Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Łomżyńskim Parku Krajobrazowym Doliny Narwi w Drozdowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 7 lutego 2018 roku (znak: RIO.IV.6002-5/17), o treści jak niżej:

Pan

Mariusz Sachmaciński

Dyrektor

Łomżyńskiego Parku

Krajobrazowego Doliny Narwi

w Drozdowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi w Drozdowie za 2016 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, dochody budżetowe, wydatki budżetowe, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem województwa.

Analiza zakładowego planu kont wykazała, iż przewidziano w nim szereg kont, które – ze względu na specyfikę jednostki – nie będą miały zastosowania zgodnie z zasadami ich funkcjonowania. Uwaga ta dotyczy m.in. kont: 014 „Zbiory biblioteczne”, 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek”, 017 „Uzbrojenie i sprzęt wojskowy”, 077 „Umorzenie uzbrojenia i sprzętu wojskowego”, 131 „Rachunek bieżący samorządowych zakładów budżetowych”, 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych”, 330 „Towary”, konta zespołu 5 „Koszty według typów działalności i ich rozliczenie” czy konta zespołu 6 „Produkty”,. W praktyce konta te nie były prowadzone – str. 3-4 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych mających na celu ocenę prawidłowości zapisów księgowych stwierdzono następujące odstępstwa od zasad ewidencji operacji określonych ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342, ze zm.) oraz obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760):

a) w ewidencji księgowej nie znajdują się grunty oddane jednostce w trwały zarząd – wykazano wyłącznie wartość budynku w kwocie 276.288,20 zł. Decyzja o ustanoweniu na rzecz ŁPKDN trwałego zarządu została wydana przez Zarząd Województwa Podlaskiego w dniu 11 kwietnia 2012 r. Mocą decyzji ustanowiono trwały zarząd nieruchomości zabudowanej o powierzchni 0,5100 ha oraz zaktualizowano opłatę roczną z tego tytułu wskazując, iż stanowi ona 0,3% od wartości nieruchomości wynoszącej 414.362 zł. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o środkach trwałych rozumie się przez to m.in. środki trwałe otrzymane w zarząd i przeznaczone na potrzeby jednostki – str. 3 protokołu kontroli,

b) przychody z tytułu odsetek od środków zgromadzonych na rachunku bieżącym jednostki błędnie ewidencjonowano przy wykorzystaniu konta 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast konta 750 „Przychody finansowe”. Zgodnie z opisem konta 750 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, konto to służy do ewidencji przychodów finansowych m.in. z tytułu odsetek. Konsekwencją ujęcia przychodów z omawianego tytułu na koncie 720 (za 2016 r. wyniosły one 336,51 zł) było błędne zobrazowanie przychodów z odsetek w rachunku zysków i strat jednostki za okres 2016 r. w części A „Przychody netto z podstawowej działalności operacyjnej”, zamiast w części G.II „Przychody finansowe – odsetki” – str. 5 protokołu kontroli,

c) nie ujmowano w księgach rachunkowych operacji naliczania odpisu za Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej. Przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFŚS powinny być ujmowane jako zmniejszenie zobowiązania. Właściwe zapisy podano na str. 10 protokołu kontroli,

d) do ewidencji księgowej na koncie 011 „Środki trwałe” wprowadzono składniki majątkowe – dwa laptopy o wartości 2.916,66 zł i 2.791,67 zł oraz 10 sztuk lornetek po 500 zł każda – o wartości poniżej 3.500 zł, które zgodnie z przepisami § 6 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 16f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2343, ze zm.) powinny być objęte ewidencją pozostałych środków trwałych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” i odpisane w koszty pod datą przekazania do używania. Dodania wymaga, iż obecnie na koncie 011 – jako umarzane stopniowo środki trwałe finansowane z wydatków majątkowych – mają być ujmowane środki trwałe o wartości przekraczającej 10.000 zł, przyjęte do używania począwszy od 1 stycznia 2018 r. – art. 11 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych… (Dz. U. z 2017 r. poz. 217) – str. 14 protokołu kontroli,

e) w niektórych przypadkach w ewidencji analitycznej pozostałych środków trwałych prowadzonej do konta 013 nie zawarto informacji na temat wszystkich istotnych cech identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe (np. projektor, urządzenie wielofunkcyjne), tj. numerów fabrycznych składników majątkowych, które je posiadają. Dokładne oznaczenie poszczególnych obiektów inwentarzowych należy uznać za warunek służący zarówno należytej ochronie posiadanych zasobów majątkowych, jak i prawidłowemu wypełnieniu obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy – str. 14 protokołu kontroli.

Od 1 stycznia 2018 r. przedstawione wyżej stany faktyczne podlegają analogicznej ocenie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911).

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono przypadki braku podpisu głównego księgowego na umowach zlecenia zawieranych przez jednostkę, powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Podpis głównego księgowego na dokumencie operacji gospodarczej polegającej na zaciągnięciu zobowiązania potwierdza dokonanie wstępnej kontroli tej operacji w zakresie wynikającym w szczególności z art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) i dokumentuje fakt mieszczenia się zaciąganego zobowiązania w planie finansowym jednostki – str. 7 i 11 protokołu kontroli.

Kontrola wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro wykazała, ze sposób dokumentowania realizacji zamówienia na dostawę oleju opałowego, oleju napędowego i benzyny bezołowiowej (wydatki wykonane z tego tytułu w 2016 r. stanowiły łącznie 20.794,70 zł) nie gwarantuje w pełni jego realizacji według zasad wynikających z najkorzystniejszej oferty. Z okazanej dokumentacji wynika, że podstawą oceny ofert była wysokość rabatu od ceny litra paliw, przy czym jednocześnie nie zawarto jakichkolwiek postanowień określających do jakiej ceny rabat ma być odnoszony (np. obowiązującej u oferenta czy też producenta). Weryfikacji ofert dokonano zatem jedynie na podstawie wartości oferowanego rabatu, jednakże bez znajomości cen obowiązujących przed jego udzieleniem. Analogicznie w umowie zawartej w dniu 1 stycznia 2016 r. z wybranym dostawcą (P.T.H.U.H. Gosk z Łomży) zawarto jedynie postanowienia o udzielonej wysokości rabatu (zł/l) bez odniesienia do cen wyjściowych. Także wynikające z faktur ceny za litr oleju lub benzyny podawane były w wartościach uwzględniających rabat, bez podania kwoty wyjściowej. Dodania wymaga, iż w omawianym postępowaniu wpłynęły dwie oferty: wybrany dostawca zaoferował rabat w kwocie 0,13 zł netto/l zarówno na olej opałowy, olej napędowy i benzynę bezołowiową; w ofercie drugiego dostawcy rabat wnosił: 0,05 zł netto/l oleju opałowego, 0,15 zł netto/l oleju napędowego i 0,15 zł netto/l benzyny bezołowiowej. W uzasadnieniu wyboru oferty wskazano: ze względu na duży upust przy zamawianiu oleju opałowego, którego ŁPKDN rocznie zamawia najwięcej oraz korzystne rabaty na pozostałe paliwa wybrano ofertę nr 2.

Należy wskazać, iż rabat może stanowić jedynie element wskazujący sposób ustalenia proponowanej przez dostawcę ceny i umożliwiający następnie weryfikowanie zgodności z ofertą cen poszczególnych dostaw; nie może zaś stanowić kryterium oceny ofert i być jedynym przedmiotem oceny. Rabat nie jest tożsamy z ceną, lecz jest wartością mającą wpływ na wysokość ceny. Uwzględnienia wymaga w tym miejscu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.), zgodnie z którym ceną w rozumieniu ustawy jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Stosownie do art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych najkorzystniejszą ofertą jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego lub oferta z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt. Zatem podstawowym kryterium oceny ofert powinna być cena. Stosownie do art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru oferty najkorzystniejszej, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych. Reasumując, przyjmując opisany wyżej sposób prowadzenia postępowania w istocie nie zabezpieczono wyboru oferty najkorzystniejszej, a cena nie stanowiła kryterium oceny ofert (cena w ogóle nie podlegała ocenie). Mimo, że prowadzone postępowanie nie posiadało wartości wymagającej stosowania procedur Prawa zamówień publicznych, to jednak jego celem był wybór najkorzystniejszej oferty – jak każdego zamówienia publicznego, będącego umową odpłatną zawieraną przez zamawiającego z wykonawcą, której przedmiotem są m.in. dostawy. Z tego też względu niezbędne jest uwzględnianie przy przeprowadzaniu zamówień o takiej wartości określonych przepisami prawa zasad zapewniających osiągnięcie tego celu – str. 11 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli wynikające z analizy sprawozdania o zamówieniach publicznych udzielonych w 2016 r. wskazują na nieprawidłowe wykazanie danych dotyczących łącznej wartości udzielonych zamówień, bez podatku od towarów i usług, które zostały udzielone z wyłączeniem procedur określonych na podstawie art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych (czyli zamówień o wartości poniżej 30.000 euro). Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 13 protokołu kontroli, w sprawozdaniu wykazano kwotę netto 13.206,60 zł (16.244,12 zł brutto), podczas tylko wydatki na zakup oleju opałowego, oleju napędowego i benzyny, poniesione na rzecz dostawcy wyłonionego w postępowaniu o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, wyniosły 20.794,70 zł brutto. Wskazania wymaga ponadto, że rubryka sprawozdania odnosząca się do „liczby udzielonych zamówień” pozostała niewypełniona. W złożonym wyjaśnieniu główna księgowa wskazała, iż w sprawozdaniu omyłkowo wykazałam tylko te kwoty, na które było prowadzone postępowanie zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Nr 3/2014 z 13 kwietnia 2014 r. wprowadzającym Regulamin udzielania zamówień publicznych poniżej 30.000 euro; nie ujęłam kwot drobnych wydatków (poniżej 10.000 zł), które można realizować bez potrzeby przeprowadzania procedury określonej ww. zarządzeniem Dyrektora.

Stosownie do przepisów § 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielanych zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2038), w przypadku omawianych zamówień wykazaniu podlega liczba postępowań oraz łączna wartość zamówień, bez podatku od towarów i usług, które zostały udzielone z wyłączeniem procedur określonych na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych (czyli poniżej 30.000 euro).

W zakresie zagadnień związanych z odbywaniem podróży służbowych, w tym samochodem służbowym, stwierdzono wyjazdy odbywane samochodem służbowym przez Pana Dyrektora oraz innych pracowników m.in. do Białegostoku, Słupska czy Suwałk, w związku z którymi kontrolującemu nie okazano poleceń wyjazdu służbowego. Nie jest zatem udokumentowane określenie przez pracodawcę miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży oraz środka lokomocji, wbrew przepisom § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), a także służbowego celu wyjazdu. Zgodnie z przywołanymi przepisami termin, miejsce rozpoczęcia i zakończenia oraz środek transportu do odbycia podróży służbowej określa pracodawca. Zwrócenia uwagi Pana Dyrektora wymaga, iż w rozumieniu art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, ze zm.) podróż służbowa polega na wykonywaniu na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy. Formalne delegowanie w podróż służbową stanowi warunek niezbędny m.in. do tego, aby uznać wydatki publiczne, w tym na zakup zużywanego paliwa, za poniesione zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o finansach publicznych. Między innymi art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi o tym, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w przepisach prawa – str. 11 protokołu kontroli.

Analiza obowiązujących w jednostce procedur kontroli zarządczej wykazała brak określenia zasad gospodarowania samochodem służbowym. Stwierdzono, iż ewidencja przebiegu samochodu Mitsubishi będącego na stanie jednostki oraz zakupu i zużycia paliwa prowadzona była na znormalizowanych drukach SM/101, przy czym zasady wystawiania, wypełniania kart drogowych, ich obiegu i kontroli nie zostały ustalone w regulacjach wewnętrznych jednostki. W praktyce stosowane formularze objętych kontrolą kart drogowych (prowadzonych w okresach miesięcznych) zostały wypełnione co do zasady w sposób odpowiadający ich wzorowi; w trzech rubrykach odnoszących się do podpisu („podpis kierowcy”, „wyniki obliczył” „podpis kontrolującego wyniki”) karty zostały podpisane jedynie w rubryce „wyniki obliczył”. Dodatkowo stosowana przez kontrolowaną jednostkę praktyka wypełniania kart drogowych polegała na nieokreślaniu w karcie drogowej godzin odjazdu i przyjazdu, a także na niedookreślaniu konkretnego celu i miejsca wyjazdu (w większości okazanych kart drogowych w rubryce „skąd-dokąd”, w przypadku wyjazdu w obrębie Parku, wpisywano ogólnie „Drozdowo – teren” wykazując przy tym niekiedy znaczny przebieg kilometrów, np. 173 km w dniu 12 grudnia 2016 r., 125 km w dniu 6 grudnia 2016 r. czy 219 km w dniu 30 listopada 2016 r.). Wynikający z takiego sposobu wypełniania kart brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego uniemożliwia kompleksowe zweryfikowanie związku wyjazdów z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym m.in. legalności wydatku poniesionego na zakup paliwa – str. 15 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za realizację zadań z zakresu kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez usunięcie z zakładowego planu kont niestosowanych w praktyce kont: 014, 015, 017, 077, 131, 132, 330, zespół 5 i 6.

2. Podjęcie stosownych działań, w porozumieniu z głównym księgowym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, zmierzających do wyksięgowania z ewidencji Urzędu wartości gruntów oddanych ŁPKDN w trwały zarząd i ujęcia jej w księgach ŁPKDN.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie na koncie 750 przychodów z tytułu odsetek od środków zgromadzonych na rachunku bieżącym,

b) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji naliczenia odpisu na ZFŚS w sposób wskazany w protokole kontroli,

c) ujmowanie na koncie 011 wyłącznie składników majątkowych o wartości przekraczającej kwotę określoną w art. 16f ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, tj. od 1 stycznia 2018 r. kwotę 10.000 zł; wyksięgowanie z tego konta składników wskazanych w części opisowej wystąpienia i przeniesienie ich do ewidencji pozostałych środków trwałych,

d) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o numery fabryczne tych środków, które je posiadają.

4. Zapewnienie opatrywania przez głównego księgowego podpisem dokumentów poświadczających dokonanie operacji gospodarczej polegającej na zaciągnięciu zobowiązania, mając na uwadze postanowienia art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

5. Uwzględnianie ceny w rozumieniu art. 2 pkt 1 Prawa zamówień publicznych jako kryterium oceny ofert w postępowaniach o udzielenie wszelkich zamówień publicznych, mając na uwadze, że jej pominięcie powoduje, iż nie jest możliwe dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, a w konsekwencji zachowanie zasady określonej w art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.

6. Prawidłowe sporządzanie sprawozdania o udzielonych zamówieniach.

7. Odbywanie przez Pana Dyrektora oraz pozostałych pracowników wszystkich podróży służbowych na podstawie pisemnych poleceń wyjazdu służbowego określających m.in. miejsce i czas podróży, jak tego wymagają przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze w szczególności, że wystawienie polecenia wyjazdu służbowego stanowi podstawowe uzasadnienie dla ponoszonych z planu ŁPKDN wydatków na odbywane podróże, w tym wydatków na zakup paliwa do samochodu służbowego.

8. Wprowadzenie pisemnych procedur odnoszących się do gospodarowania samochodem służbowym, w szczególności w zakresie obiegu i kontroli dokumentu „karta drogowa”,

przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawa zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

1. Zarząd Województwa Podlaskiego

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku