Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Grodzisk

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia12 lipca 2017 roku (znak: RIO.I.6001-5/17), o treści jak niżej:

Pan

Antoni Tymiński

Wójt Gminy Grodzisk

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grodzisk za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grodzisk na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola danych ksiąg rachunkowych wykazała, że obroty konta 130-1 (subkonto dochodów) były zgodne z kwotą dochodów otrzymanych zaprezentowanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym przez Pana Wójta, a nie z kwotą dochodów wykonanych. Świadczy to o dokonywaniu zapisów na koncie 130 niezgodnie z zasadami jego funkcjonowania wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760). Stosownie do przepisów rozporządzenia konto 130 służy do ewidencji zrealizowanych dochodów, a ewidencja szczegółowa do strony Wn tego konta ma być prowadzona według podziałek klasyfikacji budżetowej. Również zasady likwidacji salda tego konta zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia przesądzają, że służy ono do ewidencji dochodów zrealizowanych w danym okresie (wykonanych), a nie dochodów otrzymanych.

Prawidłowość zaprezentowanego wyżej stanowiska potwierdzają zasady sporządzania sprawozdania Rb-27S określone przepisami § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.). Wynika z nich, że w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” wykazuje się dochody wykonane na podstawie ewidencji analitycznej do rachunku bieżącego – subkonto dochodów oraz do kasy jednostki i zapłaconych kartą płatniczą, natomiast w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazuje się kwoty dochodów otrzymanych na rachunek bankowy jednostki w okresie sprawozdawczym, pomniejszone o dokonane zwroty.

W konsekwencji opisanego wyżej uchybienia na konto 800 „Fundusz jednostki” dokonano pod datą 31 grudnia 2016 r. przeksięgowania dochodów budżetowych w wysokości dochodów otrzymanych, tj. w kwocie 14.178.536,73 zł, zamiast w wysokości dochodów wykonanych, tj. w kwocie 14.209.239,88 zł – str. 11-13 protokołu kontroli.

           W okresie objętym kontrolą prowadzenie obsługi kasowej Urzędu Gminy oraz jednostek organizacyjnych było powierzone zakresem czynności z dnia 4 listopada 2013 r. pracownicy zatrudnionej w Urzędzie na stanowisku inspektora ds. obsługi kasowej i ewidencji działalności gospodarczej. Osobie tej przypisano również prowadzenie gospodarki drukami ścisłego zarachowania poprzez ich zamawianie, ewidencjonowanie, wydawanie i rozliczanie zużycia. Prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania przez kasjera prowadzi do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w przypadku druków dokumentujących operacje kasowe (standard C.14. „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych” w zakresie podziału obowiązków), gdyż ta sama osoba pobiera druki, prowadzi ewidencję ich przychodu i wydania oraz dokonuje nimi operacji.

Z dniem 31 grudnia 2016 r. wskazana wyżej osoba prowadząca kasę przeszła na emeryturę, zaś od 2017 r. obowiązki kasjera przejęła pracownica pełniąca dotychczas zastępstwo, a jednocześnie zatrudniona w wymiarze 1/8 etatu na stanowisku głównego księgowego w Gminnej Bibliotece Publicznej. Aneksem z dnia 2 stycznia 2017 r. do zakresu czynności tej osoby przypisano prowadzenie obsługi kasowej Urzędu oraz GOPS i GBP. Należy wskazać, że ze względu na obowiązek sprawowania przez głównego księgowego kontroli nad operacjami finansowymi zachodzącymi w jednostce, w tym kasowymi, łączenie funkcji głównego księgowego z funkcją kasjera nie jest prawidłowe z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w zakresie podziału obowiązków – str. 19 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki drukami ścisłego zarachowania i ich ewidencji wykazała nieprawidłowości polegające na niewłaściwym ich oznakowaniu. Nie stwierdzono, aby na okładce bloku druków były odnotowywane numery kolejnego bloku oraz numery dokumentów składających się na blok, czego wymagają wewnętrzne przepisy obowiązujące w Urzędzie. Było to niemożliwe z przyczyn technicznych – bloki te nie posiadły grzbietów, będąc luźnymi kartkami spiętymi dwoma zszywkami. Stosownie do załącznika nr 4 do zarządzenia Nr 4/16 Pana Wójta z dnia 16 grudnia 2016 r. druki ścisłego zarachowania podlegają oznakowaniu (ponumerowaniu), ewidencji, kontroli i zabezpieczeniu. Wskazano też, aby formularze druków ścisłego zarachowania były w miarę możliwości nabywane z nadrukowanymi już seriami i numerami. Jeżeli zakupione druki nie są oznakowane przez drukarnię, wówczas należy luźne egzemplarze druków oznaczyć kolejnym numerem ewidencyjnym; w przypadku druków broszurowych w blokach należy dodatkowo na okładce bloku odnotować numer kolejny bloku i numery dokumentów składających się na blok. Dalej w instrukcji postanowiono, że niedopuszczalne jest wydawanie do użytku druków ścisłego zarachowania nieujętych w ewidencji oraz nieposiadających wszystkich wymienionych wyżej oznaczeń. Druki ścisłego zarachowania należy numerować i oznaczać w sposób uniemożliwiający ich zamianę – str. 29-31 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że dla przyjmowania wpłat z tytułu podatków i opłat za odpady, kwitariusze są drukowane z systemu. Jak ustalono w trakcie kontroli, przepisy wewnętrze nie stanowią, w jaki sposób nadawana jest numeracja dla poszczególnych kwitariuszy oraz brak jest innych postanowień odnośnie tego rodzaju druków ścisłego zarachowania. Ustalono, że kasjer drukuje kwitariusze przychodowe dla danego sołectwa i następnie wydaje je sołtysom. Sołtysi rozliczają się z zebranych wpłat. W tym celu sporządzany jest wykaz wpłat sołtysa, zawierający zestawienie oraz numer konta. Wykazy wpłat sporządzane przez kasjera nie wyszczególniają numerów kwitariuszy. Kontrola wykazała, że wydrukowane kwitariusze zawierają numer konta zobowiązanego do wniesienia opłaty oraz numer ewidencyjny. Jak wyjaśnił kasjer kolejność oznaczeń jest związana z literami alfabetu. Po wydrukowaniu kwitariusza np. 16 GAGJ, następny jest drukowany jest jako 16 GAGK. Ponieważ brak jest określonych w przepisach wewnętrznych reguł nadawania oznaczeń (numeracji) kwitariuszy nie dokonano zbadania ciągłości oznaczeń (numeracji) dla tych kwitariuszy – str. 31 protokołu kontroli.

Analiza realizacji przez gminę obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała nierzetelność dokumentacji dotyczącej inwentaryzacji materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu. Inwentaryzacją w drodze spisu z natury objęto benzynę i olej napędowy. Kontrolującym okazano 8 arkuszy spisu z natury, z których wynika, że spisu dokonano w dniu 22 grudnia 2016 r. Przez członków komisji zostały również złożone z datą 22 grudnia 2016 r. oświadczenia o treści: materiały zostały w mojej obecności prawidłowo przeliczone, zmierzone, zważone i ujęte prawidłowo w arkuszach spisu z natury.

Na podstawie załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 3/16 Pana Wójta z dnia 9 grudnia 2016 r. materiały należało zinwentaryzować drogą spisu z natury według stanu na 31 grudnia 2016 r. Wyznaczony przez Pana termin inwentaryzacji był zgodny z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.).

Według danych karty drogowej Nr 05948809 z dnia 22 grudnia 2016 r. wystawionej dla pojazdu Volkswagen Transporter stwierdzono, że stan paliwa przy otrzymaniu karty w tym dniu wynosił 25 l, zaś przy zwrocie karty 20 l. Z arkusza inwentaryzacyjnego wynika natomiast, że w czasie przeprowadzania spisu – wskazanym na arkuszu spisowym jako mający miejsce między 11.10 a 11.55 w dniu 22 grudnia 2016 r. – w samochodzie tym stwierdzono paliwo w ilości 65 litrów.

Z wyjaśnienia przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej wynika, że Po pobraniu arkuszy spisowych do przeprowadzenia inwentaryzacji rocznej za 2016 rok arkusze z numerami początkowymi od nr.1 do nr. 8 zostały odłożone by dokonać na nich spisu paliwa dla pięciu jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych , samochodu służbowego Volkswagen ,równiarki drogowej oraz oleju opałowego magazynu Urzędu Gminy według stanu na koniec roku . Na kolejnych arkuszach spisowych począwszy od numeru 9 spisywane były środki trwałe i pozostałe środki trwałe . Przy dużej ilości pozycji spisowych nie możliwe było dokonanie spisu w ciągu jednego dnia . Spis był przeprowadzany przez kilka ostatnich dni roboczych roku 2016 .

Na drukach z numerami od nr. 1 do nr. 8 w ostatnim dniu roboczym roku tj. dnia 30 grudnia 2016 roku dokonano spisu z natury paliwa oraz oleju opałowego. Stany uwidocznione na arkuszach spisowych są to stany faktyczne jakie stwierdziła komisja inwentaryzacyjna w dniu dokonania spisu to jest w dniu 30 grudnia 2016 roku.

           Data 22 grudnia wstawiona na arkuszach spisowych jest datą wpisaną  pomyłkowo zamiast daty 30 grudnia, w którym to dniu rzeczywiście przeprowadzona była inwentaryzacja paliwa i oleju opałowego – str. 112-114 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli przestrzegania procedur sprzedaży nieruchomości (str. 36-38 protokołu kontroli), ustanowionych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490, ze zm.), stwierdzono uchybienia w procedurze sprzedaży nieruchomości: nr 162 położonej we wsi Niewiarowo-Przybki, nr 406/2 położonej we wsi Krynki-Sobole oraz nr 145 położonej w obrębie geodezyjnym Niewiarowo Sochy. W wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży z dnia 1 grudnia 2015 r. wyznaczono osobom, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, termin na złożenie odpowiedniego wniosku do dnia 22 grudnia 2015 r., tj. 21 dni od dnia upublicznienia wykazu. Należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją z art. 34 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy termin złożenia wniosku w sprawie przysługującego pierwszeństwa nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. Jak zaś stanowi art. 38 ust. 2 ustawy ogłoszenie o przetargu podaje się do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminu na złożenie wniosku w sprawie pierwszeństwa. W badanych postępowaniach ogłoszenie o przetargu upubliczniono w dniu 4 stycznia 2016 r. Zwrócenia uwagi wymaga, że ustawa przewiduje 21-dniowy termin na złożenie wniosku w sprawie skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości tylko w przypadku zbywania lokalu mieszkalnego i pierwszeństwa przysługującego najemcy tego lokalu na podstawie umowy zawartej na czas nieoznaczony; o przysługującym prawie pierwszeństwa zawiadamia się wówczas najemcę lokalu pisemnie – art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy.

           Ponadto w zakresie sprzedaży nieruchomości we wsi Krynki-Sobole stwierdzono rozbieżności co do ceny zbycia. Z dokumentacji przetargu wynika, że po doliczeniu podatku VAT należność od nabywcy wynosi 709,71 zł. Mimo tego fakturę wystawiono na kwotę 707,41 zł (zaniżoną o 2,30 zł), zaś w treści aktu notarialnego przyjęto kwotę 707,41 zł jako kwotę netto doliczając do niej podatek VAT w wysokości 162,70 (łącznie z aktu notarialnego wynika należność wynosząca 870,11 zł, niemająca uzasadnienia w dokumentacji przetargowej) – str. 39 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że z najemcą lokalu położonego w Grodzisku przy ul. M. Konopnickiej zawierano na czas oznaczony szereg kolejnych umów najmu. Umowy były zawierane na lata 2007-2010, 2010-2012, 2012-2014. W kontrolowanym okresie strony łączyła umowa zawarta na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r., po której zawarto umowę na lata 2017-2019.  Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 poz. 1610)  umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator. Z dokumentacji okazanej kontrolującym nie wynika, aby najemca żądał zawarcia umowy na czas oznaczony – żądania takiego nie zawiera żaden z wniosków złożonych przez najemcę o zawarcie  lub przedłużenie umowy najmu. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o naruszeniu cytowanego wyżej art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… – str. 40-41 protokołu kontroli. 

W obrębie tego zagadnienia stwierdzono ponadto, że w umowach najmu lokali mieszkalnych, w tym zawieranych w 2017 r., umieszczono zapis, zgodnie z którym „stawka czynszu ma być waloryzowana corocznie, bez konieczności zmiany umowy, w pierwszym kwartale każdego roku o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni, publikowany przez Prezesa GUS”. Cytowany zapis przewiduje automatyzm w zakresie zmiany wysokości czynszu, co stoi w sprzeczności z wymogami zachowania terminów oraz pisemnej formy wypowiadania wysokości czynszu, zawartymi w przepisach art. 8a ust. 1-3 ustawy o ochronie praw lokatorów... Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 8 pkt 1 tej ustawy kompetencje do ustalenia stawki bazowej czynszu ma organ wykonawczy gminy. Regułę te powtarza również treść § 8 uchwalonego przez Radę Gminy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Grodzisk na lata 2013-2017, zgodnie z którym „stawki czynszu miesięcznego za 1m² powierzchni użytkowej uchwala Wójt Gminy w zależności od zmiany wskaźnika inflacji”. Stosownie do postanowień programu, warunkiem waloryzacji czynszu jest podjęcie przez Pana stosownego zarządzenia zmieniającego stawkę czynszu, a następnie dokonanie wypowiedzenia najemcom dotychczasowej stawki zgodnie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów... Stwierdzono jednocześnie, że w praktyce nie stosowano postanowień umów przewidujących „automatyczną” waloryzację czynszu – str. 41 protokołu kontroli.

Najemcy lokali mieszkalnych wnosili w 2016 r., na podstawie decyzji Pana Wójta z dnia 28 listopada 2006 r., opłatę za c.o. w wysokości  2,64 zł/m² plus podatek VAT (łącznie 3,25 zł). Ogrzewanie budynku mieszalnego „Dom Nauczyciela” podłączone jest do budynku Zespołu Szkół w Grodzisku. Należy wskazać, że kontrolowana jednostka nie traktowała wpłat za c.o. jako wniesionych zaliczek na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia oraz dostarczenia ciepła i wniesionych wpłat. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów.., która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia m.in. energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Ostatnia kalkulacja kosztów c.o. w „Domu Nauczyciela”, przedłożona kontrolującym, pochodziła z 2014 r. i ustalała koszt c.o. na kwotę 3,07 zł brutto/m² miesięcznie. Była więc niższa od stawki wpłacanej przez najemców w kontrolowanym okresie. Jak wynika z ustaleń kontroli, gmina nie rozliczyła z najemcami różnicy wynikającej z przeprowadzonej kalkulacji. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazała Pan, że (…) w latach 2015 i 2016 kalkulacja była przeprowadzana, lecz nie wprowadzona w życie. Zmniejszenie kosztu centralnego ogrzewania do kwoty 3,07 zł za m² wynikło ze zmniejszenia kosztów opału i zmniejszenie zatrudnienia na etacie palacza. Pracownik, któremu powierzono obowiązki prowadzenia spraw gospodarki lokalowej i czynszowej gminy odszedł na emeryturę. Nowego pracownika zobowiążę do wyeliminowania nieprawidłowości. W najbliższym czasie pracownica zostanie skierowana na szkolenie w zakresie gospodarowania mieniem mieszkaniowym zasobów gminy – str. 44 protokołu kontroli. Należy wskazać, że wniosek zalecający „Rozliczanie zaliczek wnoszonych przez najemców na poczet kosztów wytworzenia i dostarczenia energii cieplnej z faktycznie poniesionymi kosztami, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…” został do Pana wystosowany po kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grodzisk przeprowadzonej w 2013 r. Ustalenia niniejszej kontroli świadczą o jego nierealizowaniu w praktyce.

                      Z ustaleń kontroli wynika, iż badana jednostka generalnie realizuje obowiązki w zakresie naliczania odsetek od nieterminowo opłacanych czynszów najmu. Stwierdzono uchybienie w tym zakresie tylko w odniesieniu do jednego najemcy, któremu za 2016 r. nie naliczono odsetek w łącznej wysokości 2,03 zł. Najemca uregulował należne gminie odsetki w trakcie kontroli – str. 46-47 protokołu kontroli.

Kontrola procedury uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków wykazała uchybienia w zakresie procedury uchwalenia stawek obowiązujących w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r., naruszające przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328). Nie stwierdzono dowodów świadczących o sprawdzeniu przez Pana Wójta, czy taryfy przedstawione we wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r. zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz dokonaniu przez Pana weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, tj. realizacji czynności, o których mowa w art. 24 ust. 4 ustawy (przy uchwalaniu kolejnych taryf, obowiązujących od 1 kwietnia 2016 r., dokonał Pan stosownej adnotacji o weryfikacji wniosku). Ponadto uchwała Nr V/24/15 Rady Gminy Grodzisk w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. została podjęta 31 marca 2015 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sytuacji terminem granicznym był 6 marca 2015 r. (przy uchwalaniu taryf na kolejny okres przepis ten zachowano – wniosek pochodził z 21 stycznia 2016 r., zaś uchwała została podjęta 23 lutego 2016 r.) – str. 51-53 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W wyniku analizy deklaracji składanych przez osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej będące na terenie gminy podatnikami podatków lokalnych stwierdzono:

a) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm.) przez podatnika wymienionego w załączniku nr 3/2 do protokołu kontroli pod poz. 16, ponieważ w złożonej deklaracji wykazał jako zwolnione z opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynki mieszkalne o pow. 749 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że kontrolowana jednostka posiada 16 lokali mieszkalnych, z których jedynie 2 nie są wynajmowane. Aby przedmiot opodatkowania mógł skorzystać ze zwolnienia nie może być w posiadaniu innych podmiotów niż gmina. Ponieważ zawarcie umowy najmu jest przekazaniem w posiadanie lokali najemcom, nie są spełnione warunki uprawniające do skorzystania ze zwolnienia. Ponadto należy ustalić czy oprócz lokali mieszkalnych najemcy mają w posiadaniu grunty lub innego rodzaju budynki. Wiązałoby się to również z wyłączeniem ich ze zwolnienia z opodatkowania – str. 56-57 protokołu kontroli;

b) naruszenie art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617, ze zm.) przez podatników wymienionych w załączniku nr 3/3 pod poz. 8, 9 i 11. Ustalono, że pierwszy z podatników złożył deklarację korygująca w dniu 19 maja 2016 r., a zmiana podstawy opodatkowania miała miejsce w lutym 2016 r. Drugi z podatników roczną deklarację złożył w dniu 28 stycznia 2016 r., a w przypadku ostatniego z wymienionych deklaracja korygująca wpłynęła w dniu 16 marca 2016 r. i dotyczyła zmian w powierzchni podstawy opodatkowania od początku roku podatkowego – str. 57 protokołu kontroli;

c) naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374) w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/4 do protokołu kontroli pod poz. 6 i 9. Pierwszy z podatników złożył deklarację w dniu 26 stycznia 2016 r., zaś drugi pierwszą deklarację złożył w kwietniu (termin do 15 stycznia 2016 r.), natomiast korektę obowiązującą od 1 listopada 2016 roku złożył w dniu 8 grudnia 2016 r. – str. 58 protokołu kontroli.

W przypadku powtarzającego się naruszania przepisów wymienionych w pkt b) i c) należy rozważyć wystąpienie z wnioskiem do urzędu skarbowego o wszczęcie postępowania w związku z możliwością popełnienia przez podatników czynów, o których mowa w art. 56 § 4 k.k.s.

Kontrola powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi podatników zaliczanych do kategorii osób fizycznych wykazała z kolei naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez podatnika o nr konta …[1] w związku z niewykazaniem do opodatkowania budowli, które są związane z działalnością gospodarczą. Ustalono, że podatnik wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 189 m2 i grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 3.900 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty o pow. 3.900 m2.  Na podstawie zdjęć satelitarnych ze strony geoportal2 ustalono, że nieruchomość w całości jest ogrodzona oraz częściowo utwardzona. Ponieważ mamy do czynienia z podatnikiem prowadzącym działalność gospodarczą, tego rodzaju urządzenia budowlane stanowią budowle – art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.) – i podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Ponadto ustalono, że na nieruchomości znajdują się trzy budynki. Za pomocą narzędzi, jakimi dysponuje wymieniony portal, ustalono, że rzuty poszczególnych budynków mają następujące powierzchnie: budynek I – 379 m2, II – 215 m2 i III – 14 m2. Ponieważ nie są to dane precyzyjne, należy zweryfikować rzetelność danych wykazanych w informacji podatkowej. Również w przypadku podatników o niżej wymienionych numerach kont stwierdzono analogiczne nieprawidłowości:

a) …[2]– ustalono, że nieruchomość jest ogrodzona a grunt częściowo utwardzony. Całość nieruchomości jest wykazana jako związana z działalnością gospodarczą (grunt – 1.600 m2, budynki związane z działalnością – 98 m2, budynki związane z udzielaniem usług zdrowotnych – 163,33 m2),

b) …[3] – część gruntu jest utwardzona (budynki związane z działalnością gospodarczą 40 m2, grunty związane z działalnością gospodarczą – 400 m2). Ponadto należy zweryfikować powierzchnię opodatkowanego budynku. Korzystając z narzędzi, jakie udostępnia strona geoportal2, ustalono, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi około 110 m2, a zatem podatnik wykazał do opodatkowania niecałe 40% pow. zabudowy – str. 58-60 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli weryfikacji poddano prawidłowość prowadzenia postępowań podatkowych związanych z udzielaniem ulg w podatku rolnym (art. 13 ustawy o podatku rolnym) i ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych (art. 67a Ordynacji podatkowej), w tym  formalnoprawnej zgodności wydawanych decyzji z przepisami Ordynacji podatkowej. W jej wyniku ustalono, że w badanych przypadkach miało miejsce naruszenie art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej z uwagi na fakt, iż zawarte w decyzjach uzasadnienia faktyczne nie spełniały kryteriów wynikających z treści przedmiotowego przepisu. Stanowi on, że uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Sposób jego sformułowania wymusza na organie podatkowym odniesienie się do zebranych w trakcie postępowania dowodów oraz ustalonych faktów wraz z ich oceną. Uzasadnienie powinno zawierać argumenty, które przeważyły za danym rozstrzygnięciem. Należy również mieć na uwadze treść uzasadnienia prawnego. W przypadku ulg, o których mowa w  art. 67a § Ordynacji podatkowej, uzasadnienie prawne zawiera jedyną legalną definicję przesłanek wymienionych w ustawie. Podatnicy ubiegający się o tego rodzaju ulgę argumentują swój wniosek trudną sytuacją materialną. W związku z powyższym postepowanie podatkowe powinno być prowadzone w kierunku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Jeżeli podatnik wskazuje konkretna przyczynę, należałoby ustalić czy miała ona miejsce i jaki jest jej wpływ na sytuację materialną podatnika. Ponadto należy wyjaśnić czy jej wystąpienie było niezależne od działań podatnika i czy nie miał on na nią żadnego wpływu. Takie działanie jest niezbędne aby nie narazić się na zarzut naruszenia następujących norm prawa wynikających z Ordynacji podatkowej:

a) zasady legalizmu w postępowaniu podatkowym (art. 120),

b) zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie (art. 121 § 1),

c) zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu podatkowym (art. 122).

                      Brak szczegółowego opisu powoduje, że z zebranego materiału dowodowego oraz treści uzasadnienia faktycznego nie wynika, w jaki sposób organ podatkowy doszedł do wniosków, że spełnione są przesłanki umożliwiające zastosowanie ulgi. Istnieje bowiem możliwość, iż organ podatkowy posiada wiedzę, której nie można odpowiednio udokumentować a wskazuje ona jednoznacznie, że podjęte rozstrzygniecie jest prawidłowe – str. 64-69 protokołu kontroli.

Opis zawarty na str. 70-74 protokołu kontroli wskazuje na naruszenie przez organ podatkowy art. 53 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. Na podstawie okazanej dokumentacji ustalono, że:

a)  w przypadku podatnika podatku od środków transportowych o nr konta …[4] w dniu 4 marca 2016 r. wydano decyzję nr …[5] o rozłożeniu na raty zaległości podatkowej w kwocie 9.648 zł (trzy równe raty po 3.216 zł płatne odpowiednio do 30 kwietnia, 30 maja i 30 czerwca 2016 r.). Z ewidencji księgowej wynika, że podatnik nie dotrzymał terminu zapłaty pierwszej raty, która została opłacona 4 maja 2016 r. W związku z powyższym, mając na uwadze art. 259 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, decyzja w tej części wygasła. W związku z powyższym podatnik powinien naliczyć i opłacić odsetki w wysokości 13 zł. Ponieważ tego nie uczynił, na organie podatkowym ciążył obowiązek rozksięgowania dokonanej wpłaty na należność główną i odsetki (art. 55 § 2). W dniu 10 października 2016 r. wydano drugą decyzję nr …[6] rozkładającą na trzy równe raty (po 3.216 zł) zaległość z tytułu nieopłaconej II raty podatku od środków transportowych (płatne do 30 października, 30 listopada i 30 grudnia 2016 r.). Z ewidencji księgowej wynika, że również w tym przypadku podatnik nie dotrzymał terminu płatności pierwszej raty (opłacona 31 października 2016 r.). Tym samym decyzja w tej części wygasła i podatnik powinien opłacić należne odsetki wynoszące 32 zł. Organ podatkowy również i w tym przypadku nie rozksięgował wpłaconej należności;

b) decyzją Starosty Siemiatyckiego wydaną w dniu 10 sierpnia 2016 r. określono wysokość opłaty eksploatacyjnej za II półrocze 2015 r. w kwocie 8.903 zł. W związku z powyższym powstała zaległość w wysokości 4.144,80 zł. Z ewidencji księgowej wynika, że przedsiębiorca dopłacił należna opłatę w dniu 30 marca 2016 r. nie naliczając należnych odsetek w wysokości 82 zł,

c) przedsiębiorca zobowiązany do zapłaty opłaty eksploatacyjnej nie uiścił należnych odsetek od wpłaty dokonanej po terminie płatności. W dniu 25 kwietnia 2016 r. wpłynęła decyzja Starosty Siemiatyckiego określająca wysokość opłaty za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 8.276 zł, z czego gminie przypadała kwota 4.965,60 zł. Z okazanej dokumentacji wynika, że w dniu 18 maja 2016 r. przedsiębiorca złożył drugą informację za II półrocze 2015 r. na brakującą wartość wydobytej kopaliny i należnej opłaty. Wpłata w wysokości 3.939,84 zł została dokonana w dniu 17 maja 2016 r. Podmiot nie naliczył odsetek, które na dzień wpłaty wyniosły 119 zł. Z ewidencji księgowej wynika, że organ podatkowy nie dokonał również rozksięgowania wpłaconej kwoty na należność główną i odsetki (art. 55 § 2),

d) kolejny przedsiębiorca zobowiązany do zapłaty opłaty eksploatacyjnej, wynoszącej zgodnie ze złożoną informacją za I półrocze 2016 r. 1.931,40 zł, w związku z jej opłaceniem po terminie (13 grudnia 2016 r.) powinien uiścić należne odsetki w wysokości 56 zł. Z ewidencji księgowej wynika, że przedsiębiorca dokonał wpłaty w wysokości odpowiadającej wartości należności głównej, a organ  podatkowy nie dokonał rozksięgowania wpłaty.

Kontroli poddano także prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych, w tym realizację przez podatników tej należności obowiązków wynikających z materialnego prawa podatkowego. W obszarze tym stwierdzono naruszenie art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez podatników o następujących numerach kont:

- …. – pojazd został sprzedany w lipcu a deklarację złożono we wrześniu,

- … - pojazd został zbyty w czerwcu a deklarację złożono w sierpniu,

- …– pojazd został nabyty we wrześniu a deklarację złożono w listopadzie.[7]

Przywołany przepis ustawy obliguje podatników do składania, w terminie do dnia 15 lutego, właściwemu organowi podatkowemu deklaracji na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzonych na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Ustawowy wymóg nakazuje korygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania lub siedziby w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności – str. 70 protokołu kontroli.

Mimo, że oczywistym jest, iż organ podatkowy i jego służby nie mają wpływu na zachowania podatników i ich terminowość, niemniej jednak rozważone powinno być zastosowanie działań dyscyplinujących poprzez złożenie do właściwego miejscowo urzędu skarbowego wniosku o wszczęcie postępowania w związku z możliwością popełnienia przez podatników czynu zabronionego w rozumieniu art. 56 § 4 k.k.s.

Czynności kontrolne dotyczące wydatków z tytułu podróży służbowych (str. 85-86 protokołu kontroli) ujawniły, w przyjętej do kontroli próbie, następujące uchybienia w tym zakresie:

a) w niektórych przypadkach nie wskazywano dat przedłożenia przez delegowanych rachunku kosztów podróży do rozliczenia. Dodatkowo na podstawie dat odbioru należności z tytułu zwrotu kosztów nie sposób ustalić, czy rozliczenia te zostały przez pracowników przedłożone w ciągu 14 dni od odbycia podróży, tj. z zachowaniem terminu z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167),

b) nie wskazanie na rozliczeniu kosztów daty odbioru należności przez pracownika, co uniemożliwia w szczególności zweryfikowanie zachowania normy z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości,

c) odbycie i rozliczenie przez Pana Wójta podróży na podstawie 2 poleceń wyjazdu służbowego nie zawierających podpisu osoby zlecającej wyjazd (Sekretarza Gminy), czym naruszono § 2, § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia,

d) w delegacji nie wskazano numeru polecenia wyjazdu służbowego oraz daty jego wystawienia; mając na uwadze, że dokument polecenia wyjazdu stanowi także dowód księgowy dokumentujący rozliczenie i wypłatę kosztów podróży, powinien on posiadać cechy wymagane dla dowodu księgowego, w tym wymienione w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o rachunkowości,

e) wystawianie Panu Wójtowi poleceń wyjazdu służbowego na wielodniowe okresy, czyli bez wskazania konkretnej daty odbycia podróży; jak wynika z ustaleń kontroli jedno polecenie wyjazdu wystawiono na okres od 8 kwietnia do 8 czerwca 2016 r. (rozliczono 1 podróż w dniu 8 kwietnia), a drugie (bez podpisu zlecającego wyjazd) na okres od 18 do 28 marca 2016 r.; naruszono tym samym § 2 rozporządzenia, zgodnie z którym pracownikowi przysługuje zwrot wydatków z tytułu podróży odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę. W przypadku opisanych poleceń delegowany miał możliwość samodzielnego wybierania terminu podróży,

W toku kontroli wydatków z tytułu kosztów podróży ustalono ponadto, że wydatki z tytułu kosztów szkoleń ujmowano w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej”, ale tylko w zakresie opłat za szkolenia, natomiast koszty podróży związanej ze szkoleniem ujmowano w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”.  Zgodnie ze zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 931) do par. 4700 należy klasyfikować zarówno wydatki na umowę zlecenie z osobą fizyczną, która przeprowadzi usługę szkoleniową dla pracowników lub opłatę za szkolenie, jak i koszty dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia pracowników odbywających szkolenia, a więc wszystkie koszty związane ze szkoleniem.

Z ustaleń zawartych na str. 87-89 protokołu kontroli, obejmujących problematykę Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, wynika, iż kontrolowana jednostka tworzy fundusz wspólnie z Gminną Biblioteką Publiczną oraz Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej. W okresie objętym kontrolą stwierdzono błędne naliczenie odpisu dla GBP. Z okazanego wykazu pracowników wynika, że odpis powinien wynosić 1.595,31 zł, podczas gdy naliczono go w wysokości 1.459 zł. Błędnie nie uwzględniono 1/8 etatu głównego księgowego, zaniżając odpis GBP o 136,74 zł. Z kolei obliczenie odpisu dla Urzędu Gminy wykazało, że powinien on wynosić 21.736,12 zł, natomiast na rachunek Funduszu przelano 22.061 zł, co świadczy o jego zawyżeniu o kwotę 324,88 zł.

Badanie przedmiotowego zagadnienia wykazało również, iż na dzień 31 grudnia 2016 r. na rachunku Funduszu znajdowała się kwota 122.698,22 zł, natomiast stan Funduszu wykazany na koncie 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” wynosił 147.798,82 zł. W kontrolowanej jednostce wysokość środków na rachunku Funduszu odpowiada równowartości ponad 4 rocznych odpisów. Należy zwrócić uwagę, że środki ZFŚS są przeznaczone na finansowanie działalności socjalnej organizowanej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z jego środków. Pojęcie działalności socjalnej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800, ze zm.). Regulamin Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu Gminy Grodzisk przewiduje, że środki Funduszu przeznacza się na finansowanie: wczasów i wycieczek pracowniczych, leczenie sanatoryjne i wczasy profilaktyczno-lecznicze; wypoczynek urlopowy organizowany we własnym zakresie, kolonie letnie i obozy młodzieżowe; pomoc rzeczową i finansową oraz zapomogi pieniężne przyznawane w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych lub długotrwałej choroby; działalność kulturalno-oświatową w postaci imprez kulturalnych, artystycznych i rozrywkowych; imprezy okolicznościowe i świąteczne, zakup upominków z nimi związanych z okazji Dnia Kobiet, choinki noworocznej dla dzieci i młodzieży do ukończenia szkoły podstawowej. Ponadto zgodnie z cytowanym regulaminem środki Funduszu można przeznaczać na zwrotną i bezzwrotną pomoc na cele mieszkaniowe osobom uprawnionym. Z analizy operacji na rachunku Funduszu wynika, że dominującą formą wykorzystania środków jest udzielanie pożyczek. Podkreślenia wymaga, iż celem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych jest gromadzenie środków finansowych, które mają być wydatkowane na realizację zadań socjalnych wyszczególnionych regulaminem danej jednostki – art. 8 ust. 2 ustawy. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że w Urzędzie Gminy Grodzisk funkcjonuje Komisja Socjalna. Uzgadnia ona przyznawanie świadczeń z Funduszu z reprezentantem pracowników. Osoba ta, została wybrana przez wszystkich pracowników jednostki na spotkaniu pracowniczym. W większości środki zakładowego funduszu świadczeń socjalnych w 2016 roku przeznaczono na pożyczki mieszkaniowe, które ujęto w planie finansowym. Nie było innych wniosków, co do innego zagospodarowania środków funduszu świadczeń socjalnych. W związku z tym, że w 2016 roku nie było chętnych pracowników ubiegających się o pożyczkę mieszkaniową środki pozostały na rachunku bankowym funduszu świadczeń socjalnych. Pracownicy nie wnieśli żadnych skarg odnośnie zagospodarowania Funduszu.

Badaniem objęto prawidłowość udzielania i realizacji zamówień publicznych pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.). Analiza postępowania przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na „Sukcesywną dostawę oleju napędowego do pojazdów i maszyn Urzędu Gminy Grodzisk w ilości 30.000 litrów” w latach 2017-2018 wykazała istotne nieprawidłowości. Postępowanie prowadzono z zastosowaniem procedur Prawa zamówień publicznych. Nie okazano dokumentacji potwierdzającej sposób oszacowania wartości zamówienia. W protokole postępowania wskazano jako wartość szacunkową kwotę 120.000 zł.

Powołując zarządzeniem Nr 81/16 z dnia 9 grudnia 2016 r. komisję przetargową do przeprowadzenia postępowania nie określił Pan postanowień zapewniających indywidualizację odpowiedzialności członków komisji. Zgodnie z art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych kierownik zamawiającego określa organizację, skład, tryb pracy oraz zakres obowiązków członków komisji przetargowej, mając na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizacji odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości jej prac.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia przyjęto następujące kryteria oceny ofert: cena – 40%, wysokość stałego upustu od ceny brutto 1 litra paliwa – 40% i łączna odległość od siedziby zamawiającego do stacji paliw wykonawcy (mierzona w obie strony) – 20%. W zakresie ceny wskazano w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, że „Do obliczeń Zamawiający będzie brał pod uwagę cenę brutto 1 litra paliwa obowiązującą na dzień złożenia oferty” – nie sprecyzowano, o jaką cenę chodzi. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce wykonawcy podawali ceny obowiązujące na ich stacjach. Z kolei oceniany upust był podawany od ceny obowiązującej na stacji.

Należy wskazać, że upust stanowił w tym postępowaniu dodatkowe – oprócz ceny – kryterium mimo, że jest w istocie wartością mającą wpływ na wysokość ceny, po której miały być realizowane dostawy. Jak bowiem wynika z art. 2 pkt 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2014 r. poz. 915, ze zm.), ceną w rozumieniu ustawy jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Stosownie do art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych najkorzystniejszą ofertą jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego lub oferta z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt. Zatem pozostałe kryteria, które dopuszcza ustawa, muszą odnosić się do przedmiotu zamówienia. Przykładowy ich katalog  zawiera art. 91 ust. 2 cytowanej ustawy. Przyjęcie w specyfikacji upustu jako kryterium oceny ofert w świetle przywołanych przepisów należy uznać za bezpodstawne. Upust może stanowić jedynie element wskazujący sposób ustalenia proponowanej przez wykonawcę ceny, a nie przedmiot odrębnej oceny. Przyjęcie w specyfikacji tego typu kryterium oceny ofert oraz przyznana mu waga (względem wagi przyznanej cenie), nie zabezpieczały wyboru oferty najkorzystniejszej, co potwierdza analiza wyniku postępowania.

Z kolei w zakresie kryterium odległości od siedziby zamawiającego do stacji paliw wykonawcy przyjęto, że maksymalną liczbę punktów otrzyma oferta wykonawcy, który wskaże stację paliw w odległości łącznie do 15 kilometrów od siedziby zamawiającego (mierzonej w obie strony). Sposób oceny przyjęty w zakresie tego kryterium również miał wpływ na wybór oferty, która nie posiadała żadnych obiektywnych cech oferty najkorzystniejszej. Wybrano bowiem ofertę przewidującą droższą cenę dostaw i położoną w odległości wynoszącej łącznie 13 km od siedziby zamawiającego (w obie strony), podczas gdy odległość ta w niewybranej (tańszej) ofercie wynosiła 0,7 km.

W postepowaniu zostały złożone oferty:

- Pronar Sp. z o.o. stacja paliw w Jaszczołtach – podana cena 4,78 zł za litr, stały upust od ceny 0,06 zł, łączna odległość w obie strony 13 km (jak wynika z oferty wykonawca jako łączna odległość podano 6,5 km, co w świetle odległości między Grodziskiem a Jaszczołtami przesądza, że podano odległość tylko w jedną stronę, a więc niezgodnie ze specyfikacją),

- PPHU Andrzej Żero z Grodziska – podana cena 4,59 zł za litr, stały upust od ceny 0,04 zł, łączna odległość w obie strony 0,7 km.

           Mimo, że oferta PPHU A. Żero była ofertą oczywiście korzystniejszą i w zakresie proponowanej ceny i w zakresie odległości od siedziby zamawiającego, przyjęty katalog kryteriów oceny ofert oraz poziom nadanych im wag spowodowały, że największą liczbę punktów uzyskała oferta Pronar. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że cena podana przez Pronar była niezgodna z rzeczywistością, ponieważ na dzień złożenia oferty – według przedłożonej kontrolującym informacji – 1 litr oleju napędowego kosztował 4,79 zł, a nie 4,78 zł jak podano w ofercie.

Podkreślenia wymaga też, że oceniany w postępowaniu upust był odnoszony do ceny zbytu na stacjach paliw, czyli wartości ustalanej przez wykonawców. Mając na uwadze, że im wyższą cenę paliwa posiadał wykonawca na stacji – czyli stosował wyższą marżę względem cen producenta paliwa – tym wyższy upust mógł zaproponować (zachowując określony poziom zysku) niż wykonawca stosujący niższe marże w stałej sprzedaży. Miał zatem większą możliwość uzyskania znaczącej liczby punktów za upust proponując w dalszym ciągu wyższe ceny od wykonawcy stosującego niższą marżę. Jest to kolejny argument w zakresie braku uzasadnienia dla takiego konstruowania kryteriów i ich wag, obok sprzeczności z art. 91 ust. 2 Prawa zamówień publicznych.

Zarówno w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jak i w umowie nie zawarto jakichkolwiek postanowień określających sposób odnoszenia oferowanej ceny do obiektywnej wartości, jaką jest cena zbytu producenta i – w konsekwencji – stosowanej przez wykonawcę faktycznie marży/upustu od ceny producenta. Zaniechanie żądania w ofercie danych o cenie producenta spowodowało, że oferty nie zawierały danych co do marży/upustu dostawcy od ceny producenta, jako stałej wartości umożlwiającej weryfikację późniejszych dostaw pod kątem ich realizacji na najkorzystniejszych warunkach, zaproponowanych w wybranej ofercie. Przez najkorzystniejsze warunki należy bowiem traktować faktyczną cenę sprzedaży, a nie kwotę upustu od ceny dowolnie ustalanej przez właściciela stacji.

Na podstawie archiwum cen paliw producentów stwierdzono, że na dzień złożenia ofert cena zakupu paliwa od producentów wynosiła:

- 3,706 zł za litr oleju napędowego ekodiesel (Orlen),

- 3,707 zł za litr oleju napędowego eurodiesel (Lotos).

Zatem wybór oferty po cenie 4,79 zł (czy też 4,78 zł, jak wynikało z oferty, mimo niezgodności z podaną w czasie kontroli ceną na dystrybutorze) nawet przy „upuście” na poziomie 0,06 zł był faktycznym wyborem dostawcy z marżą przekraczającą 1 zł na litrze, większą niż u drugiego dostawcy, którego stacja była dodatkowo położona znacznie bliżej siedziby zamawiającego.

Z wyjaśnienia złożonego przez przewodniczącego komisji przetargowej wynika, że (…) według Zamawiającego stały upust od ceny 1 litra paliwa jest kryterium równie ważnym jak cena, dlatego oba kryteria ustalono na 40 % wartości zamówienia. Przy cenach paliw często zmieniających się zaoferowany upust jest wielkością stałą
i to on w największym stopniu pomniejsza cenę zakupu paliwa co jest korzystne dla Zamawiającego (…) Zamawiający w kryterium cena odniósł się do ceny brutto 1 litra paliwa która obowiązywała na stacji paliw na dzień złożenia oferty. Na podstawie tej ceny ustalane były punkty w kryterium cena. Prowadząc postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego Zamawiający nie może żądać od Wykonawcy by paliwo pochodziło od wskazanego producenta, których jest wielu na rynku. Naruszałoby to zasadę uczciwej konkurencji. Dodatkowo prowadziłoby do ciągłego śledzenia cen paliw przez cały czas trwania zamówienia. Kryteria oceny ofert ustala Zamawiający i według niego nie były wadliwie skonstruowane. Została wybrana oferta która w ogólnej punktacji uzyskała największą ilość punktów. W rozdziale XIII SIWZ dokładnie opisano kryteria podając wzór do obliczania punktów w każdym z kryteriów (…).

Odnosząc się do tez wyjaśnienia należy wskazać – pomijając sygnalizowaną już wyżej sprzeczność kryterium upustu od ceny z art. 91 ust. 2 Prawa zamówień publicznych – że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty – art. 2 pkt 7a ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które poza sprzecznością z art. 91 ust. 2 ustawy prowadzą dodatkowo do wyboru oferty droższej przy braku innych korzyści odnoszących się do przedmiotu zamówienia świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem podstawowych zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Efektem tego było w istocie wypaczenie celu udzielania zamówień publicznych. Stwierdzenie wyniku postępowania, jaki zaistniał po dokonaniu oceny ofert w badanym postępowaniu powinno skutkować jego unieważnieniem na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Zastosowany wybór kryteriów i ich wag nie może bowiem prowadzić do osiągnięcia celu odwrotnego do celu stanowiącego podstawową rację bytu systemu zamówień publicznych.

Ponadto należy mieć na względzie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Sposób skonstruowania kryteriów oceny ofert prowadzący do naruszenia tej zasady przy dokonywaniu wydatków na zakup paliwa nie może być uznany za prawidłowy

Analiza sposobu realizacji zamówienia wykazała, że zgodnie z § 4 pkt 4 umowy zawartej z dostawcą 16 stycznia 2017 r. „Na każdej fakturze należy uwzględnić zaoferowany przez Wykonawcę upust”. Z okazanych faktur wynika, że w pozycji „Wysokość rabatu” wstawiano 0,00. Udzielony rabat był uwzględniany w dokumencie WZ. Analiza dokumentu WZ wraz z cennikiem obowiązującym na stacji w danym dniu pozwoliła stwierdzić, iż faktycznie ceny wynikające z faktury były cenami wykazanymi na dystrybutorze pomniejszonymi o wynikający z umowy i oferty upust – str. 100-108 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazała ponadto, że w zakresie zamówienia na „Wykonanie dożwirowania dróg gminnych na terenie Gminy Grodzisk” – które zamawiający prowadził w trybie przetargu nieograniczonego z zastosowaniem procedur Prawa zamówień publicznych mimo wartości szacunkowej poniżej 30.000 euro – w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zatwierdzonej w dniu 26 kwietnia 2016 r. przez Pana Wójta, w pozycji „opis przedmiotu zamówienia” podano, iż „Na powyższe zadanie zamawiający przewiduje przeznaczyć kwotę 60.000 zł”. Podanie kwoty, jaką zamawiający ma zamiar przeznaczyć na realizację zamówienia powinno następować – zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy – bezpośrednio przed otwarciem ofert, a nie w treści upublicznianej specyfikacji. Należy zwrócić uwagę, że z przepisów art. 36 Prawa zamówień publicznych nie wynika nawet, aby w specyfikacji miała by podawana wartość szacunkowa zamówienia – str. 93 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt ponosi także ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego (Urzędu), za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wskazanie Skarbnikowi Gminy na wyeliminowanie uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach, poprzez:

a) ujmowanie na koncie 130-1 w ewidencji Urzędu wyłącznie operacji dotyczących dochodów wykonanych; zaniechanie księgowania na nim operacji podlegających zaliczeniu tylko do dochodów otrzymanych, mając na uwadze, że na konto 800 powinna być przeniesiona kwota dochodów wykonanych za dany rok,

b) zapewnienie naliczania i ujmowania w ewidencji odsetek od nieterminowo opłacanych należności od wszystkich najemców.

2. Zapewnienie należytego podziału obowiązków w zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykorzystywanymi w kasie, mając na uwadze, że do tej samej osoby nie powinny należeć obowiązki w zakresie przyjmowania, ewidencji i wykorzystania druków.

3. Podjęcie działań, w porozumieniu z kierownikiem Gminnej Biblioteki Publicznej, zmierzających do zmiany stanu polegającego na połączeniu funkcji kasjera i głównego księgowego GBP.

4. Wyeliminowanie nieprawidłowości odnośnie oznakowania druków ścisłego zarachowania, w świetle obowiązujących w jednostce procedur w tym zakresie.

5. Wprowadzenie pisemnych uregulowań dotyczących druków ścisłego zarachowania drukowanych z systemu komputerowego, w tym określenie zasad nadawania im numeracji/oznaczeń.

6. Zobowiązanie członków zespołów spisowych do rzetelnego, zgodnego ze stanem faktycznym, wypełniania arkuszy spisowych.

7. Wyznaczanie w wykazie nieruchomości gruntowych przeznaczonych do sprzedaży co najmniej 6-tygodniowego terminu na złożenie wniosków przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości.

8. Dołożenie większej staranności w zakresie analizy treści oświadczeń woli składanych przez Pana Wójta w imieniu gminy, mając na uwadze stwierdzony przypadek podpisania aktu notarialnego zawierającego postanowienia niezgodne z rzeczywistością.

9. Przestrzeganie postanowień art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… w kwestii okresów zawieranych umów najmu lokali mieszkalnych. W przypadku najmu lokalu, który nie jest lokalem socjalnym lub lokalem związanym ze stosunkiem pracy, zawieranie umowy na czas oznaczony tylko w przypadku udokumentowanego żądania najemcy o zawarcie umowy na czas oznaczony.

10. Usunięcie z treści umów najmu lokali mieszkalnych postanowień przewidujących dokonywanie corocznych zmian czynszu o wskaźnik inflacji bez pisemnej zmiany umowy, jako sprzecznych z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów… wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

11. Ustalanie faktycznych kosztów dostarczenia energii cieplnej do oddanych w najem lokali mieszkalnych i rozliczanie tych kosztów z wpłatami pobranymi od najemców. Rozliczenie z najemcami kosztów ogrzewania z faktycznymi wpłatami za 2014 r., za który ustalono rzeczywisty koszt ogrzania 1m2 lokalu. Poinformowanie o skutkach finansowych rozliczenia.

12. Zapewnienie wyeliminowania w przyszłości przypadków uchybień w procedurze opracowywania taryf za zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, stwierdzonych w zakresie uchwalania taryf na okres kwiecień 2015 r. – marzec 2016 r.

13. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń, w tym w ujęciu finansowym.

14. Rozważenie podjęcia wobec podatników działań dyscyplinujących w celu wyegzekwowania terminowego składania deklaracji podatkowych.

15. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i kompletności wydawanych decyzji podatkowych.

16. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej regulujących zasady naliczania odsetek od należności opłacanych po terminie płatności.

17. W zakresie odbywania podróży służbowych i rozliczania ich kosztów:

a) zobowiązanie pracowników do zamieszczania na rozliczeniach dat ich przedłożenia,

b) odbywanie podróży wyłącznie na podstawie poleceń wyjazdu podpisanych przez osobę zlecającą wyjazd oraz określających konkretny termin podróży,

c) zobowiązanie osób odpowiedzialnych za kontrolę rozliczeń kosztów do zapewnienia, aby rozliczane były wyłącznie delegacje prawidłowo wystawione i opatrzone datami niezbędnymi z punktu widzenia przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia.

18. Zapewnienie klasyfikowania w par. 4700 wydatków na podróże stanowiące dojazdy związane ze szkoleniami.

19. Prawidłowe naliczanie odpisu na ZFŚS. Wskazanie kierownikowi GBP na obowiązek zwiększenia odpisu na 2017 r. o kwotę 136,74 zł odpowiadającą jego zaniżeniu za 2016 r. oraz dokonanie zmniejszenia odpisu od pracowników Urzędu Gminy na 2017 r. o kwotę 324,88 zł odpowiadającą jego zawyżeniu za 2016 r.

20. Rozważenie podjęcia – w porozumieniu z pracownikami – działań mających na celu realizowanie świadczeń przewidzianych regulaminem ZFŚS, mając na uwadze skalę kumulacji środków na rachunku Funduszu.

21. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) określanie zasad funkcjonowania komisji przetargowej w sposób zapewniający indywidualizację odpowiedzialności członków komisji,

b) zaprzestanie przyjmowania upustu od ceny jako odrębnego kryterium oceny ofert, mając na uwadze przepisy art. 91 ust. 2 Prawa zamówień publicznych oraz fakt, iż jest to wartość służąca ustaleniu ceny,

c) konstruowanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zasad ustalania cen ofertowych za paliwa poprzez odnoszenie ich do cen producentów paliw, mając na uwadze umożliwienie dokonania wyboru oferty zawierającej faktycznie najkorzystniejsze warunki na rynku oraz późniejszego egzekwowania zaoferowanych warunków w przypadku zmiany cen producentów, jako okoliczności niezależnej od wykonawcy,

d) egzekwowanie od wykonawcy dokumentowania ceny dostawy w sposób określony w umowie,

e) zaprzestanie podawania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia kwoty, jaką zamawiający ma zamiar przeznaczyć na realizację zamówienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku