Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej nr 2 w Mońkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 07 kwietnia 2017 roku (znak: RIO.I.6002-2/17), o treści jak niżej:

Pan

Dariusz Jaworowski

Dyrektor

Szkoły Podstawowej Nr 2

w Mońkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2  w Mońkach za 2016 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

           Analiza zagadnień organizacyjnych wykazała, że uchwałą Nr XXXIII/180/09 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 27 maja 2009 r. utworzone zostało Szkolne Schronisko Młodzieżowe pod nazwą „Szkoła Podstawowa Nr 2 w Mońkach Szkolne Schronisko Młodzieżowe”. Siedziba Schroniska znajduje się w Dzieżkach. Z postanowień statutu Schroniska nadanego uchwałą Nr XXXIII/181/09 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 27 maja 2009 r. wynika m.in., że schronisko jest jednostką budżetową, schroniskiem kieruje dyrektor Szkoły Podstawowej Nr 2 w Mońkach, zadania związane z obsługą administracyjno-gospodarczą schroniska wykonują odpowiednio pracownicy Szkoły Podstawowej Nr 2 w Mońkach w ramach przydzielonych obowiązków – str. 3-5 protokołu kontroli.

Przedstawione postanowienia uchwał wskazują, że Schronisko należy traktować jako odrębną jednostkę organizacyjną gminy Mońki działającą w formie jednostki budżetowej. Kontrola wykazała jednak, że w praktyce nie są realizowane żadne z podstawowych obowiązków spoczywających na jednostce budżetowej, za co odpowiedzialność należy przypisać Burmistrzowi Moniek oraz Panu Dyrektorowi. Należy bowiem wskazać, że zarządzeniem Nr 82/09 z dnia 30 września 2009 r. Burmistrz Moniek powierzył Panu kierowanie Schroniskiem oraz udzielił pełnomocnictwa „do dnia 31 sierpnia 2011 r.” na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.). Kontrola wykazała, że:

a) nie są prowadzone księgi rachunkowe Schroniska, co narusza art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.). Operacje gospodarcze związane z funkcjonowaniem Schroniska ujmowane były w księgach Szkoły;

b) nie są sporządzane plany finansowe ani sprawozdania Schroniska; jak wynika z ustaleń kontroli Burmistrz Moniek nie przekazywał Panu informacji niezbędnych do opracowania planu finansowego Schroniska. Stosownie do art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach  publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.) jednostką budżetowa jest jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy dochodów i wydatków. Podstawą opracowania planu i jego projektu są informacje przekazywane kierownikowi jednostki przez organ wykonawczy gminy – art. 248 ust. 1 i art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych;

c) efektem braku planów finansowych i ksiąg rachunkowych Schroniska jest brak sprawozdań tej jednostki. Obowiązek sporządzania sprawozdawczości jednostki budżetowej wynika z: § 4 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2015, ze zm.), § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.).

           Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości oraz nikły zakres działalności Schroniska (jak wynika z ustaleń zawartych na str. 27-28 protokołu kontroli w 2016 r. miały miejsce 3 udostępnienia Schroniska za kwotę odpowiednio 7.680 zł, 390 zł i 300 zł), w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej zwrócę się do Burmistrza Moniek o rozważenie podjęcia działań w celu zlikwidowania Schroniska jako odrębnej jednostki budżetowej.

Analiza zakresu czynności głównego księgowego wykazała, że jego postanowienia nie wyczerpują katalogu obowiązków i odpowiedzialności przypisanych głównemu księgowemu przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych. W okazanym zakresie czynności nie wskazano na wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi (art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy) – str. 5 protokołu kontroli.

Z analizy zakresów czynności pracowników administracji (w tym głównego księgowego) wynika, iż nie ustalono zastępstw poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności. Jednym ze standardów kontroli zarządczej spośród określonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) jest zapewnienie ciągłości działania jednostki. Ustalenie zastępstw należy zaliczyć do podstawowych elementów służących jego realizacji – str.  6 protokołu kontroli.

Ustalono, iż sprawozdania Rb-27S, Rb-28S, Rb-N, Rb-Z, Rb-34S oraz Rb-50 Szkoły Podstawowej Nr 2 sporządzone według stanu na 31 grudnia 2016 r. podpisane zostały przez wicedyrektora Szkoły (podpis nieczytelny). Podpisania sprawozdań wicedyrektor szkoły dokonała na pieczęci imiennej Pana Dyrektora (bez daty). W złożonym wyjaśnieniu wicedyrektor Szkoły przedstawiła: (…) podczas nieobecności Dyrektora i z jego upoważnienia podpisuję dokumenty na jego pieczątce z adnotacją "z up." lub "w/z" – str. 14 protokołu kontroli. Należy wskazać, że zgodnie z § 14 ust. 5 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych sprawozdania sporządzone w formie pisemnej (dokumentu) podpisuje się odręcznie, a także umieszcza się pieczątkę z imieniem i nazwiskiem osoby podpisującej. Zatem w przypadku gdy wicedyrektor dokonuje podpisania sprawozdania w zastępstwie Pana Dyrektora, na sprawozdaniu powinna znaleźć się pieczątka wicedyrektora.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała brak postanowień regulujących należycie zasady ewidencji materiałów. Obowiązek formalnego dokonania przez Pana Dyrektora wyboru metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych wynika z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Z ustaleń zawartych na str. 68 i 70-71 protokołu kontroli wynika, że według instrukcji gospodarki magazynowej, dotyczącej głównie prowadzenia magazynu żywnościowego, przyjętą metodą ewidencji jest ilościowo-wartościowa. Natomiast według opisu konta 310 „Materiały” służy ono tylko do ewidencji zapasu materiałów, do których zalicza się materiały biurowe i środki czystości odpisywane w koszty w momencie zakupu. W przepisach wewnętrznych brak postanowień odnoszących się do podstawy i okresów ewidencji rozchodu z magazynu materiałów ujętych w momencie zakupu na koncie 310 (w przypadku węgla stosowano miesięczne protokoły zużycia).

Jak wynika z ustaleń kontroli, wbrew przywołanym wyżej postanowieniom opisu konta 310 środki czystości ujmowano na tym koncie w momencie zakupu. Na koniec 2016 r. sporządzono spis środków czystości, z którego wynika wartość tych składników na kwotę 1.525,39 zł, podczas gdy według ewidencji przychodu i rozchodu środków czystości Szkoły prowadzonej przez główną księgową (w książce kontowej) – 1.522,91 zł; różnica w kwocie 2,48 zł nie została wyjaśniona w trakcie kontroli. Sporządzono również spis ilościowo-wartościowy magazynu schroniska, w którym wykazano wartość materiałów na kwotę 959,58 zł (ustalono, że na tę kwotę złożyły się artykuły przemysłowe o wartości 257,69 zł i ubrania robocze – 701,89 zł). Z ewidencji analitycznej prowadzonej przez główną księgową dla środków czystości schroniska wynika stan na 31 grudnia 2016 r. 322,52 zł; różnica w kwocie 64,83 zł  nie została wyjaśniona w trakcie kontroli. Ustalono, że ubrania robocze w momencie zakupu odniesiono w koszty; na koncie 310 wartość odzieży roboczej wynikająca ze spisu nie została ujęta.

Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji. Z kolei art. 17 ust. 2 pkt 4 tej ustawy przewiduje, że w przypadku materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu, ustalenie stanu tych materiałów na dzień bilansowy powinno być połączone z ujęciem ich wartości w księgach wraz z korektą kosztów.

Jak wyżej wskazano, węgiel w momencie zakupu ujmowano na koncie 310, zaś rozchód (zużycie) był ujmowany w ewidencji miesięcznie na podstawie sporządzonych przez palacza protokołów zużycia. Ustalono, że w jednostce od 2014 r. inwentaryzacja węgla w drodze spisu z natury nie była przeprowadzana. Stosownie do art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości częstotliwość inwentaryzacji materiałów znajdujących się na terenie strzeżonym – za wyjątkiem materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu – uważa się za zachowaną, jeżeli przeprowadzono ją raz w ciągu 2 lat. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że Zużycie węgla jest zdejmowane ze stanu konta 310 i przeksięgowane na konto 401 „protokołem zużycia węgla” przekazywanym do księgowości na koniec miesiąca i na tej podstawie wiemy, ile pozostało węgla. Inwentaryzacji węgla na koniec roku nie wykonano.

Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) nie prowadzono ewidencji na niektórych kontach pozabilansowych przewidzianych zakładowym planem kont. W zakładowym planie kont wymieniono m.in. konta 900 „Konto techniczne” i 975 „Wydatki strukturalne”, na których ewidencja nie była prowadzona. Należy przy tym wskazać, że przewidywanie w zakładowym planie kont i dokonywanie zapisów na koncie 900 nie ma uzasadnienia – żadne „konto techniczne” pozabilansowe nie jest przewidziane załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Nie prowadzono też ewidencji na kontach 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami” i 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych”, przy czym konta te nie zostały wprowadzone do zakładowego planu kont, co jest sprzeczne z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – str. 10-11 protokołu kontroli,

b) na koncie pozabilansowym 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” po stronie Ma dokonano zapisów na podstawie dowodów PK na koniec marca, czerwca i września 2016 r. Na dzień 30 września 2016 r. w ręcznie prowadzonej dziennik głównej („amerykance”) na koncie 998 występuje saldo Ma w wysokości 4.278.352,83 zł; innych zapisów na tym koncie w księgach 2016 r. nie dokonywano. W miesięcznym sprawozdaniu Rb-28S za wrzesień 2016 r. w kol. 5 „Zaangażowanie” wykazano kwotę 4.276.977,65 zł, a w rocznym sprawozdaniu Rb-28S za 2016 r. – 4.755.635,99 zł, co nie miało uzasadnienia w zapisach dokonanych w księgach. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 998 służy do ewidencji prawnego zaangażowania wydatków budżetowych ujętych w planie finansowym jednostki budżetowej danego roku budżetowego oraz w planie finansowym niewygasających wydatków budżetowych ujętych do realizacji w danym roku budżetowym. Na koncie 998 po stronie Ma ewidencjonuje się zaangażowanie wydatków, czyli wartość umów, decyzji i postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym. Po stronie Wn konta 998 księguje się równowartość sfinansowanych wydatków budżetowych w danym roku budżetowym oraz równowartość zaangażowanych wydatków, które będą obciążały wydatki roku następnego – str. 10-11 protokołu kontroli,

c) niezgodnie z danymi wyciągów bankowych ewidencjonowano operacje na kontach 130 „Rachunek bieżący jednostki” i 132 „Rachunek bankowy wyodrębnionego rachunku dochodów”, co polegało na stosowaniu zapisu czerwonego, ujemnego (np. po stronie Ma dla otrzymanych zwrotów), zamiast zapisu czarnego (dodatniego) po stronie konta właściwej dla operacji wynikającej z wyciągu, z zastosowaniem następnie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach tego konta, jak tego wymagają zasady określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 16-17 protokołu kontroli,

d) zaniechano wyodrębnienia subkont dochodów i wydatków dla ewidencjonowanego w ramach konta 130 rachunku realizowanego projektu, czym naruszono zasady funkcjonowania konta 130 zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 15 protokołu kontroli,

e) zaniechano ewidencjonowania zobowiązań wobec kontrahentów na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”. Do ksiąg rachunkowych września 2016 r. nie wprowadzono niektórych faktur dotyczących tego miesiąca, a opłaconych w październiku 2016 r., czym naruszono art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. W efekcie w sprawozdaniu Rb-28S za wrzesień 2016 r. nie wykazano zobowiązań wynikających z tych faktur na łączną kwotę 8.196,73 zł. Na fakturach brak daty wpływu do jednostki, w związku z czym nie ma możliwości stwierdzenia dnia otrzymania faktury, jednakże daty opłacenia faktur (5 i 6 października 2016 r., czyli przed terminem sporządzenia sprawozdania za wrzesień) przesądzają, że jednostka miała możliwość ujęcia w księgach zobowiązań z faktur według stanu na 30 września i wykazania ich w sprawozdaniu Rb-28S – str. 22 protokołu kontroli,

f) w ewidencji analitycznej nie ujmowano środków trwałych według grup klasyfikacji środków trwałych; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ewidencja analityczna środków trwałych powinna umożliwić m.in. należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, a oprócz tego zapewnić dane niezbędne do sporządzenia bilansu jednostki w zakresie poz. I aktywów. Zasady ewidencjonowania środków trwałych w podziale na grupy, podgrupy i rodzaje określało w okresie objętym kontrolą rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. Nr 242, poz. 1622). Od 1 stycznia 2017 r. obowiązują w tym zakresie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1864) – str. 66 protokołu kontroli,

g) błędnie zaksięgowano równowartość środków wydatkowanych przez Szkołę z planu wydatków budżetowych na zakup jednostki centralnej komputera (wydatek majątkowy) zapisem Wn 740 „Dotacje i środki na inwestycje” – Ma 800 „Fundusz jednostki”, który to zapis byłby właściwy w przypadku poniesienia wydatku majątkowego z planu wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowych; w przypadku sfinansowania zakupu środkami budżetu należało zastosować zapis Wn 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” –Ma 800 – str. 66-67 protokołu kontroli,

h) kasjer ujmował przychód w raportach kasowych dopiero w dniu odprowadzenia gotówki do banku, mimo że wpłaty do kasy wnoszone były przez kilka dni poprzedzających ujęcie gotówki w raporcie. Ewidencjonowanie operacji gotówkowych w innym dniu niż dzień dokonania wpłaty stanowi naruszenie zasady bieżącego prowadzenia księga rachunkowych wyrażonej w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono, że niezgodnie ze stanem faktycznym wykazano w ewidencji  księgowej na koniec września 2016 r. stan środków pieniężnych w kasie w kwocie 0 zł. W rzeczywistości w kasie szkoły na dzień 30 września 2016 r. znajdowały się środki pieniężne dotyczące wpłat na wyodrębniony rachunek dochodów w wysokości 520 zł, co wynikało z kwitariuszy przychodowych z dni 27, 28 i 30 września 2016 r., na podstawie których kwota ta została przyjęta do kasy, zaś odprowadzona do banku została w dniu 4 października 2016 r. – str. 20 protokołu kontroli,

i) rozrachunki z tytułu odpisu na Zakładowy Funduszu Świadczeń Socjalnych prowadzono na koncie 234/3 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, zamiast na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 47 protokołu kontroli,

j) nie ujęto w księgach rachunkowych Szkoły wartości gruntu przekazanego w trwały zarząd – wykazano wyłącznie wartość budynków na łączną kwotę 1.422.027,50 zł. Kontrolującym okazano decyzję z dnia 12 lutego 1997 r. o ustanowieniu na rzecz Szkoły zarządu nieruchomością zabudowaną położoną w Mońkach przy ul. Tysiąclecia 17, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o nr 1129/2, 1130/2, 1131/2, 1138/2 i 1140/2 oraz protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony 11 lipca 2005 r. w sprawie przekazania w trwały zarząd nieruchomości położonej w Mońkach przy ul. Konopnickiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 572/1 o pow. 0,5038 ha, sporządzonego na podstawie decyzji Burmistrza Moniek z dnia 24 maja 2005 r. (decyzji nie okazano). W żadnym z tych dokumentów nie odniesiono się do wartości księgowej gruntu. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa środkach trwałych rozumie się przez to m.in. środki trwałe otrzymane w zarząd na potrzeby jednostki – str. 12-13 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości ewidencjonowania dochodów z tytułu najmu pomieszczeń stwierdzono ujmowanie ich w par. 069 „Wpływy z różnych opłat”, zamiast w par. 075 „Wpływy z najmu i dzierżawy…”, czym naruszono zasady określone rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) – str. 63 protokołu kontroli;

Kontrola gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazała, że przepisy wewnętrzne nie odnoszą się do takich druków ścisłego zarachowania posiadanych przez jednostkę jak legitymacje, świadectwa szkolne oraz karty rowerowe. Ponadto brak jest regulacji w przepisach wewnętrznych odnoszących się do kwestii inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania. Stwierdzono m.in., że na koniec 2016 r. nie zinwentaryzowano kwitariuszy przychodowych. Ewidencję kwitariuszy przychodowych prowadzi – zgodnie z zakresem czynności – pracownik, który jednocześnie pobiera opłaty na te kwitariusze. W praktyce jest więc osobą, która sama sobie wydaje druki ścisłego zarachowania i jednocześnie prowadzi ewidencję przyjęcia, wydania i rozliczenia wykorzystania tych druków. Główna księgowa wyjaśniła, że ewidencja kwitariuszy prowadzona jest pod jej kontrolą, jednakże udokumentowania takiej kontroli nie stwierdzono. Skupienie w ramach obowiązków jednego pracownika wszystkich etapów gospodarki drukami ścisłego zarachowania sprzeciwia się standardom kontroli zarządczej w zakresie podziału obowiązków – str. 24 protokołu kontroli.

           Analiza prawidłowości sporządzenia rocznego sprawozdania Rb-28S za 2016 r. wykazała, że zobowiązania wykazano w wysokości 375.800,92 zł, podczas gdy z ewidencji księgowej wynika kwota 396.796,09 zł – różnica 20.995,17 zł. Ustalono, że w sprawozdaniu nie ujęto zobowiązań z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych od wynagrodzeń grudniowych w wysokości 21.149 zł (zaewidencjonowanych na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”). Uwzględnienie kwoty podatku w sprawozdaniu daje różnicę w kwocie 153,83 zł. W złożonym wyjaśnieniu główna księgowa przedstawiła: (…) salda na w/w kontach ogółem wykazano na kwotę 396 796,09 złotych, różnica wynosi 20 995 17 złotych. Różnica ta wynikła dlatego, że do § 4010 nie omyłkowo nie został wykazany podatek dochodowy od wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2016 r oraz nie została zrobiona korekta do naliczonego ZUS. Składki ZUS w zobowiązaniach wykazano według zastawienia do przekazanie po wyliczeniu różnic których nie ujęto na koncie. Zapisy na w/w kontach zostaną ponownie przeanalizowane i zweryfikowane – str. 23 protokołu kontroli. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej kwoty wykazane w sprawozdaniach jednostkowych powinny być zgodne z danymi ewidencji księgowej.

W zakresie planowania finansowego stwierdzono, że Pan Dyrektor nie sporządził projektu planu finansowego na 2016 r., co należy wiązać z zaniechaniem przekazania przez Burmistrza Moniek informacji niezbędnej do jego opracowania, o której mowa w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przywołany przepis stanowi, że w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Kierownik jednostki ma natomiast obowiązek sporządzenia projektu planu finansowego w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Wnioski dotyczące usunięcia nieprawidłowości polegającej na nieprzekazywaniu kierownikom podległych jednostek informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych zostaną przekazane Burmistrzowi Moniek w wystąpieniu wystosowanym na podstawie kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 25 protokołu kontroli.

           Analizując procedurę opracowania projektu i planu finansowego wydzielonego rachunku dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, a także zmian tego planu, ustalono, że Szkoła nie sporządziła projektu planu finansowego wydzielonego rachunku dochodów, ponieważ – jak wyjaśniła do protokołu kontroli główna księgowa – Burmistrz nie przekazał szkole informacji do opracowania projektu planu finansowego. Należy wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542), projekty planów dochodów, o których mowa w art. 223 ustawy, i wydatków z nich finansowanych są przekazywane przez kierownika samorządowej jednostki budżetowej zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie określonym w § 5 ust. 3 rozporządzenia, tj. do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Dalej z wyjaśnień głównej księgowej wynika, że plan finansowy wydzielonego rachunku dochodów nie został sporządzony, ponieważ pismo Burmistrza z dnia 8 lutego 2016 r. informuje tylko o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków budżetowych; w oparciu o te dane sporządzono jedynie plan finansowy dochodów i wydatków budżetowych. Jak wyjaśniła główna księgowa, sporządzenia planu finansowego wydzielonego rachunku dochodów Urząd Miejski nie żądał. Z ustaleń kontroli wynika, że opracowane materiały planistyczne do projektu budżetu, posiadające datę 7 października 2015 r., Szkoła traktowała jako projekt planu finansowego wyodrębnionego rachunku dochodów. Kontrolującym okazano dokument oznaczony jako „Plan finansowy na 2016 r. – dochody własne” sporządzony odrębnie dla rozdziałów: 80101 „Szkoły podstawowe” i 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” z datą 2 kwietnia 2016 r. Dane wykazane w tym dokumencie są zgodne z załącznikiem nr 7 do uchwały budżetowej na 2016 r. w wersji podjętej dnia 20 stycznia 2016 r. (plan dochodów i wydatków w rozdz. 80101 miał wynosić po 25.000 zł, zaś w rozdz. 80148 – 100.000 zł). 

Kontrola wykazała, że w dniu 31 grudnia 2016 r. plan dochodów i wydatków gromadzonych na wyodrębnionym rachunku dochodów został zmieniony (wpływ zmiany planu do Urzędu Miejskiego 25 stycznia 2017 r.). Zmiana planu została naniesiona na dokumencie „Plan finansowy na 2016 r. – dochody własne”. Główna księgowa stwierdziła, że zmiana z 31 grudnia 2016 r. polegała na „dopasowaniu” danych dokumentu z dnia 2 kwietnia 2016 r. do faktycznego wykonania za 2016 r. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan: W planie finansowym wyodrębnionego rachunku dochodów poleciłem ustnie głównemu księgowemu wykonanie zmian. Nie stwierdzono dowodów, aby pomiędzy 2 kwietnia a 31 grudnia 2016 r. dokonywano zmian planu z 2 kwietnia 2016 r.

           Stosownie do art. 223 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych podejmując uchwałę w sprawie utworzenia wydzielonego rachunku dochodów przez jednostki budżetowe organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w niej sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. Analiza uchwały Nr XLVI/253/10 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 15 października 2010 r. wykazała, że nie zawiera ona żadnych postanowień odnoszących się do tych zagadnień. W § 5 ust. 1 uchwały z dnia 15 października 2010 r. postanowiono tylko, że kierownicy jednostek budżetowych, które gromadzą dochody, sporządzają roczne plany finansowe obejmujące zestawienie dochodów i wydatków nimi sfinansowanych.

Zagadnienie treści uchwały w sprawie wyodrębnionych rachunków dochodów i wydatków nimi finansowanych przedstawię Burmistrzowi Moniek w wystąpieniu wystosowanym po kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Analiza faktycznej realizacji w 2016 r. dochodów i wydatków wyodrębnionego rachunku, przeprowadzona względem postanowień planu z dnia 2 kwietnia 2016 r., wykazała przekroczenia limitów wydatków wynikających z tego dokumentu na łączna kwotę 27.759,78 zł, w tym w rozdz. 80101 par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – 8.503,56 zł i par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – 2.895,60 zł oraz w rozdz. 80148 par. 4210 – 2.380,63 zł i par. 4220 „ Zakup środków żywności” – 13.979,99 zł. Niezależnie od przedstawionych wyżej uwag, dotyczących formalnych podstaw sporządzania planu finansowego oraz dokonywania w nim zmian, wskazać należy, że zgodnie z art. 223 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych… wydatki wyodrębnionego rachunku mogą być dokonywane do wysokości limitów określonych w planie finansowym. Według wyjaśnienia w sprawie dokonywania wydatków ponad posiadane limity, podpisanego przez Pana Dyrektora i główną księgową: Wydatki na wyodrębnionym rachunku dochodów za 2016 rok były cały czas pod kontrolą. Plan finansowy został zmieniony, ale na zmianie planu wstawiono datę 31.12.2016r. Sprawozdania na koniec roku za IV kwartał dotyczący wyodrębnionym rachunku dochodów  przekazane do Urzędu Gminy w paragrafach nie  ma  przekroczenia planu – str. 55-62 protokołu kontroli.

           W zakresie realizacji dochodów z najmu pomieszczeń szkolnych i schroniska ustalono, iż w większości odprowadzane były one na rachunek budżetu, niemniej zdarzały się też przypadki przyjęcia ich na wyodrębniony rachunek dochodów. Na przykład za pobyt w schronisku pobrano kwotę 7.680 zł od Podlaskiego Okręgowego Związku Piłki Siatkowej na wyodrębniony rachunek dochodów, z czego następnie 2.000 zł przelano na rachunek bieżący i odprowadzono do budżetu jako zrealizowane dochody. Z kolei kwoty 300 zł i 690 zł za pobyt w schronisku od innych podmiotów zakwalifikowano bezpośrednio i w całości do dochodów budżetu. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 15 października 2010 r. w sprawie utworzenia wyodrębnionych rachunków dochodów w jednostkach budżetowych, szkoła gromadzi dochody na wyodrębnionym rachunku m.in. „z jednorazowego udostępnienia powierzchni szkolnych na różnego rodzaju imprezy i inne cele”. W złożonym wyjaśnieniu w sprawie zasad kwalifikowania dochodów do dochodów budżetu lub wyodrębnionego rachunku główna księgowa przedstawiła: W związku z  wejściem od 01.01.2017 centralizacji  podatku VAT wszystkie umowy za wynajmy sal lekcyjnych i sali gimnastycznej (sala gimnastyczna przy ul Konopnickiej) w naszej szkole oraz schroniska młodzieżowego są zawierane przez urząd gminy i dochody dotyczące tych wynajmów  wpływają bezpośrednio do kasy urzędu gminy. My jako szkoła nie  podpisujemy żadnych umów odnośnie wynajmów i co za tym idzie  nie mamy wpływów od 01.01.2017r. na wydzielony rachunek bankowy dochodów własnych – str. 27-31 i 53-54 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu główna księgowa nie odniosła się zatem do zasad traktowania wpływów jako dochodów budżetowych lub dochodów wyodrębnionego rachunku w 2016 r. Kwestia zawierania od 2017 r. przez Urząd Miejski wszystkich umów najmu dotyczących nieruchomości oddanych w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym będzie przedmiotem kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mońki.

W zakresie wydatków budżetowych ustalono, iż opłacono fakturę nr 166/08/2016 z dnia 29 sierpnia 2016 r. za tablicę interaktywną i projektor kwalifikując wydatek na łączną kwotę 5.202,90 zł do par. 4210 klasyfikacji budżetowej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów… wydatek poniesiony z tego tytułu powinien zostać ujęty w § 4240 „Zakup pomocy  naukowych, dydaktycznych i książek”. W par. 4240 rozdz. 80101 zaplanowane zostały wydatki w wysokości 8.000 zł, zwiększenia do kwoty 10.000 zł dokonano na podstawie pisma Burmistrza z dnia 31 sierpnia 2016 r. (zmiany dokonano uchwałą Nr XXIII/162/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 25 sierpnia 2016 r.). Stwierdzono, iż do 29 sierpnia 2016 r. w par. 4240 wydatkowano kwotę 6.425,28  zł, zatem prawidłowe sklasyfikowanie tego wydatku, poniesionego 30 sierpnia 2016 r., skutkowałoby przekroczeniem limitu – str. 48 protokołu kontroli.

           Kontrola wydatków na zakupy inwestycyjne (par. 6060) w rozdz. 80101 wykazała, iż poniesiono w tej podziałce wydatek na kwotę 10.000 zł, który dotyczył zakupu sprzętu komputerowego na wyposażenie pracowni językowej. Faktura wystawiona została na kwotę 14.900 zł (kwotę 4.900 zł opłacono w par. 4240). Zarządzeniem Nr 1/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r. „w sprawie dokonania zmian w planie wydatków budżetowych między paragrafami w 2015” Pan Dyrektor wprowadził w planie wydatków par. 6060 w rozdz. 80101 z limitem wydatków 10.000 zł. Zarządzenie zostało przekazane do Urzędu Miejskiego w Mońkach w dniu 21 kwietnia 2016 r. Należy wskazać, że par. 6060 nie był właściwy do sklasyfikowania tego rodzaju wydatku. W związku z tym, że zakup dotyczył pomocy naukowych, wydatek nie mógł być ujęty w paragrafie wydatków majątkowych, co wynika z § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, zasad funkcjonowania kont 011 i 013 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że (…) wystąpiono Zarządzeniem Nr 1/2016 Dyrektora Szkoły Podstawowej o przeniesienie środków na par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” w rozdz. 80101 kwoty 10.000 zł na zakup wyposażenia pracowni językowej dlatego, że sugerowaliśmy się wysokością wydatku, który w całości wynosił 14.900 zł mimo, iż to stanowiło pomoc naukową – str. 49-50 protokołu kontroli.

Kontroli w zakresie wydatków poddano również prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych nauczycieli i pracowników administracji i obsługi Szkoły oraz przekazania środków na rachunek bankowy Funduszu. Na rachunek Funduszu przelano w 2016 r. kwotę 227.047 zł. Według załącznika nr 1/6 do protokołu kontroli do dnia 31 maja 2016 r. dokonano przelewu odpisu w wysokości 65.000 zł (ok. 28,2%), a do 30 września 2016 r. w wysokości 223.643,50 zł (ok. 98,5% planowanego odpisu na 2016 r.). Plan wydatków w par. 4440 „Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” na 31 maja i 30 września 2016 r. pozostawał bez zmian i wynosił 230.108 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800, ze zm.), równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń naliczonych na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów. Jak wynika z wyjaśnienia głównej księgowej Świadczenia były przekazywana w miarę posiadanych środków na koncie szkoły.

Korekty odpisu dokonano w grudniu 2016 r., w wyniku czego plan został zmniejszony o kwotę 3.062 zł w rozdz. 85417 „Szkolne schroniska młodzieżowe”. W efekcie planowany po zmianach odpis na ZFŚS na koniec roku wynosił 227.046 zł (szkoła wykazała plan i wykonanie w wysokości 227.047 zł; różnica 1 zł).

Zweryfikowano prawidłowość ustalenia kwoty odpisu przekazanej na ZFŚS za 2016 r. Według wyliczenia kontrolujących, przedstawionego na str. 45-46 protokołu kontroli, prawidłowy odpis na ZFŚS na koniec 2016 r. powinien zostać ustalony w wysokości 190.012,76 zł. Wydatku z tytułu odpisu dokonano zatem w wysokości wyższej o 37.034,24 zł od prawidłowego obliczenia. Z odręcznie sporządzonego wyjaśnienia głównej księgowej wynika, że Przeliczony ZFŚS był w rozdz. 85417 – Schronisko i pomniejszono (?) w m-c XII/2016 pozostały socjalny pozostał jak w projekcie. Z wyjaśnienia można zatem wnioskować, że nie dokonano w końcu roku pełnej korekty naliczenia ZFŚS na 2016 r., ograniczając się tylko do wydatków w rozdz. 85417. Stanowi to naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349).

Badając przestrzeganie przepisów art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela – zezwalających aby w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel był obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a także stanowiących, że przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć – oraz prawidłowość stosowania uchwały Nr XXXV/286/13 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 18 września 2013 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkole, zespole szkół i przedszkolu prowadzonych przez Gminę Mońki oraz szczegółowych zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, stwierdzono – w oparciu o szczegółowe rozliczenie godzin ponadwymiarowych Pana Dyrektora oraz wicedyrektora Szkoły za okres od września do grudnia 2016 r. – realizację większej liczby godzin ponadwymiarowych niż dopuszczona przez art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z przywołaną uchwałą tygodniowy wymiar godzin zajęć Pana Dyrektora wynosi 3 godziny, zaś wicedyrektora 7 godzin. Zgodna z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tygodniowa liczba godzin ponadwymiarowych w przypadku Pana Dyrektora nie powinna przekraczać po zaokrągleniu 2 godzin, a w przypadku wicedyrektora 4 godzin. Stwierdzono, że faktycznie przepracowana przez Pana liczba godzin ponadwymiarowych tygodniowo wynosiła średnio: we wrześniu 5, w październiku 4, w listopadzie 4,2 i w grudniu 4,2. Z kolei liczba godzin przepracowanych faktycznie przez wicedyrektora wynosiła średnio: we wrześniu 4,3, w październiku 5, w listopadzie 6 i w grudniu 8.

Arkusz organizacyjny na rok szkolny 2016/2017, przekazany do Urzędu Miejskiego w Mońkach w dniu 13 września 2016 r., przewidywał, że liczba godzin ponadwymiarowych Pana Dyrektora wynosi 5, wbrew przywołanym wyżej regulacjom. Według złożonego przez Pana wyjaśnienia przekroczenie limitu godzin ponadwymiarowych wynika z obowiązkowej liczby godzin przedmiotu nauczanego przez Pana i przez wicedyrektora i jest podyktowane koniecznością realizacji programu nauczania. Ponadto argumentował Pan, iż taki limit został zatwierdzony przez Burmistrza Moniek poprzez akceptację arkusza organizacyjnego Szkoły.

Zagadnienie zaniechania zatwierdzania w arkuszu organizacyjnym liczby godzin ponadwymiarowych dla nauczycieli na stanowiskach kierowniczych przekraczającej limit wynikający z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela będzie objęte treścią wystąpienia pokontrolnego skierowanego do Burmistrza Moniek na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 34-35 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono też naruszenie postanowień uchwalonego przez Radę Miejską regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę Mońki w zakresie ustalania wynagrodzenia za godziny nauczania indywidualnego uczniów niepełnosprawnych. Analiza dokumentów płacowych wybranej próby nauczycieli wykazała, że wynagrodzenie za godziny nauczania indywidualnego naliczane jest w wysokości stawek za godziny ponadwymiarowe (wykazywane w oddzielnej kategorii na karcie płac), natomiast dodatki za pracę z uczniem niepełnosprawnym – w wysokości 20% stawki godzinowej wynikającej z osobistego zaszeregowania za każdą godzinę pracy z uczniem niepełnosprawnym. Zgodnie z § 4 ust. 4 i 5 obowiązującego na terenie gminy regulaminu wynagradzania nauczycieli, wysokość dodatku za pracę w trudnych warunkach wynosi 25% stawki godzinowej wynikającej z osobistego zaszeregowania, natomiast dodatek za pracę w uciążliwych warunkach odpowiada stawce dodatku za trudne warunki pracy, powiększonej o 10% stawki godzinowej wynikającej z osobistego zaszeregowania za każdą godzinę przepracowaną w tych warunkach. Na przykładzie karty płac wicedyrektora Szkoły stwierdzono, że dodatek przyznawany jest za pracę z uczniem niepełnosprawnym, a więc za pracę w warunkach uciążliwych, jak to wynika z § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, ze zm.). Jak wskazano wyżej, dodatek ten powinien być naliczony zgodnie z regułą określoną w § 4 ust. 5 regulaminu wynagradzania, a więc wynosić 25% stawki dodatku za trudne warunki pracy powiększonej o 10% stawki godzinowej wynikającej z osobistego zaszeregowania (w uproszczeniu 35% stawki godzinowej wynikającej z osobistego zaszeregowania). W przypadku przyjętych do kontroli 2 nauczycieli: wicedyrektora Szkoły oraz nauczyciela mianowanego wskazanego w protokole kontroli, którzy prowadzili zajęcia z uczniami niepełnosprawnymi, różnice wynikające z niezgodnego z regulaminem naliczania wysokości dodatku za pracę w warunkach uciążliwych w badanym okresie 2016 r. skutkowały następującym zaniżeniem wynagrodzenia:

a) wicedyrektor – w październiku o 24,87 zł, w listopadzie o 49,46 zł, w grudniu o 62,17 zł,

b) nauczyciel mianowany – w październiku o 42,33 zł, w listopadzie o 21,16 zł, w grudniu o 10,58 zł.

W sprawie przyjętych zasad naliczania dodatku za pracę w warunkach uciążliwych wyjaśnił Pan, iż (…) w miesiącu marcu 2017 r. zostaną przeliczone godziny z  dodatkiem 20% i zostanie wypłacone wyrównanie w wysokości 5% stawki godzinowej wynikające z osobistego zaszeregowania nauczycielom, którym ten dodatek przysługuje. Odnosząc się do treści wyjaśnienia podkreślenia wymaga, iż zwiększenie dodatku do 25% dalej nie znajduje uzasadnienia w regulaminie wynagradzania nauczycieli. Ponadto należy wskazać, iż doprecyzowania i ujednolicenia w dokumentacji wewnętrznej (kartach płac oraz zestawieniach godzin ponadwymiarowych i zastępczych) wymagają stosowane pojęcia „pracy z uczniem niepełnosprawnym” oraz „godzin nauczania indywidulanego”, które są traktowane tożsamo pod względem wysokości dodatku. Rozróżnienie obu tych pojęć jest istotne, gdyż zgodnie z § 9 rozporządzenia w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli… zajęcia indywidualne z uczniem, który posiada orzeczenie o niepełnosprawności to praca w warunkach uciążliwych i za takie zajęcia przysługuje dodatek wyższy, tj.: w wysokości 35% stawki – str. 36-37 protokołu kontroli. 

W zakresie wydatków na wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi ustalono, że w skład miesięcznego wynagrodzenia kierownika administracyjno-gospodarczego i kadr wchodzi dodatek specjalny „BHP” w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego przyznany przez Pana Dyrektora pismem z dnia 11 października 2013 r. w związku z dodatkowymi obowiązkami dotyczącymi st. specjalisty ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Obowiązki st. specjalisty w zakresie BHP powierzono kierownikowi już w 2008 r. i wtedy też przyznano dodatek. Analiza kart płacowych specjalisty do spraw administracyjno-gospodarczych wykazała, iż również ten pracownik pobiera dodatek specjalny – w wysokości 20% wynagrodzenia – za prowadzenie kasy. Obowiązki kasjera powierzono temu pracownikowi w 1992 r.; ostatnie pismo potwierdzające wysokość dodatku z tego tytułu jest datowane na rok 1999. Należy podkreślić, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) dodatek specjalny jest przyznawany w związku z okresowym zwiększeniem obowiązków służbowych lub powierzeniem dodatkowych zadań i jako taki nie może mieć charakteru stałego składnika wynagrodzenia. W obu przypadkach czynności, za które przyznano dodatki, zostały włączone w zakres ogólnych obowiązków pracowników, zatem powinny być wynagradzane w ramach wynagrodzenia zasadniczego – str. 39-40 protokołu kontroli.

Oprócz wyżej wymienionych dodatków specjalnych stwierdzono też wypłacanie pracownikom dodatków za wykonywanie czynności niebędących zadaniami Szkoły. Główna księgowa otrzymywała dodatek w wysokości  15% wynagrodzenia zasadniczego miesięcznie (410 zł), zaś specjalista do spraw administracyjno-gospodarczych w wysokości 21% wynagrodzenie zasadniczego miesięcznie. Dodatki w tak ustalonej wysokości wypłacano od 1 listopada 2012 r. Obu pracownikom powierzył Pan obsługę administracyjną i księgową działającego przy Szkole Stowarzyszenia Przyjaciół „Dwójki” oraz Uczniowskiego Klubu Sportowego „Olimpik”. W analizowanym stanie faktycznym brak podstaw prawnych do tego, aby mógł Pan powierzyć pracownikom obowiązki związane z prowadzeniem spraw klubu sportowego oraz stowarzyszenia i przyznać z tego tytułu wynagrodzenie obciążające budżet gminy Mońki. Oba te podmioty mają odrębną osobowość prawną i nie wchodzą w skład struktury organizacyjnej szkoły. Wykonywanie tego rodzaju zadań na rzecz stowarzyszenia powinna odbywać się na podstawie umów zawartych pomiędzy dana osobą a stowarzyszeniem, zaś koszty wykonywania zadań z niej wynikających powinny być pokrywane ze środków tych organizacji. W § 6 statutu Stowarzyszenia Przyjaciół „Dwójki” wprost wskazano, że „Stowarzyszenie do realizacji swoich celów może zatrudniać pracowników w ramach stosunku pracy i umów cywilno-prawnych”. Statuty obu stowarzyszeń odwołują się do przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 210) i wskazują na posiadanie przez nie osobowości prawnej. Z przepisów rozdziału 4 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika możliwość finansowania kosztów bieżącej działalności stowarzyszeń z budżetów samorządowych. Artykuł 35 Prawa o stowarzyszeniach wskazuje, że stowarzyszenia mogą otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach. W zakresie wydatków z budżetu samorządowego przepisy takie zawiera art. 221 ustawy o finansach publicznych przewidujący, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu dotacje celowe na zlecone im do realizacji zadania publiczne, a nie na koszty bieżącej działalności. Finansowanie kosztów bieżących funkcjonowania stowarzyszeń nie stanowi zadania gminy, a zatem nie może być celem wydatków ponoszonych z budżetu gminy, co wynika m.in. z art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W zaistniałym stanie faktycznym przeanalizowano dodatkowo karty płac wymienionych pracowników za lata 2012-2015. Na tej podstawie ustalono, że ogółem w latach 2012-2016 główna księgowa otrzymała z tytułu tego dodatku wynagrodzenie w łącznej kwocie …¹, a specjalista do spraw administracyjno-gospodarczych w łącznej kwocie …[1]. W odpowiedzi na złożone w trakcie kontroli pytanie dotyczące podstaw powierzenia przez Pana pracownikom realizacji zadań związanych z obsługą podmiotów zewnętrznych wskazał Pan: Pragnę poinformować, iż UKS „OLIMPIK” oraz Stowarzyszenie Przyjaciół „Dwójki” są to przedmioty ściśle związane ze Szkołą Podstawową nr 2 w Mońkach. Statut UKS „OLIMPIK” przy Szkole Podstawowej Nr 2 w Mońkach  w Rozdziale 1 § 1 mówi: „Uczniowski Klub Sportowy „OLIMPIK” zwany dalej „Klubem” jest stowarzyszeniem zrzeszającym uczniów Szkoły Podstawowej nr 2, rodziców uczniów, nauczycieli i sympatyków.” Z kolei statut Stowarzyszenia Przyjaciół „Dwójki” w rozdziale II określa cele: działalność na rzecz uczniów Szkoły Podstawowej nr 2; upowszechnianie, wspomaganie w różnej działalności Szkoły Podstawowej nr 2 itp. Wyżej wymienionym osobom powierzyłem czynności dotyczące prowadzenia UKS „OLIMPIK” i Stowarzyszenia, które nie były ujęte w zakresach obowiązków.

Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, że zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.) system oświaty wspierają organizacje pozarządowe, w tym organizacje harcerskie, a także osoby prawne prowadzące statutową działalność w zakresie oświaty i wychowania. Z kolei art. 56 tej ustawy stanowi, że w szkole mogą działać, z wyjątkiem partii i organizacji politycznych, stowarzyszenia i inne organizacje, a w szczególności organizacje harcerskie, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły lub placówki. Podjęcie działalności w szkole przez stowarzyszenie lub inną organizację wymaga uzyskania zgody dyrektora. Do przedmiotowego zagadnienia odnosi się jeszcze art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o systemie oświaty wymieniający wśród zadań dyrektora szkoły stwarzanie warunków do działania w szkole: wolontariuszy, stowarzyszeń i innych organizacji, w szczególności organizacji harcerskich, których celem statutowym jest działalność wychowawcza lub rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły lub placówki.

           Przywołane regulacje prawne jednoznacznie nie dają podstaw do finansowania z budżetu gminy kosztów bieżącej działalności stowarzyszenia działającego na terenie szkoły. Do zadań dyrektora szkoły należy bowiem stworzenie stowarzyszeniu warunków do działania w szkole, a nie zapewnienie jego istnienia m.in. poprzez pokrywanie z budżetu kosztów jego funkcjonowania związanych z wypełnianiem spoczywających na nim obowiązków wynikających z posiadanego statusu prawnego. Za stworzenie warunków do działania w szkole należy uznać w szczególności udzielenie zgody na działanie na terenie szkoły, określenie zasad korzystania z pomieszczeń lub środków rzeczowych szkoły w celu prowadzenia działalności wspierającej czy zasad organizowania działań wspierających. Zadaniem szkoły nie jest tworzenie stowarzyszeń ani odpowiedzialność za utrzymanie ich istnienia, tudzież za wykonanie spoczywających na nich obowiązków organizacyjnych i finansowych. Z tego też względu RIO w Białymstoku stoi na stanowisku, że szkoła nie może ponosić wydatków na dodatki do wynagrodzeń przyznane w związku z wykonywaniem czynności na rzecz stowarzyszeń działających na terenie szkoły, zatem działania pana Dyrektora doprowadziły do bezpodstawnego obciążenia budżetu gminy Mońki na kwotę 44.801,92 zł w latach 2012-2016.

W dniu podpisania protokołu kontroli, tj. 20 marca 2017 r., kontrolującym przedłożono rezygnację głównej księgowej i specjalisty do spraw administracyjno-gospodarczych z otrzymywania przedmiotowych dodatków specjalnych – str. 38-40 protokołu kontroli. Roczna oszczędność z tego tytułu dla budżetu gminy Mońki odpowiada kwocie 10.044 zł tylko w zakresie samej kwoty wypłaconych dodatków (bez uwzględnienia wpływu na dodatkowe wynagrodzenie roczne).

Badanie prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazało nieprzestrzeganie obowiązujących w jednostce wewnętrznych regulacji dotyczących wyłaniania wykonawców zamówień o wartości wyłączającej obowiązek stosowania procedur określonych ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U, z 2015 r. poz. 2164, ze zm.). Stwierdzono, że w Szkole pomimo wejścia w życie  od 1 stycznia 2016 r. regulaminu wydatków i udzielania zamówień publicznych o wartości do 30.000 euro, nadal stosowano poprzednio obowiązujący regulamin przewidziany dla zamówień do 14.000 euro, wprowadzony zarządzeniem Pana Dyrektora Nr 4/2012 z dnia 22 marca 2012 r. Przy czym zwrócić uwagę należy, że postanowienia dotyczące regulaminu udzielania zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro przewidywały zaniechanie obowiązku przeprowadzania rozeznania rynku dla zamówień o wartości do 1.000 euro, natomiast regulamin aktualnie obowiązujący ustala ten próg na poziomie 5.000 euro. Przyjęcie tak wysokiego progu wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania, nie zapewnia udokumentowania, iż przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości z punktu widzenia planu finansowego Szkoły) każdorazowo będzie przestrzegana zasada dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, wyrażona w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – str. 50-53 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Część nieprawidłowości należy wiązać z działaniami organu prowadzącego Szkołę.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości jest też Pan odpowiedzialny za prowadzenie rachunkowości jednostki, w tym za ustalenie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W przypadku niepodjęcia przez organy gminy Mońki działań w celu formalnego zlikwidowania Szkolnego Schroniska Młodzieżowego jako jednostki budżetowej:

a) założenie i prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych Schroniska jako jednostki budżetowej,

b) sporządzanie planów finansowych i sprawozdawczości Schroniska w wykonaniu przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia.

2.  W zakresie powierzenia obowiązków pracownikom:

a) uzupełnienie zakresu czynności głównego księgowego o obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi,

b) rozważenie uzupełnienia zakresów czynności pracowników administracji o postanowienia określające zasady zastępstwa w czasie ich nieobecności.

3. Przestrzeganie zasady opatrywania sprawozdań pieczęcią imienną osoby dokonującej faktycznego podpisania sprawozdań.

4. Wystąpienie do Urzędu Miejskiego o sporządzenie dokumentacji stanowiącej podstawę przeniesienia wartości księgowej gruntu oddanego Szkole w trwały zarząd, z ksiąg Urzędu do ksiąg Szkoły.

5. Precyzyjne określenie w przepisach wewnętrznych metod prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup składników rzeczowych aktywów obrotowych (materiałów), stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

6. W zakresie inwentaryzacji:

a) przeprowadzanie inwentaryzacji węgla, obejmowanego ewidencją na koncie 310 w momencie zakupu, drogą spisu z natury co najmniej raz w ciągu 2 lat,

b) zapewnienie wyjaśniania i rozliczania w księgach stwierdzonych różnic między stanem faktycznym materiałów a stanem wynikającym z prowadzonej ewidencji,

c) wycenianie i ujmowanie na koncie 310, wraz z korektą kosztów, stwierdzonego stanu materiałów odpisanych w koszty w momencie zakupu, jeżeli z dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości nie wynikają uproszczenia w tym zakresie wprowadzone zgodnie z zasadą istotności.

7. Usunięcie z zakładowego planu kont konta pozabilansowego 900 oraz ujęcie w nim kont 976 i 980.

8. Zobowiązanie głównej księgowej do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji na kontach pozabilansowych 975, 976 i 980,

b) rzetelne prowadzenie ewidencji na koncie 998, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

c) bezwzględne przestrzeganie obowiązku dokonywania na kontach 130 i 132 zapisów zgodnych z danymi wyciągów bankowych,

d) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego do błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt,

e) ewidencyjne wyodrębnianie subkont dochodów i wydatków dla rachunków projektów ewidencjonowanych w ramach konta 130,

f) ujmowanie w księgach zobowiązań jednostki wynikających z otrzymanych faktur, co najmniej na koniec każdego kwartału w wysokości zobowiązań dotyczących upływającego kwartału, które zostały opłacone w następnym kwartale, mając na uwadze zapewnienie rzetelnych danych do sporządzenia sprawozdań Rb-28S i Rb-Z,

g) prowadzenie ewidencji środków trwałych według grup rodzajowych Klasyfikacji Środków Trwałych określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r.

h) ewidencjonowanie równowartości wydatków majątkowych sfinansowanych ze środków budżetowych zapisem Wn 810 – Ma 800,

i) ujmowanie w raportach kasowych przychodu gotówki do kasy w dniu dokonania wpłaty, jak tego wymaga art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości,

j) ewidencjonowanie rozrachunków dotyczących odpisu na ZFŚS na koncie 240.

9. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, mając na uwadze w szczególności, że:

a) dochody z najmu powinny być ujmowane w par. 0750,

b) wydatki na zakup środków dydaktycznych służących procesowi dydaktyczno-wychowawczemu nie stanowią wydatków majątkowych i powinny być ujmowane w par. 4240.

10. W zakresie druków ścisłego zarachowania:

a) wprowadzenie procedur wewnętrznych odnoszących się do wszystkich druków objętych w Szkole ścisłą kontrolą oraz określających stosowne rozwiązania ustanawiające obowiązek potwierdzania ich ilości i zgodności z ewidencją,

b) zapewnienie należytego podziału obowiązków w zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania znajdującymi się w kasie, mając na uwadze, że do tej samej osoby nie powinny należeć obowiązki w zakresie przyjmowania, ewidencji, rozchodu i wykorzystania druków.

11. Wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S danych zgodnych z danymi ewidencji księgowej, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości w tym zakresie dotyczące kwot zobowiązań i zaangażowania.

12. Zaprzestanie dokonywania przez Pana Dyrektora jakichkolwiek zmian w planie wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych do czasu podjęcia przez Radę Miejską uchwały określającej procedurę w tym zakresie w wykonaniu dyspozycji art. 223 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Po podjęciu uchwały przez Radę przestrzeganie określonego w niej trybu opracowywania planu i jego zmian, jeżeli będzie przewidywała kompetencje Pana Dyrektora do wprowadzania zmian w planie.

13. Dokonywanie wydatków z wyodrębnionego rachunku dochodów do wysokości limitów określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem zmian w planie wprowadzonych zgodnie z zasadami, które zostaną określone przez Radę Miejską.

14. W zakresie odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

a) przestrzeganie obowiązku korygowania w końcu roku odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych,

b) terminowe przekazywanie odpisów na rachunek ZFŚS,

c) zmniejszenie o 37.034,24 zł wysokości planowanego odpisu na 2017 r., tj. o kwotę odpowiadającą jego zawyżeniu w 2016 r.

15. Realizowanie przez Pana Dyrektora i wicedyrektora Szkoły godzin ponadwymiarowych w liczbie nieprzekraczającej ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć ustalonego przez Radę Miejską. W tym celu m.in. opracowywanie arkusza organizacyjnego Szkoły zgodnie z uwzględnieniem tej zasady.

16. Naliczanie wysokości dodatków dla nauczycieli za pracę w warunkach uciążliwych zgodnie z postanowieniami regulaminu wynagradzania nauczycieli uchwalonego przez Radę Miejską.

17. Obliczenie i wypłacenie nauczycielom kwot odpowiadających zaniżeniu dodatku za pracę w warunkach uciążliwych w wyniku stosowania niewłaściwych zasad jego ustalania. Poinformowanie Izby o skutkach finansowych podjętych działań w informacji o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych.

18. Zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych za wykonywanie zadań należących do stałych obowiązków pracowników, przyznanych im zakresami czynności, mając na uwadze postanowienia art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

19. Zaniechanie powierzania pracownikom Szkoły i finansowania ze środków publicznych pozostających w dyspozycji Szkoły realizacji zadań nienależących do obowiązków Szkoły, polegających na wykonywaniu czynności na rzecz stowarzyszeń.

20. Wystąpienie do głównego księgowego i specjalisty do spraw administracyjno-gospodarczych o dobrowolny zwrot kwot wynoszących odpowiednio … i ….[2] uzyskanych przez tych pracowników z tytułu wykonywania zleconych przez Pana czynności nienależących do zadań Szkoły.

21. Stosowanie aktualnego regulaminu wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro. Rozważenie obniżenia przewidzianej w jego treści minimalnej wartości zamówienia wymagającej udokumentowania konkurencyjności procedury, mając na względzie uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Moniek