Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Grajewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 02 sierpnia 2017 roku (znak: RIO.IV.6001-4/17), o treści jak niżej:

Pan

Zygmunt Kruszyński

Starosta Grajewski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu grajewskiego za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Grajewie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), a także innych regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że w części określającej zasady gospodarowania materiałami postanowiono, że ewidencji księgowej na koncie 310 nie podlegają materiały budowlane przekazane w momencie zakupu do wbudowania; materiały te podlegają jednak rozliczeniu na podstawie protokołów odbioru robót. Z zapisu tego wynika, że samo przekazanie materiałów budowlanych do wbudowania stanowi podstawę zarachowania w koszty w momencie zakupu. Niejasne jest, w odniesieniu do jakiego stanu materiałów miałyby odnosić się protokoły odbioru, w sytuacji braku jakiejkolwiek ewidencji; w szczególności gdyby wystąpiły przypadki dokonywania wielokrotnych zakupów jednakowych materiałów i do różnych zadań, a nadto rozliczanych w różnym czasie. Wskazuje to, iż właściwe byłoby wprowadzenie obowiązku  obejmowania ewidencją (np. pozabilansową) materiałów budowlanych, które nie zostały wbudowane bezpośrednio po zakupie (a tylko przekazane do wbudowania), w celu umożliwienia ich rozliczenia z protokołami odbioru robót, jak to wynika z zacytowanego wyżej fragmentu przepisów wewnętrznych – str. 6 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zagadnień dotyczących audytu wewnętrznego stwierdzono, że powiat grajewski ma obowiązek prowadzenia audytu na podstawie art. 274 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.). Wykonawcą zadań audytora jest Biuro Usług Księgowych w Grajewie, z którym Zarząd Powiatu w dniu 23 września 2016 r. zawarł umowę  na okres od 1 października 2016 r do 31 grudnia 2018 r. W ramach obowiązków związanych z audytem wskazano w § 2 pkt 5 umowy na obowiązek prowadzenia akt bieżących, składających się z dowodów audytowych zebranych w trakcie przeprowadzonego zadania audytowego oraz opracowań własnych audytora, w celu rzetelnego udokumentowania przeprowadzonych czynności i uzasadnienia dla przedstawionych ustaleń i rekomendacji. Jak wynika z ustaleń kontroli, brak w treści umowy postanowień określających sposób postępowania z dokumentami, w tym także w formie elektronicznej, wytworzonymi dla celów prowadzenia audytu wewnętrznego, tak aby zapewnić ich dostępność, ochronę przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, co stanowi naruszenie art. 279 ust. 2 ustawy – str. 11-12 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) kwotę 6,60 zł uznaną przez bank za nadpłatę z tytułu odsetek od pożyczki zarachowano w 2016 r. bezpodstawnie w ewidencji budżetu zapisem Wn 260 „Zobowiązania finansowe” – Ma 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, co doprowadziło do powstania nierealnych sald na tych kontach. Mając na uwadze, że operacja ta skutkowała w istocie powstaniem nadpłaty z tytuły wydatków na obsługę długu i poniesiona została z rachunku wydatków Starostwa,  należało ująć ją wyłącznie jako należność w ewidencji Starostwa, w księgach którego ujmowane są wszystkie operacje dotyczące realizacji wydatków budżetowych. Właściwy zapis dla tej operacji w księgach Starostwa w 2016 r. to Wn 240 „Pozostałe rozrachunki – Ma 751 „Koszty finansowe”. W ocenie Izby opis zasad funkcjonowania konta 909 zawarty w załączniku nr 2 do rozporządzenia, przewidujący ewidencjonowanie w księgach budżetu operacji związanych z przyszłymi rozliczeniami dotyczącymi kosztów obsługi długu (wydatków) jest niespójny z podstawową zasadą gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego przewidującą realizację wszystkich wydatków z rachunków bieżących jednostek budżetowych (art. 249 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia), a więc i kosztów z nimi związanych w księgach tych jednostek. Dodatkowo powoduje zniekształcenie danych bilansu z wykonania budżetu. Badana jednostka uszczegółowiła opis konta 909 o postanowienia odnoszące się wprost do księgowania na nim nadpłat z tytułu odsetek, co powoduje, że kwota kosztów wykazanych na koncie 751 w ewidencji Starostwa jest ustalona niezgodnie z zasadą memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 8 i 24 protokołu kontroli,

b)  kwotę  52,97 zł wskazaną w informacji na stronie internetowej Ministerstwa Finansów jako nadpłatę z tytułu udziału kontrolowanej jednostki w podatku dochodowym  od osób prawnych ujęto niewłaściwie w ewidencji budżetu, zapisem Wn 909 – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”, co jest niezgodnie z zasadami funkcjonowania kont opisanymi w załączniku nr 2 i 3 do rozporządzenia. Dane o nadpłacie – jeżeli nadpłata ta podlega wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S – powinny być ujęte w ewidencji Starostwa zapisem Wn 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, stosownie do zasad funkcjonowania konta 221. Natomiast w przypadku gdy wynikająca z informacji nadpłata z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób prawnych nie jest wykazywana przez powiat w sprawozdaniu Rb-27S, to w ogóle nie powinna być ujęta w księgach. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z obowiązującymi zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27S zawartymi w załączniku nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) dane wykazywane w kolumnie „nadpłaty” nie muszą wykazywać zgodności z danymi podanymi w informacji Ministerstwa Finansów – § 3 ust. 1a pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia. Oznacza to, że w sprawozdaniu mogą być pomijane dane o nadpłatach, w szczególności jeżeli ich wykazanie spowodowałoby niezgodność z innymi pozycjami sprawozdania Rb-27S; w takiej sytuacji nie ma uzasadnienia ujmowanie tych danych w księgach – str. 24 protokołu kontroli,

c) w dalszym ciągu, mimo uzasadnienia zawartego w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym po poprzedniej kontroli RIO, przypis należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami (w szczególności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa) dokonywany jest w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami” jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa, tj. według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. W  wyjaśnieniu złożonym do protokołu Skarbnik wskazała, iż zaniechanie w ewidencji przypisu należności (…) w korespondencji z kontem zobowiązań sugerowałoby ujmowanie przypisu tych należności w sposób następujący: WN 221/Ma 720. (...) wartość przychodów w wysokości tychże nieuregulowanych należności zostałaby przeksięgowana na konto 860 (Ma). To oznaczałoby jednoznacznie zawyżenie wyniku finansowego (…). W przyjętym przez Starostwo Powiatowe w Grajewie rozwiązaniu nie dochodzi do zniekształcenia wyniku finansowego jednostki (…). Nie negując argumentów Skarbnika wskazać jednakże należy, że negatywny wpływ na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Starostwa, może być wyeliminowany lub zminimalizowany w następstwie bieżącego podejmowania czynności windykacyjnych (prowadzonych w niektórych przypadkach opieszale, o czym mowa w dalszej części wystąpienia), które pozwalają na ustalenie należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, a przez to na potwierdzenie wystąpienia przesłanek do dokonania ich odpisu aktualizującego. Przypis tych należności w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami” prowadzi do utworzenia na tym koncie sald wyrażających rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa, które w rzeczywistości powstaną dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnych kwot od kontrahentów. Powoduje zatem zniekształcenie stanu zobowiązań. Z tego też względu RIO w Białymstoku podtrzymuje stanowisko, iż ujmowanie tych należności do przychodów Starostwa oraz bieżące dokonywanie odpisów aktualizujących w oparciu o dane wynikające z właściwie prowadzonej windykacji prowadzi do daleko mniej istotnego zniekształcenia danych sprawozdawczych powiatu.

W  konsekwencji  nadal stosowanego rozwiązania wykazane na koniec 2016 r. saldo rzekomych (nierealnych) zobowiązań na koncie 225 w wysokości 574.986,32 zł, odpowiadające wielkości nieściągniętych należności oraz przypisanych od nich odsetek, zaprezentowane zostało w bilansie Starostwa  jako „zobowiązania wobec budżetów” w poz. C.II.2. – str. 27-29 protokołu kontroli.

Analiza sald na koncie 221 na dzień 31 grudnia 2016 r. wykazała m.in. saldo należności w kwocie 1.850,14 zł od firmy PE-POLSKA za sprzedaż w 2011 r. usług geodezyjnych. Sekretarz Powiatu złożył wyjaśnienie, w którym poinformował, że dłużnik dokonał zmiany nazwy na PM-CONSULT oraz na ten ostatni podmiot w dniu 16 grudnia 2016 r. wystawiono tytuł wykonawczy (…). Do dnia dzisiejszego nie otrzymaliśmy żadnych informacji dotyczących prowadzonej egzekucji. Z danych dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, iż w dniu 21 października 2016 r. dokonano wpisu do KRS  ww. firmy, w dziale VI, rubryka 2, o rozwiązaniu spółki na podstawie art. 25d ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym. W dniu 3 stycznia 2017 r. firma PM-CONSULT (…) złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru przedsiębiorstw. Wykreślenie z KRS uprawomocniło się w dniu 7 lutego 2017 r. (…) planujemy wystąpić, w trybie art. 25e ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, z roszczeniem do Prezydenta Miasta Gdańska, czyli organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę dłużnika. Przedstawione w wyjaśnieniu informacje dają podstawę do twierdzenia, że dochodzenie należności, w tym z zastosowaniem trybu art. 25e ustawy o KRS, jest bezprzedmiotowe. Artykuł 25e ust. 2 ustawy stanowi, iż Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotu wykreślonego z Rejestru. Z kolei okoliczność powołania art. 25d ust. 1 ustawy o KRS jako podstawy prawnej wpisu w KRS o rozwiązaniu spółki i wykreśleniu jej z Rejestru wskazuje, że nie został po niej przejęty żaden majątek, z którego możliwe byłoby egzekwowanie długu. Przepis ten stanowi bowiem, że „W przypadku ustalenia przez sąd rejestrowy w postępowaniu o rozwiązanie podmiotu wpisanego do Rejestru bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, że podmiot ten nie posiada zbywalnego majątku i faktycznie nie prowadzi działalności, sąd rejestrowy orzeka o rozwiązaniu podmiotu bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego i zarządza jego wykreślenie z Rejestru.” W tej sytuacji właściwe jest podjęcie czynności w celu usunięcia salda z ewidencji po uprzednim formalnym umorzeniu należności w trybie uchwały Nr XXXII/182/10 Rady Powiatu z dnia 28 czerwca 2010 r., podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – str. 26 protokołu kontroli.

Na koncie 290 „Odpisy  aktualizujące należności” wykazano saldo Ma w kwocie 15.930,16 zł. Stwierdzono, że w dacie odpisu (15 lutego 2013 r.) obejmował on  należność główną w kwocie 5.069,49 zł i odsetki 7.186,60 zł od L.B.T. „Piekarnia Okruszek” zalegających z opłatami za wieczyste użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa. Z okazanych dokumentów wynika, że w 2003 i 2004 r. wydane zostały postanowienia przez Sąd Rejonowy w Grajewie, na wniosek wierzyciela Powszechnej Kasy Oszczędności B.P. S.A. przeciwko dłużnikom o świadczenie pieniężne egzekucja z nieruchomości dłużnika. W obu przypadkach Sąd postanowił przysądzić użytkowanie wieczyste działek  na rzecz wskazanych osób – w 2003 r. działki nr 3192/3 o powierzchni 2.244 m2, a w 2004 r. działki nr 3192/3 o powierzchni 3.679 m2. Zatem dług objęty odpisem dotyczy opłat nieuiszczonych przed 2003 r. Sekretarz Powiatu wyjaśnił do protokołu kontroli, że dotychczasowe postępowanie egzekucyjne nie przyniosło efektów, ponieważ dłużnicy przebywają za granicą (brak formalnego potwierdzenia). Udokumentowania dochodzenia należności w ostatnich latach (co najmniej od 2013 r.) nie okazano do wglądu w czasie kontroli, nie można zatem ustalić, czy nie doszło do przedawnienia należności. W wyjaśnieniu do protokołu, sporządzonym przez Sekretarza i podpisanym przez Pana Starostę, jako okoliczność niepodejmowania czynności zmierzających do umorzenia tych należności wskazano zamiar ponowienia egzekucji komorniczej licząc, że sytuacja dłużników uległa zmianie i uda się odzyskać zaległe należności (...) Gdy dojdziemy do wniosku, że w przyszłości egzekucja okaże się bezskuteczna wystąpimy o umorzenie należności. Bez ponownej próby egzekucji komorniczej w zmienionej sytuacji nie chcieliśmy kończyć prób odzyskania należności – str. 30 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z majątku powiatu wykazała m.in., że nie aktualizowano opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami. Opłata wnoszona przez Powiatowy Urząd Pracy w Grajewie została ustalona na podstawie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 20 marca 2000 r. – str. 43-44 protokołu kontroli. Podjęcie działań skutkujących aktualizacją opłaty, o której mowa w przepisach art. 87 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) należy uznać za niezbędne z uwagi na odległy czas jej ustalenia. Przepisy art. 12 ustawy zobowiązują organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie.

Analiza dochodów z opłat za trwały zarząd wykazała ponadto, że Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Grajewie wnosi opłatę „za trwały zarząd” ustaloną na podstawie wartości nieruchomości określonej operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 15 października 1996 r. Jej wysokość w 2016 r. wynosiła 21,09 zł. Wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym, wyznaczonym przepisami art. 18 i art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niemające osobowości prawnej mogą być adresatami decyzji ustalających trwały zarząd nieruchomościami. Zgodnie z § 3 statutu zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/162/08 Rady Powiatu Grajewskiego z dnia 20 listopada 2008 r. Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Grajewie uzyskuje osobowość prawną w związku z chwilą wpisania do rejestru publicznych zakładów opieki zdrowotnej, prowadzonego przez sąd rejonowy. W obecnym stanie prawnym art. 50a ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638, ze zm.) stanowi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do KRS. Stosownie do art. 51 ust. 2 w zw. z art. 56 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyposażenie samorządowej osoby prawnej polega na przeniesieniu na jej rzecz własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, w tym użytkowanie nieodpłatne lub użyczenie – str. 43 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stwierdzono przypadki zaniechania działań w celu aktualizacji opłat rocznych. Nie dokonano aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste działki nr 858 o pow. 15.976 m2 położnej w Szczuczynie, oddanej w 2000 r. Zakładowi Opiekuńczo-Leczniczemu w Szczuczynie; pobierana opłata roczna wynosi 89,15 zł. W dalszym ciągu nie zaktualizowano też opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa nr 1882/5 o pow. 1.644 m2 oddanej w wieczyste użytkowanie Zakładowi Płyt Wiórowych S.A. w Grajewie (obecnie PFLAIDERER Grajewo S.A.). Pobierana opłata roczna w wysokości 261,40 zł pozostaje na niezmienionym poziomie od 1996 r. Zagadnienie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste było przedmiotem ustaleń poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu, przeprowadzonej w 2013 r. W następstwie tej kontroli przeprowadzono aktualizację opłat obowiązującą od 2015 r., za wyjątkiem wskazanej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste Zakładowi Płyt Wiórowych S.A. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika, że W planach wykorzystania zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na 2017 rok przewidziano aktualizację przedmiotowej nieruchomości.

 Zgodnie z art. 77 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Jej dokonanie jest więc obowiązkiem Pana Starosty, jako zobowiązanego do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami) – str. 57-59 protokołu kontroli.

Analiza dochodów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wykazała, że w przypadku nieruchomości nr 3139/12 wydano decyzję WG.6825.9.2011 z dnia 26 marca 2014 r. przekształcającą prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, ustalającą opłatę z tytułu przekształcenia na podstawie danych wynikających z operatu szacunkowego sporządzonego w lutym 2012 r. Tym samym naruszono art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) w zw. z art. 67 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi w decyzji właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określając cenę nieruchomości w wysokości równej jej wartości. Zgodnie z art. 67 ust. 1 tej ustawy, cena nieruchomości ustalana jest w oparciu o jej wartość. Wartość nieruchomości powinna zaś wynikać z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat może być wykorzystywany do celów, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy (art. 156 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4). Jednocześnie ustalenia kontroli wskazują, iż nie miał miejsca stan faktyczny będący przedmiotem hipotezy art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z którym „Jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty (…) przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji.” Wniosek użytkowników w sprawie przekształcenia został bowiem złożony 4 listopada 2011 r., zaś operat sporządzony został w lutym 2012 r. – str. 44-46 protokołu kontroli.

W zakresie zaległości z opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stwierdzono, że nieruchomość nr 3116/4 na podstawie decyzji WGK.7013-6/2001 z dnia 11 października 2001 r. stała się własnością wspólników spółki cywilnej PPUH „Dom-Pol”. Opłata za przekształcenie została ustalona w wysokości 28.123,39 zł i rozłożona na 10 rocznych rat. Na dzień 31 grudnia 2016 r. dług „Dom-Pol” z tytułu niespłaconych rat wyniósł ogółem 24.022,63 zł należności głównej (raty za lata 2004-2010) oraz kwotę 29.455,85 zł z tytułu naliczonych odsetek za zwłokę. Kontrola wykazała brak w ostatnim czasie należytych działań windykacyjnych. Stwierdzono, że należności za rok 2005 i lata 2007-2010 zostały objęte nakazami zapłaty z 30 lipca i 21 września 2010 r. oraz z dnia 31 października 2011 r. Mimo tego powiat nie składał wniosków o wszczęcie egzekucji komorniczych. Sekretarz Powiatu uzasadnił to bezskutecznością dotychczas prowadzonych egzekucji komorniczych. W przedmiocie należności za 2004 r. (objętej nakazem zapłaty z 31 maja 2005 r.) oraz za 2006 r. (objętej nakazem zapłaty z 29 marca 2007 r.) wszczęto egzekucje komornicze, jednakże zostały one umorzone po tym, jak powiat grajewski nie złożył stosownych wniosków o dalsze prowadzenie egzekucji z nieruchomości dłużnika. Jak bowiem wynika z dokumentacji załączonej do protokołu kontroli, w dniu 5 lutego 2013 r. komornik postanowił o zawieszeniu lub umorzeniu postępowania w związku z tym, że egzekucja z majątku dłużnika jest bezskuteczna, wskazując jednocześnie, że jeden ze wspólników spółki jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem letniskowym oraz współwłaścicielem – z żoną – mieszkania (jak wynika z pisma obie nieruchomości nie znalazły nabywców w wyniku licytacji), a także, iż nie sprzedano samochodów dłużnika. W piśmie tym komornik zawarł postanowienie, że Celem ujawnienia majątku dłużnika, wierzyciel może wystąpić do Sądu ze stosownym wnioskiem. Z kolei w piśmie z dnia 3 stycznia 2011 r., odnoszącym się do nakazu zapłaty z dnia 29 marca 2007 r., komornik odnosząc się do faktu posiadania przez dłużników wyżej wymienionych nieruchomości wskazuje, że istnieje możliwość ponownego wszczęcia egzekucji z wyżej podanych nieruchomości. Egzekucja z samochodów dłużnika również okazała się bezskuteczna z uwagi na brak chętnych. Złożenie przez powiat stosownego wniosku w tej sprawie miało nastąpić w terminie 7 dniu pod rygorem umorzenia postępowania. Z wyjaśnienia Sekretarza Powiatu wynika, że nie podjęto stosownych działań egzekucyjnych w związku z bezskutecznością dotychczas prowadzonych egzekucji. Ponadto Sekretarz wskazuje, że Obecnie ponawiamy egzekucję komorniczą licząc, że sytuacja dłużników zmieniła się.

Podkreślenia wymaga fakt, iż wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została zabezpieczona hipoteką przymusową, jednakże pomimo notorycznego nierealizowania przez nabywcę zobowiązań, które swój początek mają w 2004 r., wierzyciel nie zdecydował się dotychczas na uruchomienie procedury zaspokojenia należności z hipoteki. Zgodnie z treścią art. 77 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007, ze zm.) o ile przedawnienie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką nie narusza uprawnienia wierzyciela hipotecznego do uzyskania zaspokojenia z nieruchomości obciążonej, to w przedmiocie świadczeń ubocznych, jakimi są odsetki, wierzyciel nie będzie mógł dokonać zaspokojenia z hipoteki. W wyjaśnieniu złożonym w sprawie niekorzystania z możliwości zaspokojenia z hipoteki Sekretarz Powiatu wskazuje, że (…) informacje uzyskane od komornika wskazują, że pozostał u dłużników majątek, który w przyszłości może zaspokoić należności [należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że – jak wyżej wskazano – mimo informacji o posiadaniu majątku przez dłużników nie złożono wniosków o dalsze prowadzenie egzekucji]. Dalej Sekretarz wskazuje na zamiar ponownego podjęcia czynności egzekucyjnych oraz (…) Gdyby również i obecnie nieudało się spieniężyć majątków dłużników podjęte zostaną działania zmierzające do zaspokojenia z nieruchomości objętej hipoteką przymusową.

Nadmienić również należy, że na koniec 2016 r. całkowita wartość zobowiązania dłużników wobec powiatu grajewskiego z tytułu opłaty wraz z odsetkami przekroczyła kwotę ceny nieruchomości objętej przekształceniem, określonej w operacie szacunkowym z 1999 r. – 53.063 zł, a nie jest to jedyne zobowiązanie tego podmiotu, gdyż PPUH „Dom-Pol” będąc wieczystym użytkownikiem nieruchomości Skarbu Państwa nr 3116/3 zalegał na koniec 2016 r. z opłatami za wieczyste użytkowanie nieruchomości za 2005 i 2006 r. w ogólnej kwocie 1.086 zł wraz z odsetkami w kwocie 1.528,29 zł. Wierzyciel za pośrednictwem komornika prowadził postępowania egzekucyjne w tej sprawie, które z uwagi na bezskuteczność egzekucji uległy umorzeniu. Analogicznie, mimo istniejącej możliwości, nie podjęto czynności polegających na złożeniu wniosków o podjęcie dalszej egzekucji m.in. z nieruchomości dłużnika – str. 47-52 protokołu kontroli.

Kontrola czynności podejmowanych wobec innych wieczystych użytkowników zalegających z opłatami rocznymi wykazała, że w stosunku do dłużników niedokonujących wpłat podejmowano czynności przed sądem w celu uzyskania wyroków zasądzających należności bądź nakazów zapłaty. Na tych czynnościach poprzestawano, nie podejmując działań w celu wszczęcia egzekucji komorniczych:

a) wobec zaległości firmy Agroma Białystok Sp. z o.o. za część opłaty za wieczyste użytkowanie za 2011 r. uzyskano w dniu 21 stycznia 2014 r. wyrok zasadzający należność główną w wys. 10.648,22 zł wraz z ustawowymi odsetkami do dnia zapłaty (na dzień 31 grudnia 2016 r. przypisano odsetki ogółem 5.611,76 zł) i nie podjęto dalszych działań w celu wyegzekwowania zasądzonej należności. Sekretarz Powiatu w wyjaśnieniu wskazuje, że Obecnie Starostwo wszczyna postepowanie egzekucyjne wobec dłużnika. Wskazuje też, że Należności za pozostałe lat dłużnik spłacił, spodziewaliśmy się, że spłata również tej należności, dokonana zostanie bez wszczynania postępowania egzekucyjnego – str. 59-60 protokołu kontroli,

b) wobec firmy „JAREX”, która zobowiązana była do wnoszenia opłaty w wysokości 6.147,05 zł rocznie do 2007 r. włącznie (na koniec 2016 r. nie zapłacona była zaległość główna za 2007 r. wynosząca 6.147,50 zł) uzyskano w dniu 30 stycznia 2008 r. nakaz zapłaty, którym zasądzono na rzecz powoda od dłużników kwotę 6.285,02 zł z ustawowymi odsetkami do dnia zapłaty od kwoty 6.147,50 zł. Od tego zdarzenia nie podejmowano żadnych czynności egzekucyjnych w przedmiocie ściągnięcia od dłużników należności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 zd. 1 Kodeksu cywilnego roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju przedawnia się z upływem lat dziesięciu, chociażby termin przedawnienia roszczeń tego rodzaju był krótszy. Dalszy brak czynności egzekucyjnych spowoduje, że niniejsza należność ulegnie przedawnieniu w lutym 2018 r. Jak wynika z wyjaśnienia Sekretarza Powiatu Starostwo będzie obecnie wszczynało postępowanie egzekucyjne co do powyższej należności – str. 61-62 protokołu kontroli,

c) wobec A. i D. M., którzy jako zobowiązani byli do wnoszenia opłaty w wysokości 239,73 zł rocznie (na koniec 2016 r. zaległość wynosiła 282,30 zł i odsetki za zwłokę) uzyskano w dniu 8 września 2016 r. nakaz zapłaty kwoty 243,82 zł z ustawowymi odsetkami – str. 61 protokołu kontroli,

d) wobec K. Z. z tytułu opłaty w wysokości 5.512,22 zł za 2009 r. wraz z należnymi odsetkami za zwłokę (na koniec 2016 r. 715,69 zł) – kwota objęta nakazem zapłaty wydanym w dniu 30 lipca 2010 r., w wysokości 4.731,92 zł za 2014 r. wraz z należnymi odsetkami za zwłokę (na koniec 2016 r. 614,37 zł) – kwota objęta nakazem zapłaty wydanym w dniu 19 lutego 2015 r., w wysokości 21.195,69 zł za 2015 r. wraz z należnymi odsetkami za zwłokę (na koniec 2016 r. 2.761,25 zł) – kwota objęta nakazem zapłaty wydanym w dniu 30 listopada 2015 r. i w wysokości 21.195,69 zł za 2016 r. wraz z należnymi odsetkami za zwłokę (na koniec 2016 r. 1.114,80 zł) – kwota objęta nakazem zapłaty wydanym w dniu 8 września 2016 r. Jak wynika z ustaleń kontroli nie podejmowano czynności egzekucyjnych mimo posiadania nakazów zapłaty. Jak wyjaśnił Sekretarz Powiatu Dłużniczka w 2015 r. dokonała wpłaty kwoty 33.527,64 zł (…) Starostwo Powiatowe w Grajewie po tej wpłacie spodziewało się spłaty reszty należności (…) Obecnie Starostwo kieruje wnioski o wszczęcie egzekucji przez Komornika – str. 63-64 protokołu kontroli.

           Osobą, której zakresem obowiązków od 1 kwietnia 2016 r. przypisano prowadzenie postepowań egzekucyjnych dotyczących windykacji należności powiatu i Skarbu Państwa w zakresie właściwości Starosty Powiatu Grajewskiego, w tym współpracę z sądami i komornikami, procesowanie należności oraz kontrolowanie toczących się postepowań przedsądowych, sądowych i komorniczych jest Starosta Powiatu Grajewskiego – str. 51 protokołu kontroli.

Odnosząc się do wszystkich opisanych wyżej ustaleń związanych z windykacją należności należy wskazać, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, ze zm.) zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością. Z kolei art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązuje jednostki sektora finansów publicznych do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Powołania wymaga także art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który do zadań starostów powiatów wykonujących zadania z zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa zalicza prowadzenie windykacji należności.

           Kontrola korzystania przez pracowników Starostwa z pojazdów służbowych wykazała, że w kartach drogowych brak było rubryki „data wyjazdu”, „godzina odjazdu, godzina przyjazdu”, w efekcie czego nie odnotowywano danych w tym zakresie. Ponadto w kartach stwierdzono brak danych wskazujących na cel zrealizowanego wyjazdu – zarówno w odniesieniu do wyjazdów o charakterze lokalnym, jak i dłuższych tras. Przy czym w zakresie podróży służbowych realizowanych na dłuższych trasach w niektórych przypadkach możliwe było ustalenie ich celu – wówczas gdy wydano stosowne polecenie wyjazdu służbowego. Analiza danych zawartych w rejestrze poleceń wyjazdu służbowego za 2016 r. w korespondencji z miesięcznymi kartami drogowymi za luty i wrzesień 2016 r. wykazała rozbieżności zawartych w nich informacji. W kartach drogowych nr 3 i 4 z lutego oraz nr 17 i 18 z września 2016 r., dotyczących odpowiednio pojazdów Renault Trafic i Opel Astra, wykazano, iż w miesiącach tych wykonano po cztery wyjazdy na trasie do Białegostoku dla obu aut razem, podczas gdy rejestr wydanych poleceń wyjazdu służbowego wskazywał w swojej treści na odbycie w lutym dwóch podróży pojazdami służbowymi na trasie do Białegostoku, jednej do Łomży i jednej do Ostrołęki, natomiast we wrześniu tylko jednej do Białegostoku. Nadto, ze względu na skąpość danych zawieranych w rejestrze i w poleceniach wyjazdu służbowego brak było możliwości zweryfikowania jakie auto oraz w jakim terminie i godzinach realizowało daną podróż służbową. Opisane braki, w szczególności w zakresie terminów i celu podróży, powodują częściowy brak jawności i przejrzystości wyjazdów, co uniemożliwia pełne zweryfikowanie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym publicznego celu poniesienia wydatku na zakup paliwa.

Ponadto brak poleceń wyjazdu służbowego na przejazdy samochodami służbowymi poza miejscowość będącą siedzibą pracodawcy (czyli na podróże służbowe, zgodnie z definicją zawartą w art. 775 § 1 Kodeksu pracy) narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) stanowiący, że miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca. Należy wskazać, że wystawienie polecenia wyjazdu służbowego nie służy tylko rozliczeniu przez pracowników kosztów podróży. Polecenie takie stanowi podstawę wyjazdu pracownika poza miejscowość wykonywania pracy, niezależnie od środka transportu. Także wówczas, gdy podróż odbywana jest pojazdem służbowym, tj. gdy pracownik nie ponosi żadnych kosztów podróży.

           Z kolei kontrola zakupów i rozliczania w 2016 r. paliwa do samochodów służbowych, przeprowadzona przy wykorzystaniu informacji zwartych w miesięcznych kartach drogowych wykazała, że do pojazdu Opel Astra zakupiono faktycznie (udokumentowano fakturami), 754,50 l benzyny, w tym w listopadzie 34,84 l benzyny, co było wartością o 48,50 l mniejszą niż wynika to z danych ujętych w kartach drogowych, w których ujęto zakup ogółem 803 litrów, w tym w listopadzie 35 i 45 litrów paliwa (nie wskazując dat tankowania). Oznacza to, że rozliczany przez kierowcę w kartach drogowych zakup i zużycie paliwa dokonywany był nie na podstawie faktycznego jego zużycia potwierdzonego fakturami zakupowymi lecz w wysokości normy ustalonej dla pojazdu – str. 100-103 protokołu kontroli.

           W zakresie udzielania zamówień publicznych stwierdzono nieprawidłowość wynikającą z nieprzestrzegania przepisów art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.). Komisja przetargowa powołana przez Pana Starostę w dniu 31 maja 2016 r. przeprowadzała czynności w postępowaniu na „Opracowanie numerycznej mapy zasadniczej…” mimo nieokreślenia zakresu obowiązków poszczególnych jej członków. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy kierownik zamawiającego określa m.in. zakres obowiązków członków komisji przetargowej, mając na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości prac – str. 94 protokołu kontroli.

Z analizy sprawozdań Rb-34S z wykonania dochodów i wydatków na rachunku, o którym mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, sporządzonych przez jednostki oświatowe wynika, iż za pośrednictwem tych rachunków obsługiwana jest działalność polegająca na zakupie produktów żywnościowych i gromadzeniu wpływów ze sprzedaży posiłków w stołówkach szkolnych (par. 0830 dochodów „Wpływy z usług”).  Analiza danych ujętych w sprawozdaniu Zespołu Szkół im. Ks. Krzysztofa Kluka w Wojewodzinie, w konfrontacji z okazaną kontrolującym dokumentacją, wykazała nieprawidłowości względem  postanowień art. 67a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.). Ustalono, że stawki odpłatności za wyżywienie uczniów ustalone zostały zarządzeniem dyrektora z dnia 1 marca 2011 r., w treści którego nie określono stawek za korzystanie z wyżywienia przez inne osoby niż uczniowie. Według informacji uzyskanej od dyrektora Zespołu Szkół w Wojewodzinie odpłatność od tych osób pobierana jest według stawki wynoszącej 6 zł, ustalonej w 2008 r. przez ówczesnego dyrektora. W 2008 r. odpłatność za całodzienne wyżywienie ucznia ustalona była w wysokości 7 zł, w tym 4 zł obiad; a od 2011 r. w wysokości 9 zł, w tym 5 zł obiad. Wzrost odpłatności w 2011 r. motywowano podwyżkami cen produktów żywnościowych, co jednakże nie miało przełożenia na wzrost stawek za żywienie innych osób – podwyżkami objęto jedynie opłaty wnoszone za korzystanie z posiłków przez uczniów. Według sprawozdania Rb-34S dochody ze sprzedaży posiłków w 2016 r. ujęte w par. 0830 wyniosły 71.048,28 zł (z tego, według objaśnień do sprawozdania, kwota 62.445 zł to wpłaty za wyżywienie młodzieży i personelu, a kwota 8.603,28 zł za wyżywienie innych osób), a wydatki ujęte do par. 4220 „Zakup artykułów żywnościowych” – 51.489,78 zł. Zatem dochody z opłat za posiłki były znacząco wyższe od wydatków na zakup produktów żywnościowych. Przy czym należy zaznaczyć, że w celu ustalenia kwoty, o którą dochody te mogą być wyższe od wydatków, należałoby dokonać przemnożenia liczby obiadów wydanych personelowi i innym osobom przez kwotę 1 zł, o którą kwota za obiad od osób innych niż uczniowie jest wyższa od stawki ustalonej uczniom. Opłaty pobierane od uczniów (5 zł za obiad) muszą bowiem w całości być przeznaczone wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych, a zatem stawkę pobraną ponad tę opłatę należy uznać za kwotę, o którą dochody mogą przewyższać wydatki w par. 4220. Jak bowiem wynika z art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłków w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, a zatem opłaty pobierane od uczniów za posiłek nie mogą być pobierane w kwotach wyższych niż wartość artykułów żywnościowych („wsadu do kotła”) nabywanych w celu przygotowania posiłku. Ponadto nie stwierdzono określenia przez dyrektora Zespołu Szkół innych – oprócz opłat – warunków korzystania ze stołówki. Zgodnie z dyspozycją art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki,  dyrektor szkoły powinien ustalać w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Od 1 września 2017 r. analogiczne regulacje będą wynikały z art. 106 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, ze zm.) – str. 35-37 protokołu kontroli.

           Analizy danych sprawozdania Rb-34S sporządzonego przez ZS w Wojewodzinie w zakresie finansowania żywienia uczniów dokonano w związku z ustaleniami kontroli problemowej przeprowadzonej w bieżącym roku przez RIO w Białymstoku w Zespole Szkół w Niećkowie. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym w dniu 4 maja 2017 r. do dyrektora ZS w Niećkowie, przekazanym do wiadomości Zarządu Powiatu Grajewskiego, przedstawiono nieprawidłowości w tym zakresie, polegające na tym, że za 2016 r. środków w wysokości około 43.700 zł, pobranych na sfinansowanie „wsadu do kotła”, nie wykorzystano na wydatki związane z zakupem artykułów żywnościowych.

           Analiza wynagrodzeń nauczycieli Zespołu Szkół w Niećkowie, przeprowadzona przez RIO w Białymstoku podczas problemowej kontroli gospodarki finansowej tej szkoły, wykazała nieprawidłowości w treści arkuszy organizacyjnych Zespołu Szkół w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr XXII/120/12 Rady Powiatu Grajewskiego z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli pełniących stanowiska kierownicze oraz przyznawania zwolnienia od obowiązku prowadzenia zajęć w ramach obowiązkowego wymiaru godzin. Stwierdzono, że liczba godzin ponadwymiarowych zaplanowanych w arkuszach organizacyjnych dla dyrektora ZS w Niećkowie oraz innych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze w tej szkole przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć ustalonego po obniżce uchwalonej przez Radę Powiatu. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawarte zostały w wystąpieniu skierowanym w dniu 4 maja 2017 r. do dyrektora ZS w Niećkowie, przekazanym do wiadomości Zarządu Powiatu Grajewskiego.

           Należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być zobowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, którego jest Pan Przewodniczącym, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości:

a) rozważenie wprowadzenia obowiązku co najmniej pozabilansowego ewidencjonowania zakupionych materiałów, które nie zostały wbudowane bezpośrednio po zakupie, mając na uwadze umożliwienie należytego ich rozliczenia na podstawie protokołów odbioru robót, jak tego wymagają obowiązujące w Starostwie przepisy regulujące gospodarkę materiałami,

b) wyeliminowanie z opisu konta 909 w planie kont budżetu zapisu przewidującego, że na stronie Ma tego konta należy ujmować rozliczenia z tytułu należności wynikających z nadpłaty odsetek dotyczących zaciągniętych pożyczek, mając na uwadze, że ewidencja budżetu nie służy do ewidencjonowania jakichkolwiek rozliczeń dotyczących ponoszonych wydatków i kosztów z nimi związanych.

2. Uzupełnienie umowy z usługodawcą prowadzącym audyt wewnętrzny o postanowienia odnoszące się do sposobu postępowania z dokumentami, w tym także w formie elektronicznej, wytworzonymi dla celów prowadzenia audytu wewnętrznego, tak aby zapewnić ich dostępność, ochronę przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, stosownie do wymagań art. 279 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

3. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie ujmowania w ewidencji budżetu kwot uznanych przez bank jako nadpłata z tytułu odsetek od zobowiązań finansowych, mając na uwadze argumentację zaprezentowaną w części opisowej wystąpienia,

b) zaniechanie księgowania w ewidencji budżetu zaległości i nadpłat z tytułu udziału w podatku dochodowym  od osób prawnych i w podatku dochodowym od osób fizycznych; ujmowanie zaległości i nadpłat z tych tytułów – jeżeli są one wykazywane przez jednostkę w sprawozdaniu Rb-27S – w ewidencji Starostwa na koncie 221.

4. Wskazanie Skarbnikowi na potrzebę rozważenia zmiany stosowanych zasad ewidencjonowania należności z zadań zleconych, polegających na dokonywaniu przypisów należności z jednoczesnym zaksięgowaniem rzekomych zobowiązań z tego tytułu, co powoduje powstanie w księgach Starostwa nierealnych kwot zobowiązań, które następnie wykazywane są w sprawozdawczości.

5. Zobowiązanie Sekretarza Powiatu do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia działań egzekucyjnych w stosunku do należności powiatu i Skarbu Państwa. W tym celu:

a) niezwłoczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do wszystkich dłużników, których zaległości zostały objęte nakazami zapłaty, w także w stosunku do dłużnika „Dom-Pol”, wobec którego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w 2011 i 2013 r. w wyniku niezłożenia przez powiat wniosków o dalsze prowadzenie egzekucji z majątku,

b) podjęcie działań w celu zaspokojenia należności od „Dom-Pol” z tytułu zaległych opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z hipoteki ustanowionej na nieruchomości objętej przekształceniem, jeżeli postępowanie egzekucyjne podjęte w wykonaniu sformułowanego wyżej wniosku nie doprowadzi do uregulowania należności,

c) w przypadku bezskuteczności egzekucji i braku majątku dłużników lub faktu ustania ich bytu prawnego przy braku następców prawnych – stwierdzonych w wykonaniu wniosku nr 5a) – przygotowywanie stosownej dokumentacji potwierdzającej wystąpienie przesłanek umorzenia określonych uchwałą Rady Powiatu, a w przypadku należności z zadań zleconych – przepisami art. 56 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 4 ustawy o finansach publicznych,

d) przygotowanie dokumentacji dotyczącej umorzenia należności za sprzedaż usług geodezyjnych od PE-POLSKA – podmiotu wykreślonego z KRS, mając na uwadze przepisy przywołane w części opisowej wystąpienia, wskazujące na podstawę wykreślenia dłużnika.

6. Przeprowadzenie aktualizacji opłaty za nieruchomości pozostające w trwałym zarządzie Powiatowego Urzędu Pracy w Grajewie.

7. Określenie cywilnoprawnej formy władania przez Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Grajewie nieruchomością, która dotychczas traktowana jest jako pozostająca w trwałym zarządzie.

8. Przeprowadzenie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki nr 1882/5 położonej w Grajewie, która w czasie kontroli pobierana była na podstawie wyceny dokonanej w 1996 r., oraz za użytkowanie wieczyste działki nr 858 położnej w Szczuczynie, która w czasie kontroli pobierana była na podstawie wyceny dokonanej w 2000 r.

9. Ustalanie opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności na podstawie operatu szacunkowego aktualnego w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

10. W zakresie dysponowania samochodami służbowymi:

a) zapewnienie rzetelnego wypełniania kart drogowych poprzez zamieszczanie w ich treści danych umożliwiających ustalenie celu i czasu odbycia podróży; realizacja tego zalecenia uzależniona jest, jak wynika z ustaleń kontroli, od zmiany wzoru stosowanych kart,

b) odbywanie samochodem służbowym wszystkich podróży służbowych w rozumieniu art. 775 § 1 k.p. na podstawie polecenia wyjazdu służbowego,

c) zobowiązanie osób rozliczających zakup i zużycie paliwa w kartach drogowych oraz kontrolujących te rozliczenia do zapewnienia rzetelności danych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

11. Ustalanie zakresu obowiązków członków komisji przetargowej w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, mając na względzie wymóg zapewnienia sprawności działania komisji, indywidualizacji odpowiedzialności członków komisji za wykonywane czynności oraz przejrzystości prac komisji.

12. Zapewnienie wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie finansowania żywienia uczniów w szkołach prowadzonych przez powiat, mając na względzie w szczególności, aby całość opłat pobieranych od uczniów była przeznaczana na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania posiłków.

13. Zaniechanie zatwierdzania w arkuszach organizacyjnych szkół liczby godzin ponadwymiarowych dla nauczycieli na stanowiskach kierowniczych przekraczającej limit wynikający z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, tj. ½ obowiązującego tych nauczycieli tygodniowego wymiaru godzin zajęć, ustalonego po obniżce wynikającej z uchwały Rady Powiatu Grajewskiego w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli pełniących stanowiska kierownicze…

           O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży