Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Rutki

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 lutego 2018 roku (znak: RIO.IV.6001-8/17), o treści jak niżej:

Pani

                                                                                      Teresa Grodzka

                                                                                      Wójt Gminy Rutki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Rutki za 2016 r.
i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Rutki na podstawie art. 1 ust.
1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono postanowienia niezgodne z przepisami prawa w treści obowiązującego w czasie przeprowadzania kontroli regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy. W § 5 pkt 13 regulaminu postanowiono, że do zadań Wójta należy „Występowanie do Rady Gminy z wnioskami w sprawie powołania i odwołania Sekretarza Gminy i Skarbnika Gminy”. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.) obowiązującymi od 2009 r. sekretarz gminy nie jest powoływany przez organ stanowiący, lecz zatrudniany przez wójta – str. 5 protokołu kontroli.

Analiza poprawności zapisów w ewidencji księgowej, w świetle postanowień ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) nie prowadzono ewidencji analitycznej do konta 133-2 „Rachunek lokat terminowych”, na którym ewidencjonowano zbiorczo rachunki utworzonych lokat. Na saldo w kwocie 4.000.000 zł na dzień 31 grudnia 2016 r. składała się suma sald ośmiu rachunków lokat – w efekcie jednostka nie posiadała urządzenia księgowego odzwierciedlającego bezpośrednio obroty i salda poszczególnych rachunków. Jak wynika z protokołu kontroli, konto 133-2 zostało podzielone od 1 stycznia 2017 r. na subkonta (np. 133-2-1, 133-2-2), jednakże według poszczególnych banków, w których otwarte zostały rachunki lokat, a nie według otwartych rachunków. W świetle ogólnych zasad ewidencji na kontach zespołu 1 właściwe jest dokonanie podziału tego konta na poszczególne rachunki – str. 13-15 protokołu kontroli,

b) dokonując w dniu 6 kwietnia 2017 r. przeksięgowania z konta Wn 961 „Wynik wykonania budżetu” na konto Ma 960 „Skumulowane wyniki budżetu” kwoty 2.002.443,75 zł stanowiącej nadwyżkę budżetu za 2016 r., uchybiono zasadom funkcjonowania konta 961 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którymi saldo konta 961 przenosi się na konto 960 w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu – sprawozdanie zostało zatwierdzone uchwałą Nr 108/XXIII/17 Rady Gminy Rutki z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy Rutki za 2016 r. – str. 19-20 protokołu kontroli,

c) nie dokonywano zapisów na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Kontrola wykazała, że jednostka posiadała należności, które w świetle przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy kwalifikowały się do objęcia odpisem. Należność na kwotę 5.000 zł wraz z odsetkami w wysokości 674,69 zł była objęta postępowaniem egzekucyjnym, które w dniu 21 czerwca 2016 r. zostało umorzone wobec bezskuteczności egzekucji. Okoliczność ta powinna być uznana za wskazującą na znaczne prawdopodobieństwo nieściągalności należności (art. 35b ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy) – str. 49-50 protokołu kontroli,

d) w ewidencji środków trwałych brak długości i miejsca położenia (nazwa ulicy) kanalizacji sanitarnej, brak długości sieci wodociągowej oraz długości niektórych dróg, tj. podstawowych cech opisujących środki trwałe – str. 130 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej w świetle przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), wykazała, że w rocznym sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S za 2016 r. w kol. 8 „dochody otrzymane” wykazano kwotę 22.489.651,43 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 3 i ust. 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej w kol. 8 należało wykazać kwotę 22.539.643,12 zł, tj. o 49.991,69 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie kwoty dochodów otrzymanych zawarto na str. 26-27 protokołu kontroli. Stwierdzona różnica odpowiada kwocie dotacji otrzymanych w 2016 r., które zwrócono do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w styczniu 2017 r., a których nie uwzględniono w kwocie dochodów otrzymanych wbrew § 3 ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia. Od 2018 r. obowiązek wykazywania w kwocie dochodów otrzymanych dotacji celowych, które wpłynęły na rachunek bankowy j.s.t. w okresie sprawozdawczym po pomniejszeniu o dokonane zwroty (czyli w sprawozdaniu rocznym po pomniejszeniu o zwroty dokonane do 31 grudnia, a z uwzględnieniem dotacji otrzymanych w okresie sprawozdawczym, które zwrócono do 31 stycznia następnego roku) wynika z § 3 ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r.

Weryfikacja prawidłowości zwracania przez kontrolowaną jednostkę zabezpieczeń należytego wykonania umów wnoszonych przez wykonawców zamówień publicznych w pieniądzu wykazała przypadek zwrotu zabezpieczenia w kwocie 16.719,92 zł w dniu 22 grudnia 2016 r., podczas gdy termin zwrotu upłynął 24 listopada 2016 r. Pismo wykonawcy o dokonanie zwrotu wpłynęło do Urzędu Gminy 23 listopada 2016 r., natomiast sprawdzenie dokumentu i zatwierdzenia go do wypłaty miało miejsce dopiero w dniach 19 i 21 grudnia 2016 r. – str. 43 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że w kasie Urzędu przechowywano 6 gwarancji ubezpieczeniowych dostarczonych przez wykonawców jako zabezpieczenie należytego wykonania umów, o łącznej wartości 202.380,80 zł, których ważność wygasła między 8 grudnia 2013 r. a 11 sierpnia 2017 r. Zgodnie z punktem 24 rozdziału V. „Zasady opracowywania dokumentów przez pracowników” zawartego w instrukcji określającej zasady sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów księgowych wprowadzonej zarządzeniem Nr 11/2013 Wójta Gminy Rutki w sprawie wprowadzenia zasad (polityki) rachunkowości, pracownik merytoryczny (w tym przypadku kasjer) był zobowiązany do zwrotu uprawnionym wygasłych zabezpieczeń oraz przekazania tej informacji do księgowości w terminie do 7 dni od wystąpienia zdarzenia. W trakcie kontroli dokonano aktualizacji prowadzonego rejestru zabezpieczeń – str. 35-36 protokołu kontroli.

Kontrola kasy wykazała, że w pomieszczeniu kasy przechowywane były zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów w krajowym transporcie drogowym, które nie zostały wymienione w Instrukcji jako druki podlegające ścisłemu zarachowaniu. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 36-37 protokołu kontroli, Skarbnik Gminu zadeklarowała zaktualizowanie instrukcji obrotu drukami ścisłego zarachowania poprzez objęcie jej postanowieniami przedmiotowych zezwoleń.

W ramach kontroli gospodarki kasowej przeanalizowano prawidłowość rozliczania inkasenta z przyjmowanych przez niego należności z tytułu opłaty targowej, realizowanej w oparciu o uchwałę Nr 49/X/15 Rady Gminy Rutki z dnia 13 grudnia 2015 r. w sprawie opłaty targowej. Postanowienia § 7 i 8 uchwały zobowiązywały inkasenta do odprowadzania na rachunek Urzędu pobieranych opłat pierwszego dnia roboczego po dniu, w którym dokonano poboru (targi w Rutkach odbywają się co do zasady co tydzień). Stwierdzono zaś, że inkasent odprowadzał pobierane kwoty jednorazowo, na koniec każdego miesiąca. Ponadto w dniu 23 listopada 2016 r. inkasent wpłacił 20 zł, tj. 4 pobrane opłaty po 5 zł (dowód wpłaty nr 310/3), jednakże wpłacona kwota nie ma potwierdzenia w drukach dokumentujących pobór opłaty targowej, pomimo że inkasent od dnia 26 października 2016 r. dysponował drukami poboru opłaty od nr 6066101 do nr 6066200, a w miesiącu poprzedzającym i następnym zachowana była ciągłość wykorzystanych druków i ich zgodność z wpłatami na rachunek. Według złożonego przez inkasenta wyjaśnienia (…) Ze względu na nieobecność w tym czasie pracownika, który nadzorował moje rozliczenia z urzędem, nie dopełniłem odpowiedniego odznaczenia pobranych 20 zł. na blankietach, które zostają w bloczku. W ten sposób powstała niezgodność w rozliczeniu – str. 37-39 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) wykazała, że błędnie zaliczono do par. 4430 „Różne opłaty i składki”, zamiast do par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego” wydatek na sumę 200 zł poniesiony na opłatę sądową za wniesienie do sądu apelacji – str. 13 protokołu kontroli.

Analizując dochody z majątku stwierdzono, że następujące umowy dzierżawy i najmu zostały zawarte na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony bez przeprowadzenia przetargu oraz przy braku uchwały Rady Gminy, którą Rada wyraziłby zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy:

a) umowa dzierżawy 20 m² gruntu ze studnią głębinową zawarta z Państwowym Instytutem Geologicznym w dniu 20 sierpnia 2013 r. na okres 10 lat,

b) umowa dzierżawy w celu ustawienia wieży w związku z realizacją sieci szerokopasmowego internetu zawarta z Intertor-Net z Łomży w dniu 29 maja 2014 r. na okres 10 lat,

c) umowa najmu lokalu użytkowego zawarta z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział w Olsztynie Filia w Suwałkach w dniu 28 lutego 2014 r. na czas nieokreślony (z dniem 30 marca 2017 r. rozwiązana).

Naruszono tym samym art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.). Możliwość odstąpienia przez Wójta Gminy Rutki od przetargu nie wynika z treści uchwały Nr 145/XXVII/13 Rady Gminy Rutki z dnia 30 października 2013 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony – str. 91-93 protokołu kontroli.

Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia podinspektora Urzędu Gminy wynika, że wszczynanie procedury przetargowej w przypadku umów wymienionych w pkt a) i b) byłoby bezzasadne (koszty i wydłużenie postępowania), gdyż o zawarcie umów zwróciły się te podmioty, a nie było przesłanek aby sądzić, że inne podmioty mogą być zainteresowane przedmiotem umowy ze względu na sposób jego wykorzystania. Odnosząc się do wyjaśnienia wskazać należy, że przepisy prawa nie wprowadzają bezwzględnego obowiązku organizowania przetargu. W przypadku wystąpienia okoliczności podanych w wyjaśnieniu należało przygotować projekty uchwał Rady Gminy o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przeprowadzania przetargu na zawarcie umów dzierżawy na okres 10 lat. Do zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony bez przeprowadzenia przetargu (pkt c)) nie odniesiono się w wyjaśnieniu.

Stwierdzono, że nie we wszystkich umowach najmu i dzierżawy zawieranych na okres 10 lat lub na czas nieoznaczony zabezpieczono adekwatność pobieranego czynszu do aktualnej siły nabywczej pieniądza, pomijając postanowienia wskazujące na waloryzację czynszu o wskaźnik inflacji. Brak postanowień odnoszących się do waloryzacji czynszu wykazała analiza umowy zawartej na okres 10 lat z Intertor-Net z Łomży, a także z dzierżawcą gruntów rolnych na okres 10 lat – str. 91 protokołu kontroli. Stosownie do art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Za jeden z elementów prawidłowej gospodarki należy uznać zagwarantowanie pobierania dochodów w kwocie adekwatnej do aktualnej siły nabywczej pieniądza, zwłaszcza w przypadku umów zawartych na okresy wieloletnie lub na czas nieoznaczony.

W odniesieniu do umów, które przewidywały waloryzację czynszu stwierdzono zaniechanie waloryzacji od kontrahenta MNI S.A., z którym zawarto umowę dzierżawy w 1999 r. na okres 30 lat z czynszem 50 zł rocznie. Waloryzacji nie dokonywano przez cały okres umowy. Łącznie zaniżono czynsz od 2013 r. o 51,51 zł. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności – str. 90-91 protokołu kontroli.

W przedmiocie najmu lokali mieszkalnych stwierdzono brak uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Artykuł 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.) stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat oraz wskazuje jego minimalną treść. Ostatni wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Rutki uchwalono na lata 2010-2014 – str. 94 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017 r. poz. 201), jest Pani Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Analizie poddano materiał dowodowy zgromadzony w wyniku postępowań podatkowych prowadzonych w celu wznowienia postępowania podatkowego, stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych decyzji oraz wydania w oparciu o ten materiał decyzji zmieniających wysokość wymiaru podatków. Ustalono, iż nie uwzględniają one przepisów Ordynacji podatkowej. W wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie – oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji). Natomiast zgodnie z § 1 pkt 6 przywołanego artykułu integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania podatkowego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i wskazywać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 ustawy. Natomiast z treści art. 210 § 4 oraz art. 235 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 63 protokołu kontroli.

Kontrolując zagadnienia dotyczące realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości ustalono, że podatnik wskazany w opisie na str. 71-72 protokołu kontroli w dniu 9 marca 2016 roku złożył informację podatkową, z której wynika, że na wskazanej działce zaprzestano prowadzenia działalności gospodarczej. Na tej podstawie zaniechano wymiaru podatku od nieruchomości w 2017 r. z tytułu działalności prowadzonej na działce o pow. 28.500 m². W latach wcześniejszych dokonywano wymiaru podatku od nieruchomości w związku z prowadzoną działalnością górniczą. W przypadku prowadzenia działalności górniczej, na osobie posiadającej koncesję na wydobycie kopalin lub na właścicielu gruntów, na których prowadzona jest działalność ciąży obowiązek ich rekultywacji po zakończeniu wydobycia. Właściwy organ wydaje w tej sprawie decyzję, która określa m.in. do kiedy ma trwać proces rekultywacji. Jest to końcowy etap wydobywania kopalin, a więc nadal są to grunty zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Dotyczy to nie tylko terenu wyrobiska, ale też obszarów przeznaczonych do składowania urobku, co jest niezbędne do prawidłowej eksploatacji złoża. Wszystkie te grunty winny być zatem opodatkowane według najwyższych stawek podatku od nieruchomości jako zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. W kontekście powyższego opisu uprawnione jest stwierdzenie, że za rok 2017 zaniżono wymiar podatku od nieruchomości o kwotę 1.662 zł.  

W badanym obszarze ustalono również, że w dniu 1 kwietnia 2015 r. zawarła Pani umowę na najem pomieszczenia o pow. 20,5 m² mieszczącego się w budynku Urzędu Gmin z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Najemca (osoba fizyczna) nie złożył informacji podatkowej a organ podatkowy nie wydał decyzji ustalającej podatek od nieruchomości za dzierżawiony lokal. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785) podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące między innymi posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości – str. 72 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138).  Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 5 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu – str. 73 protokołu kontroli.

W zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono, że w 6 przypadkach zobowiązanym podmiotom należność określono decyzjami Wójta Gminy Rutki na łączną kwotę 1.050 zł miesięcznie. Decyzje określające wysokość opłaty zostały wydane w 2014 r., określając opłatę jedną kwotą „10,00 zł, 20,00 zł, 80,00 zł za miesiąc”. W wydanych decyzjach określono, od kiedy dokonano ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W prowadzonym przez organ podatkowy postępowaniu podatkowym ustalono jedynie (na podstawie meldunku) ilość osób zameldowanych  w gospodarstwie domowym. Nie podjęto działań zmierzających do potwierdzenia ilości osób zamieszkałych w gospodarstwie przez cały okres istnienia obowiązku wnoszenia opłaty w ustalonej stawce, co jest istotne dla określenia wysokości opłaty, przyjmując jako dowód jedynie meldunek pod wskazanym adresem.  Zgodnie z art. 6i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm.), obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym w danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Podstawą do ustalenia miesięcznej kwoty opłaty nie jest zatem zameldowanie lecz faktyczne zamieszkiwanie ustalonej w postępowaniu podatkowym liczby osób. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji podatkowej. Organ podatkowy ustalając opłatę zobowiązany jest do udowodnienia faktycznego zamieszkania tych osób w danym okresie. Ponadto wydane decyzje w podstawie prawnej uwzględniają jedynie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie wskazując przepisów prawa miejscowego – str. 76-77 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień związanych z odbywaniem podróży służbowych stwierdzono, na podstawie konfrontacji kart drogowych samochodów służbowych z poleceniami wyjazdu służbowego, że wyjazdy służbowe poza teren gminy odbywał się na podstawie wystawionego stosownego polecenia wyjazdu, za wyjątkiem przypadków podróży Pani Wójt – np. 19 lipca 2016 r. na podpisanie umowy w Urzędzie Marszałkowskim. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podroży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podroży służbowej określa pracodawca; w przypadku Pani Wójt polecenie wyjazdu służbowego powinna wystawić osoba wyznaczona do wykonywania wobec Pani czynności z zakresu prawa pracy na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.) – str. 99 protokołu kontroli. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono także podczas poprzedniej kontroli kompleksowej.

Badając wysokość i zasady wypłaty diet radnym, określone uchwałą Nr 119/XXVIII/05 Rady Gminy Rutki z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia wysokości diet dla radnych, stwierdzono, że według § 1 „za udział w posiedzeniach rady i komisji rady ustala się dietę w wysokości siedmiokrotnej diety przysługującej pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju” – daje to obecnie kwotę 210 zł. Z kolei § 2 uchwały stanowi: „ustala się miesięczny ryczałt dla Przewodniczącego Rady w wysokości ośmiokrotnej diety ustalonej w § 1”. Według § 2 uchwały dieta Przewodniczącego Rady wynosiłaby 1.680 zł, podczas gdy dieta przewodniczącego rady gminy liczącej poniżej 15.000 mieszkańców mogła w 2016 r. wynosić 1.324,85 zł i w takiej też wysokości była wypłacana – str. 103-104 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień dotyczących prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków stwierdzono brak pisemnych procedur regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro oraz dokumentowania tego procesu. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zapewnienie przestrzegania tej zasady należy do obowiązków kierownika jednostki z zakresu organizacji kontroli zarządczej, co wynika z art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 113 protokołu kontroli. Na brak regulacji wewnętrznych w tym zakresie wskazywano podczas poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2013 r. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne ówczesny Wójt zadeklarował, że procedura wyłaniania wykonawców jest w trakcie opracowywania i zostanie przyjęta. Zalecenie nie zostało zatem zrealizowane.

Kontroli poddano dokumentację inwestycji stwierdzając, że w przedmiarach robót dotyczących przebudowy dróg gminnych we wsi Mężenin brak numeru pozycji przedmiaru oraz pozycji specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, zawierającej wymagania dla danej pozycji przedmiaru (podano tylko numery działów). Uwaga ta dotyczy również przedmiarów dla przebudowy ul. Krótkiej w Rutkach-Kossakach. Naruszono w ten sposób wymogi wynikające z § 10 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) – str. 114 i 116 protokołu kontroli.

Zbadano zgodność z dokumentacją wybranych zadań inwestycyjnych poprzez oględziny ich efektów. Dokonując oględzin ulicy Krótkiej w Rutkach-Kossakach stwierdzono, że faktyczna długość ulicy to 335,75 mb i na takiej długości stwierdzono położenie masy bitumicznej, co potwierdzone było na mapie inwentaryzacji powykonawczej. Natomiast w kosztorysie powykonawczym, przedmiarach robót, projekcie wykonawczym drogowym i projekcie zagospodarowania terenu długość drogi określono na 263 mb. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu, podpisanym przez kierownika budowy, inspektora nadzoru i Zastępcę Wójta, potwierdzono rozbieżności oraz uzasadniono je ustalonym wynagrodzeniem ryczałtowym, na które przystały strony umowy. Ponadto w wyjaśnieniu zawarto zapis: Przedmiar był tylko dokumentem pomocniczym. W związku z powyższym zakres robót obowiązywał z dokumentacji projektowej w której był większy od wykazanego w przedmiarze robót. Należy zauważyć, że mimo, iż przedmiar był dokumentem pomocniczym, to winien być również dokumentem rzetelnym; gmina zleciła jego sporządzenie i poniosła z tego tytułu wydatki – str. 118-119 protokołu kontroli.

Kontrola podstaw gospodarowania nieruchomościami wykazała, że nie został sporządzony plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, który obowiązywałby od 2017 r. Okazano plan na lata 2014-2016. Zgodnie z art. 25 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w tym przepisie – str. 129 protokołu kontroli. Brak planu stwierdzono także podczas poprzedniej kontroli kompleksowej.

Jednostkom budżetowym gminy przekazano nieruchomości w trwały zarząd zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym zrealizowano zalecenie wydane po ostatnio przeprowadzonej kontroli kompleksowej. Wyjątek dotyczy nieruchomości zajmowanej przez Szkołę Podstawową i Gimnazjum w Rutkach, które to szkoły mieszczą się w jednym kompleksie (budynki położone są obok siebie i połączone łącznikiem). W złożonym wyjaśnieniu jako przeszkodę przekazania w trwały zarząd wskazano, że budynki położone są na kilku działkach i obiekty te zostały wyremontowane ze środków UE, w związku z czym gmina zobowiązała się do zachowania tzw. trwałości projektu przez okres 5 lat od zakończenia realizacji. Należy wskazać, że okres 5 lat minął w 2015 r. (projekt zakończono w 2010 r.). Jednocześnie w wyjaśnieniu zadeklarowano oddanie nieruchomości w trwały zarząd Szkole Podstawowej po wygaszeniu Gimnazjum – str. 129 protokołu kontroli.

Sprawdzając dokumentację dotyczącą pojazdów silnikowych, w tym m.in. karty drogowe i karty pracy sprzętu, stwierdzono, że w większości przypadków w kartach pracy sprzętu brak potwierdzenia wykonania pracy przez dysponenta (rubryka 14 karty pracy). Sekretarz Gminy okazała rejestr (dotyczący 2017 r.) zgłaszanych remontów dróg dojazdowych do pól. Innych robót czy usług (np. odśnieżanie, mieszanie piasku) nie rejestrowała. Brak potwierdzenia wykonania pracy przez dysponenta powoduje, że kontrola wewnętrzna jest niepełna. Brak również potwierdzenia jadącego w kartach drogowych dotyczących pojazdu Fiat Scudo. W przepisach wewnętrznych wprost nie odniesiono się do obowiązku potwierdzania czynności wykonanych przy pomocy sprzętu silnikowego – str. 131-132 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono przypadki wykazywania w kartach drogowych samochodów pozycji „Jazda lokalna”, bez wyszczególnienia miejscowości – np. karta drogowa z 2 grudnia 2016 r. (Fiat Scudo) wykazano 94 km, karta z 27 grudnia 2016 r. wykazano 69 km, karta z 13 grudnia 2016 r. (Skoda) wykazano odpowiednio 39 km i 52 km, czyli razem 91 km (na karcie tej w poz. 2 brak podpisu dysponenta), karta z 21 listopada 2016 r. wykazano odpowiednio 75 km i 50 km czyli razem 125 km – str. 132 protokołu kontroli. Przyjęty sposób określania trasy przejazdów lokalnych powoduje częściowy brak jawności i przejrzystości w zakresie celu i miejsca wyjazdów. Uniemożliwia to zweryfikowanie przyczyn wyjazdu (ich związku z wykonywaniem czynności służbowych), a tym samym publicznego celu poniesienia wydatku na zakup paliwa.

Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmiany regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy poprzez dostosowanie jego postanowień do zgodności z obowiązującym prawem w zakresie sposobu zatrudniania Sekretarza Gminy.

2. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 133-2 według poszczególnych rachunków bankowych lokat,

b) przenoszenie salda konta 961 na konto 960 pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

c) dokonywanie co najmniej na koniec roku analizy zaległości od dłużników pod kątem wystąpienia przesłanek ujęcia w księgach odpisu aktualizującego należności, określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Księgowanie odpisu aktualizującego należności główne zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290, zaś odpisu aktualizującego odsetki od tych należności zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290,

d) uzupełninie ewidencji analitycznej środków trwałych o wszystkie istotne cechy identyfikujące poszczególne obiekty, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

3. Wykazywanie w rocznym sprawozdaniu Rb-27S w kol. 8 „dochody otrzymane” kwoty ustalonej zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia.

4. Zapewnienie kompletności i rzetelności sporządzanej sprawozdawczości, poprzez wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych obliczonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

5. Niezwłoczne zwracanie wykonawcom:

a) zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego w pieniądzu, jeżeli upłynął termin jego przetrzymywania,

b) dokumentów poświadczających ustanowienie zabezpieczenia w formie gwarancji ubezpieczeniowych, po wygaśnięciu ich ważności.

6. Zapewnienie prawidłowości dokumentowania poboru opłaty targowej przez inkasenta oraz dokonywania przez niego wpłat zebranej opłaty w terminie określonym przez Radę Gminy.

7. Klasyfikowanie wydatków ponoszonych w związku z prowadzonymi postępowaniami sądowymi w par. 4610.

8. Zawieranie umów dzierżawy nieruchomości gruntowych oraz najmu lokali użytkowych na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony po przeprowadzeniu postępowania przetargowego, chyba że Rada Gminy wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia takiej umowy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (z zastrzeżeniem ust. 4a).

9. Ujmowanie w umowach dzierżawy nieruchomości gruntowych oraz najmu lokali użytkowych – w szczególności zawieranych na okresy wieloletnie lub na czas nieoznaczony – zasad waloryzacji czynszu oraz dokonywanie waloryzacji w przypadku spadku siły nabywczej pieniądza. Określenie wysokości czynszu od MNI S.A. z uwzględnieniem należnej waloryzacji.

10. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

11. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących prawidłowości i kompletności wydawanych decyzji podatkowych sprawie zobowiązań podatkowych.

12. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości poprzez wyeliminowanie przypadków wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

13. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

14. Zachowanie prawidłowości przy realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez rzetelne ustalanie danych mających wpływ na wysokość należności z tego tytułu.

15. Odbywanie przez Panią Wójt wszystkich podróży służbowych na podstawie pisemnego polecenia wyjazdu służbowego.

16. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wysokości diet radnych zgodnej z obowiązującymi przepisami w zakresie wysokości diety Przewodniczącego Rady Gminy.

17. Opracowanie i wdrożenie w Urzędzie Gminy pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

18. Zapewnienie, aby w przedmiarach robót realizowanych w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych wskazywane były wszystkie dane wymagane rozporządzeniem przywołanym w części opisowej wystąpienia.

19. Zapewnienie rzetelności sporządzanej dokumentacji inwestycji.

20. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

21. Ustanowienie trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz Szkoły Podstawowej w Rutkach-Kossakach, stosownie do udzielonego wyjaśnienia.

22. Wdrożenie pisemnej procedury zapewniającej potwierdzanie, w kartach drogowych i kartach pracy sprzętu, wykonania czynności podawanych w tych dokumentach.

23. Zapewnienie wypełniania kart drogowych dla pojazdów służbowych w sposób umożliwiający potwierdzenie w każdym przypadku, że wykorzystanie pojazdu i wynikające stąd koszty były związane z celami służbowymi.

24. Zapewnienie rzetelnego wykonywania zaleceń pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.                                                                                                        Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.                                                                   Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku