Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Puńsku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 stycznia 2018 roku (znak: RIO.V.6001-7/17), o treści jak niżej:

Pan

Witold Liszkowski

Wójt Gminy Puńsk

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Puńsk za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Puńsku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badanie zagadnień dotyczących funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych wykazało, że gminna biblioteka publiczna prowadzona jest w strukturach Domu Kultury Litewskiej w Puńsku utworzonego na mocy uchwały Nr VIII/66/03 Rady Gminy Puńsk z dnia 12 grudnia 2003 r. Podkreślenia wymaga, iż w statucie DKL, stanowiącym załącznik do uchwały, nie zawarto postanowień wskazujących wprost na prowadzenie przez DKL biblioteki, a tym samym na jej organizacyjne wyodrębnienie. Według statutu DKL, instytucja ta składa się z: Ośrodka instruktażowo-metodycznego, Skansenu jako ośrodka muzealnego z siedzibą teatru stodolanego, Muzeum historycznego i Muzeum etnograficznego. Jedynie w § 10 tego aktu, odnoszącego się do sposobów osiągania podstawowych celów, zapisano, że DKL osiąga cele m.in. poprzez prowadzenie bibliotek. Doprecyzowanie przywołanego zapisu statutu zawarto dopiero w treści regulaminu organizacyjnego, wprowadzonego zarządzeniem Nr 3/2014 Dyrektora Domu Kultury Litewskiej w Puńsku z dnia 1 kwietnia 2014 r., w którym wskazano, iż w skład Domu Kultury Litewskiej wchodzi Biblioteka Publiczna Gminy Puńsk (rozdz. II pkt 8).

Zgodnie z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642, ze zm.) gmina ma obowiązek zorganizowania i prowadzenia co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej – jako odrębnej instytucji kultury lub części składowej innej instytucji kultury. Na gruncie zaś art. 18 ust. 4 przywołanej ustawy organizację oraz szczegółowy zakres działania biblioteki publicznej wchodzącej w skład innej instytucji kultury określa organizator w statucie tej instytucji kultury. Z zaprezentowanej treści statutu DKL nie wynika, aby funkcjonująca w praktyce biblioteka została formalnie zorganizowana przez Radę Gminy jako część składową DKL.

Dodania wymaga, iż pomimo braku formalnego utworzenia biblioteki jako instytucji kultury została ona wymieniona w rejestrze instytucji kultury gminy Puńsk jako instytucja odrębna od DKL. Z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862) wynika, iż instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Fakt wpisania Biblioteki do rejestru sugeruje, iż jest ona odrębną instytucją kultury, co jednakże nie odpowiada stanowi faktycznemu. Dokonany wpis w rejestrze był zatem nieuzasadniony, gdyż w sytuacji prowadzenia biblioteki jako części składowej innej instytucji kultury, nie nabywa ona odrębnej osobowości prawnej. W sensie formalnoprawnym w takim przypadku funkcjonuje bowiem jeden podmiot mający formę instytucji kultury.

Te same przesłanki stanowią podstawę do zakwestionowania faktu prowadzenia dla DKL i Biblioteki odrębnych ksiąg rachunkowych (pomimo, iż w sposób prawidłowy sporządzano jednocześnie wspólne sprawozdania finansowe i budżetowe), posiadania oddzielnych podstawowych rachunków bankowych, a także sporządzania odrębnych planów finansowych. W udzielonym wyjaśnieniu argumentował Pan, iż wydzielenie ksiąg rachunkowych wynika z możliwości pozyskiwania środków z budżetu państwa i UE na działalność biblioteki oraz zakupy książek. Na gruncie postanowień art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342) podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych jest instytucja kultury, działająca jako odrębna osoba prawna; osiągnięcie celów wskazanych przez Pana Wójta w wyjaśnieniu możliwe jest zatem poprzez analityczny podział w ramach prowadzonych ksiąg rachunkowych DKL, bez konieczności ich wydzielania. Na podstawie przepisów art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mającej odpowiednie zastosowanie do bibliotek z mocy art. 2 ustawy o bibliotekach, instytucja kultury samodzielnie gospodaruje przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania; przepisy zawarte w art. 27 ust. 3 i 4 ustawy stanowią zaś, że podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Konkludując, istnienie jednej jednostki organizacyjnej, w rozumieniu przywołanych ustaw, nie może wiązać się z działaniami, które są właściwe dla dwóch odrębnych podmiotów w obrocie prawnym – str. 4-6 protokołu kontroli.

           Analiza zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy wykazała ponadto, że według uchwały Nr XV/102/2016 Rady Gminy Puńsk z dnia 11 sierpnia 2016 r., od dnia 11 sierpnia 2016 r. jednostką obsługującą jednostki oświatowe – w rozumieniu art. 10b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) – jest Urząd Gminy Puńsk. Pomimo tego, wbrew postanowieniom zawartym w art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do końca sierpnia 2017 r. sprawozdania finansowe i budżetowe jednostek obsługiwanych były podpisywane przez dyrektorów szkół. Zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy „w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych (…), są one przekazywane w całości.” Sprawozdania jednostek obsługiwanych przez Urząd powinny być zatem opatrzone podpisem Pana Wójta, jako kierownika jednostki obsługującej, która przejęła całość obowiązków jednostek obsługiwanych w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Wskazane uchybienie zostało wyeliminowane począwszy od września 2017 r. – str. 6-7 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, iż pracownikowi zatrudnionemu na ½ etatu na stanowisku inspektora Urzędu Gminy zakresem czynności przypisano m.in. następujące obowiązki: prowadzenie urządzeń ewidencyjno-księgowych Gminnej Spółki Wodnej, egzekwowanie należności w terminie, wysyłanie upomnień, naliczanie odsetek od zaległości za zwłokę oraz windykacja zaległości, sporządzanie wykazu zaległości do sprawozdawczości. Należy wskazać, iż brak podstaw prawnych do tego, aby mógł Pan powierzyć pracownikom obowiązki związane z prowadzeniem gospodarki finansowej i ewidencjonowaniem operacji spółek wodnych. Stosownie do art. 441 § 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1566, ze zm.), spółki wodne są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. Z art. 441 § 4 przywołanej ustawy wynika, że spółki prowadzą księgi rachunkowe oraz sporządzają sprawozdania finansowe zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości. Według zaś postanowień art. 444 § 2 i 3 tego aktu spółki mogą korzystać z pomocy finansowej jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie i dofinansowanie inwestycji, która to pomoc polega na udzielaniu dotacji w rozumieniu ustawy o finansach publicznych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Podobne regulacje zawarte były w przepisach art. 164 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.), która obowiązywała do końca 2017 r. Z zaprezentowanych przepisów obu ustaw nie wynika możliwość wykonywania przez gminę bieżących obowiązków organizacyjnych spółki wodnej. W związku z tym, że gmina obowiązków takich nie może wykonywać za spółkę, nie może Pan postanowić o powierzeniu ich pracownikowi Urzędu w zakresie czynności podlegających realizacji w ramach stosunku pracy finansowanego z budżetu. Wynagrodzenie pracownika Urzędu finansowane jest z budżetu gminy, a zatem wydatki na ten cel muszą dotyczyć któregoś z celów spośród wymienionych w przepisach art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż Na wniosek z zebrania Walnego Gminnej Spółki Wodnej „Szeszupe” w Puńsku gmina Puńsk zgodziła się na pomoc w prowadzeniu księgowości spółki. Na przełomie 1999 r. i 2000 r. Gminna Spółka Wodna nie posiadała możliwości finansowych, ponadto nie chcieliśmy obciążać finansowo społeczeństwa podniesieniem składek. – str. 9-10 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego do 31 grudnia 2017 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), a także innych regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że:

a) zakładowy plan kont Urzędu w dalszym ciągu przewidywał konto 014 „Zbiory biblioteczne”, pomimo, iż jak wskazano w wystąpieniu wystosowanym po poprzedniej kompleksowej kontroli przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku, konto to może być stosowane jedynie przez biblioteki wymienione w opisie zasad funkcjonowania tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W praktyce konto nie było prowadzone – str. 18 protokołu kontroli,

b) w zakładowym planie kont przewidziane zostało konto 101 „Kasa”, podczas gdy kasa w Urzędzie mocą zarządzenia Nr 2/2014 Pana Wójta z dnia 20 lutego 2014 r. została zlikwidowana i nie prowadzi się ewidencji na koncie 101 – str. 18 protokołu kontroli,

c) w opisie konta 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz zbiorów bibliotecznych” zawartym w zakładowym planie kont Urzędu wskazano, że umorzenie jest księgowane w korespondencji z kontem 400 „Amortyzacja”, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia do tego celu służy konto 401 „Zużycie materiałów i energii” – str. 18 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych mających na celu ocenę prawidłowości zapisów księgowych stwierdzono następujące odstępstwa od zasad ewidencji operacji określonych ustawą o rachunkowości oraz rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…:

a) na początek i koniec danego roku dokonywano bezpodstawnych przeksięgowań pomiędzy rejestrami wyodrębnionymi w ramach ksiąg Urzędu Gminy dla projektów realizowanych z udziałem środków europejskich a podstawowymi rejestrami Urzędu. Przykładowo, pod datą 4 stycznia 2016 r. w rejestrze projektu dokonano zapisu Wn 080-20 – Ma 800-20 na kwotę 63.960 zł, zaś w ewidencji Urzędu zastosowano równoległy zapis ujemny Wn 080-20 – Ma 800-20. Następnie w dniu 31 grudnia 2016 r. z wydzielonych rejestrów projektów zapisami ujemnymi: Wn 080 – Ma 800 i równolegle Wn 810 – Ma 223 lub Wn 011 – Ma 800 i równolegle Wn 810 – Ma 223 wyksięgowano kwotę o łącznej wartości 2.842.171,25 zł, którą ujęto w ewidencji dotyczącej Urzędu stosując analogiczne zapisy dodatnie. Odnosząc się do tej kwestii Skarbnik Gminy wskazała, iż na koniec roku przenoszę salda z projektów do jednostki UG, aby zamknąć księgi rachunkowe – i projektów i jednostki – jako jednej jednostki budżetowej. Po przeniesieniu sald do jednostki wszystkie dane, zestawienia, wydruki mam w jednym miejscu, a to jest dla mnie ułatwieniem przy sporządzaniu wszystkich sprawozdań, zarówno budżetowych jak i finansowych. Z tez zawartych w udzielonym wyjaśnieniu wynika jakoby dla projektów realizowanych z udziałem środków europejskich przewidziano prowadzenie ewidencji księgowej w formie wyodrębnionych ksiąg rachunkowych. Należy zauważyć, iż jest to niezgodne z przepisami ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych dotyczy jednostek wymienionych w art. 2 tej ustawy, a nie poszczególnych rodzajów operacji dokonywanych przez te jednostki. Ponadto treść wyjaśnienia nie znajduje oparcia w stwierdzonym stanie faktycznym; w praktyce ewidencję projektów prowadzono bowiem w formie wyodrębnionych rejestrów księgowych (dzienników częściowych). W takiej sytuacji dokonywanie wskazanych wyżej przeniesień jest zbędne, gdyż to stosowany program księgowy powinien umożliwiać połączenie danych z poszczególnych rejestrów w jedną całość. Na potrzeby kontroli zostało sporządzone zbiorcze zestawienie obrotów i sald Urzędu i realizowanych projektów, co jest dowodem na to, iż wykorzystywany program wyposażony jest w odpowiednie funkcje, a ewidencja projektów nie stanowi odrębnych ksiąg rachunkowych. Dodania wymaga, iż mimo prowadzenia dzienników częściowych nie sporządzano zestawienia obrotów tych dzienników za okres sprawozdawczy; naruszono tym samym art. 14 ust. 3 ustawy. Stosowne zestawienia zostały wygenerowane dopiero w trakcie kontroli. Zakwestionowaniu podlegają ponadto stosowane przy przeksięgowaniach zapisy księgowe, a w szczególności korespondencja kont 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, która w ogóle nie wynika z przepisów rozporządzenia. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 810 na jego stronie Wn ujmuje się m.in. równowartość wydatków inwestycyjnych dokonywanych przez jednostki budżetowe w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki” (co było ewidencjonowane po dokonanych przeniesieniach). Strona Ma konta 223 służy zaś do ujmowania okresowych wpływów środków pieniężnych otrzymanych na pokrycie wydatków budżetowych – str. 18-19 i 21-22 protokołu kontroli,

b) wartość dotacji podmiotowej w kwocie 531.000 zł przekazanej z budżetu dla Domu Kultury Litewskiej w części uznanej za wykorzystaną i rozliczoną niewłaściwie ujęto zapisem Wn 800 – Ma 224, zamiast zapisami Wn 810 – Ma 224 i w końcu roku Wn 800 – Ma 810 – str. 21 protokołu kontroli,

c) przychody z tytułu kapitalizacji odsetek nieprawidłowo ewidencjonowano przy wykorzystaniu konta 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast konta 750 „Przychody finansowe”. W trakcie kontroli dokonano przeksięgowania odsetek stanowiących przychody za trzy kwartały 2017 r. w kwocie 7.341,76 zł z konta 720 na konto 750 – str. 22 protokołu kontroli,

d) kwoty niewykorzystanych przez gminę dotacji podlegających zwrotowi (13.614,01 zł) ujmowano w sposób niewłaściwy zapisem ujemnym Wn 224-2 „Rozrachunki budżetu” – Ma 901 „Dochody budżetu”, podczas gdy prawidłowo operacje te należy ujmować zapisem dodatnim Wn 901 – Ma 224 – str. 24 protokołu kontroli,

e) zwrot mylnych wpłat dokonywany był zapisem ujemnym po stronie Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej” (dochody), zamiast po stronie Ma konta 130 zgodnie z danymi wyciągu bankowego, z zastosowaniem następnie technicznego zapisu ujemnego (nieprawidłowość tą ujawniono także w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej). Z obowiązującego do końca 2017 r. opisu konta 130 zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia wynikało, iż zapisów na tym koncie należy dokonywać na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem. Opis ów wskazywał także, że na koncie 130 obowiązuje zachowanie zasady czystości obrotów, co oznacza, że do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat, korekt wprowadza się dodatkowo techniczny zapis ujemny. Od 1 stycznia 2018 r. zasady ewidencji na koncie 130 wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911). Stanowią one, iż zapisy na koncie 130 dokonywane są na podstawie dokumentów bankowych; na koncie 130 obowiązuje zachowanie zasady czystości obrotów, co oznacza, że stosowana technika księgowości ma zapewnić możliwość prawidłowego ustalenia wysokości tych obrotów oraz niezbędne dane do sporządzenia sprawozdań finansowych, budżetowych lub innych określonych w odrębnych przepisach. Dodano ponadto, że dopuszczalne jest stosowanie innych niż dokumenty bankowe dowodów księgowych, jeżeli jest to konieczne dla zachowania czystości obrotów. W ocenie Izby z uwagi na fakt, iż zasady funkcjonowania kont korespondujących z kontem 130 nie przewidują dokonywania na nich zapisów ujemnych należy – tak jak dotychczas – stosować zapisy dodatnie po właściwej stronie konta 130 wynikającej z wyciągu bankowego, a następnie dla zachowania czystości obrotów stosować techniczny zapis ujemny po obu stronach konta 130 – str. 26 protokołu kontroli,

f) rozrachunki dotyczące dochodów ze sprzedaży lokalu mieszkalnego zaewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, zamiast na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, jak to wynikało z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 26 protokołu kontroli,

g) stan konta syntetycznego 221 wykazano jednostronnym saldem w wysokości 92.748,21 zł, ustalonym jako per saldo należności i zobowiązań ujętych na tym koncie. Zgodnie z ewidencją analityczną na koncie syntetycznym 221 należało wykazać należności w kwocie 96.264,69 zł i nadpłaty w kwocie 3.516,48 zł. Nieprawidłowość ta wystąpiła także w czasie poprzedniej kontroli. W sprawozdawczości budżetowej za 2016 r. wartość należności i zobowiązań ujętych na omawianym koncie została wykazana w wysokości prawidłowej. W konsekwencji opisywanej nieprawidłowości zaniżono natomiast należności i zobowiązania w bilansie Urzędu jako jednostki budżetowej za 2016 r. Zaniżenie dotyczyło sumy 3.493,50 zł, gdyż jednocześnie stwierdzono zawyżenie należności w bilansie o kwotę nadpłat wynoszącą 22,98 zł, w sposób niewłaściwy ujętą w aktywach bilansu (w poz. „pozostałe należności”) – str. 28, 34 i 38 protokołu kontroli,

h) w dalszym ciągu w księgach rachunkowych budżetu ujmowano wpływy z tytułu zwrotu środków pieniężnych niewykorzystanych do końca roku przez jednostki budżetowe na pokrycie wydatków (wyniosły one łącznie 91.163,88 zł), stosując zapis ujemny Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133 „Rachunek budżetu”. Na naruszenie zasady dokonywania na koncie 133 zapisów zgodnych z danymi wyciągów bankowych wskazano także podczas poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 171-172 protokołu kontroli,

i) zaniechano naliczania i ewidencjonowania na koniec każdego kwartału należnych odsetek od nieopłaconych w terminie należności (np. z tytułu czynszów dzierżawnych); odsetki naliczane były w momencie wpłat należności i w związku z tym od zaległości występujących na koniec roku nie zostały naliczone, wbrew postanowieniom § 8 ust. 5 rozporządzenia. Z ustaleń kontroli wynika, iż nienaliczone na dzień 31 grudnia 2016 r. odsetki stanowiły kwotę 2,14 zł. Stwierdzono ponadto nieprawidłowe (zaniżone łącznie o sumę 5 zł) naliczenie odsetek od nieterminowych wpłat czynszu dzierżawnego – str. 115 protokołu kontroli,

j) wbrew wymogom art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy i określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia zasad funkcjonowania konta 020 „Wartości niematerialne i prawne” (którego stan Wn na koniec 2016 r. wynosił 383.616,93 zł) nie prowadzono ewidencji analitycznej wartości niematerialnych i prawnych. Z opisu konta 020 wynika, iż ewidencja szczegółowa powinna umożliwiać należyte obliczanie umorzenia wartości niematerialnych i prawnych, podział według ich tytułów i osób odpowiedzialnych. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy konta ksiąg pomocniczych prowadzi się w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgo głównej – str. 155 protokołu kontroli,

k) na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” zaewidencjonowano następujące dokumenty: „Strategia rozwoju gminy” o wartości 35.990 zł, „Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy” o wartości 60.000 zł, „Opracowanie programu Ochrony Środowiska Planu Gospodarki Odpadami Gminy Puńsk” o wartości 9.760 zł, „Plan zagospodarowania przestrzennego” o wartości 173.360,00 zł, „Projekt na oczyszczalnię ścieków” o wartości 18.300 zł, „Strategia rozwoju i promocji przedsiębiorczości PR.077” o wartości 12.200 zł, „Przegląd ekologiczny składowiska odpadów” o wartości 3.300,10 zł, niestanowiące praw majątkowych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy. Łączna wartość wymienionych opracowań stanowiła kwotę 312.910,10 zł. Wskazania wymaga, iż część ze wskazanych dokumentów stanowi element uchwał Rady Gminy Puńsk, co oznacza, że posiadają status dokumentów urzędowych, które są wyłączone spod zakresu pojęcia przedmiotu prawa autorskiego przez art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawach autorskich i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 880, ze zm.) – str. 155-156 protokołu kontroli.

Od 1 stycznia 2018 r. przedstawione wyżej stany faktyczne podlegają analogicznej ocenie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego…

W wyniku analizy obrotów konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu, służącego do rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu dokonywanych przez te jednostki wydatków budżetowych, stwierdzono, że w poszczególnych miesiącach 2016 r. wykazywało ono saldo Ma. Opis konta 223 zawarty w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. nie przewiduje możliwości wystąpienia salda Ma tego konta. Może ono wykazywać saldo Wn oznaczające stan środków budżetowych przelanych na rachunki bieżące jednostek budżetowych, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych. Saldo po stronie Ma oznacza zaś, że wydatki poszczególnych jednostek budżetowych, wykazane w sprawozdaniach miesięcznych Rb-28S, były wyższe od kwoty środków otrzymanych z budżetu na ich realizację, wbrew przepisom art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Nieprawidłowość ta dotyczyła następujących jednostek budżetowych: Urzędu Gminy, Szkoły Podstawowej w Puńsku, Przedszkola w Puńsku oraz Gospodarki Komunalnej Gminy Puńsk.

Jak wynika ze szczegółowego rozliczenia za poszczególne miesiące 2016 r., w przypadku Urzędu Gminy, powyższa nieprawidłowość wystąpiła w styczniu na kwotę 10.302,38 zł i w lipcu na kwotę 9.353,11 zł. Dodania wymaga, iż począwszy od dnia 1 sierpnia 2016 r. utworzone zostały dwa odrębne rachunki bankowe dla dochodów i wydatków Urzędu; fakt ów wpłynął na dokonanie w księgach rachunkowych Urzędu bezpodstawnego zapisu księgowego, który należy ocenić jako działanie w celu ukrycia faktu przeznaczenia kwoty 9.353,11 zł na wydatki. Na podstawie dowodu PK nr 776/15 z dnia 31 lipca 2016 r. wskazaną kwotę zaksięgowano bowiem zapisem Wn 130-12 – Ma 223-12 sugerującym wpływ środków na wydatki, co faktycznie nie miało miejsca. W istocie kwota będąca podstawą zapisu stanowiła zrealizowane dochody budżetowe. W ewidencji budżetu korekty „dostosowującej” stany kont 222 i 223 do ewidencji Urzędu w zakresie kwoty 9.353,11 zł dokonano zaś pod datą 31 grudnia 2016 r. zapisem Wn 223 – Ma 222 (dowód PK nr 488 z opisem „W związku z otwarciem rachunku wydatkowego w UG jednostka dokonano przeksięgowania sald z rachunku dochodowego”).

Z analizy danych kont rozrachunkowych obrazujących rozliczenia z budżetem z tytułu odprowadzanych dochodów i otrzymywanych z budżetu środków na wydatki wynika, iż opisywana nieprawidłowość w odniesieniu do pozostałych jednostek budżetowych wystąpiła:

a) w Przedszkolu w Puńsku – w czerwcu na sumę 1.075,04 zł i w listopadzie na sumę 63,25 zł,

b) w Gospodarce Komunalnej Gminy Puńsk – w marcu na kwotę 45.779,09 zł i w grudniu na kwotę 30.471,90 zł, o czym został Pan powiadomiony pismem z dnia 27 marca 2017 r. (RIO.V.6002-1/17) wystosowanym przez Izbę po przeprowadzonej w tej jednostce kontroli problemowej,

c) w Szkole Podstawowej w Puńsku – we wrześniu na sumę 14.984,78 zł, w październiku na sumę 15.237,46 zł i w listopadzie na sumę 15.723,57 zł.

Naruszono tym samym jedną z podstawowych zasad funkcjonowania jednostki budżetowej, określoną w art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego – str. 168-171 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdań budżetowych, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), wykazała, że:

a) kwotę 3,54 zł stanowiącą nadpłatę z tytułu dochodów gminy pobieranych przez urzędy skarbowe ujęto w ewidencji Urzędu na stronie Ma konta 221-11, po czym nie uwzględniono w sprawozdaniu Rb-27S Urzędu za okres 2016 r. w kolumnie „nadpłaty”. Wskazania wymaga, iż dane o nadpłacie – jeżeli nadpłata ta podlega wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S – powinna być ujęta w ewidencji Urzędu zapisem Wn 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 221, stosownie do zasad funkcjonowania konta 221. Natomiast w przypadku, gdy wynikająca z informacji udostępnionej na stronie BIP Ministerstwa Finansów nadpłata z tytułu podatków i opłat lub udziału w podatku dochodowym od osób prawnych nie jest wykazywana przez gminę w sprawozdaniu Rb-27S, to w ogóle nie powinna być ujęta w księgach. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z obowiązującymi zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27S zawartymi w załączniku nr 39 do rozporządzenia dane wykazywane w kolumnie „nadpłaty” nie muszą wykazywać zgodności z danymi podanymi w informacji Ministerstwa Finansów – § 3 ust. 1a pkt 1 i 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia. Oznacza to, że w sprawozdaniu mogą być pomijane dane o nadpłatach, w szczególności jeżeli ich wykazanie spowodowałoby niezgodność z innymi pozycjami sprawozdania Rb-27S; w takiej sytuacji nie ma uzasadnienia ujmowanie tych danych w księgach – str. 28-29 protokołu kontroli,

b) GOPS w Puńsku realizujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone gminie ustawami sporządzając jednostkowe sprawozdanie Rb-27ZZ nie wypełnił części A i B tego sprawozdania, z których powinny wynikać dane uzupełniające obrazujące podział należności, zaległości i nadpłat na części przypadające budżetowi państwa i budżetowi gminy. Część A i B w zakresie dotyczącym tej jednostki została wypełniona na etapie sprawozdania zbiorczego (stosowne dane dotyczyły zarówno kolumny 2 „Należności”, jak i kolumny 3 „Zaległości” części A i B, w których ujęto odpowiednio kwoty 657.093,53 zł i 312.844,03 zł oraz 663.404,36 zł i 309.149,92 zł). Wskazania wymaga, że przepisy rozdziału 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej nie zawierają wyłączenia obowiązku sporządzania części A i B sprawozdania Rb-27ZZ przez jednostki sporządzające sprawozdania jednostkowe. W § 6 ust. 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia wskazano zaś, iż dane uzupełniające w sprawozdaniu zbiorczym jednostka samorządu terytorialnego wykazuje na podstawie danych wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych. Przepis ten jest zgodny z fundamentalną zasadą sporządzania sprawozdań zbiorczych, przewidującą sporządzanie ich na podstawie sprawozdań jednostkowych – § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wzór sprawozdania Rb-27ZZ stanowiący załącznik nr 10 do rozporządzenia również nie zawiera żadnych wskazówek mogących sugerować, że części A i B nie podlegają wypełnieniu przy sporządzaniu sprawozdania jednostkowego. Należy też zwrócić uwagę, że przepisy rozporządzenia wyraźnie artykułują przypadki, w których jednostka nie wypełnia określonych pozycji sprawozdania. Przykładem jest § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 rozporządzenia, z którego wprost wynika, że jednostka realizująca zadania zlecone nie wypełnia w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” – str. 31-32 protokołu kontroli.

Ocena realności i zgodności z posiadaną dokumentacją założeń przyjętych w treści wieloletniej prognozy finansowej (WPF) gminy Puńsk wykazała nieprawidłowość dotyczącą planowanych spłat rat kapitałowych wynikających wyłącznie z zobowiązań już zaciągniętych (poz. 14.1 Danych uzupełniających o długu i jego spłacie). Stwierdzono, że spłaty rat kapitałowych na lata 2018-2022 prognozowane w WPF na okres 2017-2024, przyjętej uchwałą Nr XXIV/170/2017 Rady Gminy Puńsk z dnia 10 sierpnia 2017 r., nie znajdowały oparcia w obowiązujących umowach kredytowych, z treści których wynikały inne kwoty spłat. W szczególności nie uwzględniono spłat rat kapitałowych kredytu zaciągniętego w dniu 27 czerwca 2017 r. w Banku Spółdzielczym w Suwałkach na sumę 449.107 zł (spłaty w latach 2017-2020), który wpłynął na rachunek budżetu gminy w dniu 28 czerwca 2017 r. Wprowadzona wskazaną wyżej uchwałą z dnia 10 sierpnia 2017 r. zmiana WPF na lata 2017-2024 powinna uwzględniać spłaty przedmiotowego kredytu, stanowiącego zobowiązanie już zaciągnięte na dzień dokonywania zmiany. Różnice w wykazanych spłatach rat kredytu przedstawiały się w sposób następujący:

a) na rok 2018 zostały wykazane spłaty w wysokości 1.500.000 zł, podczas gdy wykazaniu podlegała kwota 1.439.107 zł,

b) na rok 2019 zostały wykazane spłaty w wysokości 900.000 zł, podczas gdy wykazaniu podlegała kwota 1.000.000 zł,

c) na rok 2020 zostały wykazane spłaty w wysokości 800.000 zł, podczas gdy wykazaniu podlegała kwota 860.000 zł,

d) na rok 2021 zostały wykazane spłaty w wysokości 100.000 zł, podczas gdy wykazaniu podlegała kwota 250.000 zł,

e) na rok 2022 zostały wykazane spłaty w wysokości 0 zł, podczas gdy wykazaniu podlegała kwota 250.000 zł – str. 56-57 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków stwierdzono nieprawidłowe klasyfikowanie niektórych operacji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), polegające na tym, że:

a) dochody ze sprzedaży przyczepy samochodowej w kwocie 11.590 zł ujęto do rozdziału 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, zamiast do rozdziału 75023 „Urzędy gmin”, par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” – str. 99-100 protokołu kontroli,

b) wydatki z tytułu kosztów podróży związanych ze szkoleniami ujmowano błędnie do par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”. Zgodnie ze zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 931) do par. 4700 należy klasyfikować zarówno wydatki na umowę zlecenia z osobą fizyczną, która przeprowadzi usługę szkoleniową dla pracowników lub opłatę za szkolenie, jak i koszty dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia pracowników odbywających szkolenia, a więc wszystkie koszty związane ze szkoleniem – str. 131 protokołu kontroli,

c) do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” i par. 4260 „Zakup energii” w rozdziale 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg” zaliczono wydatki poniesione na konserwację oświetlenia ulicznego odpowiednio w kwotach 18.450 zł i 3.690 zł, które prawidłowo powinny być ujęte w par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 129 protokołu kontroli,

d) wydatki za dostarczenie żwiru do remontu dróg gminnych w łącznej kwocie 96.550,70 zł zaliczono do par. 4270 „Zakup usług remontowych”, zamiast do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Z treści umowy zawartej z dostawcą w dniu 4 maja 2016 r. nie wynikało, aby dostarczanie żwiru było połączone z usługą jego wbudowania (rozplantowania), co pozwoliłoby zaliczyć wydatki do poniesionych na zakup usługi remontowej – str. 128-129 protokołu kontroli,

d) wydatki na zakup dwóch zestawów komputerowych (o wartości 4.612,50 zł i 3.954,45 zł), kserokopiarki (o wartości 4.000 zł) oraz pompy (o wartości 4.438 zł), tj. środków trwałych o wartości jednostkowej powyżej 3.500 zł podlegających ujęciu na koncie 011 „Środki trwałe” (gdzie je ujęto), zaliczono do par. 4210 – odpowiednio w rozdziale 75023 „Urzędy gmin” i rozdziale 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód”. Fakt dokonania zapisów na koncie 011 potwierdza, że poniesione wydatki nie powinny być klasyfikowane jako wydatki bieżące, lecz jako majątkowe w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”. Prawidłowe ujęcie wydatków z opisywanych tytułów w par. 6060 rozdziału 75023 i 90001 spowodowałoby przekroczenie planu w tych podziałkach o kwoty 12.566,95 zł i 4.000 zł – jednostka nie posiadała bowiem limitu na tego typu wydatki inwestycyjne – a tym samym naruszenie podstawowej zasady dokonywania wydatków budżetowych, wymagającej ponoszenia ich w graniach limitów określonych w planie finansowym. Odnosząc się do tej kwestii Skarbnik Gminy wskazała na omyłkowe zaliczenie wydatków na zakupy inwestycyjne do wydatków bieżących oraz nieskorygowanie planu wydatków spowodowane przez pośpiech czy dekoncentrację. Błędne sklasyfikowanie wydatków zaniżyło ponadto kwotę wydatków majątkowych. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków majątkowych i bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych) – str. 124-125 protokołu kontroli. Należy przy tym podkreślić, że po 1 stycznia 2018 r. wydatki na zakup środków trwałych o tej wartości powinny być ujmowane jako wydatki bieżące, ponieważ kwota, powyżej której zakupy mogą być zaliczane do wydatków majątkowych wynosi obecnie 10.000 zł (do końca 2017 r. – 3.500 zł),

e) wydatek z tytułu pomocy finansowej w kwocie 754.713,96 zł poniesiony na rzecz powiatu sejneńskiego na zadanie pn. „Przebudowa drogi powiatowej Nr 1163B Sejwy-Widugiery-Sankury” sklasyfikowano w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między j.s.t.” zamiast w par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między j.s.t. na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych”. Nie stwierdzono też, aby podstawą udzielenia dotacji była odrębna uchwała organu stanowiącego o udzieleniu pomocy finansowej wymagana na mocy art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – str. 138-141 protokołu kontroli,

f) do par. 6640 „Dotacja celowa przekazana j.s.t. przez inną j.s.t. będącą instytucją wdrażającą na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów)” zaklasyfikowano wydatek w kwocie 5.000 zł poniesiony na rzecz gminy Szypliszki w oparciu o umowę z dnia 15 marca 2016 r. dotyczącą współpracy gminy Puńsk i gminy Szypliszki na rzecz przebudowy dróg gminnych w celu utworzenia alternatywnych tras przejazdowych dla drogi wojewódzkiej nr 651. Na mocy umowy strony zadeklarowały wzajemny wkład finansowy w wysokości 5.000 zł na przebudowę dróg gminnych, co należy interpretować jako wzajemne udzielenie pomocy finansowej podlegające sklasyfikowaniu w par. 6300. Analogicznie jak w punkcie poprzedzającym, udzielenie pomocy finansowej nie zostało poprzedzone odrębną uchwałą organu stanowiącego o udzieleniu pomocy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Opisywana umowa nie zawierała ponadto postanowień odnośnie terminu wykorzystania dotacji celowej oraz terminu rozliczenia udzielonej dotacji, a także terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, co stanowi naruszenie art. 250 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. Brak na niej także kontrasygnaty Skarbnika Gminy, co narusza art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 137-138 protokołu kontroli.

Analizując prawidłowość stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono ponadto przypadek ujęcia wydatku w niewłaściwej podziałce klasyfikacji, które – jak wykazała kontrola – miało na celu ukrycie przekroczenia limitu wydatków budżetu na 2016 r. na kwotę 28.290 zł w rozdziale 60016 „Drogi publiczne gminne” par. 6060. Wskazaną sumę 28.290 zł za zakup przyczepy ciężarowej do prac gospodarczych w momencie zapłaty faktury (17 czerwca 2016 r.) ujęto we właściwej podziałce klasyfikacji, tj. par. 6060 rozdz. 60016, w której jednakże planowany limit wydatków wynosił 0 zł. Z danych zawartych na odwrocie faktury wynika, że dekretacja wraz z symbolami klasyfikacji budżetowej oraz zatwierdzenie do wypłaty były autoryzowane przez Pana Wójta oraz Skarbnika Gminy. Następnie, po stwierdzeniu braku limitu wydatków we tej podziałce klasyfikacji, na podstawie dowodu PK nr 613 z dnia 30 czerwca 2016 r., kwotę 28.290 zł przeniesiono do par. 4210 w tym samym rozdziale. Natomiast po dokonaniu stosownej zmiany w budżecie (na mocy uchwały Rady Gminy Puńsk Nr XV/100/2016 z dnia 11 sierpnia 2016 r. wprowadzono limit wydatków na kwotę 28.300 zł w rozdziale 60016, par. 6060), poleceniem księgowania z dnia 11 sierpnia 2016 r. dokonano ponownego przeniesienia opisywanej kwoty do par. 6060. Dokonane przeksięgowanie spowodowało, że kwota wydatku wykonanego w wymienionej podziałce klasyfikacji ostatecznie mieściła się w ustalonym limicie, mimo wcześniejszego jego poniesienia bez posiadania limitu. Z wyjaśnień Skarbnika wynika, że: wydatek został omyłkowo w dniu 17 czerwca 2016 r. ujęty jako wydatek majątkowy. Kiedy okazało się, że sesji nie da się zwołać i nie będę mogła dokonać zmian w planie wydatków, to w dniu 30 czerwca 2016 r. dokonałam przeksięgowania wydatku z majątkowego par. 6060 na wydatek bieżący w par. 4210. Przy najbliższej sesji, tj. w miesiącu sierpniu 2016 r. plan został skorygowany, do wydatków majątkowych ujęto par. 6060 i dopiero w sierpniu 2016 skorygowano błędy i zakup przyczepy zaksięgowano na prawidłowy paragraf, zgodnie z planem wydatków 2016 r.

Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dowód źródłowy składający się na opisane przekroczenia planu wydatków opatrzony został podpisem zatwierdzającym do wypłaty złożonym przez Pana Wójta. Stwierdzone przekroczenie planu wydatków świadczy o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika, który także opatrzył dowód księgowy skutkujący przekroczeniem planu wydatków swoim podpisem. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki – str. 122-123 protokołu kontroli.

           W toku badania prawidłowości zawierania umów najmu lokali mieszkalnych stwierdzono, że w czterech przypadkach umowy najmu zostały zawarte na czas określony przy braku udokumentowania żądania lokatorów zawarcia umów na czas oznaczony. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.) umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator – str. 108 protokołu kontroli.

           Odnośnie procedur oddawania w najem lokali użytkowych (str. 109-112 protokołu kontroli) ustalono, że:

a) kontrolowana jednostka zaniechała waloryzacji stawek czynszu najmu lokalu z przeznaczeniem na prowadzenie apteki, mimo prawa do waloryzacji wynikającego z umowy zawartej w dniu 8 marca 2006 r. na czas nieokreślony. Jak wynika z ustaleń kontroli, w wyniku zaniechania waloryzacji czynszu w latach 2007-2016 jednostka nie ustaliła należności na łączną kwotę 4.299,36 zł, z tego za trzy ostatnie lata (2014-2016) na sumę 2.106,60 zł. Dodania wymaga, iż na dzień kontroli zwaloryzowany czynsz powinien wynosić 304,49 zł, co oznacza wzrost o 58,51 zł w stosunku do wysokości pierwotnie ustalonej. Jak stanowi art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych obowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych,

b) zawierane umowy najmu lokali użytkowych z Samodzielnym Publicznym Gminnym Ośrodkiem Zdrowia, B-M i Wydawnictwem AUSRA na okres powyżej 3 miesięcy nie były poprzedzone sporządzeniem wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia. Według postanowień art. 35 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego Urzędu, a ponadto informacje o wywieszeniu tego wykazu podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy oddania nieruchomości w najem czy dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017 r. poz. 201), jest Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, i stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

W zakresie realizacji dochodów budżetu gminy z tytułu podatku od środków transportowych od osób fizycznych stwierdzono nieprawidłowość, która polegała na zastosowaniu nieprawidłowej stawki w przypadku podatnika będącego właścicielem samochodu ciężarowego o dopuszczalnej masie całkowitej równej 14 t, posiadającego 2 osie. Prawidłową stawką wynikającą z uchwały jest kwota 705 zł, natomiast podatnik zastosował stawkę 665 zł, przy braku reakcji służb organu podatkowego co może świadczyć o nieprowadzeniu czynności sprawdzających w trybie art. 272 Ordynacji podatkowej. Spowodowało to zaniżenie kwoty podatku o 36 zł, w związku z tym, że obowiązek podatkowy powstał od 1 lutego – str. 77 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także nieprowadzenia czynności sprawdzających i kontrolnych w zakresie weryfikacji przedkładanych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wbrew przywołanym przepisom art. 272 Ordynacji podatkowej. Służby organu podatkowego nie ustalając stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia jego zgodności z przedstawionymi dokumentami, naruszały obowiązki wskazane treścią art. 272 pkt 3. Nieprawidłowości dotyczyły 5 podatników o następujących numerach ewidencyjnych wskazanych w protokole kontroli, a potencjalne zaniżenie dochodów z tytułu omawianej należności w latach 2014-2017 wyniosło 503 zł – str. 81-82 protokołu kontroli.

Opisane nieprawidłowości w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w większości przypadków wynikały z braku korekt deklaracji będących pochodną zmiany ilości osób zamieszkujących na danej nieruchomości (urodziny, zameldowania itp.), a nie wykonywanie czynności sprawdzających przez służby organu podatkowego w tym obszarze powodowało brak jego właściwej reakcji, zmierzającej do wyegzekwowania rzetelnej prezentacji przez podatników stanu faktycznego. Jednym z badanych aspektów pozyskiwania przez gminę podatkowych dochodów budżetu jest realizacja obowiązków zapisanych w przepisach Działu V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające”. Szczególnie treść art. 272 ustawy obliguje organ podatkowy do czynności, które mają dać racjonalną pewność, iż wszyscy zobowiązani w danej należności (przymiot powszechności), zachowali się zgodnie z wymogami ustaw podatkowych kreującymi materialnoprawny porządek (przymiot prawidłowości). Jednocześnie przepisy przywołanego działu Ordynacji zawierają normy prawne wskazujące na pożądane zachowania organu podatkowego. Artykuł 274a opisuje natomiast działania, jakie może podjąć organ w celu weryfikacji zachowań (zaniechań) podatników. Zaniedbania w tym obszarze mogły prowadzić do utraty kontroli nad potencjalnymi dochodami z omawianego tytułu o określonej wartości.

             Kontrola terminowości dokonywania wpłat podatków i opłat wykazała, w przypadkach podanych niżej, nieprzestrzeganie ustawowych terminów ich wnoszenia przez podatników:

a) podatku od środków transportowych od osób fizycznych – kwota podatku wpłaconego po terminie wyniosła 23.460 zł (dotyczyła 4 podatników) – str. 77 protokołu kontroli;

b) łącznego zobowiązania pieniężnego – kwota podatku uiszczona po terminie wyniosła 9.755 zł (dotyczyła 11 podatników) – str. 92 protokołu kontroli;

c) opłaty za gospodarowanie odpadami – kwota podatku uiszczona po terminie wyniosła 4.927 zł (dotyczyła 21 właścicieli nieruchomości) – str. 85 protokołu kontroli.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawe i jest czynem zabronionym, który zgodnie z  art. 57 Kodeksu karnego skarbowego podlega karze grzywny jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu.

           Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że w grudniu 2016 r. przyznał Pan dwóm pracownikom Urzędu dodatki specjalne w kwotach przekraczających 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, co sprzeciwiło się postanowieniom regulaminu wynagradzania. Wysokość nadpłaconych dodatków specjalnych wyniosła odpowiednio 360 zł i 60 zł – str. 118 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości ustalania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Puńsk stwierdzono, iż w dniu 23 stycznia 2017 r. sporządził Pan sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli. Zostało ono przedłożone Radzie Gminy Puńsk nieterminowo, bo dopiero w dniu 24 marca 2017 r. Zgodnie z art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przedkłada sprawozdanie organowi stanowiącemu tej jednostki samorządu terytorialnego w terminie 7 dni od jego sporządzenia.

           W obrębie tego zagadnienia stwierdzono ponadto przypadek niewłaściwego ustalenia osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego (Sj) nauczyciela mianowanego na potrzeby obliczenia kwoty dodatków uzupełniających dla poszczególnych nauczycieli. Prawidłowo Sj tego nauczyciela powinno wynosić 1.376,44 zł, podczas gdy do obliczeń przyjęto 1.720,55 zł (różnica 344,11 zł). W dniu 27 listopada 2017 r. (podczas kontroli) dokonano korekty naliczenia dodatków uzupełniających dla nauczycieli mianowanych. W jej efekcie dopłacono nauczycielom mianowanym z terenu gminy Puńsk kwotę zaniżonego dodatku uzupełniającego w łącznej wysokości 21 zł, zaś kwota nadpłaconego dodatku w wysokości 21 zł została zwrócona na rachunek Szkoły Podstawowej w Widugierach przez nauczyciela, któremu zawyżono osobistą stawkę wynagrodzenia zasadniczego podczas dokonywania obliczeń – str. 148-150 protokołu kontroli.

           Zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro reguluje zarządzenie Nr 123/2014 Pana Wójta z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu udzielania zamówień publicznych. W regulaminie przyjęto, iż zamówień o wartości powyżej 6.000 euro netto oraz nieprzekraczające 30.000 euro netto udziela się po przeprowadzeniu postępowania w postaci porównania ofert (zapytanie ofertowe lub publiczne zaproszenie do składania ofert); dodano, że porównanie ofert polega na skierowaniu zapytania ofertowego, przez właściwego ze względu na przedmiot zamówienia pracownika, do co najmniej dwóch wykonawców świadczących w ramach prowadzonej działalności dostawy, roboty lub usługi będące przedmiotem zamówienia lub porównania ofert złożonych w odpowiedzi na publiczne zaroszenie do składania ofert. Przewidziano ponadto, iż udzielenie zamówienia następuje w formie pisemnej po zatwierdzeniu przez kierownika zamawiającego protokołu z porównania ofert. Jak wynika z ustaleń kontroli, w zakresie postępowania na zakup znaków drogowych w celu poprawy bezpieczeństwa dróg o łącznej wartości 32.898,76 zł (26.747,12 zł netto, co stanowiło 6.406,65 euro), nie udokumentowano zastosowania przywołanych procedur regulaminu zapewniających konkurencyjność postępowania – str. 119 i 133 protokołu kontroli.

Ocenie poddano prawidłowość rozliczania kosztów podróży służbowych. Stwierdzono, że w sytuacji korzystania przez Pana Wójta lub Sekretarza Gminy z samochodu służbowego w celu odbycia podróży służbowej do innej miejscowości niż siedziba Urzędu Gminy, nie były wystawiane polecenia wyjazdu służbowego dla osoby odbywającej podróż. Brak polecenia wyjazdu służbowego stwierdzono ponadto w przypadku odbycia przez jednego z pracowników podróży służbowej do Suwałk. Inspektor prowadząca rejestr wydanych delegacji wskazała do protokołu, że wydaje polecenia wyjazdów służbowych jedynie tym osobom, które się po nie zgłaszają. Kontrolującym wyjaśniono ponadto, iż niewystawianie poleceń wyjazdu wynikało z faktu braku wypłaty należności na rzecz osoby odbywającej tę podróż.

Należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. art. 775 § 1 Kodeksu pracy podróż służbowa jest wykonywaniem na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się stałe miejsce pracy pracownika lub w której znajduje się siedziba pracodawcy. Polecenie odbycia podróży służbowej powinno zawierać co najmniej elementy wynikające wprost z § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), tj. miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży oraz środek transportu, a oprócz tego także datę odbycia podróży i określenie jej służbowego celu. Dodania wymaga, że podróż służbowa nie musi w każdym przypadku oznaczać konieczności wypłaty należności na rzecz osoby odbywającej tę podróż. Zasady ustalania należności przysługujących delegowanym w podróż pracownikom przewidują sytuacje, w których podróż odbędzie się bez powstania podstaw do wypłacania należności (np. podróż odbyta pojazdem służbowym z zapewnieniem całodziennego wyżywienia lub trwająca poniżej 8 godzin). Nie oznacza to jednak, że odbywana podróż przestaje przez to być podróżą służbową, a w efekcie, że możliwe jest pominięcie wymogów w zakresie formalnego delegowania pracownika przez osobę upoważnioną do zlecenia podróży. Formalne delegowanie w podróż służbową nie jest warunkiem niezbędnym tylko dla wypłaty należności pracownikowi. Jest to warunek niezbędny również do tego, aby uznać wydatki publiczne na zakup zużywanego paliwa za poniesione zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o finansach publicznych. Między innymi art. 216 ust. 2 ustawy stanowi o tym, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w przepisach prawa. Przyjęty w Urzędzie Gminy sposób dokumentowania zlecania podróży (a właściwie jego brak) niweczy możliwości zweryfikowania zgodności z prawem wydatków na zakup paliwa oraz sposobu wykorzystywania samochodów, jako mienia jednostki.

Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że czynności w zakresie rozliczania kosztów podróży służbowych i ryczałtów samochodowych oraz wystawiania druków poleceń wyjazdu służbowego i prowadzenia ich rejestru nie zostały formalnie przypisane zakresem obowiązków żadnemu pracownikowi. Jak ustalono, w praktyce wymienione czynności były wykonywane przez dwie pracownice wskazane w protokole kontroli – str. 129-132 protokołu kontroli.

Dokonano również oceny ponoszonych wydatków na paliwo do samochodów i sprzętu służbowego oraz jego rozliczania na podstawie prowadzonych kart drogowych, co zostało opisane na str. 156-161 protokołu kontroli. Stwierdzono, że kontrolowana jednostka posiada na stanie: samochód osobowy DACIA DOKKER, ŻUK, 2 ciągniki, STAR, sprzęty w postaci: zagęszczarki, zamiatarki ciągnikowej, kosiarki rotacyjnej, równiarki, traktora do koszenia trawy, a także samochody i sprzęt OSP Puńsk i OSP Smolany (2 Jelcze, agregaty, motopompy, autopompę, Lukas Honda (nożyce)). W kontrolowanej jednostce nie ustalono norm zużycia paliwa w samochodach i sprzęcie silnikowym pozwalających na weryfikację wykazywanego zużycia paliwa, nie opracowano też w formie pisemnej procedur określających zasady jego wykorzystywania, w tym od kogo i w jakiej formie mają pochodzić dyspozycje w tym zakresie, a także zasad prowadzenia kart drogowych i rozliczania zużytego paliwa. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, że nie ustalono zasad gospodarki materiałami pędnymi, w tym norm zużycia paliwa jedynie z mojej winy, gdyż w moim rozumieniu z żadnego przepisu wprost nie wynika obowiązek ustalenia norm zużycia i zasad rozliczania; dodał Pan, iż aktualnie są przygotowywane zasady gospodarki materiałami pędnymi i normy zużycia paliwa dla wszystkich pojazdów silnikowych.

Z ustaleń kontroli wynika, iż w praktyce karty drogowe prowadzone były jedynie dla samochodu DACIA DOKKER; brak kart drogowych dla samochodów ŻUK i STAR oraz 2 ciągników. Wydawaniem tych kart, ich sprawdzaniem oraz sporządzaniem dokumentu pn. „Protokół zużycia paliwa” w praktyce zajmuje się młodszy referent, której wskazane obowiązki nie zostały formalnie powierzone zakresem czynności. Miesięczne karty drogowe oraz miesięczne karty pracy sprzętu silnikowego prowadzone były też dla samochodów oraz sprzętu pożarniczego OSP. Ich prowadzeniem zajmuje się Sekretarz Gminy, który w swym zakresie czynności również nie ma powierzonych obowiązków w tym zakresie.

Szczegółową kontrolą objęto karty drogowe samochodu DACIA DOKKER za listopad i grudzień 2016 r. (łącznie 5 kart). Stwierdzono, iż na łączną liczbę przejechanych w tym okresie kilometrów (8.636) 29,10% stanowiły wyjazdy kierownika GOPS w Puńsku (2.514 km). W jednym przypadku z samochodu służbowego skorzystał ponadto pracownik Domu Kultury Litewskiej, który w dniu 4 grudnia 2016 r. odbył podróż do Telsiai na Litwie (przebyta odległość 586 km). Wydatki dotyczące zakupu zużytego paliwa z tytułu wykorzystywania samochodu przez pracowników innych instytucji niż Urząd Gminy były ponoszone z planu finansowego Urzędu. Okazane karty drogowe posiadały numer i datę ich wydania, numer rejestracyjny, markę i pojemność, rodzaj paliwa (benzyna, gaz), datę powrotu, stan licznika wyjazdu i powrotu oraz przebieg kilometrów; opatrzone były ponadto podpisem osoby obliczającej wyniki. Pozostałe rubryki znajdujące się na stosowanych drukach kart drogowych nie były wypełniane; dotyczy to m.in.: imienia i nazwiska kierowcy, jego podpisu, podpisu osoby zlecającej wyjazd i stwierdzającej przyjazd, podpisu wystawiającego kartę, informacji na temat pobranego paliwa, wskazania normy zużycia paliwa oraz rzeczywistego zużycia paliwa, godzin odjazdu i przyjazdu, przebiegu kilometrów oraz zużycia paliwa na każdy wyjazd. Na uwagę zasługuje przede wszystkim brak wskazania w kartach drogowych informacji na temat zużycia paliwa (m.in. z powodu braku określenia norm zużycia), w tym w szczególności w podziale na benzynę i gaz, w który samochód jest wyposażony. Podobnie wynikający z kart przebieg podawany był w jednej wartości bez podziału na kilometry przejechane na gazie i na benzynie. W trakcie kontroli okazano tzw. zbiorcze dowody wydania paliw do samochodu DACIA DOKKER sporządzone przez sprzedawcę tych paliw i podpisane przez kierowców, w którym to dokumencie podano dane o: imieniu i nazwisku kierowcy, marce pojazdu i ilości wydanego gazu i benzyny; brak w nich dat poszczególnych wydań paliwa oraz cen, według których zakup był dokonywany. W dacie 4 stycznia 2017 r. został zaś sporządzony protokół zużycia paliwa w miesiącach listopad-grudzień (podpisany przez 3-osobową komisję); zużycie gazu i benzyny w litrach stanowiło sumę tych paliw wydanych kierowcom we wskazanym okresie zgodną ze zbiorczymi dowodami wydania paliw (tj. 561,45 l gazu i 181 l benzyny) dla przebiegu wynoszącego 8.636 km (wykazanego w kartach drogowych). W dole protokołu dokonano zaś zsumowania wydanych paliw i pomnożenia ich ilości przez ceny ich zakupu według faktur paliw, co z kolei stanowiło podstawę do dokonania zapisu Wn 400 – Ma 310 (na kwoty odpowiednio: 1.216,86 zł gaz i 818,69 zł benzyna). Zaprezentowane dane świadczą o tym, iż zużycie gazu i paliwa nie wynikało ze stosownych obliczeń, lecz z danych ustalonych na podstawie faktur zakup paliwa i zbiorczych dowodów ich wydania przez sprzedawcę. Analogiczną metodę rozliczania zużycia paliwa stosowano wobec samochodu ŻUK, STAR i dwóch ciągników, przy czym okazane protokoły zużycia, odpowiednio benzyny i oleju napędowego, odnosiły się do całego 2016 r. Tezę tę potwierdziła w złożonym wyjaśnieniu inspektor w Urzędzie Gminy zajmująca się rozliczaniem paliw wskazując wprost: paliwo rozliczyłam na podstawie protokołów zużycia paliwa sporządzonych przez komisję, która stwierdziła, iż w wyniku eksploatacji danego pojazdu została zużyta określona ilość paliwa w litrach; rozliczenia wartościowego dokonałam na podstawie opłaconych faktur zakupu paliwa, które znajdują się w dokumentach księgowych Urzędu. Wymienione czynności należy traktować jako wycenę paliwa nie zaś faktyczne rozliczenie jego zużycia.

Kontrola wykazała ponadto, iż zakupione przez Urząd paliwo wykorzystywane przez OSP księgowano w ewidencji Urzędu bezpośrednio w koszty, zaś zakup paliwa (gazu, benzyny i oleju napędowego) wykorzystywanego do eksploatacji pozostałych pojazdów i maszyn (m.in. DACIA DOKKER, ŻUK, STAR, ciągniki) ujmowano na koncie 310 „Materiały”. Wskazania wymaga, że w badanej jednostce regulacjami wewnętrznymi przyjęto zasadę odnoszenia wartości zakupionego paliwa bezpośrednio w koszty, tj. wskazano metodę, o której mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Stosowany sposób ewidencji paliwa (mieszany) nie wynikał zatem z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym kierownik jednostki uwzględniając rodzaj i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę, podejmuje decyzję o stosowaniu jednej z metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych grup składników. Należy dodać, iż w przypadku przyjęcia zasady odnoszenia wartości zakupionego paliwa bezpośrednio w koszty, pozostałość niezużytych materiałów na koniec roku podlega inwentaryzacji, wycenie i ujęciu na koncie 310, o czym stanowi art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Kontrola wykazała, iż zaniechano przeprowadzenia inwentaryzacji paliwa znajdującego się na dzień 31 grudnia 2016 r. na stanie samochodów i sprzętu OSP. W udzielonym wyjaśnieniu poinformował Pan, iż od lat nie było praktykowane zinwentaryzowanie, wycena i przyjęcie na stan materiałów na dzień 31 grudnia OSP; w roku 2017 zostanie wykonane zgodnie z przepisami. W konsekwencji zapasy tych materiałów nie zostały wycenione oraz nie dokonano korekty kosztów o wartość zapasów na koniec 2016 r. Naruszono tym samym również art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Według danych kart drogowych prowadzonych dla samochodów i sprzętu OSP w obu jej jednostkach łączny stan oleju napędowego na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosił 581,90 l. W związku z powyższym, ewidencyjne koszty zakupu oleju w 2016 r. zostały zawyżone o kwotę ok. 2.618,55 zł, ustaloną jako iloczyn pozostałości paliwa (581,9 l.) i kwoty 4,50 zł stanowiącej średnią cenę oleju napędowego w miesiącach listopad-grudzień 2016 r.

Badanie realizacji obowiązków w zakresie inwentaryzacji środków trwałych – ostatnia inwentaryzacja tych środków została przeprowadzona na dzień 30 września 2014 r. – wykazało, że na jednym arkuszu spisu z natury dokonywano spisania składników majątkowych powierzonym różnym osobom materialnie odpowiedzialnym, np. arkusz nr 62 (2 osoby), nr 86 (2 osoby) i nr 94 (2 osoby), co pozostawało w sprzeczności z § 15 pkt 5 Instrukcji w sprawie gospodarki majątkiem trwałym, inwentaryzacji majątku i zasad odpowiedzialności za powierzone mienie. W wyniku kontroli stwierdzono też, że w odniesieniu do środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony (m.in. sieci kanalizacyjnej) oraz gruntów przyjęto nieodpowiedni sposób udokumentowania inwentaryzacji, wskazujący na przeprowadzenie jej drogą spis z natury. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzacja środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, przeprowadzana jest na koniec każdego roku obrotowego drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników; wskazany obowiązek w sposób prawidłowy został zrealizowany na koniec 2016 r. – str. 162-164 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie zasad funkcjonowania instytucji kultury:

a) przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmiany postanowień statutu Domu Kultury Litewskiej, polegającej na określeniu w treści statutu organizacji oraz szczegółowego zakresu działania gminnej biblioteki jako części składowej DKL, stosownie do art. 18 ust. 4 ustawy o bibliotekach,

b) wykreślenie biblioteki z rejestru instytucji kultury,

c) zaniechanie, niemającego podstaw w stwierdzonym stanie faktycznym, traktowania biblioteki jako odrębnej jednostki sektora finansów publicznych, tj. prowadzenia dla biblioteki odrębnych ksiąg rachunkowych, sporządzania odrębnych planów finansowych i prowadzenia rachunku bankowego.

2. Zaniechanie powierzania pracownikom Urzędu Gminy czynności nienależących do zadań gminy, polegających na wykonywaniu obowiązków spoczywających na spółce wodnej.

3. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z zakładowego planu kont niestosowanych w praktyce kont 014 i 101,

b) dostosowanie zasad ewidencji na koncie 072 do obowiązujących przepisów poprzez wskazanie na dokonywanie zapisów z kontem 401,

c) doprecyzowanie regulacji odnoszących się do metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych (paliwa); w tym celu szczegółowe określenie, które materiały pędne będą ewidencjonowane na koncie 310 w momencie zakupu, a które będą odnoszone bezpośrednio w koszty w momencie zakupu.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaprzestanie dokonywania przeksięgowań pomiędzy rejestrami wyodrębnionymi w ramach ksiąg Urzędu Gminy dla projektów realizowanych z udziałem środków europejskich a podstawowymi rejestrami Urzędu, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia; sporządzanie zestawień prowadzonych dzienników częściowych (rejestrów),

b) ewidencjonowanie operacji rozliczenia dotacji podmiotowej dla instytucji kultury zapisem Wn 810 – Ma 224,

c) ujmowanie przychodów z tytułu odsetek na koncie 750,

d) zaniechanie stosowania zapisów ujemnych do ewidencji w księgach budżetu kwot niewykorzystanych przez gminę dotacji podlegających zwrotowi,

e) zaprzestanie dokonywania na koncie 130 zapisów ujemnych; księgowanie na nim operacji zapisami dodatnimi po właściwych stronach konta, odpowiadającymi danym wyciągu bankowego, a następnie stosowanie technicznego zapisu ujemnego w celu zachowania czystości obrotów,

f) ewidencjonowanie należności z tytułu sprzedaży składników majątkowych na koncie 221,

g) ustalanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności, jak i zobowiązań jednostki,

h) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

i) naliczanie i ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek od nieopłaconych w terminie należności gminy w wysokości odsetek należnych na koniec każdego kwartału,

j) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 020,

k) księgowanie na koncie 020 wyłącznie wartości niematerialnych i prawnych w rozumieniu ustawy o rachunkowości; usunięcie wartości ujętych na nim dokumentów wskazanych w części opisowej wystąpienia.

5. Zaprzestanie pokrywania wydatków Urzędu jako jednostki budżetowej bezpośrednio z uzyskanych dochodów. W tym celu odprowadzanie na rachunek budżetu wszystkich zrealizowanych dochodów i ponoszenie wydatków jedynie do wysokości środków przelanych z budżetu gminy, zaksięgowanych po stronie Wn subkonta wydatków w korespondencji z kontem 223.

6. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do weryfikowania sposobu finansowania wydatków jednostek budżetowych, wynikającego z danych kont rozrachunkowych budżetu gminy i sporządzanych przez jednostki lub w imieniu jednostek (w przypadku jednostek oświatowych objętych wspólną obsługą Urzędu) sprawozdań Rb-27S i Rb-28S oraz niezwłocznego reagowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie.

7. W zakresie sprawozdawczości:

a) zachowywanie zgodności między danymi w zakresie nadpłat wykazywanymi w sprawozdaniu Rb-27S a ewidencją księgową; w sytuacji pomijania w sprawozdaniu Rb-27S danych o nadpłatach z tytułu udziału kontrolowanej jednostki w podatkach pobieranych przez urzędy skarbowe, zaniechanie ujmowania tych danych w księgach,

b) zapewnienie realizacji obowiązku wypełniania części A i B w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ przez GOPS w Puńsku realizujący dochody z zadań zleconych,

c) rzetelne sporządzanie bilansu Urzędu jako jednostki budżetowej, poprzez wykazywanie należności i zobowiązań w prawidłowych wysokościach.

8. Ujmowanie w poz. 14.1 wieloletniej prognozy finansowej danych dotyczących spłat rat kapitałowych wynikających z zobowiązań już zaciągniętych w kwotach odpowiadających umowom kredytu i pożyczki, na podstawie których gmina otrzymała środki.

9. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów i wydatków budżetu, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. W szczególności właściwe kwalifikowanie dochodów i wydatków jako majątkowych lub bieżących, mając na uwadze zapewnienie rzetelnych danych do obliczenia relacji z art. 242 ustawy o finansach publicznych oraz wskaźnika z art. 243 tej ustawy, a także przestrzeganie zasady ponoszenia wydatków w granicach limitów określonych uchwałą budżetową dla danego rodzaju wydatku.

10. Zawieranie umowy w sprawie udzielenia pomocy finansowej lub rzeczowej innej jednostce samorządu terytorialnego po podjęciu przez Radę Gminy odrębnej uchwały określającej tę pomoc, mając na uwadze, że uchwała taka jest wymagana w każdym przypadku finansowania środkami budżetu gminy zadań własnych innej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od przyjętej nazwy umowy.

11. Zawieranie w umowach o udzielenie pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego wszystkich postanowień wymaganych przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych.

12. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi Gminy, celem kontrasygnowania, dokumentacji dotyczącej czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

13. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w wersji uchwały budżetowej aktualnej na dzień poniesienia wydatku. W tym celu podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy opatrującego dowody księgowe podpisami na dowód zgodności wynikających z nich wydatków z planem finansowym. Ponadto zobowiązanie Skarbnika do zaprzestania niemających merytorycznego uzasadnienia przeniesień między podziałkami klasyfikacji wykonanych wydatków.

14. Zawieranie umów najmu lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, za wyjątkiem lokali wskazanych w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… oraz przypadków, w których najemca wyraził udokumentowane żądanie zawarcia umowy najmu na czas oznaczony.

15. W zakresie najmu lokali użytkowych:

a) przestrzeganie obowiązku waloryzacji czynszu o wskaźnik inflacji,

b) zwaloryzowanie czynszu za lokal wynajęty na prowadzenie apteki do poziomu uwzględniającego wzrost cen towarów i usług od 2006 r., tj. od podpisania umowy,

c) zapewnienie sporządzania i upubliczniania wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę w przypadkach określonych w art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

16. Przestrzeganie prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych.

17. Prowadzenie kompletnych oraz skutecznych czynności sprawdzających i kontrolnych w szczególności w zakresie kompletności pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniając obowiązujące przepisy Ordynacji podatkowej.

18. Rozważenie podjęcia działań mających na celu zdyscyplinowanie podatników uchybiających powtarzalnie (uporczywie) terminom zapłaty podatków (opłat) lokalnych.

19. Przyznawanie dodatku specjalnego w wysokości zgodnej z postanowieniami regulaminu wynagradzania.

20. Przestrzeganie terminu przekazywania sprawozdania o wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego podmiotom wskazanym w art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela.

21. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Wójta sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli.

22. Przestrzeganie ustanowionych w Urzędzie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

23. Każdorazowe wystawianie polecenia wyjazdu służbowego dla pracownika, który w godzinach pracy odbywa podróż służbową poza miejscowość będącą siedzibą Urzędu Gminy.

24. Dokonanie w zakresach czynności właściwych pracowników pisemnego powierzenia obowiązków w zakresie rozliczania poleceń wyjazdów służbowych i ryczałtów samochodowych, a także wystawiania druków delegacji i prowadzenia ich rejestru.

25. Podjęcie zdecydowanych działań skutkujących usunięciem nieprawidłowości w zakresie prowadzenia kart drogowych i dokonywania rozliczeń paliwa, w szczególności poprzez:

a) kompleksowe unormowanie zasad gospodarowania samochodami i sprzętem, w szczególności dokumentowania zakupu i rozliczeń zużycia paliwa, stosowanych norm zużycia paliwa oraz wzorów kart drogowych i reguł ich wypełniania, mając na względzie zapewnienie przejrzystości i rzetelności udokumentowania procesu dysponowania pojazdami i sprzętem znajdującym się na stanie Urzędu,

b) przypisanie w zakresach czynności pracowników obowiązków w zakresie prowadzenia kart drogowych oraz prowadzenia, kontrolowania i zatwierdzania rozliczeń paliwa,

c) zaprzestanie „rozliczania” zużycia paliwa w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia; dokonywanie stosownych zapisów w tym zakresie w kartach drogowych przy zastosowaniu ustalonych norm zużycia paliwa,

d) zaniechanie nieodpłatnego udostępniania samochodu służbowego innym podmiotom – jak na to wskazują zapisy w kartach drogowych – mając na uwadze, że udostępnianie pojazdu powinno skutkować co najmniej obowiązkiem zwrotu kosztów paliwa zakupionego ze środków Urzędu Gminy.

26. W zakresie inwentaryzacji składników majątkowych:

a) zapewnienie przeprowadzania na ostatni dzień roku inwentaryzacji stanu paliwa odnoszonego w koszty w momencie zakupu oraz ujmowanie wartości ustalonego zapasu na koncie 310 z jednoczesną korektą kosztów,

b) przestrzeganie wynikających z przepisów wewnętrznych obowiązków w zakresie należytego udokumentowania czynności dotyczących przeprowadzenia inwentaryzacji,

c) dokumentowanie inwentaryzacji środków trwałych trudno dostępnych oraz gruntów w sposób właściwy dla metody porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.

27. Zapewnienie wykonywania wniosków pokontrolnych stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji.

           O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

              Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

        w Białymstoku