Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Śniadowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 marca 2017 roku (znak: RIO.IV.6002-1/17), o treści jak niżej:

Pani

Justyna Jemielity

Kierownik

Zakładu Gospodarki Komunalnej

w Śniadowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zakładu Gospodarki Komunalnej w Śniadowie za 2016 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym realizację wybranych rodzajów przychodów i kosztów, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza statutu ZGK nadanego przez Radę Gminy Śniadowo uchwałą z dnia 28 września 2007 r. wykazała, że w jego treści od czasu powstania Zakładu, tj. od 1 stycznia 2008 r., nie dokonywano zmian. W dalszym ciągu statut przewiduje, że jednym z zadań ZGK jest dowożenie dzieci do szkół. Należy zwrócić uwagę, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.), określające w art. 14 zadania własne gminy, które mogą być wykonywane w formie zakładu budżetowego. Zadanie dowożenia dzieci do szkół nie jest wśród nich wymienione – str. 2 protokołu kontroli.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) nie zawierała regulacji wprost wymagających dostosowania statutów zakładów budżetowych do zgodności z ustawą o finansach publicznych (w odróżnieniu od jednostek budżetowych, dla których obowiązek taki wynikał wprost z art. 105 ust. 2 tej ustawy), jednakże obowiązek zgodności przedmiotu działalności zakładu z przepisami art. 14 ustawy o finansach publicznych należy wywodzić z art. 87 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych. W myśl tej regulacji do 31 grudnia 2010 r. należało zlikwidować zakłady budżetowe prowadzące działalność w zakresie innym niż określony w art. 14 ustawy o finansach publicznych. Należy zatem przyjąć, że katalog zadań wykonywanych przez zakład budżetowy, który prowadził działalność zarówno przewidzianą w art. 14 jak i nieprzewidzianą tymi przepisami, powinien zostać dostosowany do zgodności z ustawą.

Ponadto w związku z aktualnymi zasadami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami ZGK nie wykonuje też przewidzianego statutem zadania wywozu nieczystości stałych.

Stosowne wnioski w zakresie treści statutu ZGK przekażę Wójtowi Gminy Śniadowo w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej gminy Śniadowo.

Badając uregulowania wewnętrzne Zakładu składające się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej stwierdzono, że:

a) zakładowy plan kont przyjęty przez kierownika ZGK w dniu 8 października 2009 r. modyfikowany był – jak wynika z ustaleń zawartych na str. 2 protokołu kontroli – przez główną księgową, bez formalnego wprowadzenia zmian przez kierownika. Jak wynika z wyjaśnienia głównej księgowej Zakład stosował częściowe zmiany kont po wspólnych uzgodnieniach Kierownika z Główna Księgową. Zmiana ta nie została wprowadzona formą pisemną. Należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) kierownik jednostki ustala w formie pisemnej i aktualizuje dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości. Brak wymaganych zmian zakładowego planu kont skutkował m.in. tym, że przewidywał on w dalszym ciągu konto 761 „Pokrycie amortyzacji”, usunięte ze standardowego planu kont po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.). Ponadto w zakładowym planie kont nie przewidziano prowadzonego faktycznie konta 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” mimo, że jest ono stosowane do ewidencji środków na rachunku ZFŚS,

b) brak w ZGK wewnętrznych unormowań dotyczących inwentaryzacji. Mając na uwadze, że przepisy powszechnie obowiązujące nie zawierają szczegółowych postanowień określających tryb organizowania, przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji, posiadanie procedur zapewniających należyte wykonanie obowiązków określonych w art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości jest niezbędne. Ich opracowanie i wdrożenie w jednostce stanowi wykonanie dyspozycji art. 68 ustawy o finansach publicznych, jako element zapewniający w szczególności zgodność działań z prawem oraz ochronę zasobów – str. 3 protokołu kontroli,

c) regulamin organizacyjny ZGK odwoływał się do przepisów nieobowiązującej ustawy o finansach publicznych pochodzącej 2005 r., a także wskazywał, że do zadań pracownika biurowego należy wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 2 protokołu kontroli, stosowna zmiana została do regulaminu wprowadzona.

Kontrola wykazała, że Zakładowi Gospodarki Komunalnej nie przekazano nieruchomości w trwały zarząd (nie okazano decyzji Wójta w tej sprawie). Stosownie do postanowień art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), formą prawną władania nieruchomościami przez gminną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej. Mimo tego w ewidencji księgowej ZGK znajdują się budynki i budowle; brak natomiast w ewidencji gruntów. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… środkami trwałymi jednostki są środki trwałe otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Mając na uwadze przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ujęcie w księgach zakładu budżetowego środków trwałych będących nieruchomościami powinno mieć swoje umocowanie w oddaniu ich zakładowi w trwały zarząd.

W zakresie podstaw ujęcia w księgach ZGK urządzeń służących wykonywaniu działalności wodociągowo-kanalizacyjnej okazano „Załącznik do porozumienia w sprawie przekazania majątku dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w Śniadowie” stanowiący wykaz poszczególnych środków trwałych ze wskazaniem wartości początkowej i umorzenia na dzień 31 stycznia 2008 r. Szereg pozycji wykazu w opisie ogranicza do stwierdzeń „sieć wodociągowa” lub „sieć kanalizacyjna”. W konsekwencji równie lakoniczne dane zawierają karty środków trwałych założone dla tych składników w ZGK – brak w ich treści np. brak daty przychodu (budowy) środka trwałego, długości i umiejscowienia poszczególnych elementów sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, urządzeń wchodzących w skład hydroforni – str. 3 i 18 protokołu kontroli.

Uwagi dotyczące obowiązku ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz ZGK, przekazania do ewidencji ZGK wartości gruntów oddanych w trwały zarząd oraz zapewnienia danych niezbędnych do właściwego prowadzenia ewidencji analitycznej środków trwałych przekażę Wójtowi Gminy Śniadowo w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej gminy Śniadowo.

W związku z przedstawionym wyżej stanem faktycznym pozostają ustalenia dotyczące inwentaryzacji. Stwierdzono, że ostatnia inwentaryzacja była przeprowadzona według stanu na 31 października 2015 r. i dotyczyła budynków, środków transportowych i sprzętu oraz składników ujętych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Nie inwentaryzowano sieci wodociągowych i kanalizacyjnych oraz urządzeń znajdujących się w hydroforniach i oczyszczalni. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji środków trwałych uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację przeprowadzono raz w ciągu 4 lat. Jak wynika z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy środki trwałe, do których dostęp jest znacznie utrudniony (np. sieci wodociągowe i kanalizacyjne) powinny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Łatwo dostępne środki trwałe powinny być zinwentaryzowane drogą spisu z natury – art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Według wyjaśnienia Pani Kierownik Inwentaryzacja sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i składników majątkowych znajdujących się w hydroforniach i oczyszczalniach nie została przeprowadzona, bowiem Zakład Gospodarki Komunalnej, pomimo rozmów prowadzonych z pracownikami gminy nie uzyskał danych szczegółowych identyfikujących poszczególny środek trwały, czego przykładem jest załącznik do porozumienia w sprawie przekazania majątku dla ZGK (…). W danych tych nie wykazano daty budowy, elementów wyposażenia itp. Inny przykład to: nazwa środka trwałego - sieć wodociągowa, wartość początkowa środka trwałego 379 454,00, umorzenie dotychczasowe (na dzień 31.01.2008) – 134 230,45. Dane te uniemożliwiły zidentyfikowanie środka trwałego (określenie jego umiejscowienia w terenie), a tym samym przeprowadzenie inwentaryzacji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – str. 18-19 protokołu kontroli. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, że o ile brak dokumentów, z którymi można porównać zapisy w księgach odnośnie środków trwałych trudno dostępnych stanowi w istocie okoliczność uniemożliwiającą rzetelne dokonanie weryfikacji, o tyle w odniesieniu do obiektów hydroforni i oczyszczalni oraz sprzętu wchodzącego w ich skład nie może być uznawany za usprawiedliwienie faktu nieprzeprowadzenia inwentaryzacji. Tego typu środki trwałe powinny być zinwentaryzowane drogą spisu z natury. Celem inwentaryzacji prowadzonej drogą spisu z natury jest ustalenie rzeczywistego stanu posiadanych składników oraz skorygowanie danych w księgach w celu doprowadzenia ich do rzeczywistości. Nieotrzymanie od Urzędu Gminy szczegółowych danych o przekazanych Zakładowi środkach trwałych należy ocenić jako nieprawidłowość mającą źródło prawdopodobnie w niewłaściwe prowadzonej przez Urząd ewidencji środków trwałych (wniosek taki jest uzasadniony zwłaszcza w kontekście wyjaśnienia Pani Kierownik, według którego ZGK występował o podanie stosownych danych, lecz ich nie uzyskał). Usunięcie nieprawidłowego stanu powinno nastąpić w wyniku przeprowadzonej w ZGK inwentaryzacji ujawniającej rzeczywisty katalog przekazanych Zakładowi środków trwałych, które powinny być następnie uwidocznione w ewidencji księgowej, w celu zapewnienia ochrony posiadanych zasobów. Przeprowadzenie inwentaryzacji drogą spisu z natury nie wymaga posiadania szczegółowych danych ewidencyjnych, ponieważ istotą spisu z natury jest ustalenie stanu rzeczywistego posiadanych składników i wprowadzenie na tej podstawie ewentualnych zmian w ewidencji. Z wyjaśnienia Pani Kierownik wynika zaś, jakoby spis z natury miał polegać tylko na sprawdzeniu istnienia w rzeczywistości tych składników, które są już ujęte w ewidencji.

Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych ZGK, które prowadzone są metodą tradycyjną, w formie papierowej, wykazała – oprócz wyżej zawartych uwag – że:

a) w dziennik głównej („amerykance”) stwierdzono przypadki pozostawiania wolnych miejsc (rubryk), np. między zapisami listopada i zapisami grudnia 2016 r.; stanowi to naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym zapisów w księgach rachunkowych dokonuje się bez pozostawiania miejsc pozwalających na późniejsze dopiski lub zmiany – str. 3 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowo ewidencjonowano operacje dotyczące pokrycia amortyzacji, naruszając zasady wynikające z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. – str. 19-20 protokołu kontroli. Naliczenie amortyzacji w pełnej kwocie ujmowano zapisem Wn 400 „Amortyzacja” – Ma 761, a na koniec roku saldo konta 761 przenoszono na stronę Ma konta 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”. Zaksięgowane pokrycie amortyzacji nie trafiało zatem na wynik finansowy uwidoczniony na koncie 860 „Wynik finansowy”, wypaczając dane ewidencyjne w tym zakresie; na konto 860 odnoszono wyłącznie wartość amortyzacji z konta 400. Za 2016 r. naliczono amortyzację w wysokości 559.814,48 zł. Jak wynika z wyjaśnienia głównej księgowej amortyzacja od środków trwałych otrzymanych nieodpłatnie to 501.560,31 zł, zaś od środków trwałych nabytych ze środków własnych zakładu – 58.254,17 zł. Stosownie do zasad określonych przywołanym wyżej rozporządzeniem, naliczenie amortyzacji w kwocie 559.814,48 zł powinno być księgowane Wn 400 – Ma 071, natomiast kwota 501.560,31 zł stanowiąca równowartość odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych otrzymanych nieodpłatnie przez zakład budżetowy, a także od środków trwałych, na sfinansowanie których zakład budżetowy otrzymał środki pieniężne powinna być ujęta Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, a na koniec roku przeniesiona z konta 760 na konto 860, podobnie jak saldo Wn konta 400. Analiza sprawozdania Rb-30S ZGK za 2016 r. wykazuje, że w poz. I.110 ujęto jako przychody z tytułu równowartości odpisów amortyzacyjnych pełna kwotę naliczonej amortyzacji wynosząca 559.814,48 zł, zamiast kwoty 501.560,31 zł,

c) w Zakładzie, od chwili jego powstania w 2008 r., nie naliczano odsetek z tytułu nieterminowych wpłat należności za wodę i ścieki. W umowach z odbiorcami usług wprost wskazano, że za opóźnienie w zapłacie należności odbiorca zapłaci dostawcy odsetki ustawowe. Zaniechanie ustalania i ujmowania w księgach odsetek należnych jednostce sektora finansów publicznych narusza art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… Z wyjaśnienia Pani Kierownik wynika, że Odsetki nie były naliczane, ponieważ dotyczyły odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Naliczenie odsetek skutkowałoby zwiększeniem wysokości ogólnego zadłużenia. (…) Działania takie podyktowane były racjonalnością skierowaną przede wszystkim na ściągnięcie należności głównej (…) Jednocześnie dodaje się, iż od dnia 01.01.2017 r odsetki są naliczane. – str. 5 protokołu kontroli,

d) w ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 013 „Pozostałe środki trwałe” pominięto w niektórych przypadkach numery fabryczne tych składników, które je posiadają; dokładne oznaczenie środków trwałych stanowi element służący zapewnieniu należytej ochrony tych składników, a także jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych w wykonania obowiązku z art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 18 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnienia dostarczania wody stwierdzono, że straty wody w 2016 r. osiągnęły – według sprawozdania M-06 – poziom 18% ogółu pozyskanej wody, tj. 76 dam3 (wartość według stosowanej ceny sprzedaży wody to 211.280 zł). Na podobnym poziomie straty kształtowały się w latach 2014-2015. Straty te generują koszty związane z pozyskaniem wody, nie przekładając się na realizacje przychodów, w związku z czym ponoszone koszty należy uznać za nieprzynoszące efektu. W sprawie przyczyn strat wody Pani Kierownik złożyła wyjaśnienie. Odnosząc się do jego treści należy jednak wskazać, że niektóre z podanych przez Panią przyczyn strat należy zakwalifikować do ilości wody pobranej na cele technologiczne, która została wykazana w sprawozdaniu w ilości 52 dam3 – str. 9-10 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono przypadek braku podpisu głównego księgowego na umowie zawartej przez ZGK na zakup oleju napędowego, której realizacja spowoduje powstanie zobowiązań pieniężnych. Podpis głównego księgowego na dokumencie operacji gospodarczej polegającej na zaciągnięciu zobowiązania potwierdza dokonanie wstępnej kontroli tej operacji, w zakresie wynikającym w szczególności z art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, oraz dokumentuje fakt mieszczenia się zaciąganego zobowiązania w planie finansowym jednostki – str. 7 i 16 protokołu kontroli.

Analizując karty drogowe dotyczące pracy sprzętu (ciągniki, równiarki, koparki) stwierdzono na nich brak podpisu osoby zlecającej wyjazd, przyjazd i wykonanie zadania. Zagadnienie prowadzenia kart drogowych dla sprzętu posiadanego przez ZGK, a także dla autobusów służących do dowożenia dzieci, nie zostało uregulowane wewnętrznie – str. 11 protokołu kontroli.

Przyczyną wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień było nieprzestrzeganie lub wadliwa interpretacja przepisów regulujących zasady gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego przez pracowników Zakładu i pracowników Urzędu Gminy Śniadowo, a także wadliwe funkcjonowanie kontroli zarządczej.

Stosownie do postanowień art. 53 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Kierownik, jako kierowniku jednostki.

Prowadzenie rachunkowości zakładu budżetowego należy do głównego księgowego, stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz postanowień zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W przedmiocie uregulowań wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości:

a) bieżące aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez wprowadzanie stosownych zmian jej treści w formie pisemnego zatwierdzenia przez Panią Kierownik,

b) dostosowanie zakładowego planu kont do obowiązujących przepisów wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…; w szczególności ujęcie w nim konta 135 oraz usunięcie z jego treści konta 761 „Pokrycie amortyzacji”,

c) opracowanie i wprowadzenie instrukcji inwentaryzacyjnej regulującej obowiązujące w ZGK zasady organizowania, przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji w zakresie nieuregulowanym przepisami art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości,

d) opracowanie i wprowadzenie stosownych procedur odnoszących się do zasad wypełniania, obiegu i kontroli kart drogowych.

2. W zakresie inwentaryzacji:

a) niezwłoczne przeprowadzenie inwentaryzacji tych środków trwałych związanych z działalnością wodociągową i kanalizacyjną, które mogą być inwentaryzowane drogą spisu z natury oraz ujęcie jej wyników w księgach,

b) podejmowanie dalszych działań w celu uzyskania z Urzędu Gminy dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia inwentaryzacji sieci wodociągowych i kanalizacyjnych drogą weryfikacji.

3. Zobowiązanie głównej księgowej do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach, poprzez:

a) dokonywanie zapisów bez pozostawiania miejsc pozwalających na późniejsze dopiski,

b) księgowanie pokrycia amortyzacji w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

c) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału należnych ZGK odsetek z tytułu nieterminowego regulowania należności przez odbiorców usług,

d) uzupełnienie ewidencji środków trwałych i pozostałych środków trwałych o elementy wskazane w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

4. Podjęcie skutecznych działań ograniczających straty wody.

5. Zapewnienie opatrywania przez główną księgową podpisem dokumentów poświadczających zaciągnięcie zobowiązania, mając na uwadze postanowienia art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Zastępca   Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Wójt Gminy Śniadowo

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży