Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Siemiatycze

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 grudnia 2017 roku (znak: RIO.I.6001-12/17), o treści jak niżej:

Pan

Edward Krasowski

Wójt Gminy Siemiatycze

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Siemiatycze za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Siemiatycze na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.) zostało udzielone pełnomocnictwo do dokonywania czynności prawnych kierownikowi Gminnej Biblioteki Publicznej w Siemiatyczach. Udzielanie takiego pełnomocnictwa osobie zarządzającej instytucją kultury, jako osobą prawną, jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862) instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się zaś wyłącznie do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 3-4 protokołu kontroli.

           Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), stwierdzono, że:

a) wykaz kont syntetycznych zawarty w zakładowym planie kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej wymienia konto 014 „Zbiory biblioteczne”. Zgodnie z opisem konta 014 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia konto to służy do ewidencji stanu oraz zwiększeń i zmniejszeń wartości zbiorów bibliotecznych bibliotek naukowych, fachowych, szkolnych i pedagogicznych oraz bibliotek publicznych. Nie stwierdzono, aby konto 014 stosowano w praktyce w ewidencji księgowej jednostki; Urząd nie prowadzi też biblioteki – str. 6 protokołu kontroli,

b) zakładowy plan kont Urzędu wśród kont zespołu 2 „Rozrachunki i roszczenia” wymienia konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, co nie ma uzasadnienia ze względu na nieprowadzenie odrębnego rachunku bankowego do obsługi Urzędu jako jednostki budżetowej (brak odrębnego rachunku Urzędu przewidziano opisem funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki). Konta 222 i 223 nie były prowadzone w księdze głównej Urzędu – str. 7 protokołu kontroli,

c) opis funkcjonowania konta 130 zawarty w zakładowym planie kont nie jest dostosowany do faktycznie stosowanych zasad ewidencji dochodów na tym koncie (przy czym zasady faktycznie stosowane nie budzą uwag). Według zakładowego planu kont saldo Wn tego konta powinno odzwierciedlać stan zrealizowanych „dochodów własnych jednostki”, natomiast zapisy na nim mają być równoległe do zapisów dokonywanych na koncie 133 „Rachunek budżetu” w korespondencji z kontami 901 „Dochody budżetu” i 902 „Wydatki budżetu”. W praktyce na koncie 130 ujmowano wszystkie dochody podlegające wykonaniu w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym przez Pana Wójta (a nie tylko „własne”). Wykazanie wszystkich dochodów za dany rok budżetowy na koncie 130 wymagało zaś dokonywania księgowań nie tylko jako pochodnej zapisów na koncie 133 (jak w przyjęto w zakładowym planie kont), lecz również jako pochodnej zapisów na koncie 224 „Rozrachunki z budżetami” – np. w przypadku dochodów gminy z tytułu udziałów w podatkach dochodowych – str. 5-6 i 24 protokołu kontroli.

           W zakresie gospodarki pieniężnej stwierdzono, że osobą prowadzącą ewidencję druków ścisłego zarachowania w zakresie: kwitariuszy przychodowych K-103, czeków gotówkowych w zakresie rachunku budżetu, czeków gotówkowych w zakresie rachunku socjalnego, czeków gotówkowych w zakresie wadium, czeków gotówkowych w zakresie rachunku podstawowego GOPS (a w 2016 r. także czeków gotówkowych w zakresie rachunku bankowego GBP) jest kasjer. Zgodnie z treścią postanowień zawartych w rozdziale 8 załącznika nr 1 do zarządzenia Pana Wójta Nr 28/2015 z dnia 28 grudnia 2015 r. „Gospodarka drukami ścisłego zarachowania”, do pobrania druków ścisłego zarachowania upoważnieni są m.in. kasjer lub osoba pełniąca zastępstwo kasjera w zakresie: kwitariuszy przychodowych, czeków bankowych i bloczków „KP”. Należy wskazać, iż prowadzenie kasy wiąże się m.in. z dokonywaniem operacji kasowych na podstawie dowodów przychodowych i rozchodowych, które stanowią druki ścisłego zarachowania. Według przywołanych przepisów wewnętrznych kasjer ma pobierać druki służące dokonywaniu operacji, a nie je ewidencjonować. W praktyce zaś kasjer jest osobą, która sama wydaje sobie kwitariusze przychodowe, czeki gotówkowe i bloczki „KP”, sama siebie rozlicza z ich wykorzystania i prowadzi ewidencję wydania i rozliczenia tych druków – str. 35-36 protokołu kontroli. Poczynione ustalenia wskazują zatem na wadliwość przyjętej organizacji gospodarki drukami ścisłego zarachowania, jako niezapewniającej należytej kontroli tych procesów.

           Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości oraz rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała następujące nieprawidłowości i uchybienia:

a) niezachowanie zasady ciągłości określonej w art. 5 ustawy, ponieważ ujęte w dacie otwarcia ksiąg rachunkowych na 2017 r. stany aktywów i pasywów nie były zgodne z ich wielkościami wykazanymi na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych za 2016 r. Przyczyny tej nieprawidłowości należy doszukiwać się w niezapewnieniu automatycznej kontroli przenoszenia sald, co pozostaje w sprzeczności z art. 13 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym przy prowadzeniu ksiąg przy użyciu komputera należy zapewnić automatyczną kontrolę ciągłości zapisów oraz przenoszenia obrotów i sald. Ustalono, że bilans otwarcia na 2017 r. został wprowadzony ręcznie. Kontrola wykazała mylne przeniesienie salda strony Ma konta 240-48 wynoszącego w bilansie zamknięcia za 2016 r. 7.910,51 zł, którą to kwotę w bilansie otwarcia na 2017 r. wykazano na koncie 240-44. Z kolei konto 240-48 na początek 2017 r. nie wykazywało salda – str. 9-10 i 49 protokołu kontroli,

b) w ramach konta 133 prowadzono 11 subkont, tj.: 133-1 – rachunek podstawowy organu – dochody, 133-2 – rachunek podstawowy organu – wydatki, 133-10 – rachunek bieżący organu, 133-19, -20, -29, -31, -32 i -33 – dla poszczególnych rachunków lokat, 133-1251 – rachunek dochody szerokopasmowa i 133-2251 – rachunek wydatki szerokopasmowa. W praktyce subkonta 133-1, 133-2 i 133-10 służą ewidencji operacji dokonywanych na jednym rachunku bankowym – rachunku budżetu. Oznacza to, iż badana jednostka nie posiada w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” konta, na którym ewidencjonowane byłyby kompletnie wynikające z wyciągów bankowych wpływy środków na rachunek budżetu oraz wypłaty z rachunku budżetu i wynikające stąd saldo odpowiadające saldu podanemu przez bank. Saldo podane na wyciągu bankowym do rachunku budżetu w trakcie roku musi być ustalane w drodze ręcznych obliczeń – jest ono uzyskiwane dopiero po zsumowaniu kont 133-1, 133-2, 133-10. Na kontach 133-1 i 133-2 księgowano operacje na podstawie wyciągu bankowego do rachunku budżetu, a następnie na koniec roku dowodem PK przenoszono je na konto 133-10. Jednocześnie w ramach konta 133, na tym samym poziomie analityki, prowadzone są konta dla rachunków lokat Dodatkowo należy wskazać, że prowadzenie do konta 133 subkont „Dochody” (133-1) i „Wydatki” (133-2) nie ma uzasadnienia w zasadach funkcjonowania konta 133 przypisanych mu rozporządzeniem, bowiem konto to nie służy do ewidencji dochodów i wydatków, a jedynie do wiernego odzwierciedlenia operacji wynikających z dokumentów bankowych do rachunku budżetu lub innych rachunków służących ewidencji środków budżetu – str. 10-11 protokołu kontroli,

c) nie zachowywano określonej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia zasady, w myśl której zapisy na koncie 133 dokonywane są wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów pomiędzy jednostką a bankiem. Opis operacji, których dotyczy ta uwaga zawarto na str. 11, 14, 22 i 170 protokołu kontroli. Ponadto stwierdzono, że niezgodne z wyciągami zapisy księgowe powielane były w ewidencji Urzędu na koncie 130, bez zastosowania technicznych zapisów ujemnych, co stoi w sprzeczności z zasadą ewidencji na koncie 130 określoną załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, wymagającą zachowania czystości obrotów poprzez zastosowanie do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt (zaksięgowanych zgodnie z danymi wyciągu bankowego) dodatkowego technicznego zapisu ujemnego – str. 12 i 20 protokołu kontroli,

d) przypis faktur VAT był dokonywany szeregiem zapisów m.in. z wykorzystaniem kont: 130-1, 130-2, 901 i 902, w sposób szczegółowo opisany na str. 12 protokołu kontroli; ustalono, iż zwrot podatku VAT za styczeń 2016 r. w kwocie 59.374 zł, ujęty w ewidencji budżetu zapisem Wn 133-2 – Ma 902 (jako rzekome zmniejszenie wydatków), został poprzedzony zaksięgowaniem „przypisu” rozliczenia podatku VAT za styczeń 2016 r. na podstawie deklaracji, tj.: Wn 902 – Ma 901 na kwotę 72.799 zł (jako kwota do zwrotu z poprzedniej deklaracji), Wn 902 – Ma 901 na kwotę 8 zł i Wn 901 – Ma 902 na kwotę 13.433 zł (jako podatek należny pomniejszony o podatek naliczony); faktyczny wpływ kwoty 59.374 zł z rachunku US w Siemiatyczach na rachunek budżetu gminy Siemiatycze tytułem zwrotu z podatku VAT za styczeń 2016 r. nastąpił w dniu 2 czerwca 2016 r., co w ewidencji budżetu ujęto zapisem Wn 133-2 Ma – 902 na kwotę 59.374 zł, zaś w ewidencji Urzędu powielono zapisami: Wn 130-1 – Ma 225-5 (rozdz. 72095 „Pozostała działalność” w dziale 720 „Informatyka”) na kwotę 72.799 zł i Wn 130-1 – Ma 225-5 (rozdz. 63095 „Pozostała działalność” w dziale 630 „Turystyka”) na kwotę 8 zł oraz Wn 225-5 – Ma 130-1 (bez klasyfikacji) na kwotę 13.433 zł. W efekcie kwota 59.374 zł została zaliczona do dochodów budżetu na koncie 901, lecz nie w momencie kasowej realizacji przelewu z US, a w momencie przypisu rozliczenia podatku VAT za styczeń 2016 r. Jednocześnie w styczniu 2016 r. zaliczono ja też do wydatków budżetu na koncie 902, aby po wpływie środków w czerwcu dokonać zmniejszenia wydatków. Zapisem równoległym do zmniejszenia wydatków ewidencji budżetu było zaś ujęcie tej kwoty do dochodów w ewidencji Urzędu (konto 130-1). Przedstawione wyżej zapisy księgowe stosowane przez jednostkę, dotyczące rozliczenia podatku VAT, należy uznać za niemające uzasadnienia w rzeczywistym przebiegu operacji gospodarczych i treści ekonomicznej kont wykorzystywanych do tych zapisów. W szczególności uwaga ta dotyczy kont 901 i 902, na których dokonywane są bezpodstawne zapisy związane z ujęciem w księgach przypisu faktur oraz „przypisu” rozliczenia VAT z deklaracji. Należy wskazać, że zapisy na tych kontach powinny być związane z udokumentowanymi wyciągami przelewami dotyczącymi realizacji dochodów lub wydatków – str. 17-18 protokołu kontroli,

e) wskazane wyżej nieprawidłowe zapisy związane z rozliczaniem VAT spowodowały, że roczne obroty strony Ma konta 130-2 są niższe od wydatków wykonanych wykazanych w rocznym sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu Gminy za 2016 r. o 905 zł; księgowania, które spowodowały taki stan szczegółowo opisano na str. 20 protokołu kontroli – były to ujemne zapisy bez klasyfikacji budżetowej; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130 obroty strony Ma subkonta wydatków powinny odpowiadać kwocie zrealizowanych wydatków jednostki budżetowej oraz wykazywać zgodność z danymi ewidencji analitycznej, która w tym przypadku odpowiadała danym sprawozdania,

f) wpływy na rachunek budżetu środków przekazanych przez GOPS z tytułu zwrotu przez świadczeniobiorców nienależnie pobranych świadczeń w latach ubiegłych księgowano zapisem Wn 133 – Ma 224-1, a ich przekazanie na rachunek PUW zapisem Wn 224-1 – Ma 133-1. Z ustaleń kontroli wynika, że dochody z tytułu zwrotu świadczeń pobranych nienależnie nie są objęte jednostkowym sprawozdaniem Rb-27S GOPS. Konsekwencją ujęcia ich jako dochodów powinno być przekazanie tych środków na rachunek PUW jako wydatków budżetu gminy w par. 2910 „Zwrot dotacji …”, wykazanie ich w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu oraz ujęcie operacji przelewu zapisami Wn 902 – Ma 133 w ewidencji budżetu oraz Wn 409 – Ma 130-2 w ewidencji Urzędu – str. 13-14 protokołu kontroli,

g) ewidencja rozliczeń dotyczących opłacanych faktur za usługi telekomunikacyjne i energię elektryczną Gminnej Biblioteki Publicznej w Siemiatyczach prowadzona była przy użyciu konta 224-36 „roz.budż. z GBP” w księgach budżetu (Wn 224-36 – Ma 133-2 zapłata za fakturę i Wn 133-1 – Ma 224-36 zwrot za fakturę od GBP); należy wskazać, że konto 224 służy do ewidencji rozrachunków z budżetami, w związku z czym zaprezentowane operacje powinny być księgowane przy użyciu konta 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 14 protokołu kontroli,

h) konto syntetyczne 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu wykazywało saldo obustronne – Wn 553.328,10 zł i Ma 1.015,68 zł, przy czym nie wynikało ono z ewidencji analitycznej. Jak ustalono, w przypadku trzech subkont (tj. 221-10, 221-100 i 221-300) salda zostały wykazane jako per saldo należności i zobowiązań. Stwierdzono, że saldo strony Wn powinno wynosić 562.987,86 zł, zaś strony Ma 8.675,44 zł. Bilans otwarcia na 2017 r. poszczególnych subkont konta 221 wykazano w prawidłowych wysokościach (dokonano ręcznego przeniesienia sald), lecz niezgodnie z bilansem zamknięcia. Ponadto zaniżono wartość nadpłat wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. o kwotę 1.015,68 zł (wykazano w kwocie 7.659,76 zł, winno być 8.675,44 zł) – str. 25 i 43-46 protokołu kontroli,

i) operacje kasowe polegające na wypłacie z kasy środków z tytułu nadpłaty podatku, opłaty za odpady komunalne lub czynszu były ujmowane w ewidencji zapisem ujemnym (-) Wn 101 – (-) Ma 221-10/-100, zamiast Wn 221 – Ma 101. Zgodnie z opisem konta 101 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na stronie Wn konta 101 ujmuje się wpływy gotówki oraz nadwyżki kasowe, a na stronie Ma rozchody gotówki i niedobory kasowe – str. 34 protokołu kontroli,

j) operacją z dnia 31 grudnia 2016 r., ujętą w księgach rachunkowych zapisem Wn 290 „Odpisy aktualizujące należności” – Ma 750 „Przychody finansowe” wyksięgowano z konta 290 część odpisów aktualizacyjnych, w tym należności główne na kwotę 8.248,79 zł i odsetki od należności głównych na kwotę 8.746 zł; jak ustalono w wyniku czynności kontrolnych, na kwotę 8.248,79 zł składały się: wpłata w kwocie 584,60 zł, zabezpieczenie hipoteką przymusową zaległości za lata 2011-2013 w łącznej kwocie 1.057 zł (które przeniesiono na konto hipoteki w dniu 14 grudnia 2016 r.), zaległość podatkowa za 2012 r. na kwotę 604 zł, która na wniosek podatnika została umorzona decyzją z dnia 3 lutego 2017 r. oraz pozostałe zaległości podatkowe na łączną kwotę 6.003,19 zł odpisane jako zaległości przedawnione. Należy wskazać, że wyksięgowanie umorzonych zaległości objętych wcześniej odpisem aktualizującym oraz przedawnionych zaległości z tytułu podatków powinno nastąpić zapisem Wn 290 – Ma 221; tak samo powinny być wyksięgowane odsetki naliczone od tych zaległości. W związku z wpłatą należności objętej wcześniej odpisem aktualizującym należało zaś dokonać zapisu Wn 290 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (równolegle do ujęcia wpłaty zapisem Wn 130 – Ma 221). Z kolei rozwiązanie odpisu aktualizującego związane z zabezpieczeniem hipoteką należności objętej odpisem powinno być zaksięgowane Wn 290 – Ma 720 – str. 49-50 protokołu kontroli,

k) przelewy dotacji podmiotowej dla Gminnej Biblioteki Publicznej w Siemiatyczach księgowano prawidłowymi zapisami Wn 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” – Ma 130-2, zaś uznanie jej za wykorzystaną i rozliczoną Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 224-19, zamiast Wn 810 „Dotacje budżetowe…” – Ma 224-19, jak to wynika z zasad funkcjonowania kont zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Na koniec roku na stronie Ma konta 810 powinno być ujęte przeksięgowanie salda konta 810 na konto 800. Zgodnie z okazaną kontrolującym specyfikacją do planu kont, w programie komputerowym widnieje konto analityczne 810-1 „Dotacje dla GBP Siemiatycze”, jednakże nie funkcjonowało ono w księgach Urzędu w 2016 r. – str. 170-171 protokołu kontroli,

l) w ewidencji nie jest ujęta blacha zakupiona w 2014 r. ze środków funduszu sołeckiego wsi Słochy Annopolskie, która nie została nigdzie wbudowana. Wartość blachy i zakupionych jednocześnie wkrętów to 1.054,05 zł; z wyjaśnień złożonych przez sołtysa w dniu 15 lutego 2017 r. do faktury zakupu wystawionej 12 grudnia 2014 r. wynika, że Materiały zostały zakupione i jeszcze nie zostały zamontowane (…). Materiały obecnie znajdują się u Sołtysa wsi. Zostaną zamontowane prawdopodobnie w czerwcu 2017 r. – str. 142 protokołu kontroli. Z kolei z wyjaśnienia kierownika Referatu Rolnictwa, Gospodarki Nieruchomościami i Inwestycji Urzędu Gminy wynika, że Materiał (…) w ilości zgodnej z fakturą zakupu znajduje się w stodole Pana Sołtysa co potwierdziła kontrola przeprowadzona przez pracowników Urzędu Gminy. Według ustaleń zawartych na str. 162 protokołu kontroli, nie ma regulacji wewnętrznych określających sposób ewidencji zakupionych materiałów budowlanych. Nieujęcie zakupionej blachy na koncie 310 „Materiały” w momencie zakupu powinno skutkować obejmowaniem jej inwentaryzacją na koniec każdego roku i księgowaniem jej wartości na koncie 310 z jednoczesnym zmniejszeniem kosztów, jak to wynika z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Z ustaleń kontroli nie wynika też, aby przetrzymywanie materiałów stanowiących własność gminy przez sołtysa miało formalne umocowanie np. w postaci przyjęcia przez sołtysa materialnej odpowiedzialności za powierzone mienie oraz protokołu przekazania mu zakupionych materiałów.

Ponadto w wyniku badania danych ksiąg stwierdzono, że saldo konta 240-48 w kwocie 7.910,51 zł stanowi zobowiązanie jednostki z tytułu zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy wobec zlikwidowanej firmy PDM Siemiatycze, przy czym termin zwrotu upłynął w dniu 11 grudnia 2015 r. Z okazanej kontrolującym notatki służbowej z rozmowy telefonicznej z radcą prawnym prowadzącym obsługę Urzędu Gminy, sporządzonej przez Skarbnika Gminy i zatwierdzonej przez Pana Wójta, wynika, iż zdaniem radcy prawnego istnieją dwie możliwości: „1) trzymać do skutku na koncie sum depozytowych (być może udziałowcy się dopomną), 2) oddać na konto depozytów sądowych. Po upływie trzech lat od 11.12.2015 roku sprawa będzie przedawniona i wówczas można przyjąć na dochody budżetu”. Wobec powyższego Skarbnik Gminy zaproponowała dalsze przechowywanie środków na koncie sum depozytowych Urzędu Gminy. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579) zamawiający zwraca zabezpieczenie w terminie 30 dni od dnia wykonania zamówienia i uznania przez zamawiającego za należycie wykonane. Natomiast kwota pozostawiona na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi za wady ma być zwracana nie później niż 15 dni po upływie okresu rękojmi za wady. Treść przywołanych przepisów oznacza, iż zwrot zabezpieczenia jest obowiązkiem zamawiającego, zatem jednostka powinna podjąć wszelkie możliwe starania w celu zwrotu kwoty zabezpieczenia wykonawcy, a dopiero przy ewentualnym braku możliwości ustalenia podmiotu, na rzecz którego należy dokonać zwrotu, rozważyć zarachowanie zdeponowanej kwoty na dochody budżetu – str. 47-48 protokołu kontroli,

           Kontrola sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) sprawozdania budżetowe sporządzone za 2016 r. dla gminnych jednostek oświatowych, tj. Szkoły Podstawowej w Tołwinie, Szkoły Podstawowej w Szerszeniach i Szkoły Podstawowej w Czartajewie, zostały podpisane przez dyrektorów poszczególnych szkół, zamiast przez kierownika jednostki obsługującej, czyli dyrektora Gminnego Gimnazjum w Siemiatyczach wykonującego czynności jednostki obsługującej od 1 lipca 2016 r. Należy wskazać, że zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, są one przekazywane w całości. Odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej za obowiązki w tym zakresie potwierdza art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Na podstawie przywołanych regulacji ustawowych w § 4 pkt 3 lit. g) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wymieniono kierowników jednostek obsługujących jako obowiązanych do sporządzania sprawozdań stosownie do zakresu wykonywanych zadań wynikających z przepisów odrębnych. Stwierdzono, że miesięczne sprawozdania jednostkowe Rb-27S i Rb-28S sporządzone w trakcie kontroli (za wrzesień i październik 2017 r.) zostały podpisane prawidłowo, przez kierownika jednostki obsługującej – str. 22 i 23 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym przez Pana Wójta za 2016 r. na podstawie danych ksiąg Urzędu i budżetu w kolumnie 8 „dochody otrzymane” wykazano kwotę 19.411.786,63 zł, zamiast sumy 19.415.479,38 zł (różnica 3.692,75 zł), ustalonej przez kontrolujących na podstawie przepisów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 3 i ust. 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 25-26 protokołu kontroli,

c) w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ za 2016 r. kwota wykazana w kolumnie 8 „dochody przekazane” była równa „dochodom przekazanym” wykazanym w sprawozdaniu jednostkom Rb-27ZZ za 2016 r. sporządzonym przez GOPS w Siemiatyczach. Świadczy to o naruszeniu postanowień § 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Zgodnie z ich treścią w sprawozdaniach jednostkowych jednostek bezpośrednio realizujących zadania w kolumnie „dochody przekazane” wykazuje się dochody przekazane na rachunek bieżący gminy (§ 6 ust. 1 pkt 4), natomiast w sprawozdaniu zbiorczym w kolumnie „dochody przekazane” organ wykonawczy gminy wykazuje kwotę dochodów przekazanych na rachunek bieżący – subkonto dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację (§ 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zatem w sprawozdaniach jednostkowych jednostek bezpośrednio realizujących zadania „dochody przekazane” (kol. 8) powinny co do zasady zostać wykazane w kwocie równej dochodom wykonanym ogółem (kol. 6) – jeżeli wszystkie wykonane dochody zostały przekazane na rachunek budżetu gminy – natomiast w kol. 8 sprawozdania zbiorczego powinna zostać wykazana kwota przekazana na rachunek PUW, czyli kwota po potrąceniu należnego gminie udziału w zrealizowanych dochodach z zadań zleconych. Z powyższego wynika, że w praktyce brak możliwości, aby kwoty w kol. 8 sprawozdania zbiorczego i jednostkowego były sobie równe – str. 26-27 protokołu kontroli,

d) zaległości w części B (dane uzupełniające) sprawozdania Rb-27ZZ za 2016 r. wykazano w kwocie wyższej o 43.919,58 zł od zaległości wykazanych w kolumnie 10 sprawozdania Rb-27S GOPS za 2016 r. Skarbnik Gminy przedstawiła wyjaśnienie głównej księgowej GOPS, zgodnie z którym (…) sporządzono sprawozdanie na starych zasadach. (…) rozbijano stan należności i zaległości na oddzielnie na gminę własną i obcą natomiast w sprawozdaniu Rb-27S wykazywano tylko stan należności według gminy własnej nie ujmowano gminy obcej. W dniu 3 listopada 2017 r. do Urzędu wpłynęła korekta jednostkowego sprawozdania Rb-27S GOPS za 2016 r., w którym wykazano prawidłową kwotę należności ogółem (kol. 9), w tym zaległości netto (kol. 10) w kwocie 228.432,20 zł; sporządzono także korektę sprawozdania zbiorczego Rb-27S mimo, że nie podlegała ona już przekazaniu do RIO w świetle § 24 ust. 3 i 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 28 protokołu kontroli,

e) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” w rozdz. 85212 wykazano jako dochody wykonane (kol. 7) kwotę 4.840,39 zł, która odpowiadała dochodom gminy z tytułu udziałów we wpływach z zadań zleconych, odprowadzonym do budżetu gminy Siemiatycze przez GOPS; kwota ta znalazła się także w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS za 2016 r., jednakże w sprawozdaniu tym nie występuje par. 2360. Dochody i należności, które wykazano w sprawozdaniu zbiorczym w par. 2360, zostały wykazane w sprawozdaniu jednostkowym w par. 0970 i 0980 zostały w sprawozdaniu zbiorczym wykazane. Wykazanie dochodów gminy z tytułu realizacji zadań zleconych w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” i 0980 „Wpływy z tytułu zwrotów wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego” sprawozdania jednostkowego Rb-27S GOPS spowodowało, że niemożliwy do zrealizowania stał się wymóg § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym sprawozdania zbiorcze sporządzane są na podstawie sprawozdań jednostkowych. W sprawozdaniu Rb-27S GOPS za 2016 r. kwotę 4.840,39 zł należało ująć w par. 2360; w świetle przepisów rozporządzenia tylko na tej podstawie można bowiem wykazać dochody w tej podziałce klasyfikacyjnej w sprawozdaniu zbiorczym – str. 28-29 protokołu kontroli,

f) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy za 2016 r. wykazano dochody wykonane w kwocie 341 zł, w tym dochody potrącone na rzecz gminy 17,05 zł; natomiast w kol. 8 „dochody przekazane” wykazano kwotę 323,95 zł (reszta pozycji ze stanem zerowym). Należy wskazać, iż zgodnie z treścią § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia, jednostka realizująca zadanie, podległa jednostce samorządu terytorialnego, nie wypełnia kolumny „dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” – str. 29 protokołu kontroli.

           W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że w pasywach bilansu z wykonania budżetu za 2016 r. całość zobowiązań finansowych wykazano jako zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy) – 3.620.086,38 zł. W wierszu I.1.1. „Zobowiązania finansowe krótkoterminowe (do 12 miesięcy)” nie wykazano żadnych danych. Prawidłowo w tej pozycji bilansu należało wykazać kwoty rat kredytów i pożyczek przypadających do spłaty w 2017 r. (tj. łącznie 656.842 zł), a w wierszu I.1.2. „Zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy) kwotę zobowiązań finansowych ogółem pomniejszoną o zobowiązania krótkoterminowe, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – str. 31 protokołu kontroli.

Analiza planów finansowych Gminnej Biblioteki Publicznej w Siemiatyczach na 2016 i 2017 r. wykazała, że zostały one sporządzone w szczegółowości, która nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. W planie finansowym wyodrębniano wyłącznie: „Plan wydatków” – 195.000 zł, „Rozchody ogółem”, gdzie wydzielono poszczególne kategorie „rozchodów”, oraz „Uzasadnienie rozchodów”. Ponadto sporządzone na 2016 i 2017 r. plany finansowe posługiwały się pojęciem „wydatki” oraz nie zawierały informacji na temat planowanych przychodów z prowadzonej działalności, informacji na temat otrzymanych dotacji oraz stanu należności, zobowiązań i środków pieniężnych na początek i koniec roku. Okazany w trakcie kontroli plan finansowy na 2018 r. wykazywał zgodność z przywołanymi przepisami. Zakres danych, jakie winny być wyodrębnione w planie finansowym instytucji kultury wynika z art. 30 ust. 3 i art. 31 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W związku z zaprezentowanymi ustaleniami dotyczącymi planu finansowego GBP pozostaje stwierdzona podczas kontroli treść sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego, o którym mowa art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Nie zawarto w nim m.in. informacji o stanie należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz o stanie środków pieniężnych na początek i koniec roku. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego instytucji kultury powinno być sporządzone w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym, a zatem powinno zawierać dane odpowiadające co najmniej wymaganym ustawą elementom planu finansowego – str. 171 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, że w jednym przypadku w postępowaniu na zbycie nieruchomości posłużono się nieaktualnym operatem szacunkowym. Poprzedni Wójt Gminy Siemiatycze ogłosił piąty przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż nieruchomości w dniu 20 czerwca 2013 r. określając cenę wywoławczą nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego z dnia 14 maja 2011 r., zaktualizowanego według stanu na dzień 15 maja 2012 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia; operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Zatem ważność operatu upłynęła w dniu 16 maja 2013 r. Wymagania co do sposobu dokumentowania potwierdzenia aktualności operatu zostały rozszerzone obowiązującą od 1 września 2017 r. nowelizacja art. 156 ust. 4 ustawy – str. 67-69 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała, że w 2016 r. dokonano wyceny wartości nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w celu aktualizacji wysokości opłaty rocznej. W toku czynności kontrolnych ustalono, iż w trzech przypadkach nie zastosowano trybu wypowiedzenia wysokości opłat określonego przepisami art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Tymczasem w omawianych przypadkach użytkownicy zostali poinformowani tylko o wysokości opłaty. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia kierownika Referatu Rolnictwa, Gospodarki Nieruchomościami i Inwestycji wynika, że Mając na względzie zmianę użytkowników wieczystych (…) zastosowano formę pisma informującego o rocznej opłacie użytkowania wieczystego. Pomimo zastosowanej formy pism, użytkownicy przyjęli nowe zasady naliczenia w stosunku do opłat rocznych użytkowania wieczystego nie wnosząc żadnych zastrzeżeń lub uwag – wpłaty zostały dokonane.

Analiza aktualizacji opłat rocznych przeprowadzonej w omawianych trzech przypadkach wykazała również nie zastosowanie postanowień art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia wysokości opłaty rocznej pobieranej od 2017 r. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji. W przedmiotowych przypadkach użytkownicy zostali zobowiązani do uiszczenia zaktualizowanych opłat w pełnej wysokości wynikającej z oszacowania już w pierwszym roku obowiązywania aktualizacji, mimo że wysokość opłat po aktualizacji była wyższa od dwukrotności dotychczasowych opłat za te nieruchomości. W efekcie gmina Siemiatycze za 2017 r. uzyskała nienależnie od 3 użytkowników wieczystych łącznie 8.029,81 zł. Opłata roczna w wysokości zawyżonej w świetle art. 77 ust. 2a ustawy miała też zostać pobrana za 2018 r. – byłaby ona wyższa o 4.014,89 zł wyższa od naliczonej poprawnie.

W następstwie ustaleń kontroli, pismami z dnia 8 listopada 2017 r. przekazano trzem użytkownikom wieczystym informacje na temat prawidłowych stawek opłaty rocznej za rok 2017 i lata kolejne oraz poinformowano o zwróceniu im nienależnie pobranej kwoty 8.029,81 zł za 2017 r. – str. 73-76 protokołu kontroli.

Kontrola kompletności uchwał Rady Gminy niezbędnych z punktu widzenia realizacji dochodów wykazała brak uchwały ustalającej wysokość stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Według okazanej dokumentacji próbę wprowadzenia stawek podjął poprzedni Wójt w 2009 r. Biorąc pod uwagę upływ kadencji Rady Gminy niezbędne jest ponowne przedłożenie projektu uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Wskazania wymaga, iż opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1473). Zgodnie z art. 98a oraz 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłaty, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy – str. 77 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.), której zasady prowadzenia określone są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Pozwoliło to ustalić, że ewidencja podatkowa prowadzona za pomocą systemu informatycznego nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 2 wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest brak możliwości eksportu danych do pliku w formacie przewidzianym przez przytoczony przepis – str. 81 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości opłacanych przez osoby fizyczne stwierdzono naruszenie wskazanych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych:

a) art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) przez podatników o wskazanych w protokole kontroli numerach kont, poprzez:

aa) wykazanie w złożonej informacji do opodatkowania użytków rolnych o pow. 3,2235 ha (w całości zwolnionych z podatku – art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym) oraz budynków związanych z działalnością gospodarczą o pow. 112 m2 i gruntów zajętych na działalność gospodarczą o pow. 140 m2. Z ustaleń kontroli dokonanych na podstawie informacji wynikających z portali internetowych (mapsgoogle.pl, geoportal2.pl oraz facebook) wynika, że podatnik prowadzi działalność gastronomiczną (restauracja, organizowanie imprez takich jak wesela, sylwester, kuligi). Działalność prowadzona jest na  działce 126/3, na której są położone co najmniej dwa budynki o powierzchni zabudowy około 340 m2 i 110 m2. Ponadto część działki jest utwardzona, co wskazuje, że może to być urządzenie budowalne, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), a które zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest budowlą podlegającą opodatkowaniu, ponieważ istnieje duże prawdopodobieństwo związku z działalnością gospodarczą,

ab) wykazanie w złożonej deklaracji do opodatkowania budynku związanego z działalnością gospodarczą o pow. 124,4 m2. Na podstawie strony geoportal2.pl ustalono, że powierzchnia zabudowy wynosi około 260 m2 i jest dwukrotnie większa od zadeklarowanej powierzchni użytkowej. Według art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powierzchnia użytkowa budynku lub jego części to powierzchnia mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Natomiast powierzchnia zabudowy to obszar mierzony po zewnętrznej części budynku. A zatem odjęcie grubości murów oraz pozostałych elementów budynku jako nie wchodzących w skład powierzchni użytkowej blisko 50% zabudowy należy uznać za mało realne i nakazujące wątpić w rzetelność danych wykazanych w informacji;

ac) wykazanie w złożonej deklaracji do opodatkowania jedynie gruntów i budynków związanych z działalnością gospodarczą. Na podstawie dostępnych w intrenecie danych ustalono, że część gruntu jest utwardzona. Ponieważ podatnik jest przedsiębiorcą a utwardzony plac jest w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego budowlą, jego wartość należało wykazać jako podstawę opodatkowania budowli związanych z działalnością gospodarczą;

ad) wykazanie w informacji podatkowej budynku związanego z działalnością gospodarczą o pow. 275 m2 i gruntów zajętych na działalność o pow. 2.450 m2 (do końca czerwca 2.200 m2), bez wykazania budowli; na podstawie zdjęć geoportal2.pl ustalono, że część nieruchomości zajęta na działalność gospodarczą jest odgrodzona od pozostałej nieruchomości i znajdują się na niej dwa budynki. Pomiar wykonany za pomocą narzędzi, jakie udostępnia portal, wykazał, że na działalność może być zajęte około 3.040 m2 gruntów, a budynek ma powierzchnię zabudowy około 360 m2. Ponadto prawdopodobne jest, że w tej części nieruchomości grunt jest utwardzony, stanowi więc budowlę związana z działalnością gospodarczą;

ae) wykazanie do opodatkowania związanych z działalnością gospodarczą budynków o pow. 707 m2, gruntów o pow. 2.917 m2, a także gruntów rolnych o pow. 5,339 ha i gruntów leśnych o pow. 1,3544 ha. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że grunty o pow. 2.917 m2 są sklasyfikowane jako Ba. W trakcie kontroli ustalono, że podatnik posiada kilka budynków, których powierzchnia zabudowy wynosi około 3.200 m2 i są one skupione na części działki nr 25/23, która jest oddzielona od pozostałej części ogrodzeniem, a obszar ten wynosi około 11.000 m2. Jest również prawdopodobne, że powierzchnia około 3.000 m2 gruntów jest utwardzona. W związku z powyższym należy ustalić faktyczną powierzchnię gruntów i budynków związanych z działalnością gospodarczą oraz wartość budowli podlegających opodatkowaniu;

b) art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku podatników o wskazanych w protokole kontroli numerach kont, poprzez:

ba) wykazanie w złożonej deklaracji do opodatkowania budynku związanego z działalnością gospodarczą o pow. 39 m2, budynków pozostałych o pow. 614 m2 oraz gruntów pozostałych o pow. 2.903 m2 (sklasyfikowanych jako Bi). W związku z tym, że jest to przedsiębiorca, co potwierdza centralna ewidencja i informacja o działalności gospodarczej, to grunty, budynki i budowle uznaje się za związane z prowadzeniem działalności gospodarczej z zastrzeżeniem ust. 2a. Posiadana dokumentacja nie wskazuje, aby istniały przesłanki, wynikające z ust. 2a, umożliwiające opodatkowanie posiadanych przez przedsiębiorcę gruntów i budynków stawką ustaloną dla gruntów i budynków pozostałych.

bb) wykazanie części posiadanych gruntów jako pozostałe 28.900 m2, grunty pozostałe (droga) o pow. 1.800 m2, grunty rolne o pow. 0,15 ha (zwolnione z podatku rolnego) i grunty leśne o pow. 0,28 ha (zwolnione ze względu na wiek drzewostanu). Z ustaleń kontroli wynika, że przedmiotowe grunty są sklasyfikowane jako Bz o pow. 3,0915 ha i dr o pow. 0,18 ha. Mając na uwadze, że grunty posiada przedsiębiorca oraz treść art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i fakt, że nie zaistniały przesłanki ustawowe wymienione w art. 1a ust. 2a ustawy należy uznać działanie podatnika za nieprawidłowe. Opodatkowanie powierzchni 30.700 m2 zwiększyłoby podatek o kwotę 7.061 zł – str. 91-93 protokołu kontroli. 

Ponieważ w obu przypadkach mamy do czynienia z przedsiębiorcami – osobami fizycznymi, kwestie prawidłowego stosowania definicji gruntów, budynków i budowli związanych z działalnością gospodarczą, zawartą w art. 1a ustawy, należy rozstrzygać również w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 13/15). Wyrok ma charakter interpretacyjny i wskazuje, że ponieważ przepis art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy nie uwzględnia faktu, że przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi występują w obrocie prawnym w dwojakim charakterze: jako osoby prywatne i przedsiębiorcy, zatem niezbędne jest zdaniem Sądu ustalenie, jak faktycznie wykorzystywany jest dany przedmiot opodatkowania, czy jest faktycznie wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej. I o ile w przypadku gruntów i budynków ma to znaczenie dla prawidłowości zastosowanej stawki podatkowej, o tyle w przypadku budowli może rozstrzygać czy podlega ona opodatkowaniu czy też nie.

Jednocześnie należy wskazać, iż opisane nieprawidłowości, naruszające standardy w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania, były pochodną nieprowadzenia lub niedostatecznej realizacji czynności sprawdzających wskazanych treścią art. 272 i następnych Ordynacji podatkowej, zawartych w Dziale V tej ustawy.

Weryfikując prawidłowość udzielania ulg w podatku rolnym ustalono, że w przypadku decyzji z dnia 3 sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia ulgi inwestycyjnej w związku z modernizacją budynku inwentarskiego, część przedstawionych dokumentów (faktur) jest z lat 2008-2010. W aktach sprawy nie ma dokumentów architektoniczno-budowlanych (pozwolenie na budowę, zgłoszenia, projekt budowlany, zawiadomienie lub decyzja o zakończeniu budowy), które pozwalałyby na ustalenie zakresu prac, terminu ich rozpoczęcia i zakończenia. Pozwoliłoby to na powiązanie przedstawionych wydatków z zakresem robót budowlanych. Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. A zatem organ podatkowy ma m.in. obowiązek ustalenia czy istnieje korelacja pomiędzy przedstawionymi fakturami a zakresem prac jaki został wykonany. Brak dokumentów ze wskazanego zakresu w ocenie kontrolujących wręcz uniemożliwia ustalenie czy zaistniały przesłanki do zastosowania ulgi oraz stwierdzenie, że wydatki wynikające z przedstawionych faktur mieszczą się w zakresie prac, jakie podatnik miał wykonać w związku z prowadzoną inwestycją – str. 98-99 protokołu kontroli.

 Kontroli poddano również decyzje przyznające ulgi w spłacie podatków na podstawie art. 67a § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Opis na stronach 99-105 protokołu kontroli wskazuje, iż wymienionemu tam podatnikowi szeregiem decyzji, w okresie od stycznia 2015 r. do kwietnia 2017 r., udzielono ulg podatkowych w postaci odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości na łączną kwotę 250.630,20 zł. Ponadto należy zauważyć, iż stosowana przez kontrolowany organ podatkowy instytucja odraczania odroczonych już terminów płatności rat podatku od nieruchomości lub zaległości podatkowych w przypadku tego podatnika stała się standardem. Podsumowując należy stwierdzić, iż udzielanie w ten sposób ulg w zapłacie podatku, na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, pozostaje wbrew przepisom Działu IV ustawy. Z okazanej dokumentacji wynika, że od kilku lat podatnik regularnie korzystał z pomocy w postaci odroczenia terminu płatności zaległości podatkowych lub rat podatku i korzysta z niej nadal, ponieważ decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. odroczono termin płatności I, II, III i IV raty podatku od nieruchomości w kwocie 66.185 zł, do dnia 15 grudnia 2017 r. Udzielanie ulg podatkowych ma za zadanie poprawienie sytuacji podatnika. Nie można ich jednak traktować jako instrumentu wspierającego działalność podatników, choćby pobudki takich działań leżały w ogólnie rozumianym interesie publicznym. Kłóciłoby się to z zasadą zawartą w art. 84 Konstytucji RP, wskazującą, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Udzielanie ulg w zapłacie podatku przez kilka lat z rzędu nosi znamiona podmiotowej pomocy, do której organ podatkowy nie ma umocowania ustawowego. Wskazuje również, że podstawowy cel udzielanych ulg nie zostaje osiągnięty, ponieważ podatnik ciągle potrzebuje pomocy. W tym przypadku postępowanie organu podatkowego narusza również przepisy art. 120-122 Ordynacji podatkowej, a tym samym fundamentalne zasady postępowania podatkowego, czyli zasady legalizmu i zaufania do organów podatkowych. Organ podatkowy zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania norm prawnych w toku prowadzonego postępowania, z zachowaniem szczególnej staranności i przejrzystości w działaniu. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że podatnik musi dokonywać ciągłych inwestycji i dochody przeznacza na działalność bieżącą – ogrzewanie budynków, pensje pracowników. Należy zauważyć, że kontrolowana jednostka, której dochodami dysponuje organ podatkowy, nie jest organem założycielskim podmiotu, któremu udzielana jest pomoc. Nie spoczywa na niej zatem bezpośrednia odpowiedzialność za jego funkcjonowanie. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej, mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy w przypadku omawianych decyzji jest za każdym razem podobny lub identyczny. Natomiast uzasadnienie faktyczne jest powieleniem argumentacji wskazanej we wniosku podatnika. Uwzględniając zatem nawet i to, że stosowana pomoc ma charakter optymalizacji podatkowej, a więc co do zasady nie prowadzi do rezygnacji z określonych dochodów podatkowych, uwagi krytyczne w tej materii należy uznać za uzasadnione.

           Analizie sprawdzającej poddano regulacje wewnętrzne z zakresu polityki rachunkowości dotyczące obszaru ewidencji księgowej podatków i opłat. Stwierdzono, iż  zapisy instrukcji w sprawie zasad rozliczeń wpłat podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych obowiązującej w Urzędzie Gminy Siemiatycze, wprowadzonej zarządzeniem Pana Wójta Nr 13/2015 z dnia 21 lipca 2015 r., zawierają rozwiązanie następującej treści „…Przed przyjęciem wpłaty inkasent powinien ustalić wysokość przypadającej do zapłacenia należności. Składa się ona z kwoty raty bieżącej i z niezapłaconych dotychczas zaległości…”. Należy zauważyć, iż dane dotyczące zaległości podatkowych zawarte są w dokumentacji rachunkowej organu podatkowego. Natomiast z treści art. 293 § 1 i § 2 pkt 4 Ordynacji podatkowej wynika że tego typu informacje są objęte tajemnicą skarbową, Oznacza to, iż inkasenci nie powinny mieć dostępu do informacji zawartych w dokumentacji, ponieważ osoba inkasenta nie jest wymieniona w ustawowym katalogu podmiotów, które mają dostęp do danych objętych tajemnicą ­– str. 110 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości przeznaczenia środków uzyskanych z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2016 r. wykazało, iż jako wydatki w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami” zaprezentowana została kwota 316.075 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, faktycznie poniesione wydatki związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami powinny być większe o kwotę 77.805,07 zł dotyczącą wynagrodzeń oraz pochodnych od wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy zajmujących się obsługą systemu gospodarowania odpadami, koszty programu komputerowego oraz koszty materiałów biurowych i szkolenia. Nieujęcie wydatków stanowiących koszty funkcjonowania systemu w rozdziale 90002 stanowiło naruszenie przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), zgodnie z którymi w rozdziale 90002 ujmuje się wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.), tj. m.in. dotyczące obsługi administracyjnej systemu (art. 6r ust. 2 pkt 3 ustawy).

Należy wskazać, że niewłaściwe sklasyfikowanie tych wydatków, poprzez pominięcie ich w rozdziale 90002, znacząco zniekształciło dane sprawozdawcze w zakresie stosunku dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami do wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. Dochody w rozdz. 90002 za 2016 r. wykazano w kwocie 415.441,88 zł, zaś wydatki w tym rozdziale w kwocie 316.075 zł zamiast 393.880,07 zł – str. 145-146 protokołu kontroli.

Z dokumentacji będącej w posiadaniu Izby wynika, że uchwałą Nr XX/145/2017 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 30 października 2017 r. – podjętą po zakończeniu czynności kontrolnych, a przed podpisaniem protokołu kontroli – wprowadzono do budżetu gminy w rozdz. 90002 plan wydatków na wynagrodzenia i pochodne w łącznej wysokości 66.000 zł.

W wyniku kontroli wybranych wydatków sklasyfikowanych jako zrealizowane w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2016, przyjętego uchwałą Nr IX/62/2015 Rady Gminy Siemiatycze z dnia 29 grudnia 2015 r., stwierdzono m.in. wydatki dotyczące przewozu osób (dwie faktury po 1.000 zł każda; opisane na odwrocie jako przewóz osób niepełnosprawnych z funduszu alkoholowego – brak danych m.in. o miejscu i celu przewozu) oraz zakupu usługi gastronomicznej dla wsi Baciki Bliższe – 3.000,24 zł. Wyjaśnienia na temat zgodności z Programem wydatków za przewóz osób i usługę gastronomiczną złożyła Sekretarz Gminy. Z wyjaśnień wynika, że: (…) dofinansowano wyjazd dzieci niepełnosprawnych uczestniczących w warsztatach terapii zajęciowej (…) w Siemiatyczach. Zaś kwota 1.000 zł z drugiej faktury to  (…) wyjazd dzieci i młodzieży ze Szkoły Podstawowej w Tołwinie do Białegostoku min na basen, teatru lalek itp. (…). Z kolei w odniesieniu do usługi gastronomicznej dla wsi Baciki Bliższe Sekretarz wskazuje, że (…) GKRPA wspomaga działalność instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych służących rozwiązywaniu problemów alkoholowych: współpraca z organizacjami w zakresie wspomagania imprez rozrywkowych typu festyny, dni sołectwa, zawody sportowe i inne uroczystości powiązane z promocją zdrowego stylu życia.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych  w odrębnych przepisach. Dodatkowo przepisy art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazują na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem z treści faktur, jak i opisów zawartych na fakturach, nie wynika, jaki związek miały wydatkowane środki z realizacją Gminnego Programu, a nawet ogólnie z zadaniami gminy. Świadczyć miał o tym jedynie lakoniczny opis na fakturze wskazujący na sfinansowanie wydatku ze środków na realizację Programu przy braku wskazania, dlaczego takie finansowanie jest uzasadnione. Do zadań Pana Wójta, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Elementy przybliżające cel wydatków zawarła w złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy. Z wyjaśnień nie wynika jednak, jaka była konkretnie trasa poszczególnych przejazdów, liczba przejechanych kilometrów oraz jaki był program wyjazdów. Można z nich natomiast wywieść, że jedna z faktur dotyczyła wyjazdu do Białegostoku, a druga przewozu dzieci do Siemiatycz. Mimo tego obie opiewają na identyczną kwotę 1.000 zł.

W związku z powyższym zwrócono się też do Sekretarza Gminy o wyjaśnienia, na podstawie jakiej dokumentacji potwierdziła merytoryczną prawidłowość wydatków. Z wyjaśnień nie wynika, jaka dokumentacja stanowiła podstawę dokonania kontroli pod względem merytorycznym w zakresie przewozu osób; mimo tego faktury opatrzone są adnotacjami o dokonaniu kontroli merytorycznej. Zgodnie z § 46 ust. 3 załącznika nr 1 „Zasady rachunkowości dla budżetu Gminy i Urzędu Gminy Siemiatycze” do zarządzenia Nr 28/2015 Pana Wójta w sprawie określenia zasad (polityki) rachunkowości dla budżetu Gminy i Urzędu Gminy Siemiatycze kontrola merytoryczna polega na ustaleniu prawidłowości, zgodności z obowiązującymi przepisami, zasadami, umowami, a także na stwierdzeniu, że dowody zostały wystawione przez właściwe jednostki. W związku z tym uprawnione jest przyjęcie wniosku, że pozytywna kontrola pod względem merytorycznym wydatków na przewóz osób nie posiadała uzasadnienia w stosownej dokumentacji, z której wynikałoby, że wydatki te są zgodne z postanowieniami Programu – str. 130-132 protokołu kontroli.

Szereg nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy przedstawionej dokumentacji związanej z określaniem przeznaczenia środków funduszu sołeckiego oraz ponoszeniem wydatków w ramach funduszu w 2016 r. stwierdzono, że:

a) wnioski sołectw: Baciki Bliższe, Boratyniec Ruski, Turna Mała, Zalesie i Wiercień Mały nie zawierały żadnego uzasadnienia. Ponadto wniosek sołectwa Wiercień Mały nie został podpisany przez sołtysa. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wniosek o przyznanie sołectwu środków z funduszu powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Brak uzasadnienia występował również w przypadku wniosków zmianę wniosku pierwotnego (sołectwo Baciki Bliższe i Tołwin), wbrew art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy,

b) uzasadnienia wniosków sołectw Wiercień Duży, Moczydły, Grzyby-Orzepy, Olendry, Skiwy Duże, Szerszenie, Kułygi, Kłopoty-Patry, Korzeniówka Duża, Krasewice, Romanówka i Kłopoty Stanisławy odnosiły się tylko do faktu uchwalenia wniosku przez zebranie lub wskazywały, że zadania w nich ujęte są zadaniami własnymi gminy (uwaga dotyczy w przypadku części sołectw wniosków pierwotnych składanych we wrześniu 2015 r., a w przypadku części – wniosków o zmianę składanych w 2016 r.). Z kolei wniosek sołectwa Siemiatycze-Stacja jako uzasadnienie zawiera odwołanie do § 10 statutu sołectwa, który określa zakres działania sołectwa. Wskazanych treści nie można uznać za podanie przyczyn, dla których zebranie wiejskie zdecydowało się na uchwalenie takich przedsięwzięć. Sformułowane w ten sposób „uzasadnienie” nie daje żadnych informacji o powodach przyjętych przedsięwzięć, w tym ich związku z poprawą warunków życia mieszkańców (art. 2 ust. 6 ustawy). Niezbędne jest też podkreślenie, że spośród wymienionych w tym punkcie wniosków tylko „uzasadnienia” zawarte we wnioskach sołectw Wiercień Duży i Siemiatycze Stacja wypełnione są charakterem pisma wskazującym, iż sporządził je sołtys. Wszystkie pozostałe „uzasadnienia” wpisane są identycznym charakterem pisma, co świadczy o tym, iż zostały dopisane do pierwotnie złożonych wniosków po ich złożeniu w Urzędzie. Dalsza analiza wykazała, że niektóre z wymienionych wniosków w całości (oprócz podpisu sołtysa) wypełnione są tym samym charakterem pisma, nie tylko w zakresie uzasadnienia ale i określenia przedsięwzięć – dotyczy to wniosków sołectw Moczydły, Olendry, Kułygi i Krasewice,

c) jako wydatki w ramach funduszu sołeckiego sołectw Baciki Bliższe, Baciki Dalsze, Kajanka, Rogawka, Romanówka, Siemiatycze Stacja, Wólka Nadbużna ujęto środki przeznaczone na organizację imprez typu Dni Bacik (Baciki Bliższe), „imprezy dla dzieci i młodzieży” (Baciki Dalsze), „organizacja corocznych imprez okolicznościowych” (Kajanka), „Dzień dziecka” i „Dzień seniora” (Rogawka), upamiętnienie powstania wsi Romanówka, impreza plenerowa (Siemiatycze Stacja), „krzewienie kultury i tradycji związanych z umiłowaniem przez rolników ich ziemi oraz podtrzymanie integracji mieszkańców” (Wólka Nadbużna). W ramach realizacji wskazanych przedsięwzięć poniesiono wydatki na zakup nagród, artykułów spożywczych, naczyń jednorazowych, serwetek, ręczników, środków pirotechnicznych, usług cateringowych, a także na wynajęcie zespołów lub usług muzycznych. Brak szczegółowych programów imprez uniemożliwia ustalenie związku wydatków poniesionych na ich organizację z realizacją któregoś z zadań własnych gminy. Sposób opisania imprez we wnioskach oraz brak należytego ich uzasadnienia powoduje obiektywny brak możliwości jednoznacznego przypisania tak określonym przedsięwzięciom związku z realizacją zadań własnych gminy na etapie rozpatrywania wniosków, a zatem brak możliwości należytej ich oceny w świetle art. 2 ust. 6 ustawy,

d) dokumentacja zebrań sołectw nie zawierała wszystkich danych, które powinny być ujęte w stosowanym wzorze protokołu zebrania, tj. danych dotyczących osoby protokolanta, streszczenia przebiegu obrad czy wyników głosowania w sprawie wniosku,

e) jako wydatki poniesione w ramach funduszu sołeckiego wykazano wydatki na realizację robót na drogach powiatowych, poniesione na:

- zakup przepustów za kwotę 5.599,97 zł położonych na drodze powiatowej nr 1718B (sołectwo Romanówka),

- zakup kostki brukowej za kwotę 9.631,39 zł przeznaczonej do ułożenia na drodze powiatowej 1730B (sołectwo Klukowo).

Nakłady na drogi powiatowe nie są zadaniami własnymi gminy – art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) – a co za tym idzie nie mogą być finansowane ze środków funduszu sołeckiego w świetle art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim.

Prowadzenie spraw związanych z realizacją ustawy o funduszu sołeckim w zakresie obejmującym m.in. przyjmowanie wniosków sołectw o uwzględnienie w projekcie budżetu realizacji określonych przedsięwzięć na terenie sołectwa i przedkładanie propozycji sołectw w terminie 7 dni od dnia złożenia Wójtowi Gminy do akceptacji w projekcie budżetu gminy powierzone zostało zakresem czynności Sekretarzowi Gminy. Wyjaśnienia złożone przez Sekretarza w sprawie nieprawidłowości z zakresu funduszu sołeckiego zawierają następujące stwierdzenia: Dokonując analizy wniosków o realizację zadań w ramach funduszu sołeckiego brano pod szczególna uwagę treść zadań do realizacji. Uzasadnienie pominięto i nie uzupełniono z powodów zgodności zadań możliwych do realizacji z funduszu sołeckiego. Organ wykonawczy zna w sposób wystarczający potrzeby każdej miejscowości w gminie. Zakres do realizacji prac mieścił się w możliwych do wykonania zadań przez Gminę. Wnioski składane są przez sołtysów na sekretariacie Urzędu. Nie pozbawiano zasadności wniosków do realizacji zadań w ramach funduszu sołeckiego ponieważ były przedyskutowane przez mieszkańców danego sołectwa i potrzebne dla ich społeczności. Na umiejętność sporządzenia wniosku przez sołtysa wpływa stopień posiadanej wiedzy w tym zakresie (…) W chwili obecnej nie mogę wytłumaczyć braku podpisu sołtysa na wniosku funduszu sołeckiego (…) Zadania przewidujące organizację imprez kulturalnych (…) mieszczą się w zakresie zadań własnych kultura i kultura fizyczna – str. 133-145 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków stwierdzono, że wyłanianie wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro reguluje od 20 czerwca 2014 r. regulamin wprowadzony zarządzeniem Nr 12/2014. Wynika z niego, że do zamówień, których wartość nie przekracza równowartości 14.000 euro postanowień regulaminu nie stosuje się (zamówień dokonuje się na podstawie rozeznania cenowego dokonanego ustnie). Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane celowo i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych  nakładów. Przyjęcie tak wysokiego progu wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano dokumentowanie konkurencyjności postępowania, nie gwarantuje potwierdzenia, iż przy zlecaniu szeregu odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wartości) była przestrzegana zasada dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, że Urząd posiada dokumentację świadczącą o podejmowaniu czynności zmierzających do wyłonienia najkorzystniejszej oferty także przy udzielaniu zamówień o wartości poniżej 14.000 euro – str. 147-150 protokołu kontroli.

Kontrola udzielania zamówień w trybie Prawa zamówień publicznych wykazała nieprawidłowości w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia na „Zakup biletów miesięcznych dla uczniów Szkoły Podstawowej w Czartajewie i Gimnazjum Gminnego w Siemiatyczach”. Specyfikacja została zatwierdzona w dniu 8 grudnia 2016 r., zatem zgodnie z obowiązującymi od dnia 28 lipca 2016 r. przepisami art. 25a Prawa zamówień publicznych zamawiający powinien zobowiązać wykonawców do złożenia oświadczeń stanowiących wstępne potwierdzenie, że wykonawca nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu. Następnie zaś – przed wyborem najkorzystniejszej oferty – zamawiający może wezwać wykonawcę, którego oferta została oceniona najwyżej, do przedstawienia aktualnych oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi i roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz brak podstaw wykluczenia wskazanych przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji (art. 26 ust. 2 ustawy). Działania te mają się odbywać jeszcze w ramach czynności badania i oceny ofert, przed podjęciem decyzji o wyborze najkorzystniejszej oferty. Zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w postępowaniach o wartości niższej niż kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 Prawa zamówień publicznych zamawiający może wezwać wykonawcę, którego oferta została oceniona najwyżej, do złożenia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 5 dni, aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Tymczasem, jak wynika z ustaleń kontroli, specyfikacja z dnia 8 grudnia 2016 r. została opracowana na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020) i mimo zmiany regulacji prawnych nie odnosi się do oświadczenia z art. 25a ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Ponadto w treści specyfikacji posłużono się pojęciem zamówień uzupełniających, które również od 28 lipca 2016 r. zostało usunięte z treści art. 67 Prawa zamówień publicznych – str. 151-154 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania mieniem stwierdzono, że Pan Wójt nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, o którym od 1 stycznia 2017 r. mowa w art. 25 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomości (do tego dnia regulacje zobowiązujące do opracowania planu i określające jego treść wynikały z art. 25 ust. 2 w zw. z 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 1d tej ustawy). Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości było przedmiotem zaleceń skierowanych do poprzedniego Wójta Gminy Siemiatycze po kontroli RIO przeprowadzonej w 2013 roku. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne, pismem z dnia 20 listopada 2013 r., poprzedni Wójt zobowiązał się, iż „Plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości zostanie opracowany na dzień 1 stycznia 2014 roku”. Z ustaleń kontroli wynika zatem, że były Wójt niezgodnie z prawdą poinformował o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, zaś Pan Wójt nie wykonał ciążącego na Panu obowiązku opracowania planu – str. 157 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji ostatniej inwentaryzacji środków trwałych, przeprowadzonej w 2013 r. na podstawie zarządzenia Nr 34/2013 Wójta Gminy Siemiatycze z dnia 30 października 2013 r., wykazała brak dowodów na sporządzenie przez przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej sprawozdania z przygotowania, przebiegu i rozliczenia prac inwentaryzacyjnych. Do sporządzenia wskazanego dokumentu obliguje § 3 pkt 13 zarządzenia Nr 12/09 Wójta Gminy Siemiatycze z dnia 5 października 2009 r. w sprawie powołania Gminnej Komisji Inwentaryzacyjnej – str. 165 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji ustalono też, iż zarządzeniem Nr 14/2016 z dnia 21 grudnia 2016 r. zarządził Pan przeprowadzenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury m.in. w odniesieniu do składników majątkowych (paliwa) w GOPS. Należy wskazać, iż to kierownik GOPS, a nie Pan Wójt jest uprawniony zarządzania przeprowadzenia inwentaryzacji składników majątkowych w kierowanej przez siebie jednostce. Podstawa do wykonywania przez Pana obowiązków w zakresie inwentaryzacji wobec innej jednostki istniałaby wówczas, gdyby Urząd był jednostką obsługującą dla tej jednostki na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Ustalono, iż w rzeczywistości inwentaryzacja przeprowadzona na podstawie tego zarządzenia nie obejmowała składników majątkowych GOPS – str. 162-163 protokołu kontroli.

           Przeprowadzona na koniec roku inwentaryzacja gotówki w kasie oraz druków ścisłego zarachowania wykazała, że stan gotówki i druków był zgodny z ewidencją. Kontrola wykazała, że w protokole z inwentaryzacji prawidłowo wpisano 5 szt. kwitariuszy przychodowych K-103, jednakże błędnie określono ich numery, tj. od nr 6317501 do nr 6317900, zamiast do nr 6318000, jak to wynikało z zapisów w księdze druków ścisłego zarachowania – str. 37 protokołu kontroli.

Analiza inwentaryzacji danych ujętych na poszczególnych kontach drogą porównania sald z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji ich wartości została przeprowadzona – jak wynika z protokołów weryfikacji – w dniu 28 lutego 2017 r., podczas gdy zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji składników aktywów, których dotyczy ten przepis, uważa się za zachowany, jeżeli inwentaryzację zakończono do 15 stycznia – str. 42 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Udzielanie pełnomocnictw na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

2. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z wykazu kont syntetycznych Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej konta 014, z uwagi na brak podstaw do jego stosowania,

b) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Gminy kont 222 i 223, ze względu na brak operacji podlegających ewidencji na tych kontach w sytuacji realizowania wszystkich dochodów i wydatków Urzędu za pomocą rachunku budżetu,

c) dostosowanie opisu kont 130 i 133 do rozwiązań faktycznie stosowanych w jednostce.

3. Zmodyfikowanie podziału obowiązków między pracowników w zakresie procesów związanych z gospodarką drukami ścisłego zarachowania, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, dotyczące wykonywania przez jednego pracownika obowiązków w zakresie przyjmowania, ewidencji, rozchodu i wykorzystania druków.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencji księgowej, poprzez:

a) zapewnienie automatycznego przenoszenia sald bilansu zamknięcia na bilans otwarcia następnego roku,

b) prowadzenie ewidencji na koncie 133 w sposób obrazujący bezpośrednio obroty i saldo na rachunku budżetu wynikające z wyciągów bankowych, mając na uwadze, że konto 133 nie służy analitycznemu wyodrębnianiu dochodów i wydatków, a także innego rodzaju operacji dokonywanych za pośrednictwem tego rachunku, w związku z czym ewidencja na nim powinna zobrazować wyłącznie wykazane przez bank obroty i salda rachunków bankowych (rachunku budżetu),

c) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

d) prowadzenie ewidencji na koncie 130 z zastosowaniem technicznych zapisów ujemnych służących zachowaniu zasady czystości obrotów na tym koncie,

e) dokonywanie zapisów związanych z rozliczaniem podatku VAT zgodnie z treścią ekonomiczną operacji wynikających z wystawionych lub otrzymanych faktur, sporządzonych deklaracji oraz wykonanych lub otrzymanych przelewów, mając na uwadze w szczególności, że:

- okoliczność wystawienia lub otrzymania faktury nie stanowi operacji gospodarczej, której zaksięgowanie powinno odbywać się przy użyciu kont 130, 901 i 902,

- okoliczność sporządzenia deklaracji VAT, z której wynika należność gminy od urzędu skarbowego, nie stanowi podstawy dokonywania żadnych zapisów na kontach 901 i 902,

f) prowadzenie ewidencji na subkoncie wydatków do konta 130 w taki sposób, aby obroty jego strony Ma odpowiadały kwocie wydatków wykonanych wykazanej w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy,

g) ewidencjonowanie rozliczeń z GBP za usługi telekomunikacyjne i energię elektryczną przy użyciu konta 240,

h) rzetelne ustalanie salda konta syntetycznego 221 oraz zachowywanie jego zgodności z ewidencją analityczną, mając na uwadze zapewnienie prawidłowych danych do sporządzenia sprawozdania Rb-27S,

i) zaniechanie stosowania zapisów ujemnych na koncie 101

j) księgowanie w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia pokontrolnego operacji dotyczących wyksięgowania, opłacenia lub zabezpieczenia hipoteką należności objętych uprzednio odpisem aktualizującym na koncie 290,

k) księgowanie operacji uznania dotacji podmiotowej dla GBP za wykorzystana i rozliczoną zapisem Wn 810 – Ma 224.

5. Zapewnienie stosowania uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, odnoszących się do prawidłowości ewidencjonowania i ujmowania w budżecie oraz w sprawozdaniach budżetowych sporządzanych przez GOPS i Urząd Gminy operacji dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

6. Podjęcie wszelkich możliwych działań w celu zwrotu kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy przypadającego wykonawcy wskazanemu w części opisowej wystąpienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia braku możliwości ustalenia podmiotu, na rzecz którego należy dokonać zwrotu, zarachowanie zdeponowanej kwoty na dochody budżetu.

7. W zakresie sprawozdawczości:

a) zapewnienie podpisywania wszystkich sprawozdań budżetowych i finansowych jednostek obsługiwanych przez kierownika jednostki obsługującej,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

c) zapewnienie prawidłowego wypełniania kolumny „dochody przekazane” w jednostkowych i zbiorczych sprawozdaniach Rb-27ZZ, stosownie do przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia,

d) zapewnienie zachowania zgodności między danymi części B sprawozdania Rb-27ZZ a danymi sprawozdania Rb-27S,

e) zapewnienie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS dochodów gminy związanych z realizacją zadań zleconych w par. 2360,

f) zaprzestanie wypełniania kolumny „dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Gminy,

g) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu danych w zakresie zobowiązań finansowych z podziałem na zobowiązania krótkoterminowe i długoterminowe.

8. Zapewnienie zgodności sporządzanych przez kierownika GBP planów finansowych instytucji kultury i sprawozdań z ich wykonania z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia

9. Zapewnienie każdorazowego ustalania ceny wywoławczej zbywanej nieruchomości na podstawie zaktualizowanego operatu szacunkowego.

10. Przestrzeganie określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami zasad ustalania opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości po aktualizacji oraz trybu wypowiadania dotychczasowych opłat.

11. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

13. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych działań oraz ich efektów finansowych.

14. Realizowanie obowiązków w obszarze czynności sprawdzających w zakresie wynikającym ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

15. Przestrzeganie zasad prowadzenia postępowania podatkowego zawartych w treści Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości stosowania ulg w spłacie podatków.

16. Stosowanie ulg w podatku rolnym w oparciu o kompletny i adekwatny materiał dowodowy zebrany w trakcie prawidłowo prowadzonego postępowania podatkowego.

17. Zweryfikowanie  i znowelizowanie zapisów instrukcji w sprawie  zasad rozliczeń wpłat podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych obowiązującej w Urzędzie Gminy w kontekście zgodności z obowiązującymi przepisami.

18. Klasyfikowanie w rozdziale 90002 wszystkich wydatków stanowiących koszty administracyjnej obsługi systemu gospodarowania odpadami.

19. Dokonywanie wydatków na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość ustalenia związku finansowanych celów z realizacją zadań gminy z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii.

20. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) zobowiązanie Sekretarza Gminy – jako pracownika odpowiedzialnego za przyjmowanie wniosków sołectw – do przyjmowania tylko tych wniosków sołectw, które zawierają uzasadnienie zawartych w nich przedsięwzięć,

b) zobowiązanie Sekretarza Gminy do przyjmowania tylko tych wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, mając jednocześnie na uwadze, że ogólne wskazywanie na organizację różnego rodzaju imprez nie świadczy o realizacji zadań własnych gminy,

c) zapewnienie należytego dokumentowania przebiegu zebrań wiejskich przeprowadzanych w celu określenia przeznaczenia środków funduszu sołeckiego,

d) zaprzestanie traktowania jako wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego nakładów poniesionych na drogi powiatowe, mając na uwadze, że w ramach funduszu mogą być ponoszone wyłącznie wydatki na zadania własne gminy.

21. Rozważenie obniżenia kwotowego progu wyznaczającego obowiązek udokumentowania sposobu wyłonienia wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

22. Zawieranie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia publicznego postanowień zgodnych z nowelizacją Prawa zamówień publicznych obowiązującą od 28 lipca 2006 r., w szczególności w zakresie regulowanym przez art. 25a tej ustawy.

23. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, zgodnie z przepisami powołanymi w części opisowej wystąpienia.

24. W zakresie inwentaryzacji:

a) zaniechanie wydawania przez Pana Wójta zarządzeń przewidujących przeprowadzanie inwentaryzacji w jednostkach organizacyjnych gminy, dla których Urząd nie jest jednostką obsługującą,

b) zobowiązanie przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej do sporządzania dokumentacji inwentaryzacji wymaganej przepisami wewnętrznymi,

c) zobowiązanie osób przeprowadzających inwentaryzację kasy do dołożenia większej staranności w zakresie dokumentowania stanu stwierdzonego drogą spisu z natury,

d) przeprowadzanie inwentaryzacji drogą weryfikacji sald aktywów, o których mowa art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, w terminie do 15 stycznia roku następnego,

e) formalne zinwentaryzowanie na dzień 31 grudnia blachy stanowiącej własność gminy, a znajdującej się – jak wynika ze złożonych wyjaśnień – w stodole sołtysa oraz ujęcie jej wartości na koncie 310, jak to wynika z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Niezwłoczne sformalizowanie kwestii powierzenia sołtysowi tych materiałów oraz ustalenie jego odpowiedzialności materialnej z tytułu ich przechowywania albo przeniesienie tych materiałów do obiektu gminnego.

           O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku