyta 30 kwietnia 2016 r.; po czynności sprzedaży podatnik również nie dokonał również korekty deklaracji i nie zadeklarował podatku od środków transportowych za okres 4 miesięcy 2016 r. Naczepa ta została nabyta przez podatnika w dniu 5 października 2015 r. Podatnik nie zadeklarował jej do opodatkowania w okresie przewidzianym przez ustawę. Natomiast podatek za 2015 i 2016 r. został zadeklarowany razem w jednej deklaracji, która wpłynęła do kontrolowanej jednostki w dniu 23 grudnia 2016 r., po uprzednim wszczęciu postępowania podatkowego w dniu 7 grudnia 2016 r. Prawidłowo podatnik powinien złożyć dwie deklaracje podatkowe, tj. za 2 miesiące 2015 r. w kwocie 170 zł oraz w odrębnej za 4 miesiące 2016 r. w kwocie 350,67 zł. Podatnik nie złożył również w terminie przewidzianym przez ustawę deklaracji podatkowej za ciągnik siodłowy nabyty w dniu 29 września 2016 r. Podatek za  ten pojazd zadeklarował razem z nabytą i zbytą naczepą dopiero po uprzednim wszczęciu postępowania podatkowego przez kontrolowaną jednostkę. W rezultacie przypisano 915 zł podatku, natomiast prawidłowa jego wartość powinna wynieść 914 zł. Naliczono również podatnikowi odsetki za zwłokę w wysokości 45 zł. Według obliczeń dokonanych przez kontrolującego prawidłowa kwota odsetek za zwłokę winna wynieść 40 zł.

Należy wskazać, iż stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości tak w grupie podatników osób prawnych, jak i w grupie osób fizycznych, były skutkiem niepełnego realizowania lub nie realizowania przez organ podatkowy czynności sprawdzających przewidzianych w art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

W toku kontroli zbadano również prawidłowość prowadzonej ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych. Opis na str. 142 protokołu kontroli wskazuje na przypadek nieprawidłowego naliczenia odsetek za zwłokę, polegający na naliczeniu ich bez zaokrąglenia groszy do pełnej kwoty, co narusza postanowienia art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej nakazującego podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrąglać do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Ustalono również trzy przypadki nie naliczenia odsetek za zwłokę na łączną kwotę 25 zł oraz jeden przypadek – wskazany już wyżej – gdy należne odsetki podatnikowi podatku od środków transportowych zawyżono o 5 zł. Postępowanie takie stanowi naruszenie art. 53 § 1 oraz § 4 Ordynacji podatkowej.

Stwierdzono również pojedynczy przypadek, gdy podatnik prowadzący działalność gospodarczą dokonał zapłaty podatków lokalnych w kasie. Takie postępowanie stanowi naruszenie postanowień art. 61 § 1 Ordynacji podatkowej, który nakazuje dokonywać zapłaty podatków przez podatników prowadzących działalność gospodarczą i obowiązanych do prowadzenia księgi rachunkowej lub podatkowej księgi przychodów i rozchodów w formie polecenia przelewu.

Z kolei opis na str. 144 protokołu kontroli wskazuje na uchybienie dotyczące prowadzenia analitycznej ewidencji księgowej. Omówiony tam przypadek polega na kontynuacji analitycznego konta podatkowego na nazwisko nowego właściciela gruntów leśnych. Zastosowane rozwiązanie może sugerować, iż w kontrolowanej jednostce indywidualne konta prowadzone są w odniesieniu do przedmiotów opodatkowania. Stoi to w wyraźnej sprzeczności z zapisami § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), nakazującymi dla każdego podatnika prowadzić  odrębne konto w każdym podatku. Przepis wyraźnie zatem  stwierdza, że analityczną ewidencję księgową prowadzi się dla podatnika.

           Analiza wydatków ponoszonych na wynagrodzenia wykazała, że pismem z dnia 31 marca 2015 r. przyznał Pan Zastępcy Burmistrza dodatek specjalny na czas nieokreślony od 1 kwietnia 2015 r. Według regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miasta dodatek specjalny przyznaje się na czas określony, nie dłuższy niż 1 rok, a w indywidualnych przypadkach także na czas nieokreślony. Wskazać należy, że regulacja przewidująca przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieokreślony narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.). Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.); obecnie przepisy prawa nie przewidują przyznawania tego dodatku na czas nieoznaczony.

Jako uzasadnienie przyznania dodatku podano wzrost zadań związanych ze zwiększeniem sprawowania nadzoru właścicielskiego nad spółkami prawa handlowego, w tym opracowanie i wdrożenie dokumentacji związanej z nadzorem właścicielskim Miasta nad spółkami, sprawowanie tego nadzoru, łącznie z dokonaniem analizy dotychczasowej organizacji spółek i rozważenie ich reorganizacji, mając na uwadze zarówno względy ekonomiczne funkcjonowania spółek jak i względy społeczne związane z zabezpieczeniem potrzeb zbiorowych mieszkańców”. Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest m.in. cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Przyznanie dodatku na czas nieoznaczony świadczy o stałym charakterze zadań powierzonych pracownikowi, a nie dodatkowym czy okresowym. W dniu podpisania protokołu kontroli zostało okazane kontrolującym pismo w sprawie wygaszenia wskazanego dodatku specjalnego z dniem 31 stycznia 2018 r. Tym samym pismem przyznano nowy dodatek specjalny w związku z powierzeniem koordynacji prac związanych z realizacją projektów dofinansowanych ze środków zewnętrznych. Dodatek został przyznany od dnia 1 lutego 2018 r. do czasu zakończenia realizacji zadań – str. 146 protokołu kontroli.

           Badaniem objęto prawidłowość udzielania i realizacji zamówień publicznych pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.). Analiza postępowania przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zimowe utrzymanie ulic miejskich w 2016 i 2017 r. wykazała, że w specyfikacji istotnych warunków zamówienia z dnia 27 października 2016 r. jako kryteria oceny ofert wskazano cenę – waga 60% i czas reakcji przystąpienia wykonawcy do akcji odśnieżania od momentu przesłania/przekazania zlecenia przez zamawiającego – 40%. W zakresie drugiego kryterium ocena miała być dokonywana zgodnie z formułą: deklaracja wykonawcy o przystąpieniu do akcji odśnieżania od momentu przesłania/przekazania zlecenia przez Zamawiającego w ciągu 60 minut włącznie – 40 pkt; deklaracja wykonawcy o przystąpieniu do akcji odśnieżania od momentu przesłania/przekazania zlecenia przez Zamawiającego w czasie powyżej 60 minut, lecz nie dłużej niż 120 minut – 20 pkt.

Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert na zimowe utrzymanie ulic miejskich wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Przy czym warunki te nie dotyczą – co nie wymaga specjalnego uzasadnienia – postępowań dotyczących przedmiotu zamówienia uprawniającego do zastosowania np. trybu zapytania o cenę, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena (art. 91 ust. 2a w zw. z przepisami Oddziału 6 „Zapytanie o cenę” Prawa zamówień publicznych). Tryb zapytania o cenę może być zaś stosowany wówczas, gdy przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych (art. 70 Prawa zamówień publicznych). Wynika stąd, że cena może być jedynym kryterium oceny ofert również w postępowaniach prowadzonych w innym trybie niż zapytanie o cenę, jeżeli przedmiot zamówienia posiada cechy umożliwiające zastosowanie trybu zapytania o cenę (nie stosując zapytania o cenę zamawiający ma wówczas dodatkowo obowiązek odniesienia się do kwestii kosztów cyklu życia). W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie.

                      Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest zimowe utrzymanie ulic.

W związku z przedstawionymi okolicznościami wystąpiono do Pana Burmistrza o wyjaśnienie, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a ustawy oraz charakter usługi będącej przedmiotem zamówienia określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. Według złożonej przez kierownika Referatu Inwestycji i Zamówień odpowiedzi Zgodnie z zapisem art. 91 ust. 2a ustawy pzp, Zamawiający nie musi stosować przywołanego wyżej artykułu, jeżeli uzna istotne znaczenie innych niż cena kryteriów. Z uwagi na specyfikę zamówienia, gdzie ważna jest nie tylko cena, ale również czas przystąpienia do akcji odśnieżania, zdecydowano, ze zastosowane proporcje miedzy kryteriami odpowiadają istocie zamówienia (cena 60%, czas reakcji 40%). W ocenie Zamawiającego ważne jest uniknięcie ewentualnych wypadków z udziałem zarówno pieszych jak i pojazdów mechanicznych. Powyższe zdarzenia mogą wiązać się z koniecznością wypłaty odszkodowań ewentualnym pokrzywdzonym i przekładają się na negatywny wizerunek miasta.

Nie negując tez zawartych w wyjaśnieniu wskazać należy, że nie ma przeszkód, aby wymóg odpowiedniego czasu reakcji wykonawcy na zlecenie rozpoczęcia akcji odśnieżania stanowił jeden z wymaganych przez zamawiającego warunków postępowania. Z jednej strony pozwoliłoby to na zabezpieczenie okoliczności podanych w wyjaśnieniu, a z drugiej na uniknięcie potencjalnego niebezpieczeństwa wyboru oferty o znacząco wyższej cenie przy braku innych istotnych korzyści dla zamawiającego, kompensujących wyższe wydatki. Niebezpieczeństwo to jest szczególnie prawdopodobne w sytuacji przypisania tego rodzaju kryterium wagi na poziomie aż 40%.

Podsumowując opisany stan faktyczny oraz tezy zawarte w wyjaśnieniach należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 165-172 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw rozliczeń z zakładem budżetowym Pływalnia Miejska „Wodnik” stwierdzono, że Rada Miasta nie uregulowała zagadnień, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem w gestii organu stanowiącego gminy leży określenie terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobów i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Należy wskazać, że zagadnienia te od 2011 r. nie są regulowane przepisami powszechnie obowiązującymi, a zatem określenie ich należy do obowiązków organu stanowiącego. Według sprawozdania Rb-30S Pływalni Miejskiej „Wodnik” za 2016 r. zarówno po stronie planu, jak i wykonania nie wystąpiła nadwyżka środków obrotowych – str. 191 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, zamówień publicznych i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy realizuje zadania przy pomocy Urzędu Miasta, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Miasta i głównym księgowym Urzędu Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie modyfikacji regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Miasta kont 770 i 771,

b) dostosowanie opisu zasad funkcjonowania konta 222 w ewidencji Urzędu Miasta do jego treści ekonomicznej wynikającej z obowiązujących przepisów.

2. Zobowiązanie Skarbnika Miasta i głównego księgowego Urzędu Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) usunięcie z księgi głównej Urzędu kont 770 i 771; księgowanie przychodów i kosztów o nadzwyczajnej wartości oraz tych, które występują incydentalnie, na kontach 760 i 761,

b) zapewnienie prawidłowości wykazywanych sald na kontach 223 w ewidencji budżetu i Urzędu,

c) zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130,

d) powielanie na koncie 130 w księgach Urzędu wszystkich operacji dokonanych na rachunkach prowadzonych w ramach konta 133, które dotyczą realizacji wydatków budżetu, mając na uwadze zapewnienie zgodności między obrotami strony Ma konta 130 a kwotą wydatków wykonanych wykazaną w sprawozdaniu jednostkowychRb-28S Urzędu; w tym celu wydzielenie odpowiedniego konta (kont) w ramach konta 130, wyłącznie do powielania operacji realizacji wydatków z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133,

e) zaniechanie wykorzystywania kont 222 i 223 do księgowania operacji, które nie dotyczą – odpowiednio – rozliczenia przez Urząd z budżetem dochodów, które zostały zrealizowane na rachunku Urzędu oraz rozliczenia przez Urząd z budżetem środków na wydatki otrzymanych z budżetu na rachunek Urzędu,

f) ewidencjonowanie w księgach Urzędu przychodów dotyczących dochodów zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

g) księgowanie odpisu aktualizującego należności z tytułu odsetek zapisem Wn 751 – Ma 290,

h) zapewnienie ujmowania na koncie 221 wszystkich należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi w księgach tego roku, w którym dotacja została udzielona,

i) uwzględnienie zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli uwag dotyczących prowadzenia analitycznej ewidencji podatkowej.

3. Umarzanie z urzędu, przed upływem terminu przedawnienia, należności cywilnoprawnych, wobec których, ze względu na bardzo niską wartość, niezasadne jest wszczynanie czynności egzekucyjnych przez sądem, a przez to spełnione zostają przesłanki umorzenia określone przez Radę Miasta.

4. W zakresie sprawozdawczości:

a) wypełnianie kolumny „dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze, że podstawową zasadą wypełniania tej kolumny jest wykazywanie kwot dochodów faktycznie otrzymanych na rachunki bankowe w okresie sprawozdawczym,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S należności pozostałych do zapłaty zgodnie z danymi ewidencji księgowej,

c) wykazywanie w kolumnie „nadpłaty” sprawozdania Rb-27S nadpłat wynikających z informacji zamieszczonych na stronie Ministerstwa Finansów, jeżeli są one niezbędne dla zbilansowania danego wiersza sprawozdania Rb-27S,

d) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S wszystkich bezspornych zobowiązań z tytułu wydatków wykazanych w księgach rachunkowych, niezależnie od terminu ich płatności,

e) pomijanie przy ustalaniu kwoty podlegającej wykazaniu w wierszu N.3 „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N, sporządzanego według stanu na koniec roku budżetowego, wszystkich środków o charakterze depozytowym (niestanowiących środków budżetu) oraz wszystkich środków, które jednostka jest obowiązana zwrócić w I kwartale następnego roku,

f) wykazywanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Miasta danych w kolumnie „dochody przekazane” zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania; w tym celu odprowadzanie zrealizowanych przez Urząd dochodów z zadań zleconych na rachunek budżetu, a następnie z rachunku budżetu dokonywanie rozliczenia z PUW. Zapewnienie prawidłowego wypełniania wskazanej kolumny sprawozdania Rb-27ZZ przez pozostałe jednostki budżetowe miasta realizujące zadania zlecone.

5. Przestrzeganie w każdym przypadku wynikającego z ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę.

6. Rozważenie uwzględnienia uwag zawartych w części opisowej wystąpienia przy formułowaniu treści zarządzeń określających stawki czynszu dzierżawnego.

7. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków i opłat lokalnych opisanych w protokole kontroli i wystąpieniu pokontrolnym; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań w odpowiedzi o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych.

8. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących naliczania odsetek za zwłokę od niezapłaconych w terminie podatków.

9. Usunięcie z regulaminu wynagradzania pracowników postanowień przewidujących możliwość przyznawania dodatków specjalnych na czas nieoznaczony.

10. Zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych na czas nieoznaczony.

11. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonywania usługi może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca.

12. Opracowanie i przedstawienie Radzie Miasta projektu uchwały regulującej zagadnienia określone w art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku