Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Surażu

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 lutego 2018 roku (znak: RIO.I.6001-14/17), o treści jak niżej:

Pan

Henryk Łapiński

Burmistrz Suraża

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Suraż za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Surażu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz prawidłowości zapisów w księgach rachunkowych – w świetle regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342 ze zm.) oraz w obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionym od dnia 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) – wykazała, że:

a) zgodnie z przyjętą w 2012 r. polityką rachunkowości konto 130 „Rachunek bieżący jednostki” służy do ewidencji stanu środków budżetowych oraz obrotów na rachunku bankowym jednostki z tytułu wydatków budżetowych objętych planem finansowym. Zapisy na koncie są prowadzone na podstawie wyciągów bankowych w zakresie wydatków urzędu. (…) Na stronie Wn ujmuje się wpływ środków z budżetu na realizację wydatków w korespondencji z kontem 223. Na stronie Ma księgowane są na podstawie wyciągów do rachunku bieżącego wydatki budżetowe (…). Przyjęty opis konta 130 nie odnosił się do faktu prowadzenia na nim ewidencji dochodów (subkonto 130-2), jako operacji powielającej dane wynikające z ksiąg budżetu. Zmianą zakładowego planu kont przyjętą 30 listopada 2016 r. wprowadzono konto 130-2 wskazując w jego opisie m.in. – wbrew stosowanej praktyce – że służy do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunkach bankowych jednostki (…), mimo iż kontrolowana jednostka nie posiada odrębnego rachunku dochodów, realizując wszystkie dochody Urzędu bezpośrednio na rachunku budżetu – str. 8-9 protokołu kontroli,

b) nie określono w przepisach wewnętrznych kwoty kwalifikującej środek trwały do ujęcia na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, wskazując jedynie, że konto 013 służy do ewidencji środków trwałych nie podlegających ujęciu na koncie 011 „Środki trwałe”. Według wyjaśnienia złożonego przez Skarbnika Gminy O obowiązku zakwalifikowania do pozostałych środków trwałych (konto 013) decyduje wartość równa bądź przekraczająca 100 zł i okres użytkowania powyżej 1 roku – str. 124 protokołu kontroli,

c) nie zastosowano na koncie 130-2 technicznych zapisów ujemnych dla operacji zwrotów dochodów, w wyniku czego obroty tego konta były wyższe o 40.801,86 zł niż kwota dochodów wykazana na jego podstawie w sprawozdaniu Rb-27S. Naruszono tym samym zasady ewidencji na koncie 130 – str. 13 protokołu kontroli. Opis konta 130 zawarty w rozporządzeniu z dnia 5 lipca 2010 r. przewidywał wprost obowiązek zachowania zasady czystości obrotów poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130. Z kolei opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów, jednakże nie zawiera już postanowień odnoszących się wprost do stosowania technicznego zapisu ujemnego. Przewidziano, że zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, a stosowana technika księgowości ma zapewnić możliwość prawidłowego ustalenia wysokości obrotów oraz niezbędne dane do sporządzenia obowiązujących sprawozdań. Dopuszczono też wprost stosowanie dowodów księgowych innych niż dokumenty bankowe, jeżeli jest to konieczne dla zachowania czystości obrotów. W procesie interpretacji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. zasad ewidencji na koncie 130 należy w ocenie Izby uwzględnić zawarty w rozporządzeniu opis funkcjonowania kont korespondujących z kontem 130. Istotne znaczenie ma mianowicie fakt, że z opisu żadnego z tych kont (m.in. zespołu 7) nie wynika od 1 stycznia 2018 r., aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne. Obowiązek ujmowania zwrotów dochodów po stronie Wn kont korespondujących powoduje, że na koncie 130 zapis dotyczący takiej operacji powinien być ujęty po stronie Ma, a następnie dla zachowania czystości obrotów na tym koncie nadal niezbędne staje się zastosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130 na podstawie dowodu wewnętrznego (polecenia księgowania),

d) funkcjonujące w ewidencji Urzędu konto 310 „Materiały”, zgodnie z opisem zawartym w zakładowym planie kont, służy do ewidencji zapasów materiałów, w tym także opakowań i odpadków znajdujących się w magazynach własnych i obcych oraz we własnym i obcym przerobie. W praktyce nie jest prowadzona żadna ewidencja materiałów w magazynie. Zgodnie z innymi regulacji wewnętrznymi zakupione paliwo do samochodów i olej opałowy podlega bieżącemu odniesieniu w koszty. Na koniec okresu obrotowego należy ustalić stan niewykorzystanego paliwa i oleju drogą spisu z natury oraz dokonać jego wyceny i korekty kosztów o wartość tego stanu. Nie określono jednak metody wyceny materiałów stwierdzonych w drodze inwentaryzacji. W praktyce wycena jest dokonywana na podstawie cen zakupu – str. 126 protokołu kontroli,

e) w ewidencji budżetu zwroty środków niewykorzystanych na wydatki przez jednostki budżetowe ujęto prawidłowymi zapisami Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, a następnie na koncie 223 dokonano bezpodstawnie obustronnych zapisów ujemnych. Zgodnie z przepisami przywołanych wyżej rozporządzeń dokonywanie technicznych zapisów ujemnych na koncie 223 nie ma uzasadnienia, ponieważ na koncie tym nie obowiązuje zasada czystości obrotów – str. 129 protokołu kontroli,

f) polecenia księgowania stanowiące podstawę zapisów na koncie 130-2, zawierały jedynie podpis osoby wystawiającej (Skarbnika Gminy); brak na nich adnotacji o dokonanej kontroli pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, do czego zobowiązują przepisy instrukcji obiegu i kontroli dokumentów – str. 11 protokołu kontroli,

g) wystąpiły cztery przypadki nienaliczenia na 31 grudnia 2016 r. odsetek od należności cywilnoprawnych nieuiszczonych w terminie, w łącznej kwocie 30,50 zł. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. oraz § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału, w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Ogólne prawo naliczania odsetek za opóźnienie w zapłacie należności cywilnoprawnych przyznają wierzycielowi przepisy art. 481 Kodeksu cywilnego – str. 23-25 i 48 protokołu kontroli,

h) nie jest prowadzone konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Mając na uwadze przesłanki dokonywania odpisów aktualizujących należności, wynikające z art. 35b ustawy, według stanu na koniec 2016 r. powinny być na nim ujęte co najmniej odpisy aktualizujące dla opisanych w dalszej części wystąpienia należności z tytułu dostarczania wody i odbioru ścieków (Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290) oraz odsetek od nich naliczonych (Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290), a także zaległości podatkowe, ktore nie zostały zabezpieczone hipoteką – str. 27-28 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdawczości w świetle przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wynika, że:

a) w sporządzonym na podstawie ewidencji budżetu i Urzędu Gminy rocznym jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych za 2016 r. nie wykazano w kolumnie „Zaległości” wymagalnych odsetek od należności niepodatkowych, wbrew zasadom sporządzania tego sprawozdania zawartym do końca 2017 r. w załączniku nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Kwota niewykazanych jako zaległości odsetek od należności niepodatkowych wynosiła 8.472,94 zł. Przyczyną ich niewykazania było – jak wyjaśniła Skarbnik Gminy – przeoczenie pracownika sporządzającego sprawozdanie – str. 14 protokołu kontroli. Analiza treści załącznika nr 36 do mającego zastosowanie od 2018 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109) nie wykazuje wprowadzenia zmian w zakresie sposobu wykazywania zaległości z odsetek niepodatkowych,

b) we własnym sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych za IV kwartał 2016 r. w pozycji „należności wymagalne” wykazano m.in. należności na kwotę 2.055,56 zł, których termin płatności przypadał na 31 grudnia 2016 r. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, należność, której termin płatności przypadał na 31 grudnia (dzień sprawozdawczy) nie była należnością wymagalną, ponieważ termin jej płatności nie minął na dzień sprawozdawczy – str. 15, 22 i 24-25 protokołu kontroli.

Podczas kontroli przeanalizowano kwoty wchodzące w skład salda konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – str. 121-122 protokołu kontroli. Stwierdzono, że figurują na tym koncie m.in. koszty dotyczące dokumentacji następujących zadań:

a) odnawialne źródła energii – 5.000 zł; wydatek został poniesiony 29 maja 2015 r., z udzielonych wyjaśnień wynika, że inwestycja nie będzie realizowana, ponieważ gmina nie uzyskała przewidywanego dofinansowania,

b) remont drogi w Zimnochach – 8.000 zł; wydatek został poniesiony w 2005 r., realizacja zadania według złożonego wyjaśnienia nie jest planowana. Niezależnie od zamiaru podjęcia realizacji tego zadania nleży wskazać, że wydatki związane z remontami nie stanowią podstawy zwiększenia wartości środka trwałego w świetle art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, ponieważ istotą remontu jest przywrócenie stanu pierwotnego środka trwałego, a nie jego ulepszenie poprzez modernizację czy przebudowę. Wydatki na remonty nie są też zaliczane do wydatków majątkowych (inwestycyjnych) według zasad stosowania klasyfikacji budżetowej określonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Konto 080 służy zaś – zgodnie z zasadami jego funkcjonowania określonymi przepisami powszechnie obowiązującymi – do ewidencji kosztów środków trwałych w budowie oraz do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na uzyskane efekty inwestycyjne,

c) „Zmniejszenie presji ruchu turystycznego” – 19.870 zł; wydatki poniesiono na opracowanie dokumentacji 6 zadań, z których zrealizowano jedno (budowa pola biwakowego nad Narwią w Surażu) w związku z otrzymanym dofinansowaniem. Realizacja pozostałych zadań, których koszty dokumentacji wchodzą w skład wskazanej kwoty, nie jest planowana według złożonych wyjaśnień.

Na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” stwierdzono należność w wysokości 302,53 zł, określoną jako należność od kontrahenta z tytułu odsetek przy braku w ewidencji należności głównej od tego kontrahenta. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień należność główna, od której naliczono odsetki, została uregulowana 3 kwietnia 2014 r., natomiast (…) odsetki nie zostały wyegzekwowane z powodu niedopatrzenia pracownika odpowiedzialnego za egzekucję – str. 25 protokołu kontroli.

Również analiza rozrachunków z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wykazała nieprawidłowości polegające na braku należytych czynności egzekucyjnych, co skutkowało dopuszczeniem do upływu terminu przedawnienia należności. Jak wynika z przeprowadzonej przez kontrolujących analizy ewidencji analitycznej do konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, w latach 2000-2011 powstały zaległości w wysokości 3.946,10 zł za dostarczanie wody i w wysokości 1.171,92 zł za odbiór ścieków (na str. 22 protokołu kontroli wskazano kwoty zaległości według roku ich powstania). Naliczono od nich i ujęto w ewidencji odsetki w łącznej wysokości 8.088,17 zł. Poza podjęciem czynności egzekucyjnych wobec dwóch dłużników na łączną kwotę 1.488,77 zł, zakończonych umorzeniem wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji, nie miały miejsce żadne czynności mające na celu egzekucję należności wraz z odsetkami. W stosunku do należności nieobjętych egzekucją uprawniony jest wniosek, że minął termin ich przedawnienia, wynoszący 3 lata zgodnie z art. 118 k.c. Okoliczności skutkujące przerwaniem biegu przedawnienia określa art. 123 k.c.

Nie rozliczono też ujętych w badanej ewidencji nadpłat za dostarczanie wody w wysokości 366,56 zł, powstałych przez 2012 r. (Od 2012 r. Urząd Miejski nie pełni funkcji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ponieważ wykonuje je spółka Wodociągi Podlaskie.)

W zakresie ewidencji tych należności podkreślić należy ponadto, że powinny być one ujęte na koncie 221 – jako należności z tytułu dochodów budżetowych – a także, że przedstawione dane z ewidencji analitycznej prowadzonej na poszczególnych dłużników nie były zgodne z danymi ewidencji syntetycznej. W ewidencji syntetycznej na koncie 201-3 „Rozrachunki z odbiorcami woda” wykazano saldo Wn 1.372,31 zł, zaś na koncie 201-4 „Rozrachunki z odbiorcami ścieki” – saldo Wn 3.745,71 zł. Natomiast według ewidencji analitycznej prowadzonej w odrębnym programie na poszczególnych kontrahentów suma należności za dostarczanie wody wynosi 3.946,10 zł, a za odbieranie ścieków 1.171,92 zł. Różnice pomiędzy ewidencją analityczną i syntetyczną wynikają z błędnych przeksięgowań z ewidencji analitycznej do syntetycznej; narusza to zasadę zgodności między kontami księgi głównej i kontami ksiąg pomocniczych wyrażoną w art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 22-23 protokołu kontroli.

Odnosząc się do ujętego w księgach stanu zaległości cywilnoprawnych z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków należy podkreślić, że uchwałą Nr III/13/10 z dnia 30 grudnia 2010 r. Rada Miejska w Surażu przyjęła szczegółowe zasady, sposób i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Suraż oraz jej jednostkom podległym... Analiza wykazanych w księgach zaległości prowadzi do wniosku o wystąpieniu okoliczności uzasadniających zastosowanie przewidzianej uchwałą instytucji umorzenia należności z urzędu. Według uchwały jest to możliwe m.in. wtedy, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej wierzytelności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, lub też należność główna jest mniejsza lub równa podwójnej kwocie najniższego wpisu sadowego od pozwu – str. 27-28 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki kasowej stwierdzono dwukrotne sporządzenie raportów kasowych przez pracownika zastępującego kasjera podczas jego nieobecności. Kontrolującym nie okazano potwierdzenia przeprowadzenia inwentaryzacji kasy w związku z przekazaniem jej prowadzenia osobie zastępującej, do czego zobowiązują postanowienia obowiązującej w Urzędzie instrukcji kasowej – str. 20 protokołu kontroli.

Analiza planów finansowych jednostek organizacyjnych wykazała, że plan MGOK (gminnej instytucji kultury) nie spełniał wymogów określonych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych. Plan nie zawierał danych o stanie należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz o stanie środków pieniężnych na początek i koniec roku – str. 35 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetu, określonej przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, stwierdzono, że:

a) w planie wydatków budżetu na 2016 r. przewidywano wydatki w rozdziale 90017 „Zakłady gospodarki komunalnej” (wykonane w łącznej wysokości 118.927,59 zł), mimo że zakład budżetowy będący jednostką organizacyjną gminy Suraż został zlikwidowany w 2007 r. Projekt uchwały budżetowej na 2018 r., sporządzony i przyjęty przez Pana zarządzeniem Nr 35/2017 z dnia 14 listopada 2017 r. (w trakcie kontroli), nie przewiduje już wydatków w rozdziale 90017, co należy uznać za efekt kontroli – str. 35 protokołu kontroli,

b) do par. 4410 „Podróże służbowe krajowe” zaliczono wydatki w kwocie 1.991,43 zł  poniesione na koszty podróży służbowych odbywanych w celu wzięcia udziału w szkoleniach, które powinny zostać ujęte w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej”. Jak wynika z rozporządzenia, do kosztów szkoleń należy zaliczyć wszystkie koszty związane ze szkoleniem, w tym również ponoszone koszty dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia uczestników – str. 101 protokołu kontroli,

c) w rozdziale 60016 „Drogi publiczne gminne” par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” ujęto w 2016 r. jako majątkowe wydatki w wysokości 71.999,98 zł, które z uwagi na charakter finansowanych prac (remont chodnika) należało zaliczyć do wydatków bieżących w par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych) – str. 105 protokołu kontroli.

Kontrola podstaw gospodarowania nieruchomościami wykazała, że gmina Suraż nie posiadała planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Dopiero w trakcie kontroli sporządził Pan plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości gminy na lata 2017-2019 (zarządzenie Nr 30/2017 z dnia 2 października 2017 r.). Zgodnie z art. 25 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w tym przepisie – str. 36-37 protokołu kontroli.

Gmina Suraż w dalszym ciągu nie posiada ustalonych przez organ stanowiący zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r. poz. 1875, ze zm.). Na brak przedmiotowej regulacji zwracano uwagę podczas poprzednich kompleksowych kontroli gospodarki finansowej gminy Suraż. Jak wskazano na str. 37 protokołu kontroli, projekt uchwały został przedłożony Radzie Miejskiej podczas sesji w dniu 27 czerwca 2017 r., jednakże nie doszło do jego uchwalenia, ponieważ według protokołu sesji zdaniem radnych obecna forma zasad zbywania i nabywania nieruchomości jest czytelna i nie ma potrzeby podejmowania nowej uchwały.

Należy wskazać, że uchwała organu stanowiącego, określająca w sposób uniwersalny zasady gospodarowania nieruchomościami, winna służyć wykonywaniu kompetencji Pana Burmistrza do gospodarowania mieniem komunalnym, zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym zawierającego zwrot, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Istnienie ogólnych, obowiązujących na terenie gminy zasad gospodarowania nieruchomościami służy prawidłowej i ukierunkowanej realizacji ustawowych zadań organu wykonawczego. Tryb każdorazowego wyrażania przez Radę Miejską zgody na dokonywanie czynności, które powinny być objęte uchwałą, miał mieć – zgodnie z zacytowaną treścią przepisu – charakter wyłącznie tymczasowy, podlegający stosowaniu do czasu opracowania i podjęcia stosownej uchwały.

Ponadto kontrola kompletności uchwał Rady Miejskiej niezbędnych z punktu widzenia możliwości pobierania dochodów wykazała brak uchwały ustalającej wysokość stawek opłaty adiacenckiej. Próba podjęcia stosownej uchwały miała miejsce na sesji Rady Miejskiej w dniu 27 czerwca 2017 r.; projekt uchwały nie został przyjęty przez Radę. Wskazania wymaga, iż opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453, ze zm.). Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 1a, art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłaty adiacenckiej uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających jej wysokość, a tym samym do ustalania i pobierania dochodów budżetu – str. 51-52 protokołu kontroli.

Pragnę wskazać, że stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy (wyznaczając jednocześnie, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję). W stwierdzonym stanie faktycznym powtarzające się naruszenia ustaw wiążą się z nieuprawnionym uchylaniem się przez Radę Miejską w Surażu od podjęcia uchwał wymaganych dyspozycjami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zakresie zbywania nieruchomości ustalono, że nieruchomość położona w miejscowości Lesznia, będąca przedmiotem zamiany, nie została przed przystąpieniem przez Pana do ustalenia warunków zbycia zamieszczona w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia. Obowiązek sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, w tym w drodze zamiany, wynika z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z ustaleń kontroli, w 2014 r. nieruchomość była objęta wykazem nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w drodze przetargu. Wykaz powinien zaś, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 11 ustawy, zawierać informacje o przeznaczeniu do zbycia, a więc odnosić się również do przyjętej formy zbycia, w tym przypadku zmiany – str. 38 protokołu kontroli.

Badanie trybu zawierania umów najmu lokali mieszkalnych wykazało, że nie dopełniono obowiązku powołania Społecznej Komisji Mieszkaniowej, ustanowionego przez § 8 ust. 3 uchwały Nr XXXIII/169/05 Rady Miejskiej w Surażu z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Suraż. W konsekwencji lokale były oddawane w najem z pominięciem trybu rozpatrywania wniosków o najem lokali, o którym mowa w rozdziale 6 uchwały. Zgodnie z § 8 ust. 4 uchwały wnioski osób ubiegających się o wynajem lub zamianę lokalu przed rozpatrzeniem przez Burmistrza powinny zostać zaopiniowane przez Komisję – str. 39-40 protokołu kontroli.

W zakresie zawierania umów najmu lokali mieszkalnych stwierdzono również, że dwa lokale położone w budynku przy ul. 11 listopada 16 w Surażu oddano w najem na czas oznaczony pomimo niewystąpienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.), które umożliwiałyby zawarcie umów na czas oznaczony. W szczególności brak udokumentowania, aby najemcy żądali zawarcia umów na czas oznaczony. Stąd też umowy najmu powyższych lokali powinny zostać zawarte na czas nieoznaczony – str. 41-43 protokołu kontroli.

W kwestii czynszu najmu za lokale użytkowe położone w budynku Urzędu Miejskiego oraz opłat za ogrzewanie ponoszonych przez najemców tych lokali ustalono, że zgodnie z postanowieniami umów kwota czynszu zawiera także koszty centralnego ogrzewania. Powoduje to, że umowy nie regulowały w praktyce stawki czynszu rozumianej jako należność gminy za fakt udostępnienia lokalu do korzystania przez najemcę. Zależała ona bowiem od ponoszonych przez gminę kosztów ogrzewania wynajmowanych lokali użytkowych. Jak wskazano na str. 46 protokołu kontroli, badana jednostka posiadała kalkulację kosztów ogrzewania lokali w budynku Urzędu, z której wynika, że w I półroczu 2016 r. koszt ten wynosił 3,95 zł/m2 miesięcznie, a w drugim półroczu tego roku 2,88 zł/m2. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby zmiany kosztów wynikające z kalkulacji miały wpływ na kwotę należności pobieranych od najemców.

W 2016 r. gmina posiadała nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste 2 podmiotom, z czego osiągnięto dochód w wysokości 597,60 zł. Kontrolujący ustalili, że opłaty roczne nie były aktualizowane, mimo ustanowienia użytkowania wieczystego w 1986 i 1997 r. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Przeprowadzenie aktualizacji ustalonych tak dawno opłat jest więc obowiązkiem Pana Burmistrza. Na nieprawidłowość tę wskazano podczas kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2013 r., zalecając niezwłoczne przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na wnioski pokontrolne ówczesny Burmistrz wskazał, że zlecone zostaną rzeczoznawcy aktualizacje opłat za użytkowanie wieczyste, tak aby nowe opłaty obowiązywały z dniem 1 stycznia 2015 r. Według informacji przekazanych kontrolującym czynności tych nie zlecono. W wyjaśnieniu udzielonym w trakcie niniejszej kontroli wskazał Pan, że Aktualizacja opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie została zlecona pismem (…) z dnia 10 listopada 2017 r. – str. 49-50 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017 r. poz. 201, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Przeprowadzona analiza dokumentacji zawartej w aktach kontroli podatkowych dokonanych przez organ podatkowy u podatników podatków lokalnych wykazała naruszenie:

a) art. 290 § 2 pkt 6 Ordynacji podatkowej w związku z brakiem sporządzenia protokołów z przeprowadzonych czynności – z akt wynika, że w trakcie kontroli dokonano oględzin nieruchomości oraz pomiarów budynków, a także badano zapisy ewidencji środków trwałych podatnika. Opis dokonanych czynności oraz ich skutki zawarte są w protokole kontroli w części przeznaczonej na opis ustaleń faktycznych,

b) art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej w związku z brakiem w protokołach kontroli wszystkich elementów wymienionych w ustawie, takich jak dokumentacja dotyczącą przeprowadzonych dowodów czy ocena prawna sprawy będącej przedmiotem kontroli – str. 56 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości opłacanego prze osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej wykazała:

a) naruszenie art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.) przez podatników wymienionych w załączniku nr 3/1 do protokołu kontroli pod poz.:

- 13 – w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 111 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 2.534 m2, budynki pozostałe o pow. 1.114 m2 i grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 21.409 m2. Ponieważ mamy do czynienia z przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), co do zasady wszystkie budynki będące własnością spółki należy uznać za związane z działalnością, a tym samym podlegające opodatkowaniu stawką przewidzianą dla przedmiotów opodatkowania związanych z działalnością gospodarcza,

- 27 – w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania 54.400 m2 gruntów związanych z działalnością oraz 11.520 m2 gruntów pozostałych. Wszystkie wykazane przez podatnika grunty są sklasyfikowane w geodezji jako Bz - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Dokumentacja podatkowa nie wskazuje, aby w przypadku gruntów były spełnione warunki wymienione w art. 1a ust. 2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych umożliwiające wykazanie ich jako niezwiązanych z działalnością gospodarczą,

- 31 – podatnik w złożonej deklaracji wykazał 20 m2 gruntów związanych z działalnością gospodarczą, 27.972 m2 gruntów pozostałych, 19,35 m2 budynków związanych z działalnością gospodarczą i 932,15 m2 budynków pozostałych. Ponieważ mamy do czynienia z przedsiębiorcą (i nie istotny jest tu fakt, że ma on zawieszoną działalność), zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami wszystkie przedmioty opodatkowania, jeżeli nie są budynkami mieszkalnymi i gruntami z nimi związanymi, podlegają opodatkowaniu stawką przyporządkowaną dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą,

- 31 – podatnik oprócz gruntów i budynków związanych z działalnością gospodarczą wykazał budynki pozostałe o pow. 932,15 m2. Ponieważ mamy do czynienia z przedsiębiorcą i z dokumentacji wynika, że nie występuje sytuacja, o której mowa w art. 1a ust. 2a pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, to wykazanie budynków jako pozostałe należy uznać za nieprawidłowe,

b) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez podatnika wymienionego pod poz. 13 załącznika nr 3/1, który wykazał do opodatkowania grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 21.409 m2. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków podatnik na terenie gminy Suraż nie figuruje jako posiadacz gruntów. Wykazane grunty stanowią własność osoby fizycznej, a zatem na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie jest możliwe przeniesienie obowiązku podatkowego na posiadacza zależnego jeżeli nie są to grunty Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

c) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach  opłatach lokalnych i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, ze zm.) w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/1 pod poz.:

- 17 – podatnik w złożonej deklaracji wykazał do opodatkowania grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 1.374 m2, zaś według ewidencji gruntów i budynków w posiadaniu podatnika jest działka o pow. 652 m2,

- 34 – podatnik w złożonej deklaracji nie wykazał gruntów skalsyfikowanych jako B – tereny mieszkalne o pow. 8.900 m2,

d) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez podatników wymienionych w zał. 3/1 pod poz.:

- 13 – w związku z niewykazaniem do opodatkowania budowli. Ustalono, że nieruchomość, która jest wykazana do opodatkowania jest ogrodzona i utwardzona oraz znajdują się na niej takie obiekty budowlane jak silosy. Zgodnie z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego tego typu obiekty budowalne i urządzenia budowlane są budowlami, a ponieważ znajdują się w posiadaniu przedsiębiorcy należy uznać, że są związane z działalnością gospodarczą i podlegają opodatkowaniu,

- 27 – w związku z niewykazaniem do opodatkowania wartości posiadanych budowli. Ustalono, że nieruchomość będąca w posiadaniu podatnika jest ogrodzona,

e) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez podatnika wymienionego pod poz. 37, który nie wykazał do opodatkowania wynajmowanych lokali mieszkalnych. Ponieważ są one w posiadaniu innych podmiotów niż właściciel to nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,

f) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez podatników wymienionych pod poz. 22 i 30 w związku ze nieterminowym złożeniem deklaracji podatkowych. Pierwszy z podatników złożył deklarację w dniu 18 kwietnia 2016 r., natomiast drugi 18 lutego 2016 r. Organ podatkowy nie podjął działań mających na celu zawiadomienie właściwych urzędów skarbowych o możliwości wystąpienia przesłanek z art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2017 r. poz. 2226, ze zm.),

g) konieczność ustalenia, w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 5, czy prawidłowe jest postępowanie polegające na wykazaniu całości gruntu o pow. 8,52 ha jako zwolnionego z podatku na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jest to związane z wykazaniem do opodatkowania budowli o wartości 2.496 zł. Z załącznika do deklaracji wynika, że przedmiotowa budowla to ogrodzenie nieruchomości. Jeżeli zatem podatnik uznał, że przedmiotowa budowla nie korzysta ze zwolnienia, bo nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie, to należy ustalić, czy grunt powiązany z ogrodzeniem również nie powinien być wyłączony ze zwolnienia,

h) konieczność zweryfikowania, w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 35, prawidłowość sporządzenia deklaracji i wykazanych w niej danych. Podatnik w złożonej deklaracji wykazał budynki mieszkalne o pow. 153,09 m2, budynki pozostałe o pow. 954,35 m2, a w części dotyczącej przedmiotów zwolnionych z podatku działkę o pow. 1,37 ha (podstawa zwolnienia art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Biorąc pod uwagę sposób sporządzenia deklaracji uprawnione jest domniemanie, że za budynki podatnik jest zobowiązany do zapłaty podatku, natomiast ze zwolnienia miałyby korzystać jedynie grunty. Z ewidencji podatkowej wynika, że cała posiadana przez podatnika nieruchomość została uznana za zwolnioną. Takie zapisy na koncie podatkowym są sprzeczne z treścią deklaracji oraz zasadami sporządzania deklaracji wynikającymi z uchwały Nr XIII/57/15 Rady Miejskiej w Surażu z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji podatkowych. Z przyjętego wzoru deklaracji wynika, że w części F deklaracji należy wskazać powierzchnię, wartość budowli zwolnionych, miejsce położenia, formę władania, numer księgi wieczystej, oznaczenie w ewidencja gruntów i budynków, stawkę podatku jaką byłby objęty dany przedmiot, gdyby podlegał opodatkowaniu oraz przepis prawa, z jakiego tytułu występuje zwolnienie. A zatem do momentu prawidłowo sporządzonej deklaracji podatnik powinien zapłacić należny podatek za wykazane do opodatkowania nieruchomości. Ponadto należy wyjaśnić prawidłowość zastosowania zwolnienia gruntu. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że jest on sklasyfikowany jako R Br VI. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych użytki rolne nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, z wyjątkiem gdy są zajęte na działalności gospodarczą. Jednak w takim przypadku nie mogłyby korzystać ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 5, ponieważ zgodnie z jego treścią wyklucza ze zwolnienia grunty wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. Inną pojawiającą się wątpliwością co do możliwości korzystania ze zwolnienia przez nieruchomości posiadane przez podatnika są zapisy statutu stowarzyszenia. Zgodnie z jego treścią celem stowarzyszenia jest integrowanie lokalnej społeczności. Realizacja celu ma przebiegać poprzez: inicjowanie działań kulturalnych lokalnej społeczności; ochronę walorów kulturowych i przyrodniczych; prowadzenie działalności gospodarczej dla realizacji celów statutowych, współpracę z organizacjami pozarządowymi, organami samorządowymi i rządowymi; współpracę z osobami fizycznymi i podmiotami  posiadającymi i nieposiadającymi osobowości prawnej; organizowanie imprez turystycznych; promocję wskazanych statutem miejscowości i ich okolic poprzez popularyzację ich walorów; podejmowanie działań oświatowych, w tym prowadzenie zielonej szkoły lub przedszkola. A zatem działalność stowarzyszenia wykracza poza zakres wynikający z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,

i) podatnik wymieniony pod poz. 34 w złożonej deklaracji wykazał do opodatkowania budynki pozostałe o pow. 524,25 m2 i zadeklarował podatek w wysokości 3.150 zł. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są jeszcze grunty skalsyfikowane jako B – tereny mieszkalne o pow. 8.900 m2. Ustalono, że podmiot został uznany przez organ podatkowy jako zwolniony z podatku. W deklaracji nie wskazano podstawy prawnej zwolnienia. Z formalnego punktu widzenia organ podatkowy nie miał podstawy uznać podatnika za korzystającego ze zwolnienia do momentu złożenia przez niego prawidłowo sporządzonej deklaracji.

Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.  o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1892):

a) art. 3 ust. 1 w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 11 załącznika do protokołu kontroli, który w złożonej deklaracji wykazał do opodatkowania grunty rolne o pow. 0,2575 ha (grunty rolne zabudowane VI klasa). Z ewidencji geodezyjnej wynika, że grunty są własnością osoby fizycznej,

b) art. 4 ust. 1 w przypadku podatników wymienionych pod poz.:

- 10, który wykazał do opodatkowania grunty rolne o pow. 0,3569 ha, z których pow. przeliczeniowa wynosi 0,0582 ha (podatek 7 zł). Z ewidencji geodezyjnej i zestawienia gruntów oddanych w dzierżawę wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty o pow. 0,2769 ha, z których pow. przeliczeniowa wynosi 0,05538 ha a podatek 6 zł,

- 12, który nie wykazał do opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako Ł IV 0,3212 ha, co skutkowało zaniżeniem podatku o 20 zł,

- 13, który nie wykazał do opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako W o pow.  0,0141 ha,

-  8; z opisu zwartego na str. 61 protokołu kontroli wynika, że wykazana w pierwszej deklaracji powierzchnia użytków rolnych jest zawyżona o 1,0329 ha. Konsekwencją tej nieprawidłowości jest wykazywanie nieprawidłowej powierzchni w deklaracjach korygujących składanych w trakcie roku podatkowego. Ponadto ustalono, że zapisy na koncie podatnika nie odpowiadają złożonym dokumentom, ponieważ wynika z niego inna wysokość należnego podatku niż z deklaracji podatkowych. Według konta podatkowego zobowiązanie podatnika wynosiło 1.646 zł, natomiast z deklaracji wynika, że jest to kwota 1.702 zł. Natomiast z ustaleń kontroli wynika, że należny podatek powinien wynieść 1.680 zł,

c) art. 6a ust. 8 pkt 1 stwierdzono w przypadku podatników wymienionych w załączniku do protokołu kontroli pod poz. 9 (deklaracja wpłynęła w dniu 29 stycznia 2016 r.); 13 (deklaracja wpłynęła w dniu 27 stycznia 2016 r); 14 (deklaracja wpłynęła w dniu 28 stycznia 2016 r.); 16 (deklaracja wpłynęła w dniu 29 lutego 2016 r.); 17 (deklaracja wpłynęła w dniu 29 stycznia 2016 r.). Niezłożenie w terminie deklaracji zgodnie z art. 56 § 4 k.k.s. może stanowić wykroczenie skarbowe. W związku z powyższym, w przypadku stwierdzania naruszenia wskazanych przepisów należy rozważyć wysyłanie wniosków o wszczęcie postępowania w związku z wypełnieniem przesłanek wynikających z przywołanego przepisu – str. 61-63 protokołu kontroli.

W wyniku analizy deklaracji podatkowych złożonych przez osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej będące podatnikami podatku leśnego ustalono naruszenie:

a) art. 3 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821) w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 4 załącznika do protokołu kontroli. W złożonej deklaracji wykazał on las o pow. 8,8892 ha podlegający opodatkowaniu oraz 0,18 ha jako zwolniony z podatku ze względu na wiek drzewostanu. Z załącznika do deklaracji wynika, że 3,7377 ha zostało oddane w dzierżawę i użytkowanie wieczyste. A zatem według podatnika łączna powierzchnia gruntów posiadanych przez niego wynosi 12,8069 ha. Natomiast z ewidencji geodezyjnej wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty leśne o pow. 12,5005 ha,

b) art. 6 ust. 5 ustawy o podatku leśnym w przypadku podatników wymienionych pod poz. 6, 7 i 8. Z dokumentacji podatkowej wynika, że złożyli oni deklaracje w dniach 28-29 stycznia 2016 r., co podlega analogicznej kwalifikacji według art. 56 § 4 k.k.s. jak wyżej wykazane nieterminowe składanie deklaracji na podatek od nieruchomości i podatek rolny – str. 63-64 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości opłacanego przez osoby fizyczne wykazała, że:

a) naruszono art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników o numerach kont wskazanych w protokole kontroli, poprzez:

- brak informacji podatkowych złożonych przez współwłaścicieli nieruchomości,

- brak w aktach podatkowych obowiązującej w 2016 r. informacji podatkowej, co uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości opodatkowania budynku mieszkalnego oraz prawidłowości zastosowania zwolnienia z podatku gruntów leśnych. W aktach podatkowych znajduje się informacja złożona w dniu 10 września 2017 r.,

- złożenie informacji na podatek od nieruchomości jedynie przez jednego ze współwłaścicieli,

b) naruszono art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników o numerach kont wskazanych w protokole kontroli, poprzez:

- wykazanie do opodatkowania budynku mieszkalnego o pow. 70 m2. Z danych ustalonych na podstawie stron geoportal2.pl i maps.google.pl wynika, że budynek posiada powierzchnię zabudowy około 80 m2 i dwie kondygnacje. Wykazana do opodatkowania powierzchnia stanowi więc 43% sumy powierzchni rzutów poszczególnych kondygnacji,

- wykazanie do opodatkowania gruntów związanych z działalnością gospodarczą o pow. 1.310 m2, gruntów pozostałych 2.621 m2, budynku mieszkalnego o pow. 104,3 m2, budynku związanego z działalnością gospodarczą o pow. 265 m2 i budynku pozostałego o pow. 238,50 m2. W oparciu o informacje z wymienionych wyżej stron internetowych ustalono, że na działce podatnika posadowione są budynki o powierzchni zabudowy 660 m2 posiadające co najmniej dwie kondygnacje. Zadeklarowana do opodatkowania powierzchnia (607,8 m2) stanowi niecałe 50% powierzchni sumy kondygnacji (1.320 m2),

- wykazanie do opodatkowania budynków związanych z działalnością gospodarczą o pow. 275 m2 (od grudnia 255 m2), budynków pozostałych 18 m2 (od grudnia 38 m2) i gruntów związane z działalnością gospodarczą o pow. 830 m2. W oparciu o dane wynikające z wymienionych wyżej stron internetowych ustalono, że na działkach posadowiony jest budynek o powierzchni zabudowy 400 m2 posiadający dwie kondygnacje (użytkowe poddasze). Mając na uwadze, że suma powierzchni zabudowy wynosi około 600 m2 (powierzchnię rzutu poddasza przyjęto jako 50%), podatnik wykazał do opodatkowania około 50 % powierzchni,

- wykazanie powierzchni budynku mieszkalnego jako 110 m2. Ze strony geoportal2.pl wynika, że podatnik posiada dwa domy, jeden o powierzchni zabudowy około 120 m2 i 2,5 kondygnacji (użytkowe poddasze i piwnica) oraz drugi o powierzchni zabudowy około 75 m2 jednokondygnacyjny. A zatem rzuty poszczególnych kondygnacji dają pow. 375 m2. Wykazanie do opodatkowania jedynie około 30% powierzchni rzutów poszczególnych kondygnacji nakazuje wątpić w rzetelność danych wykazanych w informacji lub też danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków,

c) naruszono art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników o numerach kont wskazanych w protokole kontroli, poprzez:

- niewykazanie przez podatnika budowli do opodatkowania w informacji podatkowej; z opisu zawartego na str. 66 protokołu kontroli wynika, że działka, której powierzchnia wynosi 4.200 m2 jest utwardzona i znajdują się na niej silosy. Ponieważ zarówno plac, jak i silosy są budowlami  w rozumieniu art. 3 ust. 3 w zw. z ust. 9 Prawa budowlanego, a zatem – jeżeli są związane z działalnością gospodarczą, także w kontekście art. 1a ustawy (są w posiadaniu przedsiębiorcy) – podlegają opodatkowaniu. Należy więc ustalić ich wartość dla celów podatkowych, 

- nie wykazanie do opodatkowania budowli przez podatników, wobec których ustalono posiadanie przed budynkami terenu utwardzonego kostką brukową (miejsca parkingowe) i podjazdu dla niepełnosprawnych. Tego rodzaju obiekty są budowlami, a ponieważ są powiązane z działalnością gospodarczą podlegają opodatkowaniu,

- nie wykazanie do opodatkowania budowli przez podatnika, wobec którego na podstawie zdjęć ze strony geoportal2.pl stwierdzono, że działka jest ogrodzona i w części utwardzona. W rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawo budowlane tego rodzaju obiekty budowlane są budowlami, są one w posiadaniu przedsiębiorcy, a zatem podlegają opodatkowaniu,

- nie wykazanie do opodatkowania budowli przez podatnika, którego nieruchomość jest utwardzona kostką brukową,

- nie wykazanie przez podatnika, że nieruchomość związana z działalnością gospodarczą jest ogrodzona i częściowo utwardzona. Obiekty budowlane nie zostały wykazane w złożonej informacji i w konsekwencji nie zostały też opodatkowane,

d) art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników o numerach kont wskazanych w protokole kontroli, poprzez:

- wykazanie do opodatkowania budynków pozostałych (285,17 m2). Zgodnie z przywołanym przepisem za budynki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uznaje się budynki będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ponieważ mamy do czynienia z przedsiębiorcą, co do zasady wszystkie budynki będące własnością podatnika należy uznać za związane z działalnością,

- wykazanie do opodatkowania przez przedsiębiorcę budynku pozostałego o pow. 18 m2; w związku z tym należy ustalić, czy są ewentualnie spełnione warunki wymienione w art. 1a ust. 2a ustawy; analogiczna sytuacja dotyczy przedsiębiorcy, który wykazał jako budynek pozostały budynek o pow. 10 m2,

- wykazanie do opodatkowania przez przedsiębiorcę m.in. budynków pozostałych o pow. 110 m2 i gruntów pozostałych o pow. 25.413 m2 (uwagi jak wyżej). Z informacji dostępnych m.in. w intrenecie wynika, że na nieruchomości jest prowadzona działalność gospodarcza wymagająca zajęcia znacznej powierzchni, a także działalność gastronomiczna. Na stronie internetowej zamieszczony jest cennik za poszczególne usługi. Zakres i ilość oferowanych atrakcji wskazuje, że mamy do czynienia z odpłatnym wykorzystywaniem całej nieruchomości do prowadzonej działalności. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada grunty o pow. 25.700 m2. Na podstawie danych z geoportalu2 ustalono, że na nieruchomości jest posadowiony budynek o powierzchni zabudowy około 900 m2 oraz kilka mniejszych. Brak ewidencji budynków uniemożliwia ustalenie ich ilości i powierzchni zabudowy. Biorąc pod uwagę profil działalności oraz informacje wynikającej z ogólnie dostępnych stron internetowych należałoby szczegółowo ustalić ilość i powierzchnię budynków posadowionych na nieruchomości wykazanych przez podatnika w większości jako „pozostałe”,

e) naruszono art. 6c ust. 1 ustawy o podatku rolnym poprzez wydanie odrębnych decyzji na podatek rolny i podatek od nieruchomości, w sytuacji gdy należało wymiaru dokonać łącznie, w formie łącznego zobowiązania pieniężnego,

f) art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym w związku z łącznym opodatkowaniem gruntów stanowiących wyłączną własność podatnika i współposiadanych z małżonkiem,

g) art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym w związku z łącznym opodatkowaniem gruntów stanowiących wyłączną własność podatnika i współposiadanych z małżonkiem,

h) art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z łącznym opodatkowaniem gruntów stanowiących wyłączną własność podatnika i współposiadanych z małżonkiem,

i) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników o numerach kont wskazanych w protokole kontroli. Z ewidencji podatkowej wynika, że opodatkowane nieruchomości nie są własnością podatnika i nie zachodzą przesłanki aby uznać go za posiadacza samoistnego nieruchomości. W aktach podatkowych jest umowa użyczenia nieruchomości od osoby fizycznej,

j) art. 4 ust. 1 ustawy o podatku rolnym w przypadku podatników o numerach kont wskazanych w protokole kontroli, poprzez:

- przyjęcie jako podstawy naliczenia podatku 1,158 ha; z danych geodezyjnych wynika, że powierzchnia przeliczeniowa z posiadanych gruntów rolnych (3,5389 ha) wynosi 1,18078 ha. W dniu 12 stycznia 2018 r. wydano decyzję zmieniająca wymiar podatku (przypis 3 zł),

- przyjęcie jako podstawy naliczenia podatku 31,0076 ha; z danych geodezyjnych wynika, że powierzchnia przeliczeniowa z posiadanych gruntów rolnych (46,0766 ha) wynosi 31,061 ha.,

- przyjęcie jako podstawy naliczenia podatku 7,252 ha (grunty PS Br IV opodatkowano jako pastwiska); z danych geodezyjnych wynika, że powierzchnia przeliczeniowa z posiadanych gruntów rolnych (8,85 ha) wynosi 7,3105 ha. Organ podatkowy w dniu 15 stycznia 2018 r. wydał decyzję zmieniającą wymiar podatku za 2016 r. (przypis 7 zł),

- przyjęcie jako podstawy naliczenia podatku 3,1401 ha; z danych geodezyjnych wynika, że powierzchnia przeliczeniowa z posiadanych gruntów rolnych (4,9481 ha) wynosi 3,1272 ha. W dniu 15 stycznia 2018 r. wydano decyzję zmieniającą wymiar podatku,

- przyjęcie jako podstawy naliczenia podatku 4,3551 ha; z danych geodezyjnych wynika, że powierzchnia przeliczeniowa z posiadanych gruntów rolnych (6,5834 ha) wynosi 4,3473 ha,

- przyjęcie jako podstawy naliczenia podatku 15,13 ha i powierzchni przeliczeniowej 6,7595 ha; porównując te dane z danymi geodezyjnymi ustalono, że powierzchnia ogólna się zgadza, a rozbieżności występują w przypadku powierzchni przeliczeniowej, która powinna wynosić 6,852 ha. W trakcie kontroli wznowiono postepowanie i dokonano zmiany wymiaru podatku (przypis 11 zł),

k) naruszenie uchwały Nr XIII/57/15 Rady Miejskiej w Surażu z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji podatkowych, ponieważ zgodnie z przyjętym wzorem w części D2 pkt 1 informacji należy wskazać powierzchnię posiadanych nieruchomości. Podatnik wskazany w protokole kontroli w złożonej w 2016 r. informacji podatkowej nie wykazał budynku mieszkalnego pomimo, iż zgodnie z ewidencją podatkową posiada budynek mieszkalny o pow. 110 m2.

Ocenie poddano prawidłowość stosowania przez organ podatkowy ulg w zapłacie należności podatkowych, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania w trakcie tych działań wymogów i procedur wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej. Według opisu zawartego na str. 72-77 protokołu kontroli ustalono, że:

a) w przypadku decyzji RF.3120.3.2016 doszło do naruszenia art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej. Z dokumentacji podatkowej wynika, że postepowanie prowadzono ponad miesiąc (wniosek wpłynął w dniu 19 maja 2016 r. a decyzję wydano 22 czerwca 2016 r.). Biorąc pod uwagę, że w toku postepowania nie prowadzono czynności przewidzianych w prawie podatkowym, których nie wlicza się do terminów wymienionych w przywołanym przepisie ustawy oraz sprawa nie miała wyjątkowo skomplikowanego charakteru należało wydać decyzję do 19 czerwca 2016 r.,

b) w większości decyzji naruszono wymagania art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, ponieważ nie zawierają one uzasadnienia w przewidzianej formie. Przywołany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ponieważ przepisy prawa podatkowego nie zawierają legalnej definicji przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej to na organie podatkowym, w części decyzji przewidzianej na uzasadnienie prawne, ciąży obowiązek wykazania, jak należy rozumieć określenia ważny interes podatnika oraz ważny interes publiczny. Będzie to determinowało również sposób prowadzenia postępowania oraz treść, jaką będzie miało uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie faktyczne powinno odnosić się do zebranych w trakcie postępowania dowodów oraz ustalonych faktów wraz z ich oceną. Uzasadnienie powinno zawierać argumenty, które przeważyły za danym rozstrzygnięciem. Ponieważ w każdej wytypowanej do kontroli sprawie argumentacja podatników mająca uzasadniać udzielnie ulgi wskazywała na ich trudną sytuację materialną, postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w kierunku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Jeżeli podatnik wskazuje konkretną przyczynę należałoby ustalić czy faktycznie miała ona miejsce, jaki był jej wpływ na sytuację materialną podatnika oraz fakt czy jej wystąpienie było niezależne od działań podatnika i nie miał on na nią żadnego wpływu. W innym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem zasady legalizmu w postępowaniu podatkowym (art. 120), zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie (art. 121 § 1) i zasady prawdy obiektywnej (art. 122).

W trakcie analizy kont podatkowych dokonanej w zakresie prawidłowości ich prowadzenia stwierdzono:

a) przypadki figurowania na nich zapisów wskazujących na istnienie kilkuletnich nadpłat – m.in. z lat 2009 i 2010. Ponieważ żaden z podatników posiadających nadpłaty nie posiadał zaległości, na których poczet można byłoby je zaliczyć, organ podatkowy powinien podjąć działania w celu zwrócenia ich podatnikom. Ponieważ tego nie uczyniono należy wskazać, że naruszony został art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek, kosztów upomnienia oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku podlegają zwrotowi z urzędu, chyba że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych. Brak działań organu podatkowego spowodował, że nadpłaty z lat 2009 i 2010 uległy przedawnieniu. W związku z powyższym ich figurowanie na kontach podatkowych powoduje, że taki sposób prowadzenia ewidencji narusza art. 24 ust. 1 i 2  ustawy o rachunkowości,

b) w przypadku podatnika o numerze konta wskazanym w protokole kontroli stwierdzono naruszenie art. 62 § 1a Ordynacji podatkowej w związku z niezaliczaniem na poczet kosztów upomnienia kwoty 11,60 zł z wpłaty dokonanej w dniu 22 czerwca 2016 r. na poczet III raty  należnego zobowiązania podatkowego. Ponadto księgując odsetki nie stosowano art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, który wskazuje, że kwoty odsetek  zaokrągla się do pełnych złotych. W wyniku tych błędów saldo podatnika zostało zaniżone o 10,82 zł – str. 80-81 protokołu kontroli.

Badaniu poddano prawidłowość realizacji dochodów budżetu z tytułu podatku od środków transporotowych i ustalono, że:

a) podatnik wymieniony w załączniku nr 3/6 do protokołu kontroli pod poz. 6 dopiero w trakcie kontroli złożył deklarację na samochód ciężarowy (dmc 26 t., 3 osie i inny system zawieszenia), który był w jego posiadaniu w okresie od 1 kwietnia do 5 sierpnia 2016 r. Podatek do zapłaty wynosi 549 zł,

b) w przypadku wszystkich podatników, którzy złożyli deklaracje stwierdzono naruszenie art. 9 ust. 6 ustawy  podatkach i opłatach lokalnych. Jest to związane z brakiem na dokumentach daty wpływu deklaracji do jednostki. Naruszono tym samym § 42 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67), zgodnie z którym po zarejestrowaniu przesyłki na nośniku papierowym punkt kancelaryjny umieszcza i wypełnia pieczęć wpływu na pierwszej stronie pisma lub, w przypadku gdy nie ma możliwości otwarcia koperty, na kopercie. W związku z powyższym nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości wywiązywania się podatników z ustawowych obowiązków. Stwarza to również ograniczenie możliwości wykonywania obowiązków ciążących na służbach organu podatkowego, wynikających z treści art. 272 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej, obligujących do sprawdzania terminowości składania deklaracji i podejmowania ewentualnych działań w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 56 § 4 k.k.s. – str. 80 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych opis zawarty na str. 81-85 protokołu kontroli wskazuje, że:

a) sposób prowadzenia działań upominawczych narusza art. 3a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2017 r. poz. 1201), który w przypadku należności z tytułu podatków lokalnych przed wszczęciem postepowania egzekucyjnego obliguje wierzyciela do wysłania do dłużnika upomnienia. Niezachowanie tej zasady skutkuje tym, iż niemożliwe jest wszczęcie postepowania egzekucyjnego i nie ma możliwości skutecznego egzekwowania długu,

b) sposób prowadzenia działań egzekucyjnych narusza art. 6 § 1 przywołanej ustawy, który obliguje wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W perspektywie kilku lat działaniami tymi objęto niewielką część dłużników – np. w 2016 r. sześciu podatników. Biorąc pod uwagę, że termin przedawnieni należności upływa po 5 latach licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, brak możliwości zastosowania środka egzekucyjnego uniemożliwia przerwanie biegu przedawnienia i niweczy szanse na wyegzekwowanie wierzytelności,

c) zapisy na kontach podatkowych niektórych dłużników naruszają art. 24 ust. 1 i 2  ustawy o rachunkowości w związku z figurowaniem na nich zaległości, które na mocy art. 70 § 2-7 Ordynacji podatkowej uległy przedawnieniu. Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, że większość widniejących w ewidencji księgowej należności prawdopodobnie uległa przedawnieniu – np. w przypadku podatnika posiadającego zaległości w kwocie 585.490,50 zł nie ma możliwości wyegzekwowania długu, ponieważ z okazanej dokumentacji wynika, że w ostatnich pięciu latach nie zaistniały przesłanki wskazujące na przerwanie biegu przedawnienia. Na zaległości składają się należności z lat 1999 - 2011. Również w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/9 do protokołu kontroli znaczna część zaległości (z lat 2004-2011) prawdopodobnie uległa przedawnieniu z tych samych powodów. Księgi rachunkowe powinny być prowadzone rzetelnie, co oznacza, że dokonane w nich zapisy i salda powinny odzwierciedlać rzeczywisty stan należności. W związku z powyższym należy z zachowaniem szczególnej staranności ustalić czy i kiedy miały miejsce przesłanki powodujące przerwanie lub zawieszenie biegu przedawnienia u poszczególnych podatników.

Badanie zagadnień dotyczących prawidłowości poboru podatków przez inkasentów wykazało, że kwitariusze przez nich wykorzystywane, służące do poboru podatków, zawierają informacje z dokumentacji rachunkowej organu podatkowego. Między innymi inkasenci mogą w ten sposób wejść w posiadanie wiedzy o wysokości zobowiązania podatkowego i posiadanych zaległościach, które to dane, zgodnie z art. 293 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej, objęte są tajemnicą skarbową, do której dostępu inkasenci nie posiadają – str. 86 protokołu kontroli.

Analiza wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego wykazała nieprawidłowości związane z przyznawaniem dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.). Dotyczyły one pracowników wskazanych na str. 93-94 protokołu kontroli, którym przyznano dodatki za wykonywanie czynności objętych zakresem obowiązków tych pracowników. W efekcie nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki ustawowe decydujące o możliwości przyznania dodatku. Zgodnie z powołanym wyżej art. 36 ust. 5 ustawy świadczenie to może zostać przyznane w sytuacji okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, a nie w związku z wykonywaniem czynności wynikających z podstawowego zakresu obowiązków danego pracownika. Jeżeli pracownikowi dane zadanie powierzone zostało zakresem czynności związanym z zatrudnieniem na zajmowanym stanowisku, to zadanie to nie jest dodatkowe i nie posiada okresowego charakteru – fakt jego wykonywania powinien być uwzględniony w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, jako stałych składników wynagrodzenia. Czasowe zwiększenie obowiązków w zakresie realizacji danych zadań o charakterze stałym powinno zaś zostać uzasadnione w piśmie przyznającym dodatek (na okoliczności wpływające na zwiększenie obowiązków wskazał Pan w złożonym w trakcie kontroli wyjaśnieniu). Przyjęta w kierowanej przez Pana jednostce praktyka polega też na cyklicznym, ciągłym przyznawaniu pracownikom dodatków specjalnych w związku z wykonywaniem z reguły tych samych zadań, co pozostaje w sprzeczności z okresowym charakterem dodatku, wyrażonym przepisem ustawy – str. 90-94 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Urzędu Miejskiego w Surażu oraz przekazania środków na wyodrębniony rachunek bankowy ZFŚS. Z ustaleń kontroli wynika, że do dnia 31 maja 2016 r. przelano na rachunek Funduszu kwotę 13.794 zł, która stanowiła 68,23% rocznego odpisu. Zatem kwota przekazanego odpisu była niższa od minimalnej, jaką zgodnie z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2191, ze zm.) należało do końca maja przelać na ten rachunek. Minimalna kwota odpisu przekazanego do 31 maja 2016 r. powinna była wynieść 15.163 zł (75% równowartości odpisu). Ponadto kontrola wykazała, że dokonano nieprawidłowej korekty naliczenia odpisu na koniec 2016 r., skutkiem czego odpis za rok 2016 został zawyżony o 546,12 zł – str. 97-98 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy przedstawionej dokumentacji związanej z wydatkowaniem środków w ramach funduszu sołeckiego w 2016 r. stwierdzono częściową niezgodność wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego sołectwa Rynki z wnioskiem sołectwa – str. 119-120 protokołu kontroli. Wniosek sołectwa Rynki, po zmianie dokonanej w dniu 8 września 2016 r., obejmował wykonanie następujących zadań: poprawę drogi dojazdowej do pól i łąk oznaczonej nr geod. 147 – 5.945,97 zł oraz wymianę drzwi w kapliczce wiejskiej w Rynkach – 3.100 zł (obiekt położony na działce gminnej). Analiza wydatków wynikających z faktury z dnia 19 grudnia 2016 r. wykazała, że w ramach funduszu sołectwa Rynki dokonano zakupu drzwi i okien do kapliczki za łączną kwotę 3.099,60 zł, mimo że wniosek dotyczył tylko zakupu drzwi. W wyjaśnieniu wskazał Pan, że z funduszu sołeckiego została wykonana wymiana stolarki, w tym również okiennej. Błędny zatem zapis we wniosku funduszu sołeckiego wsi Rynki. Należy wskazać, że podstawą realizacji wydatków w ramach funduszu sołeckiego jest wniosek sołectwa obrazujący wolę mieszkańców co do przeznaczenia środków (przedsięwzięcie określone we wniosku jest analogiczne z protokołem zebrania wiejskiego sołectwa Rynki). Nie ma uzasadnienia w przepisach ustawy o funduszu sołeckim, aby  przymiot wydatków wykonanych w ramach funduszu przypisywać wydatkom na cele nie wskazane w treści wniosku, jak to miało miejsce w przypadku sołectwa Rynki. W części wykraczającej poza treść wniosku wydatek nie został bowiem poniesiony w trybie ustawy o funduszu sołeckim. Twierdzenie zawarte w wyjaśnieniu Pana Burmistrza o błędnym zapisie we wniosku sołectwa świadczy o niewłaściwej interpretacji zasad funkcjonowania funduszu sołeckiego. Prawidłowość wniosku nie może być oceniana pod kątem poniesionych wydatków, ponieważ to wniosek sołectwa stanowi wiążącą podstawę ich poniesienia, jeżeli mają zostać uznane za wydatki wykonane w ramach funduszu i zostać ujęte we wniosku złożonym Wojewodzie w celu uzyskania ich częściowego zwrotu. Według danych protokołu kontroli wartość zakupionych okien wyniosła 1.205,40 zł.

W zakresie podstaw władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nie okazano dokumentów, na podstawie których instytucja kultury (Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury w Surażu) włada nieruchomościami. Ustalono, iż budynek M-GOK znajduje się w ewidencji instytucji kultury, a grunt pod budynkiem w ewidencji Urzędu Miejskiego. Skarbnik Gminy wyjaśniła, że Właścicielem gruntu, na którym znajduje się budynek (…) jest gmina Suraż. Budynek (…) został pobudowany w latach 1960-1970 i ujęty jest w ewidencji księgowej (…) Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Surażu. Dalej Skarbnik wskazuje, że Urząd Miejski w Surażu oraz MGOK nie jest w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o sposobie otrzymania bądź przekazania w/w budynku – str. 123 protokołu kontroli.

Mając na względzie potwierdzenie przez Skarbnika, że gmina jest właścicielem gruntu, na którym posadowiony jest budynek, oraz brak dowodów na ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz MGOK, należy w świetle art. 48 k.c. przyjąć, że gmina jest również właścicielem budynku. Budynek powinien zatem znajdować się w księgach Urzędu Miejskiego, a nie MGOK, stosownie do zasad wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 15 i ust. 4 ustawy o rachunkowości, a także przepisu § 2 pkt 5 zawartego w obu rozporządzeniach określających zasady rachunkowości jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek budżetowych oraz zakładów budżetowych – z 5 lipca 2010 r. i z 13 września 2017 r.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w przyjętych zasadach rachunkowości, poprzez:

a) dostosowanie opisu zasad funkcjonowania konta 130-2 do faktycznych rozwiązań w zakresie gromadzenia dochodów,

b) określenie kwoty, powyżej której pozostałe środki trwałe podlegają ujęciu na koncie 013,

c) dostosowanie opisu konta 310 do pozostałych przepisów wewnętrznych regulujących zasady ewidencji materiałów i faktycznie stosowanych rozwiązań,

d) określenie zasad wyceny stanu materiałów stwierdzonych podczas inwentaryzacji, które w momencie zakupu odnoszone były w koszty.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130-2 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla operacji zwrotów dochodów,

b) zaprzestanie stosowania technicznych zapisów ujemnych na koncie 223,

c) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów opatrzonych podpisami świadczącymi o ich kontroli, wymaganymi przepisami wewnętrznymi,

d) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału odsetek od wszystkich nieopłaconych w terminie należności cywilnoprawnych,

e) dokonywanie na koncie 290 wskazanych w części opisowej wystąpienia zapisów obrazujących odpisy aktualizujące należności; przeanalizowanie posiadanych zaległości pod kątem występowania przesłanek dokonania odpisów aktualizujących określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości,

f) wyksięgowanie z konta 080 ujętej na nim bezpodstawnie kwoty 8.000 zł dotyczącej wartości dokumentacji remontu drogi; przeprowadzenie analizy aktualności i przydatności dokumentacji inwestycji sporządzonych w latach ubiegłych, których koszty ujęte są na koncie 080. W przypadku stwierdzenia braku możliwości wykorzystania danej dokumentacji w przyszłości – wyksięgowanie jej kosztów w ciężar funduszu,

g) księgowanie należności z tytułu dochodów budżetowych na koncie 221,

h) zapewnienie zgodności miedzy ewidencją syntetyczną należności z tytułu dochodów budżetowych i ewidencją analityczną prowadzoną według poszczególnych dłużników,

i) zweryfikowanie figurujących na kontach podatkowych sald nadpłat i zaległości pod kątem rzetelności prezentowanych danych, szczególnie w kontekście możliwego ich przedawnienia oraz dokonanie stosownych zapisów urealniających dane ewidencyjne.

3. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie ujętych w księgach odsetek naliczonych od należności niepodatkowych w kolumnie „Zaległości” sprawozdania Rb-27S,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N jako należności wymagalnych tych należności, których termin płatności minął na dzień sprawozdawczy, tj. przypadał nie później niż na dzień poprzedzający dzień sprawozdawczy.

4. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do terminowego i rzetelnego podejmowania czynności egzekucyjnych wobec dłużników należności cywilnoprawnych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminów ich przedawnienia.

5. Podjęcie czynności mających na celu wyegzekwowanie wykazanych w księgach należności za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, a także należności dotyczącej nieobjętych egzekucją „z powodu niedopatrzenia” odsetek od kontrahenta w wysokości 302,53 zł. W przypadku braku możliwości podjęcia stosownych czynności lub ich bezskuteczności zastosowanie instytucji umorzenia należności z urzędu, zgodnie z przesłankami określonymi uchwałą Rady Miejskiej.

6. Podjęcie działań w celu rozliczenia z kontrahentami nadpłat za dostarczanie wody wykazanych w księgach w kwocie 366,56 zł. W przypadku stwierdzenia braku możliwości rozliczenia danej nadpłaty zapewnienie wyksięgowania jej z ewidencji.

7. Zapewnienie przeprowadzania inwentaryzacji kasy w związku z przekazaniem jej prowadzenia osobie zastępującej, jak tego wymaga obowiązująca w Urzędzie instrukcja kasowa.

8. Zobowiązanie kierownika instytucji kultury do sporządzania planów finansowych z zachowaniem wymogów określonych w art. 31 ustawy o finansach publicznych.

9. W zakresie klasyfikacji budżetowej:

b) prawidłowe zaliczanie wydatków do bieżących lub majątkowych, mając na uwadze, że wydatki na zadania mające charakter remontów środków trwałych powinny być ujmowane jako wydatki bieżące w par. 4270, a nie jako wydatki majątkowe,

a) zapewnienie klasyfikowania w par. 4700 wydatków na podróże służbowe stanowiące dojazdy związane ze szkoleniami.

10. Terminowe sporządzanie programu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, tj. w sposób zapewniający wyeliminowanie sytuacji, iż na określone lata gmina takiego programu nie posiada.

11. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał w sprawie:

a) zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony,

b) określenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

Przekazanie Radzie Miejskiej w Surażu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia dotyczących ewentualnych konsekwencji powtarzającego się naruszania przepisów ustaw przez Radę.

12. Przestrzeganie obowiązku sporządzenia i opublikowania wykazu każdej nieruchomości przeznaczonej do zbycia, z podaniem przyjętej formy jej zbycia.

13. Powołanie Społecznej Komisji Mieszkaniowej, o której mowa w uchwale Rady Miejskiej w Surażu z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Suraż oraz przestrzeganie wynikającego z uchwały trybu wyłaniania najemców lokali mieszkalnych.

14. Zawieranie umów najmu lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, chyba że najem dotyczy lokalu związanego ze stosunkiem pracy lub jednostka posiada udokumentowane żądanie najemcy zawarcia umowy na czas oznaczony.

15. Ustalenie w umowach najmu lokali użytkowych kwoty czynszu i kwoty odpłatności za ogrzewanie, jako odrębnej od czynszu należności, która powinna podlegać okresowej analizie pod kątem zapewnienia pokrycia kosztów ogrzewania lokalu ponoszonych przez gminę.

16. Niezwłoczne przeprowadzenie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Poinformowanie RIO w Białymstoku o wysokości opłat ustalonych w drodze aktualizacji.

17. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia i dokumentowania kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

18. Podjęcie zdecydowanych działań w celu wyjaśnienia i wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń, także w aspekcie finansowym.

19. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji.

20. Rozważenie podjęcia działań dyscyplinujących podatników, którzy uporczywie nieterminowo składają deklaracje podatkowe.

21. Przestrzeganie obowiązujących przepisów z zakresu prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych.

22. W zakresie przyznawania dodatków specjalnych pracownikom:

a) zaniechanie formułowania uzasadnień przyznania dodatku polegających na powieleniu zadań z zakresu czynności realizowanego przez danego pracownika w związku zajmowanym stanowiskiem; wskazywanie jako podstawy jego przyznania okresowego zwiększenia obowiązków w ramach realizacji stałych zadań lub okresowego powierzenia dodatkowych zadań nieprzewidzianych zakresem obowiązków,

b) zachowanie okresowego charakteru dodatku, mając na uwadze, że jego przyznawanie w sposób skutkujący tym, iż pracownik otrzymuje go nieprzerwanie, świadczy albo o nieprawidłowym określeniu obowiązującego pracownika zakresu czynności albo o nieadekwatnym do faktycznie wykonywanych obowiązków poziomie stałych składników wynagrodzenia.

23. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) przekazywanie środków na rachunek Funduszu w terminach określonych przepisami ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych,

b) prawidłowe ustalanie kwoty odpisu na ZFŚS,

c) zmniejszenie odpisu na 2018 r. o kwotę 546,12 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu w 2016 r.

24. Kwalifikowanie wydatków jako poniesionych w ramach funduszu sołeckiego wyłącznie w przypadku ich zgodności z prawidłowo uchwalonym i sporządzonym wnioskiem sołectwa.

25. Formalne uregulowanie podstaw władania nieruchomością przez instytucję kultury oraz doprowadzenie do zgodności między przyjętą formą władania przez MGOK nieruchomością a danym ewidencji księgowej, mając na uwadze, że w aktualnej sytuacji budynek – jako nie stanowiący własności MGOK – powinien być wykazany w księgach Urzędu Miejskiego.

26. Zapewnienie rzetelnej realizacji wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku