Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Bielsk Podlaski

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 maja 2017 roku (znak: RIO.I.6001-1/17), o treści jak niżej:

Pani

Raisa Rajecka

Wójt Gminy Bielsk Podlaski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bielsk Podlaski za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Bielsk Podlaski na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz.  1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), stwierdzono, że:

a) w zarządzeniach określających politykę rachunkowości przyjęto następującą definicję środków trwałych: Środki trwałe są to składniki aktywów jednostki samorządu terytorialnego otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Literalnie definicja taka wyklucza możliwość zaliczenia do środków trwałych  środków stanowiących własność gminy a nieprzekazanych innym niż Urząd Gminy jednostkom organizacyjnym. Należy wskazać, że ewidencja księgowa Urzędu Gminy obejmuje wszystkie środki trwałe stanowiące własność gminy, które nie zostały przekazane w zarząd lub użytkowanie innym jednostkom organizacyjnym. Urząd gminy nie może mieć na stanie nieruchomości otrzymanych w trwały zarząd. Wynika to m.in. stąd, że Wójt jako organ właściwy do zarządzania nieruchomościami gminy, a także jako kierownik Urzędu, jest właściwy do wydawania decyzji ustanawiających trwały zarząd na rzecz innych niż urząd jednostek gminnych nieposiadających osobowości prawnej. W obecnie obowiązującym zarządzeniu Pani Wójt Nr 5/2017 z dnia 19 stycznia 2017 r. środki trwałe zdefiniowano jako składniki aktywów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Definicja ta powinna zostać doprecyzowana poprzez odniesienie się w szczególności do art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, ponieważ w aktualnym brzmieniu umożliwia zaliczanie do środków trwałych wszelkich składników aktywów, w tym niestanowiących środków trwałych w rozumieniu ustawy o rachunkowości – str. 6-7 protokołu kontroli,

b) w planie kont dla Urzędu jako jednostki budżetowej przyjęto następujący opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej”: (…) służy do ewidencji stanu środków pieniężnych  oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu wydatków i dochodów (wpływów) budżetowych objętych planem finansowym. Zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką i bankiem (…). W praktyce zgodnie z opisem przyjętym w zakładowym planie kont są księgowane na koncie 130 tylko wydatki Urzędu, które są realizowane z otwartego w tym celu rachunku ewidencjonowanego na koncie 130. Całość dochodów realizowanych przez Urząd wpływa zaś bezpośrednio na rachunek budżetu; w ewidencji Urzędu dochody ujmowane są na koncie 130 zapisami wtórnymi do zapisów dokonanych w ewidencji budżetu – str. 7-8 protokołu kontroli,

c) z opisów kont 751 „Koszty finansowe” i 761 „Pozostałe koszty operacyjne” wynika, że oba służą m.in. do ewidencji kosztów finansowych z tytułu odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek, co w zakresie konta 761 jest sprzeczne z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Na podstawie analizy zapisów na koncie 761 stwierdzono, że tego typu błędne  księgowania, przewidziane zakładowym planem kont, nie są na tym koncie dokonywane – str. 8 i 11  protokołu kontroli.

Na podstawie analizy zapisów dokonywanych w księgach stwierdzono m.in., że na koncie 139-1, na którym – poza wpłatami i zwrotami wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów – są ujmowane także dochody z zadań zleconych związane z udostępnianiem danych osobowych, stosowano bezpodstawnie techniczny zapis ujemny do operacji przelewów z rachunku. W 2016 r. łączna wartość zapisów ujemnych (Wn 139-1 – Ma 139-1) wyniosła 73.417,08 zł. W związku ze stosowaniem na koncie 139-1 technicznych zapisów ujemnych konto to według stanu na dzień 20 maja 2016 r. wykazywało ujemne obroty strony Wn w wysokości 12.933,91 zł oraz dodatnie obroty strony Ma w wysokości 1,90 zł, przy czym saldo Ma wynikało z błędnego zastosowania do wypłaty z rachunku kwoty 0,95 zł zapisu dodatniego (Wn 139-1 – Ma 139-1) zamiast ujemnego, jak to praktykuje kontrolowana jednostka. W okresie do 20 maja 2016 r. łączna wartość technicznych zapisów ujemnych wyniosła 18.270,76 zł, co oznacza, że faktyczne obroty strony Wn wynosiły 5.336,85 zł, a strony Ma 18.272,66 zł. Przez cały 2016 r. na rachunek ten wpłynęły zabezpieczenia należytego wykonania warunków umów od dwóch wykonawców o wartości 22.648,75 zł oraz dokonano zwrotu zabezpieczeń 6 wykonawcom w łącznej kwocie 44.202,91 zł. Należy wskazać, że dokonywanie technicznych zapisów ujemnych na koncie 139 nie ma uzasadnienia w zasadach jego funkcjonowania zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... Praktyka stosowana przez kontrolowaną jednostkę doprowadziła do wykazania nierealnych danych na koncie 139, co stanowi naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Ponadto wyniki analizy operacji dokonywanych na koncie 139 nakazują wskazać, iż dochody uzyskane w związku z realizacją zadań zleconych powinny być ujmowane w ewidencji Urzędu w ramach konta 130. Jak bowiem wynika z § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) sprawozdanie jednostkowe Rb-27ZZ z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinno być w zakresie dochodów wykonanych sporządzone na podstawie ewidencji analitycznej do konta rachunek bieżący jednostki budżetowej, tj. do konta 130 – str. 27-28 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała  następujące nieprawidłowości:

a) jednostkowe sprawozdania Rb-27ZZ w 2016 r. były sporządzane przez Urząd Gminy i GOPS niezgodnie z zasadą określoną w § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Zgodnie z przywołanym przepisem jednostka budżetowa bezpośrednio realizująca zadania nie wypełnia w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ kolumny 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, a w kolumnie 8 „Dochody przekazane” powinna wykazywać dochody przekazane na rachunek bieżący budżetu gminy. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ sporządzonym przez GOPS za 2016 r. wykazano w kolumnie 7 kwotę 8.278,61 zł zamiast 0 zł. W efekcie błędnie ustalone dane wykazano też w kol. 8 sprawozdania Rb-27ZZ. Z kolei w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Gminy za 2016 r. bezpodstawne wypełnienie kolumny 7 skutkowało zamieszczeniem w tej pozycji dochodów w kwocie 40,30 zł. Konsekwencją tego było wykazanie w kolumnie 8 kwoty 765,70 zł zamiast kwoty 806 zł odpowiadającej kwocie dochodów przekazanych na rachunek budżetu gminy – str. 15 protokołu kontroli,

b) w łącznym i jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N za 2016 r. w kwocie depozytów na żądanie nie zostały wykazane udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych należne za 2016 r. a przekazane przez Ministerstwo Finansów w styczniu 2017 r. w kwocie 95.871 zł oraz podatki pobrane przez urzędy skarbowe na rzecz gminy w 2016 r. w kwocie 353,45 zł, które również zostały przekazane na rachunek budżetu gminy w styczniu 2017 r. W sprawozdaniu Rb-N wartości te zostały wykazane bezpodstawnie w poz. N5.2  jako pozostałe należności od sektora finansów publicznych. Podstawą ujęcia tych kwot w sprawozdaniu jako depozytów na żądanie jest § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773). Według tej regulacji w pozycji „gotówka i depozyty” uwzględnia się sumę stanu środków na rachunku budżetu i rachunkach Urzędu prowadzonych dla dochodów i wydatków, skorygowaną m.in. o środki podlegające przekazaniu jednostce w I kwartale następnego roku budżetowego, zaliczone do środków tej jednostki w upływającym roku, a pozostające na dzień sprawozdawczy na rachunkach innych jednostek, zobowiązanych do ich przekazania – str. 16 protokołu kontroli,

c) w bilansie z wykonania budżetu gminy za 2016 r. całość zobowiązań finansowych wynoszących według stanu na początek roku łącznie 5.857.506,21 zł wykazano jako zobowiązania długoterminowe, mimo założenia w budżecie na 2016 r. spłat kredytów i pożyczek w kwocie 1.305.625 zł; według stanu na koniec 2016 r. dokonano prawidłowego podziału zobowiązań na długoterminowe i krótkoterminowe – str. 18 protokołu kontroli,

d) w bilansie z wykonania budżetu za 2016 r. wykazano niewłaściwe dane w poz. II.1.1. „Nadwyżka budżetu (+)” – 2.777.769,57 zł zamiast 2.940.662,85 zł i w poz. II.1.3. „Niewykonane wydatki (-)” – 0 zł zamiast kwoty minus 162.893,28 zł – str. 18 protokołu kontroli,

e) w jednostkowym bilansie GOPS za 2016 r. według stanu na początek 2016 r. wykazano zobowiązania w wysokości 692.475,11 zł, a na koniec roku – 729.819,24 zł. Z danych uzupełniających do bilansu wynika, że odpisy aktualizujące należności na koniec 2016 r. wynosiły 987.149,04 zł (na początek roku 0 zł). Na podstawie okazanej dokumentacji stwierdzono, że odpisy aktualizujące należności główne od dłużników alimentacyjnych zostały zaksięgowane jako pozostałe koszty operacyjne (konto 761) w wysokości 764.188,53 zł, a odpisy aktualizujące należności z tytułu odsetek (stanowiące w całości dochody budżetu państwa) na koncie 751 w kwocie 222.960,51 zł. Z danych zamieszczonych w  zestawieniu obrotów i sald wynika, że należności od dłużników alimentacyjnych są w GOPS księgowane w dalszym ciągu przy zastosowaniu regulacji zamieszczonych w nieobowiązującym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, należności realizowane na rzecz innych jednostek były ujmowane jako zobowiązania na rzecz tych jednostek. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., określającym zasady stosowane począwszy od 1 stycznia 2011 r., przepis ten nie został zamieszczony. W związku z tym księgowanie przypisu należności od dłużników alimentacyjnych z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, w części stanowiącej dochody budżetu państwa, oraz odsetek od tych należności zapisami Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” jest bezpodstawne. Powoduje bowiem powstanie nierealnych zobowiązań jednostki. Właściwymi księgowaniami tych operacji są zapisy Wn 221 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (należność główna) i Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe” (odsetki). Z zasad funkcjonowania kont określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. nie wynikają przeciwskazania, aby operacje związane z wykonaniem dochodów budżetowych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, traktować inaczej niż operacje związane z realizacją pozostałych dochodów budżetowych realizowanych przez gminną jednostkę budżetową. Niezależnie od przedstawionego wyżej sposobu księgowania przypisu należności należy wskazać na brak podstaw do ujęcia odpisów aktualizujących należności główne od dłużników alimentacyjnych (w części dotyczącej należności budżetu państwa) i należności z tytułu odsetek w korespondencji z kontami zespołu 7 – taki sposób księgowania odpisów byłby właściwy tylko w sytuacji wcześniejszego ujęcia przypisu tych należności jako przychodów na kontach 720 i 750 (w sposób wyżej wskazany). W związku z tym, że należności te były błędnie ujęte, jako rzekome zobowiązania na koncie 225, odpis aktualizujący dokonany w 2016 r. powinien być zaksięgowany zapisem Wn 225 – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Błędne księgowania spowodowały pozostawienie w ewidencji rzekomych zobowiązań oraz bezpodstawne zmniejszenie wyniku finansowego o kwotę odniesionych w koszty odpisów aktualizujących należności, których przypis nie zwiększył wyniku (nie był zaliczony do przychodów jednostki) – str. 19-20 protokołu kontroli. 

Kontrola procedury uchwalenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujących w okresie sierpień 2015 r. – lipiec 2016 r. i sierpień 2016 r. – lipiec 2017 r., przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 ze zm.), wykazała, że w obu wnioskach o zatwierdzenie taryf  Pani Wójt zwróciła się o zatwierdzenie cen poniżej poziomu zapewniającego uzyskanie przychodów niezbędnych do pokrycia ponoszonych kosztów. Zaznaczenia przy tym wymaga, że w kosztach związanych z działalnością wodociągowo-kanalizacyjną nie były we wnioskach uwzględniane żadne koszty amortyzacji oraz koszty odsetek od kredytów i pożyczek zaciągniętych na finansowanie infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej. Warunki uwzględniania wymienionych kosztów przy kalkulacji taryf określają przepisy § 6 pkt 1 lit. a), § 6 pkt 4, § 7 ust. 2 pkt 2 i § 9 przywołanego wyżej rozporządzenia, przy czym należy wskazać na zmianę zasad ujmowania amortyzacji w kosztach działalności obowiązującą od 6 września 2016 r.

Z analizy wniosku Pani Wójt o zatwierdzenie taryf na okres od 1 sierpnia 2015 r. do 31 lipca 2016 r. wynika m.in., że przy ustalaniu niezbędnych przychodów (tabela C) dla dostaw wody założono koszty w kwocie 781.200 zł, wyższe o 113.732 zł od kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowych taryf, a dla odprowadzania ścieków przyjęto koszty w kwocie 395.180 zł, wyższe o 40.047 zł od kosztów roku poprzedzającego. Cena za 1 m3 dostarczonej wody netto według kalkulacji (tabela F) wynosi 3,34 zł i jest o 0,93 zł wyższa od ceny wnioskowanej, a cena kalkulacyjna netto za 1 m3 odprowadzanych ścieków – 16,17 zł i jest o 11,17 zł wyższa od ceny wnioskowanej w taryfie. Miesięczna stawka opłaty abonamentowej od przyłącza wodociągowego netto wynosi 2,44 zł od przyłącza, a wartość przychodów rozliczanych tą stawką – 95.660 zł. Wartość przychodów według wnioskowanych cen i opłat (tabela G) dla dostaw wody do 3.267 odbiorców w ilości 205.000 m3 wynosi 589.710 zł i jest o 191.490 zł niższa od niezbędnych przychodów wykazanych w tabeli D, a dla ścieków odprowadzonych w ilości 24.000 m3 – 120.000 zł i jest niższa o 275.180 zł od niezbędnych przychodów.

Do podobnych spostrzeżeń prowadzi analiza wniosku o zatwierdzenie taryf na okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2017 r. Z tym, że cena za 1 m3 dostarczonej wody netto według kalkulacji (tabela F) wynosi 2,41 zł i jest równa cenie wnioskowanej, a cena kalkulacyjna netto za 1 m3 odprowadzanych ścieków – 9,23 zł i jest o 4,23  zł wyższa od ceny wnioskowanej. Miesięczna stawka opłaty abonamentowej od przyłącza wodociągowego netto wynosi nadal 2,44 zł od przyłącza, natomiast od przyłącza kanalizacyjnego – 5  zł. Wartość przychodów według wnioskowanych cen i opłat (tabela G) dla ścieków odprowadzonych z 502 podłączeń w ilości 27.000 m3 wynosi 135.000 zł jest niższa o 144.300  zł od niezbędnych  przychodów – str. 114-117 protokołu kontroli. 

Wnioskowanie o ustalenie taryf na poziomie niezapewniającym sfinansowania  przychodów działalności wodociągowo-kanalizacyjnej wynikających z kalkulacji kosztów pozwala na postawienie tezy, że Pani Wójt w pewnym sensie samodzielnie decydowała o wysokości dopłaty z budżetu gminy do tak ustalonych cen i opłat – mimo, że kompetencja ta należy do Rady Gminy zgodnie z art. 24 ust. 6 przywołanej ustawy. Prawidłowo powinna Pani każdorazowo przedstawić Radzie do uchwalenia taryfę wynikającą z kalkulacji i ewentualną propozycję dopłaty do 1m3 dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Rada Gminy podejmuje zaś decyzję o uchwaleniu bądź odmowie uchwalenia stawki wynikającej z kalkulacji oraz o przyjęciu lub nie ewentualnej dopłaty oraz o jej wysokości.

Kontrola problemowa przeprowadzona przez RIO w Białymstoku w Zespole Szkół w Augustowie oraz ustalenia kontroli kompleksowej zawarte na str. 35-36 protokołu kontroli wykazały, że Zespół Szkół w sprawozdaniu Rb-34S za okres 2016 r. zamieścił po stronie planu dane niezgodne z ostateczną wersją załącznika do uchwały budżetowej, zawierającego formalnie obowiązujący na dzień 31 grudnia 2016 r. plan dochodów i wydatków wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych. Według załącznika nr 6 do uchwały Nr XII/59/2015 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie budżetu gminy na 2016 r., dochody i wydatki wyodrębnionego rachunku Zespołu (zastosowano szczegółowość do rozdziałów klasyfikacji budżetowej) miały wynosić w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe” 4.500 zł i w rozdziale 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” 199.860 zł, natomiast w sprawozdaniu Rb-34S za 2016 r. po stronie planu w rozdziale 80101 podano kwoty dochodów i wydatków po 10.442 zł (różnica 5.942 zł). Z przeprowadzonej analizy zmian uchwały budżetowej gminy Bielsk Podlaski na 2016 r. nie wynika, aby załącznik nr 6 w trakcie roku ulegał modyfikacjom. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że ostateczna kwota planowanych dochodów i wydatków w rozdziale 80101, wykazana w sprawozdaniu Rb-34S, była efektem 3 zmian udokumentowanych zarządzeniami dyrektora Zespołu z dnia 19 kwietnia, 26 września i 9 grudnia 2016 r. Zmiany polegały na wprowadzeniu po stronie dochodów par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” na kwotę 5.942 zł (wykonanie 5.825,99 zł) oraz odpowiednim zwiększeniu o tę kwotę wydatków w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, 4240 „Zakup środków dydaktycznych i książek” oraz 4300 „Zakup usług pozostałych”; we wszystkich przypadkach zarządzenia w sprawie zmian planu dyrektor Zespołu przekazał Pani Wójt.

W § 4 ust. 6 i ust. 7 uchwały Nr XLIV/233/10 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 29 września 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planu finansowego, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania postanowiono, że upoważnienie do dokonywania zmian w planach dochodów i wydatków nimi finansowanych będzie zawarte co roku w uchwale budżetowej, zaś kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie 7 dni od dnia dokonania zmiany zawiadamiają Wójta o dokonanych zmianach. Analiza uchwały budżetowej gminy Bielsk Podlaski na 2016 r. (ze zmianami) wykazała brak postanowień upoważniających kierowników jednostek oświatowych do dokonywania zmian w planach finansowych wyodrębnionych rachunków (brak stosownego upoważnienia dotyczy także uchwały budżetowej na 2017 r.). W § 11 uchwały Nr XII/59/2015 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Bielsk Podlaski na 2016 rok zawarto jedynie upoważnienia dla Wójta Gminy do dokonywania zmian w planie wydatków w zakresie wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami oraz do dokonywania zmian w planie wydatków inwestycyjnych, polegających na przenoszeniu planowanych wydatków między zadaniami z wyłączeniem rozszerzania ich zakresu rzeczowego oraz wprowadzania nowych zadań. Jako podstawę prawną podjęcia uchwała budżetowa wymienia m.in. art. 258 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.), przewidujący możliwość upoważnienia Wójta przez Radę Gminy do dokonywania określonych zmian w planie wydatków budżetu. Przywołany przepis art. 258 ustawy przewiduje także możliwość upoważnienia Wójta do przekazania przysługujących Wójtowi uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym. Upoważnienia takiego nie przewidziano zarówno w uchwale budżetowej na 2016 r. jak i na 2017 r., jednakże zwrócenia uwagi wymaga, że regulacja ta i tak nie ma zastosowania do wprowadzania zmian w planach finansowych wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych.

W świetle postanowień przywołanej uchwały Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 29 września 2010 r. sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym..., w uchwale budżetowej powinno znaleźć się upoważnienie skierowane bezpośrednio do dyrektorów szkół posiadających wyodrębniony rachunek dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Brak takiego postanowienia jest równoznaczny z brakiem upoważnienia do dokonywania zmian w planie finansowym tego rachunku. Zatem formalna zmiana planu mogła w 2016 r. być wyłącznie pochodną odpowiedniej zmiany załącznika do uchwały budżetowej dokonanej uchwałą Rady Gminy, co jednakże nie miało miejsca. Na uwagę zasługuje ponadto, iż również według § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542), dokonywanie zmian w planach finansowych dochodów wyodrębnionego rachunku oraz zatwierdzanie zmian w tych planach następuje zgodnie z uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W § 12 ust. 5 rozporządzenia zawarto zaś zapis, powielony następnie w cytowanej uchwale Rady Gminy Bielsk Podlaski, zgodnie z którym kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie 7 dni od dnia dokonania zmiany w planach finansowych zawiadamiają zarząd o dokonanych zmianach.

           Ze złożonego przez Panią wyjaśnienia w tej sprawie wynika, że W wyniku przeoczenia zapisów w § 4 ust. 6 i 7 Uchwały Nr XLIV/233/10 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 29 września 2010 roku (…) w uchwale budżetowej nie zostało zawarte upoważnienie dyrektorom szkół do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków nimi finansowanych. Dyrektorzy szkół zmiany wprowadzali zgodnie z potrzebami i informowali o nich Wójta Gminy, które były zatwierdzane i akceptowane. Nadmieniam, iż Radzie Gminy Bielsk Podlaski został przedstawiony projekt uchwały w sprawie zmian w/w uchwały, w którym zostaną usunięte zapisy dotyczące upoważnienia kierownikom (…). Dyrektorzy szkół będą każdorazowo występowali do Wójta Gminy z pismem o dokonanie zmian, które będą wprowadzone w uchwale w sprawie zmian w budżecie gminy (…). W dniu 5 maja 2017 r. do RIO w Białymstoku wpłynęła uchwała Nr XXIV/157/2017 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planu finansowego, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania. Uchylono nią cytowaną wyżej uchwałę z dnia 29 września 2010 r. Analiza treści uchwały w kontekście złożonego przez Panią wyjaśnienia prowadzi do wniosku, że wbrew art. 223 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych nie zawarto w niej żadnych postanowień odnoszących się do sposobu i trybu dokonywania zmian w planie i ich zatwierdzania.

Na terenie gminy obowiązuje uchwała Nr XV/76/08 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie  zasad  gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Bielsk Podlaski. Przewiduje ona m.in., że wydzierżawianie lub najem nieruchomości (…) na okres do 5 lat włącznie, następuje w drodze bezprzetargowej bez uzyskiwania każdorazowo zgody rady (§ 20 ust. 1), wydzierżawianie lub najem (…) na okres powyżej 5 lat następuje w drodze bezprzetargowej, po uzyskaniu przez wójta każdorazowo zgody rady (§ 20 ust. 2) oraz dopuszcza się zawieranie kolejnych umów dzierżawy lub najmu bez zgody rady z tym samym podmiotem, jeżeli przedmiotem dzierżawy jest ta sama nieruchomość, a okres dzierżawy lub najmu nie będzie przekraczać 5 lat (§ 21 ust. 5). Z postanowień uchwały wynika zatem, że zgody Rady wymaga zawieranie umów, w wyniku których najem lub dzierżawa nieruchomości przez ten sam podmiot będzie trwała dłużej niż 5 lat. Przyjęcie wykładni § 21 ust. 5 uchwały polegającej na możliwości zawierania bez zgody Rady kolejnych umów z tym samym podmiotem tylko z tego względu, że każda z nich zawierana jest na okres do 5 lat prowadzi bowiem do obejścia zasad z § 20 ust. 1 i 2 uchwały, ponieważ podmiot będzie w praktyce wynajmował lub dzierżawił nieruchomość przez ciągły okres dłuższy niż 5 lat bez uzyskania przez Wójta zgody Rady na taki okres udostępnienia nieruchomości, wymaganej przez § 20 ust. 1 i 2 uchwały.

Kontrola wykazała, że przy zastosowaniu przedstawionej wyżej błędnej interpretacji przepisów uchwały podpisała Pani w dniu 29 kwietnia 2016 r. bez zgody Rady Gminy kolejną umowę dzierżawy nieruchomości na okres 5 lat z tym samym podmiotem – str. 46 i 51-52 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu wskazała Pani, że Zapis z §21 ust.5 do uchwały (…) został dodany po zmianie uchwałą nr XXVIII/178/2013 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 21 czerwca 2013r. w celu ustalenia zasad zawierania kolejnych umów z tym samym podmiotem jeżeli przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Jest to druga część spełnienia warunku art.18 ust.2 pkt.9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016r. poz.446 z późn.zm.). W uchwale nr XV/76/08 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 30 stycznia 2008r. regulacji tej nie było i do chwili jej zmiany przed nowa umowa dzierżawy na okres do 5 lat, niezależnie czy o dzierżawę wnioskował dotychczasowy dzierżawca czy nowy, był wywieszany wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy tak jakby to była nowa dzierżawa. Po zmianie uchwały dano wójtowi możliwość zawierania kolejnej umowy z tym samym dzierżawcą, jednakże był postawiony warunek ,że okres umowy nie mógł przekraczać 5 lat. Założeniem zmiany w uchwale była racjonalność zagospodarowania gruntów rolnych. W najbliższym okresie zapis dotyczący przedmiotowej sprawy zostanie poddany analizie prawnej i zostaną podjęte czynności w celu jego doprecyzowania. Odnosząc się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, iż cytowany wyżej § 21 ust. 5 przewiduje, jako warunek dopuszczalności zawierania bez zgody Rady kolejnych umów, że okres dzierżawy lub najmu nie będzie przekraczać 5 lat, z czego w kontekście przepisów § 20 ust. 1 i 2 uchwały nie wynika, aby celem tej regulacji miało być, iż – jak wskazuje Pani w wyjaśnieniu – okres umowy nie mógł przekraczać 5 lat.

Badając prawidłowość dochodów z najmu i dzierżawy gruntów i lokali użytkowych stwierdzono niezgodność dokonywanych przypisów, a tym samym i wpłat, z obowiązującymi w umowami. W zakresie najmu nieruchomości zabudowanej nr 394 położonej w obrębie gruntów wsi Knorozy stwierdzono, że w okresie wrzesień-grudzień 2016 r. dokonano przypisu w kwocie o 147,60 zł niższej niż przewidziana została w umowie (36,90 zł miesięcznie). W okresie styczeń-marzec 2017 r. przypis zaniżono również o kwotę 147,60 zł. W trakcie czynności kontrolnych, w dniu 3 kwietnia 2017 r., została wystawiona faktura, w której poprawnie naliczono czynsz za kwiecień 2017 r. oraz naliczono wyrównanie czynszu za wskazany wyżej okres w kwocie 295,20 zł – str. 48-49 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli umowy dzierżawy części zabudowanej nieruchomości nr 839/1, położonej w obrębie gruntów wsi Dubiażyn stwierdzono, że w 2016 r. przypis czynszu stanowił 1.265,57 zł, zaś według obliczeń dokonanych w trakcie kontroli powinien stanowić 1.284,11 zł (różnica 22,64 zł). Czynsz w wysokości 108,50 zł, którym obciążano dzierżawcę przez cały 2016 r., był naliczany również w 2017 r., pomimo zawartego w dniu 1 września 2016 r. aneksu, którym podwyższono go do kwoty 113,11 zł. W trakcie kontroli, w dniu 3 kwietnia 2017 r., została wystawiona faktura, w której poprawnie naliczono czynsz za kwiecień 2017 r. oraz naliczono wyrównanie czynszu za okres od września 2016 r. do marca 2017 r. w kwocie 32,29 zł – str. 50-51 protokołu kontroli.

Kolejną umową, w zakresie której stwierdzono nieprawidłowości w naliczaniu czynszu, była umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej nr 396 położonej w obrębie wsi Augustowo. Stosownie do umowy dzierżawca miał wpłacać roczny czynsz najmu w wysokości 310,21 zł. Za 2016 r. obciążono dzierżawcę czynszem w wysokości 115,11 zł, którą to kwotę podano w umowie. Tymczasem prawidłowo ustalona kwota czynszu powinna stanowić 155,11 zł (310,21 zł : 12 miesięcy x 6 miesięcy; umowa obowiązywała od 1 lipca 2016 r.). Kontrolującym wyjaśniono, że w umowie nastąpiła pomyłka. W dniu 3 kwietnia 2017 r. zostało skierowane do dzierżawcy pismo, w którym sprostowano omyłkowo wpisaną kwotę wskazując na obowiązek wpłaty kwoty 40 zł – str. 53 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dochodów z gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ustalono, że stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych nie były przez Panią ustalane raz do roku, jak to przewiduje uchwała Nr XXXVI/ 79/09 Rady Gminy Bielsk Podlaski  z dnia 27 listopada 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy… przyjętego na lata 2009-2019 – str. 53-54 protokołu kontroli. Wieloletni  program gospodarowania zasobem mieszkaniowym  gminy  stanowi w § 7 ust. 1, że stawki czynszu za lokale mieszkalne raz do roku ustala Wójt Gminy zarządzeniem. Kontrolującym okazano zarządzenie Nr 64/2013 Pani Wójt z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu Gminy Bielsk Podlaski. Podczas poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w 2013 r. kontrolującym nie okazano żadnego zarządzenia w sprawie stawek, zaś czynsz za lokale mieszkalne był ustalany w umowach. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym przez RIO w Białymstoku po poprzedniej kontroli kompleksowej gminy Bielsk Podlaski (RIO.I.6001-1/13) zalecono Pani przestrzeganie postanowień uchwały Rady Gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w zakresie częstotliwości ustalania przez Panią Wójt stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych. Według udzielonej przez Panią odpowiedzi (…) planuje się wydanie zarządzenia w tym zakresie do końca 2013 r. Ustalenia kontroli wskazują, że zalecenie zostało wykonane zgodnie z odpowiedzią, jednak późniejsza praktyka odbiega od zasad uchwalonych przez Radę. Podczas niniejszej kontroli zwrócono się do Pani o wyjaśnienie dotyczące zaniechania corocznego ustalania stawek czynszu. Zgodnie z jego treścią (…) zapis w uchwale nr XXXVI/179/09 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 27 listopada 2009r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w §7 ust.1 brzmiący „Stawki czynszu raz do roku ustala Wójt Gminy Bielsk Podlaski zarządzeniem” został niedoprecyzowany, gdyż w zamyśle miał na celu ustalenie, że wójt nie częściej niż raz do roku ustala stawki czynszu. Na najbliższą sesję Rady Gminy Bielsk Podlaski, która odbędzie się w dniu 27 kwietnia 2017r. został złożony projekt zmiany §7 ust.1 w/w uchwały, który zgodnie ze złożonym projektem brzmi „Stawki czynszu ustala Wójt Gminy Bielsk Podlaski zarządzeniem.

Koleją nieprawidłowością w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy było niezachowywanie terminów wypowiedzenia dotychczasowej stawki czynszu – str. 54-55 protokołu kontroli. Kontrolą objęto 2 umowy najmu, w przypadku których najemcy pisami z dnia 4 kwietnia 2014 r. zostali poinformowani, iż od dnia 1 kwietnia 2014 r. obowiązuje czynsz w zwiększonej wysokości. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pani Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badaniu poddano realizację przez kontrolowany organ podatkowy obowiązków w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych, kreowanych treścią art. 281 Ordynacji podatkowej. Dokonana w tym obszarze analiza dokumentacji zawartej w aktach kontroli wskazuje na naruszenie:

a) art. 284 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z brakiem daty i podpisu podatnika na upoważnieniu do kontroli. Przedmiotowy przepis stanowi, że wszczęcie kontroli podatkowej, z zastrzeżeniem § 3 i art. 284a § 1, następuje przez doręczenie kontrolowanemu upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazanie legitymacji służbowej. Zgodnie z wzorem upoważnienia ustalonym przez Ministra Finansów w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie wzoru imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli podatkowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2305), doręczenie upoważnienia powinno być potwierdzone przez podatnika własnoręcznym podpisem w części E w poz. 36,

b) art. 290 § 2 pkt 6 i 6a Ordynacji podatkowej w związku z brakiem w protokołach kontroli wszystkich elementów, takich jak dokumentacja dotyczącą przeprowadzonych dowodów, ocena prawna sprawy będącej przedmiotem kontroli – str. 60-61 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i powszechności realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości opłacanego przez osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej wykazała:

a) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm.) przez podatnika wymienionego pod poz. 17,  w związku z niewykazaniem do opodatkowania budowli, które są związane z działalnością gospodarczą,

b) w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 18 należy wyjaśnić prawidłowość zapisów ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia rodzaju i funkcji użytków rolnych działki nr 341. W ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe grunty mają oznaczenie  R (OZU) K (OFU). W złożonej deklaracji na podatek od nieruchomości zostały one wykazane do opodatkowania jako grunty pozostałe (pow. 51.500 m2). Przepisy załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.) wskazują, że do gruntów ornych zalicza się grunty: poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą; nadające się do uprawy, o której mowa wyżej, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe; zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową; utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. Natomiast do użytków kopalnych kwalifikowane są grunty zajęte przez czynne odkrywkowe kopalnie, w których odbywa się wydobycie kopalin; wyrobiska po wydobywaniu kopalin; zapadliska i tereny po działalności górniczej. Mając na uwadze powyższe regulacje należy przyjąć, że nie ma możliwości aby zapisy ewidencji łączyły owe oznaczenia – str. 63 protokołu kontroli.

W wyniku analizy deklaracji na podatek rolny, złożonych przez osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej, stwierdzono naruszenie art. 6a ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617, ze zm.), przez podatników wymienionych w załączniku nr 3/3 do protokołu kontroli pod poz. 7, 10, 14, 15, 17, 18 i 21, którzy deklaracje podatkowe złożyli po terminie wskazanym w przywołanym przepisie. Informacje o dacie wpływu do jednostki deklaracji wymienionych podatników podane są w załączniku. Organ podatkowy nie występował z wnioskiem o wszczęcie postępowania w związku z możliwością popełnienia przez podatników czynów, o których mowa w art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2137) – str. 64 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374, ze zm.):

a) art. 3 przez podatnika wymienionego pod poz. 21 w związku z niewykazaniem do opodatkowania gruntów leśnych o pow. 0,209 ha,

b) art. 6 ust. 5 przez  podatników wymienionych pod poz. 8; 9; 15; 16; 17; 19; 21 i 23, poprzez nieterminowe złożenie deklaracji podatkowych – str. 65 protokołu kontroli.

Mając na uwadze opis zawarty na str. 69-74 protokołu kontroli, zawierający  wyniki badania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej poprawności decyzji podatkowych dotyczących udzielenia ulg w zapłacie podatków na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, należy stwierdzić, iż w obszarze tym wystąpiły naruszenia następujących przepisów Ordynacji podatkowej:

a) art. 139 w przypadku sprawy oznaczonej numerem ….[1] Podatnik złożył wniosek w dniu 20 kwietnia 2016 r. a decyzję  wydano 8 czerwca 2016 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie postępowania prowadzono czynności, które zgodnie z § 4 przedłużałyby okres prowadzenia postępowania,

b) art. 122 w przypadku decyzji ... i …[2] z uwagi na brak ustalenia rzetelnych informacji dotyczących sytuacji finansowej podatników i jej oceny, która swe odbicie miałaby w uzasadnieniu faktycznym. Udzielenie ulgi w zapłacie podatku powinno być poprzedzone ustaleniem występowania przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w art. 67a § 1. Ponieważ obowiązujące przepisy nie zawierają definicji ważnego interesu podatnika i ważnego interesu publicznego ich zdefiniowanie leży w gestii organu podatkowego. Z treści wyjaśnień do uzasadnienia prawnego, jakie zawierają decyzje, wynika, że o ważnym interesie podatnika można mówić wówczas gdy nastąpiło znaczne obniżenie jego zdolności płatniczych lub też znalazł się w trudnej sytuacji, której nie mógł zapobiec, mającej wpływ na obniżenie jego zdolności płatniczej. W związku z powyższym w toku prowadzonego postępowania należało ustalić, czy wskazywane przez podatników zdarzenia rzeczywiście miały taki wpływ na ich sytuacje finansową, że zapłata podatku zagroziłaby ich podstawowym potrzebom życiowym.

Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych wykazała naruszenie następujących przepisów ustawy  podatkach i opłatach lokalnych:

a) art. 9 ust. 6 w przypadku podatników o numerach kont …[3] w związku z nieterminowym złożeniem deklaracji podatkowych,

b) art. 9 ust. 3 przez podatnika o numerze konta …[4], w związku z błędnym ustaleniem podatku należnego za rok 2015 za pojazd sprzedany w dniu 27 marca 2015 r.). Z zapisów na koncie podatnika wynika, że kwota należnego podatku wynosi 417 zł. Mając na uwadze parametry pojazdu oraz obowiązującą stawkę podatku i okres opodatkowania należny podatek powinien wynieść 312 zł,

c) art. 8 ust. 5 naruszyli podatnicy o numerach kont … i …[5]. W trakcie kontroli ustalono, że jako dmc zespołu pojazdów podatnicy wskazywali wartości identyczne lub przybliżone do wartości dmc samego pojazdu tj. 35 lub 36 ton. Biorąc pod uwagę, że na dmc zespołu pojazdów składa się dmc pojazdu i masa ciągnika to podawane parametry należy uznać za nieprawidłowe. Jako przykład należy wskazać innych podatników, którzy posiadają podobne pojazdy i podają dmc zespołu o wartości oscylującej na poziomie 39-40 ton. Przyjęcie podobnej wartości w opisywanych przypadkach skutkowałoby opodatkowaniem stawką wyższą o 200 zł za każdy pojazd,

Ponadto stwierdzono naruszenie art. 53 § 1 i art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie dotyczącym podatnika o nr konta 129. Z zapisów dokonanych na koncie podatkowym wynika, że zaksięgowano odsetki w wysokości 28 zł w związku z nieterminowym opłaceniem I i II raty (opłacone w dniu 4 października 2016 r.). Mając na uwadze obowiązujące stawki odsetek i ilość dni zwłoki w zapłacie podatku ich wysokość powinna wynieść 33 zł – str. 75-77 protokołu kontroli.

Zgodnie z obowiązującym w Urzędzie Gminy regulaminem wynagradzania pracowników z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny w wysokości adekwatnej do wynagrodzenia za wypełnianie tych dodatkowych obowiązków lub zadań, z uwzględnieniem ich ilości oraz potrzebnych do ich wykonywania kwalifikacji w wysokości nieprzekraczającej 50% wynagrodzenia zasadniczego. Regulamin stanowi też, że dodatek specjalny przyznaje Wójt na czas określony nie dłuższy niż istnienie okoliczności, z tym że nie dłuższy niż 1 rok. Kontrola wykazała, że dodatki specjalne w 2016 r. otrzymywało 34 pracowników, zaś  w zdecydowanej większości przypadków nie uzasadniała Pani podstawy ich przyznania na piśmie. Nie można zatem ustalić wystąpienia przesłanek przyznania dodatku wynikających z regulaminu wynagradzania oraz z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.), który stanowi, że pracownikowi samorządowemu dodatek specjalny przysługuje z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do Pani po poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku zalecono dokumentowanie przesłanek przyznania pracownikom dodatku specjalnego. Według otrzymanej odpowiedzi o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych dokumentowanie przesłanek przyznawania pracownikom dodatku specjalnego będzie wykonywane poprzez wskazanie przesłanki przyznania tego dodatku w piśmie pracodawcy przyznającym ten dodatek. Kontrola wynagrodzeń 8 pracowników wskazanych w tabeli zamieszczonej na str. 81-82 protokołu kontroli, którzy otrzymywali dodatki specjalne, wykazała ponadto ciągłość ich przyznawania. Podkreślenia wymaga, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, co wynika z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Jeżeli pracownik stale realizuje zadania, które traktuje Pani jako podstawę przyznania dodatku, to powinno to mieć odzwierciedlenie w zakresie czynności pracownika i poziomie wynagrodzenia zasadniczego. W złożonym wyjaśnieniu wskazała Pani, że w pismach dotyczących przyznania dodatków specjalnych pracownikom Urzędu Gminy Bielsk Podlaski wskazywaliśmy jedynie podstawę prawną ich przyznania uznając, że nie zachodzi potrzeba  wskazywania przesłanek. W dniu 17.03.2017 r. w pismach przekazanych pracownikom aktualnie otrzymującym dodatek specjalny, szczegółowo uzasadniono przesłanki jego przyznania – str. 82-84 protokołu kontroli.

Badając wydatki z tytułu podróży służbowych stwierdzono, że jednemu pracownikowi wypłacany był ryczałt za jazdy lokalne. Ustalono, że zbadane oświadczenie o używaniu przez pracownika samochodu w jazdach lokalnych nie zawierało takich danych jak pojemność silnika i marka samochodu, co narusza § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) – str. 84-85 protokołu kontroli.

W kontrolowanej jednostce wewnętrzne przepisy regulujące udzielanie zamówień publicznych, do których nie mają zastosowania procedury ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.), zostały wprowadzone zarządzeniem Nr 22/2014 Pani Wójt z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000,00 euro. Według przyjętych rozwiązań, do zamówień, których wartość szacunkowa nie przekracza 15.000 euro nie stosuje się postanowień regulaminu w zakresie przeprowadzenia rozeznania cenowego, pisemności postępowania oraz sporządzania protokołów.

Pragnę wskazać, że ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zaś zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wyłanianiu wykonawców odpłatnych dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. Przyjęte w kontrolowanej jednostce regulacje – z uwagi na wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania – nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu większości odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) była przestrzegana zasada dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zwrócenia uwagi wymaga, że próg wartości szacunkowej zamówienia, od którego przewidziano dokumentowanie konkurencyjności postępowania, przyjęto na poziomie 15.000 euro, tj. przekraczającym wartość 14.000 euro, od której – do czasu nowelizacji Prawa zamówień publicznych z 2014 r. – uzależnione było stosowanie procedur tej ustawy. Przyjęty sposób uregulowania zasad wyboru wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 euro świadczy o braku zainteresowania jednostki dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości budżetu gminy.

Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce brak w 2016 r. – poza jednym przypadkiem – udokumentowania wyboru wykonawców zamówień o wartości poniżej 30.000 euro, co należy wiązać z treścią regulacji wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie. W jednostkowym przypadku udokumentowano wybór wykonawcy pomimo tego, że – jak wynika z protokołu kontroli – wewnętrze procedury w tym zakresie nie formułowały wymogów. Dotyczyło to usługi odłowu, transportu i opieki nad bezdomnymi zwierzętami z terenu gminy; zapytanie cenowe wysłano faksem do 3 schronisk dla zwierząt. Według danych sprawozdania o udzielonych zamówieniach w 2016 r. łączna wartość zamówień o wartości poniżej 30.000 euro wyniosła 1.413.703,01 zł netto – str. 87-89 protokołu kontroli.

Badając stosowanie procedur określonych przepisami Prawa zamówień publicznych do kontroli przyjęto 3 postępowania przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego, których przedmiotem były: remont archiwum Urzędu, odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i wzrost spójności komunikacyjnej poprzez przebudowę dróg gminnych o nr 107463B, 107465B, 107488B i części drogi powiatowej o nr 1689B na terenie Gminy Bielsk Podlaski. Nadzór nad sprawami wynikającymi z przepisów Prawa zamówień publicznych, a w szczególności organizowanie przetargów na projekty budowlane i na wykonawstwo inwestycji budowlanych oraz organizowanie przetargów na inne zamówienia publiczne po przygotowaniu przez właściwe referaty specyfikacji istotnych warunków zamówienia, został przypisany zakresem czynności kierownikowi Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy. Kontrola wykazała, że dla żadnego z postępowań nie została powołana komisja przetargowa (nie było obowiązku jej powoływania w świetle art. 19 ust. 1 Prawa zamówień publicznych), zaś osoby, które wykonywały konkretne czynności w zakresie prowadzonego postępowania można było ustalić na podstawie protokołu postępowania. Podczas kontroli nie stwierdzono pisemnego powierzenia tym osobom obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wykonywania czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego – ani w zakresie czynności, ani w innej formie. Czynnościami wykonywanymi przez osoby, które nie miały pisemnie powierzonych obowiązków było w szczególności zatwierdzanie wyboru oferty najkorzystniejszej oraz weryfikacja prawidłowości złożonych ofert – str. 91, 94 i 99 protokołu kontroli. Stosownie do art. 18 ust. 1 i 2 Prawa zamówień publicznych, za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiadają także inne osoby w zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu oraz czynności związane z przygotowaniem postępowania. Kierownik zamawiającego może powierzyć pisemnie wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności. Wymóg pisemnego i precyzyjnego powierzenia obowiązków i odpowiedzialności osobom wykonującym czynności w postępowaniu wywodzić należy także z art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych odnoszący się do zasad organizacji pracy komisji przetargowej – organizacja, skład, tryb pracy oraz zakres obowiązków członków komisji powinny być określone w sposób zapewniający m.in. indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystość prac.

W przekazanym do Pani wiadomości wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym przez RIO w Białymstoku do dyrektora Zespołu Szkół w Augustowie wskazano, że liczba godzin ponadwymiarowych realizowanych przez dyrektora i wicedyrektora Zespołu przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, szczegółowo opisując poszczególne przypadki. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidującym możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć.

Zwrócenia uwagi Pani Wójt wymaga również zapis § 4 uchwały Nr XXXIV/202/02 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 25 kwietnia 2002 r. stanowiący, iż dyrektor/wicedyrektor może wykonywać pracę w zwiększonym tygodniowym wymiarze zajęć maksymalnie 6 godzin. Zapis ten budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne ze względu na styl jego sformułowania, a ewentualne wnioski możliwe do ustalenia na podstawie jego wykładni nie znajdują umocowania w aktualnych przepisach powszechnie obowiązujących. W szczególności wątpliwości budzą takie zagadnienia jak wymiar, który miałby być ewentualnie zwiększany „6 godzin” (czy wymiar określony ustawą, czy już po obniżeniu na podstawie tej uchwały, czy też chodzi tu o zwiększenie wymiaru konkretnie do 6 godzin) oraz ewentualny wpływ na dopuszczalność realizacji przez dyrektora i wicedyrektora godzin ponadwymiarowych. Należy bowiem wskazać, iż dyrektor i wicedyrektor szkoły nie mogą realizować podwyższonego pensum (uregulowanego przepisami art. 42 ust. 2a i 4a Karty Nauczyciela), gdyż stosownie do art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, obniża się im tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy, lub zwalnia od obowiązku realizacji tych zajęć. Na gruncie zaś postanowień art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela rada gminy właściwa jest do określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora, wicedyrektora szkoły oraz nauczyciela pełniącego inne stanowisko kierownicze w szkole oraz przyznania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

           Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) zawarcie w jej treści prawidłowej definicji środków trwałych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

b) dostosowanie opisu konta 130 do rozwiązań stosowanych w praktyce,

c) usunięcie z opisu konta 761 postanowienia przewidującego ujmowanie na tym koncie kosztów finansowych z tytułu odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach, poprzez:

a) zaprzestanie stosowania na koncie 139 technicznych zapisów ujemnych,

b) ewidencjonowanie dochodów z zadań zleconych, zrealizowanych przez Urząd Gminy, na koncie 130, mając na uwadze zasady sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ przedstawione w części opisowej wystąpienia.

3. Wystąpienie do kierownika GOPS z wnioskami dotyczącymi wyeliminowania wskazanych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa oraz odpisów aktualizujących te należności.

4.  W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) zaprzestanie wypełniania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Gminy kolumny 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” oraz wykazywanie w kolumnie 8 „Dochody przekazane” dochodów przekazanych na rachunek bieżący budżetu gminy. Zapewnienie sporządzania przez kierownika GOPS sprawozdań jednostkowych Rb-27ZZ zgodnie z przedstawioną zasadą,

b) wykazywanie jako depozytów na żądanie w sprawozdaniu Rb-N, sporządzanym według stanu na koniec IV kwartału roku budżetowego, kwot udziałów w podatkach dochodowych oraz kwot podatków dochodowych zaliczonych do dochodów okresu sprawozdawczego otrzymanych w styczniu następnego roku,

c) prezentowanie w bilansie z wykonania budżetu niewykonanych wydatków (poz. II.1.3.), stanowiących jeden z elementów składowych wyniku wykonania budżetu wykazywanego w poz. II.1. 

5. Przedkładanie Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przewidujących stawki cen i opłat w wysokości wynikającej z kalkulacji kosztów, z ewentualną propozycją dopłaty do 1m3 wody lub ścieków, mając na uwadze, że w przypadku funkcjonowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w formie gminnej jednostki budżetowej ustalenie dopłaty z budżetu wiąże się tylko ze zmniejszeniem obciążeń dla odbiorców usług.

6. Określenie w uchwale podjętej w wykonaniu delegacji z art. 223 ust. 2 ustawy o finansach publicznych sposobu i trybu dokonywania zmian w planie finansowym dochodów i wydatków nimi finansowanych oraz ich zatwierdzania, jak tego wymaga art. 223 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zapewnienie przestrzegania regulacji przyjętych w tym zakresie.

7. Zawieranie kolejnych umów najmu lub dzierżawy nieruchomości z tym samym podmiotem po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny okres najmu lub dzierżawy przekracza łącznie 5 lat, jak tego wymagają zasady ustalone uchwałą Rady Gminy.

8. Zobowiązanie pracownika dokonującego przypisów czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości do dołożenia należytej staranności w zakresie ustalania należnej kwoty czynszu. Wdrożenie odpowiednich procedur kontroli wewnętrznej tego zagadnienia.

9. Przestrzeganie postanowień wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w zakresie częstotliwości wydawania przez Panią Wójt zarządzeń w sprawie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, jeżeli wieloletni program nadal będzie zawierał dyspozycje w tym zakresie.

10. Przestrzeganie 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych, wymaganego przez art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…

11. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania i dokumentowania kontroli podatkowych.

12. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych  w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników (w tym finansowych) poszczególnych ustaleń (dotyczących każdego podatnika).

13. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej poprawności wydawanych decyzji.

14. Weryfikowanie wpłat wnoszonych po terminie płatności pod względem prawidłowości naliczenia odsetek za zwłokę.

15. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wykazania dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub zwiększonych obowiązków służbowych, a także okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

16. Zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za weryfikowanie oświadczeń o używaniu samochodu prywatnego w jazdach lokalnych do egzekwowania od składającego oświadczenie realizacji obowiązku zamieszczenia w jego treści wszystkich danych.

17. Rozważenie obniżenia kwoty wymagającej zastosowania i udokumentowania konkurencyjnego trybu wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

18. Pisemne powierzanie pracownikom zlecanych im czynności w zakresie przygotowania i przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

19. Zapewnienie, aby liczba godzin ponadwymiarowych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze była zgodna z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela w treści zatwierdzanych przez Panią arkuszy organizacyjnych szkół.

20. Usunięcie przepisu § 4 z treści uchwały Nr XXXIV/202/02 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach publicznych w Gminie Bielsk Podlaski, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku