Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Centrum Usług Wspólnych Gminy Jaświły

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 września 2017 roku (znak: RIO.I.6003-5/17), o treści jak niżej:

Pani

Dorota Teresa Szypulska

Dyrektor

Centrum Usług Wspólnych

Gminy Jaświły

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561), doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Centrum Usług Wspólnych Gminy Jaświły, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez gminę Jaświły wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.). Kontroli poddano prawidłowość ustalenia przez Centrum Usług Wspólnych danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Jaświły sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli, faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2016 r. oraz prawidłowości ustalenia kwot wypłaconych dodatków uzupełniających.

W wyniku kontroli stwierdzono uchybienie w przedmiocie prawidłowości wydatków poniesionych w 2016 r. na wynagrodzenia nauczycieli stażystów. Ustalono, że wydatki poniesione z planu finansowego Szkoły Podstawowej w Dolistowie na wynagrodzenia nauczycieli stażystów zostały zawyżone o 75,50 zł, czego przyczyną było zawyżenie wynagrodzenia jednego z nauczycieli za wrzesień 2016 r. – nauczyciel był zatrudniony w okresie od 6 do 9 września 2016 r., natomiast wypłacono mu wynagrodzenie za 5 dni zamiast za 4 dni – str. 10-11 protokołu kontroli. Kwota ta została zatem wypłacona nauczycielowi stażyście nienależnie. Mimo faktycznego poniesienia wydatku należy zaznaczyć, że prawidłowo wydatki poniesione w 2016 r. na wynagrodzenia nauczycieli stażystów powinny być niższe o tę kwotę. Właściwe wydatkowanie środków na wynagrodzenia nauczycieli stażystów nie spowodowałoby jednak powstania obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających, ponieważ dodatnia różnica między wydatkami poniesionymi w 2016 r. na wynagrodzenia nauczycieli stażystów a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, została w sprawozdaniu ustalona na kwotę 1.949,02 zł.

Z kolei w wyniku analizy prawidłowości naliczenia i wypłaty dodatków uzupełniających za 2016 r. nauczycielom kontraktowym stwierdzono, że w styczniu 2017 r. skierowała Pani do dyrektorów szkół pisma, w treści których znalazł się następujący zapis: (…) przy czym nauczyciele, którzy byli zatrudnieni przez pewną część roku, a nie są zatrudnieni w grudniu, nie mają prawa do dodatku uzupełniającego. Wkład jaki mieli oni do wyliczenia średniej jest wliczony do wynagrodzeń grupy awansu, z którego stopnia pochodzili ci nauczyciele (na podst. opisu sposobu wykonania przepisów art. 30a i 30b Ustawy – Karta Nauczyciela). W wyjaśnieniu złożonym w sprawie podstaw takiego wskazania poinformowała Pani: (…) treść pisma sformułowałam na podstawie zamieszczonego na stronie internetowej Ministra Edukacji Narodowej dokumentu (pdf) pt. „Opis sposobu wykonania przepisów art. 30a i 30b ustawy – Karta Nauczyciela” (…).

Ustalono, że dodatki uzupełniające za 2016 r. zostały wypłacone w styczniu 2017 r. wszystkim nauczycielom kontraktowym zatrudnionym w jednostkach oświatowych gminy Jaświły. Jednakże wobec powyższych ustaleń zakresem kontroli objęto także wypłatę dodatków uzupełniających w latach 2014-2016 (tj. za lata 2013-2015), stwierdzając, że:

a) w 2016 r. gmina Jaświły była zobowiązana do wypłaty dodatków uzupełniających nauczycielom stażystom i kontraktowym, w związku z nieosiągnięciem wysokości średnich wynagrodzeń na wymienionych stopniach awansu zawodowego w 2015 r.; w styczniu 2016 r. nie wypłacono dodatków uzupełniających odpowiednio:

- jednemu nauczycielowi kontraktowemu Zespołu Szkół w Jaświłach na kwotę 92,86 zł,

- czterem nauczycielom stażystom Szkoły Podstawowej w Dolistowie na łączną kwotę 1.096,61 zł,

w związku z brakiem ich zatrudnienia w szkołach w grudniu 2015 r. (i dalej w 2016 r.);

b) w 2015 r. gmina Jaświły zobowiązana była do wypłaty dodatków uzupełniających nauczycielom kontraktowym; stwierdzono jeden przypadek niewypłacenia dodatku uzupełniającego za 2014 r. nauczycielowi kontraktowemu zatrudnionemu w SP w Dolistowie na kwotę 101,56 zł w związku z brakiem jego zatrudnienia w SP w Dolistowie w miesiącu grudniu 2014 r. (i dalej w 2015 r.);

c) w 2014 r. gmina Jaświły nie miała obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających na żadnym stopniu awansu zawodowego w związku z osiągnięciem dodatnich różnic pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi w 2013 r. na wynagrodzenia nauczycieli, a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w jednostkach oświatowych gminy Jaświły na każdym stopniu awansu zawodowego – str. 12-13 protokołu kontroli.

           Zgodnie z art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela, kwota różnicy, o której mowa w ust. 2, jest dzielona między nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy, w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego i wypłacana w terminie do dnia 31 stycznia roku kalendarzowego następującego po roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy, w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego ustalanego proporcjonalnie do okresu zatrudnienia oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, zapewniając osiągnięcie średnich wynagrodzeń na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, o których mowa w art. 30 ust. 3, w danej jednostce samorządu terytorialnego w roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy. Natomiast w treści §  5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 35 ze zm.) wskazano, że wysokość jednorazowego dodatku uzupełniającego, o którym mowa w art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela, ustala się proporcjonalnie do okresu zatrudnienia, w którym nauczyciel pobierał wynagrodzenie, oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, w sposób określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zatem należy stwierdzić, iż prawodawca literalnie wskazał, że dodatek uzupełniający przysługuje każdemu nauczycielowi zatrudnionemu i pobierającemu wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy na danym stopniu awansu zawodowego (bez względu na to, w jakich miesiącach tego roku), w wysokości proporcjonalnej do okresu jego zatrudnienia oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego tego nauczyciela. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia interpretacja powyższych przepisów w sposób przedstawiony w zacytowanej przez Panią publikacji.

Ponadto należy wskazać, że opinie/stanowiska prezentowane przez MEN nie stanowią źródła obowiązującego prawa, o czym świadczy między innymi „Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 12976 w sprawie wykorzystywania opinii zamieszczonych na stronie internetowej MEN jako źródła interpretacji przepisów prawa oświatowego” pochodząca z dnia 17 grudnia 2009 r., w której wskazano: Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Opinie prezentowane przez organy administracji nie stanowią źródła prawa i nie mogą być podstawą rozstrzygnięć podejmowanych przez inne podmioty stosujące prawo. Ponadto organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Wiążąca wykłada przepisów prawa to taka, która ma moc powszechnie obowiązującą i może pochodzić wyłącznie od upoważnionego organu. W polskim porządku prawnym żaden organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania wykładni prawa z mocą powszechnie obowiązującą. W związku z powyższym opinie, stanowiska i komunikaty Ministerstwa Edukacji Narodowej nie mogą być wiążące dla innych podmiotów stosujących prawo.

           Stwierdzone nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa określających zasady ustalania prawa nauczycieli do otrzymywania dodatków uzupełniających.

Z ustaleń kontroli wynika, iż w praktyce ustalaniem danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli zajmuje się w jednostce osobiście Pani Dyrektor – obowiązki w tym zakresie nie zostały powierzone żadnemu pracownikowi.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wystąpienie do nauczyciela zatrudnionego w SP w Dolistowie na stopniu nauczyciela stażysty w okresie od 6 do 9 września 2016 r. o dobrowolne dokonanie zwrotu wynagrodzenia wypłaconego w kwocie zawyżonej o 75,50 zł

2. Dokonywanie podziału ujemnej różnicy pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi w roku na wynagrodzenia nauczycieli na danym stopniu awansu zawodowego a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli między wszystkich nauczycieli zatrudnionych na danym stopniu awansu i pobierających wynagrodzenie w roku, za który ustalane są dane, proporcjonalnie do okresu zatrudnienia oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, jak to wynika z przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia.

3. Wypłacenie należnych dodatków uzupełniających poszczególnym nauczycielom stażystom i kontraktowym, którym za lata 2014 i 2015 w wyniku błędnej wykładni przepisów nie zostały wypłacone dodatki w łącznej kwocie 1.291,03 zł.

4. Dokonanie ponownego obliczenia dodatków uzupełniających za 2014 i 2015 r. dla nauczycieli kontraktowych i za 2015 r. dla nauczycieli stażystów, z uwzględnieniem okresu zatrudnienia i osobistej stawki zaszeregowania nauczycieli, którzy zostali bezpodstawnie pominięci przy ustalaniu należnych dodatków. Po ustaleniu kwot, o które wypłacone dodatki powinny być niższe dla poszczególnych nauczycieli, którzy otrzymali je za te lata, wystąpienie do tych nauczycieli o dobrowolny zwrot dodatków wypłaconych w zawyżonej wysokości.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosku objętego zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Wójt Gminy Jaświły

    Zastępca  Prezesa

  Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

           W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 15 września 2017 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Jan Joka

Wójt Gminy Jaświły

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w sierpniu 2017 r. doraźną kontrolę gospodarki finansowej Centrum Usług Wspólnych Gminy Jaświły w zakresie osiągania przez gminę Jaświły wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2016 rok. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Centrum, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że w zakresie wynagradzania nauczycieli i organizacji Centrum wystąpiły też nieprawidłowości, których wyeliminowanie wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Analiza arkuszy organizacyjnych szkół wykazała, że liczba godzin ponadwymiarowych podlegających realizacji przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Dolistowie w roku szkolnym 2016/2017 przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć ustalonego dla tego nauczyciela przy uwzględnieniu obniżki wynikającej z uchwały Nr XV/80/12 Rady Gminy Jaświły z dnia 25 maja 2012 r. o określeniu rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin …

Według aneksu nr 1/2016 z dnia 29 sierpnia 2016 r. do arkusza organizacyjnego z dnia 18 maja 2016 r. na rok szkolny 2016/2017, zatwierdzonego przez Pana Wójta, liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora SP w Dolistowie wynosi 8 godzin. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy przewidziany dla dyrektora szkoły liczącej od 7 do 8 oddziałów obowiązkowy wymiar godzin zajęć wynosi zaś 10 godzin tygodniowo. Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.) przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru. Prawidłowo, stosując obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektora do 10 godzin, liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 5. Zatem przyznanie dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Dolistowie godzin ponadwymiarowych w ilości 8 godzin tygodniowo nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby ustalony dyrektorowi wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 16.

           Ponadto ustalono, że w treści pełnomocnictwa z dnia 1 sierpnia 2016 r. udzielonego przez Pana Wójta dyrektorowi CUW Gminy Jaświły na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), wskazał Pan, że (…) jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie z przepisami art. 53 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.), za całość gospodarki finansowej jednostki odpowiedzialny jest jej kierownik, który może powierzyć określone obowiązki w tym zakresie swoim pracownikom. Skarbnik Gminy nie jest pracownikiem Centrum Usług Wspólnych Gminy Jaświły. Osobą odpowiedzialną za wykonywanie m.in. czynności kontrolnych w zakresie operacji finansowych danej jednostki jest zatrudniony przez jej kierownika główny księgowy, co wynika z przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych. Omówione sformułowanie wynikające z treści pełnomocnictwa stoi zatem w sprzeczności z jednoznacznie uregulowanymi przepisami prawa zasadami kontroli i zatwierdzania operacji w jednostce sektora finansów publicznych.

           W wyniku analizy postanowień statutu CUW Gminy Jaświły, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/95/16 Rady Gminy Jaświły z dnia 28 czerwca 2016 r., stwierdzono, że § 10 ust. 4 statutu przewiduje, iż dyrektora CUW w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia obowiązków zastępuje główny księgowy CUW. Należy wskazać, że zastosowanie tej regulacji powodowałoby sytuację, w której jedna osoba wykonywałaby wszystkie kluczowe obowiązki w zakresie gospodarki finansowej CUW określone ustawą o finansach publicznych, przy braku kontroli sposobu ich realizacji przez inną osobę. Nie jest to zgodne ze standardami kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonymi przez Ministra Finansów komunikatem Nr 23 z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Według standardu 14c określone w jednostce mechanizmy kontroli operacji gospodarczych i finansowych powinny zapewniać co najmniej podział kluczowych obowiązków.

Reasumując, dla usunięcia przedstawionych wyżej nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta następujących działań:

- zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół, aby zakładana w arkuszach liczba godzin ponadwymiarowych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze nie przekraczała ½ wymiaru obowiązującego danego nauczyciela po obniżce dokonanej przez Radę Gminy,

- usunięcie z treści udzielonego dyrektorowi CUW pełnomocnictwa wzmianki o kontrasygnacie Skarbnika Gminy bądź osoby przez niego upoważnionej, jako warunku dokonywania przez dyrektora CUW czynności mogących powodować powstanie zobowiązań pieniężnych,

- rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmiany statutu CUW Gminy Jaświły skutkującego wyeliminowaniem ze statutu zapisu wskazującego na możliwość zastępowania dyrektora CUW przez głównego księgowego CUW.

  Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku