Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Kobylin-Borzymy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 lutego 2018 roku (znak: RIO.I.6001-13/17), o treści jak niżej:

Pan

Wojciech Mojkowski

Wójt Gminy Kobylin-Borzymy

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kobylin-Borzymy za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Kobylin-Borzymy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342) oraz obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionym od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała brak czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”, co było niezgodne z zasadami funkcjonowania konta 130 określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. Różnica pomiędzy wydatkami wykazanymi w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy za 2016 r. a obrotami strony Ma konta 130-2 stanowiła kwotę 58.014,60 zł i dotyczyła w całości operacji zwrotu wydatków, dla których nie dokonano dodatkowego ujemnego zapisu technicznego po obu stronach tego konta – str. 13 protokołu kontroli.

Opis konta 130 zawarty w rozporządzeniu z dnia 5 lipca 2010 r. przewidywał wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem oraz zachowanie zasady czystości obrotów poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130. Z kolei opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2018  r. nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów, jednakże nie zawiera już postanowień odnoszących się do stosowania technicznego zapisu ujemnego, a także zwrotu wyrażającego wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem. Przewidziano, że zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, a stosowana technika księgowości ma zapewnić możliwość prawidłowego ustalenia wysokości obrotów oraz niezbędne dane do sporządzenia obowiązujących sprawozdań. Dopuszczono też wprost stosowanie dowodów księgowych innych niż dokumenty bankowe, jeżeli jest to konieczne dla zachowania czystości obrotów.

W procesie interpretacji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. zasad ewidencji na koncie 130 należy w ocenie Izby uwzględnić zawarty w rozporządzeniu opis funkcjonowania kont korespondujących z kontem 130. Istotne znaczenie ma mianowicie fakt, że z opisu żadnego z kont zespołu 2 czy 4 nie wynika od 1 stycznia 2018 r., aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne. Obowiązek ujmowania zwrotów wydatków po stronie Ma tych kont powoduje, że na koncie 130 zapis dotyczący takiej operacji powinien być ujęty po stronie Wn, a następnie dla zachowania czystości obrotów na tym koncie nadal niezbędne staje się zastosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130 na podstawie dowodu wewnętrznego (polecenia księgowania).

Oprócz przedstawionego wyżej ustalenia – w zakresie którego od 1 stycznia 2018 r. miała miejsce zmiana opisu zasad funkcjonowania konta – analiza ksiąg rachunkowych dokonana w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązujących w okresie objętym kontrolą wykazała, że:

a) rozrachunki z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nie były ujmowane w ewidencji księgowej Urzędu. Przypisu opłat należnych na dany rok nie dokonywano na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Również ewidencja szczegółowa w rozumieniu ustawy o rachunkowości nie była prowadzona. W ewidencji księgowej ujmowano jedynie dokonane wpłaty (zapis Wn 130-1-11 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zamiast Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych; błędnie na koncie 750 księgowano również przychody dotyczące czynszu najmu lokali oraz opłat za zajęcie pasa drogowego). Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221, na jego stronie Wn ujmuje się ustalone należności z tytułu dochodów budżetowych. Należy do niego prowadzić ewidencję szczegółową według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej dochodów. Z uwagi na brak ewidencji nie istniały dane księgowe obrazujące stan rozrachunków (zaległości i nadpłat) z użytkowania wieczystego, a zatem naruszona została zasada rzetelności ksiąg rachunkowych wyrażona w art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Okazano dokument pn. „Naliczona opłata za wieczyste użytkowanie gruntów za 2016 r.”, który zawierał następujące pozycje: „wierzyciel” (nazwa użytkownika wieczystego), powierzchnia, opłata roczna w złotych, wpłata – kwota, data wpłaty, podpisany przez Sekretarza Gminy. Wynika z niego, że na dzień 31 grudnia 2016 r. jeden użytkownik posiadał nadpłatę w kwocie 16 zł, zaś zaległość wystąpiła u 5 podmiotów na łączną kwotę 5.869,90 zł – dokument, jak wynika z jego treści, dotyczył tylko opłat na 2016 r. Zaległości i nadpłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. (podobnie za 2015 r.). Na wniosek kontrolujących zostało sporządzone zestawienie obrazujące bilans otwarcia i bilans zamknięcia według użytkowników wieczystych do końca 2016 r. z uwzględnieniem lat wcześniejszych i według stanu na 18 października 2017 r. Z zestawienia sporządzonego w trakcie kontroli wynika, że na dzień 31 grudnia 2016 r. faktyczna nadpłata wynosiła 16,50 zł, zaś zaległości z uwzględnieniem lat wcześniejszych – 10.394,23 zł,

b) nie dokonywano przypisu należnych na dany rok opłat za zajęcie pasa drogowego wynikających z obowiązujących decyzji; przypis powinien być ujmowany zapisem Wn 221 – Ma 720; z ustaleń kontroli wynika, że zaległości z tego tytułu na koniec 2016 r. nie wystąpiły – str. 60-61 protokołu kontroli,

c) saldo Wn konta syntetycznego 221 wynosiło na koniec 2016 r. 198.741,71 zł, która to kwota stanowiła faktycznie persaldo stron Wn i Ma. Konto to powinno wykazywać saldo Wn w kwocie 205.805,69 zł (kwota ta została również wykazana w sprawozdaniu Rb-27S w rubryce należności pozostałe do zapłaty) i saldo Ma w kwocie 7.063,98 zł; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 wynikającymi z obu przywołanych wyżej rozporządzeń, konto to powinno wykazywać saldo dwustronne w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i zobowiązań – str. 30 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowo ujęto na koncie 960 „Skumulowane wyniki budżetu” kwotę 192 zł jako zmniejszenie skumulowanego wyniku budżetu w korespondencji z kontem 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Kontrola wykazała, że kwota 192 zł dotyczyła podwójnie opłaconej faktury przez Zespół Szkół, z tym, że w sprawozdaniu Rb-28S Zespołu wykazano tę kwotę tylko jeden raz. Prawidłowo Zespół Szkół powinien wykazać w sprawozdaniu Rb-28S kwotę 384 zł, następnie kwota ta, wchodząca w skład ogólnej sumy wydatków Zespołu, zostałaby ujęta na stronie Ma konta 223 w korespondencji z kontem 902 „Wydatki budżetu”, z którego zostałaby przeniesiona na wynik budżetu. Korekty tej operacji dokonano w dniu 11 kwietnia 2017 r., po zwrocie nadpłaty za podwójnie opłaconą fakturę – str. 13-14 protokołu kontroli,

e) nie prowadzono ewidencji analitycznej do konta 133-2 „Lokaty”, na którym ewidencjonowano zbiorczo rachunki utworzonych lokat. Kontrola wykazała, że na saldo w kwocie 1.100.000 zł na dzień 31 grudnia 2016 r. składała się suma sald trzech rachunków lokat – w efekcie jednostka nie posiada urządzenia księgowego odzwierciedlającego bezpośrednio obroty i salda poszczególnych rachunków. W świetle ogólnych zasad ewidencji na kontach zespołu 1 właściwe jest dokonanie analitycznego podziału tego konta na poszczególne prowadzone rachunki – str. 24 protokołu kontroli,

f) nie naliczano i nie ujmowano w księgach odsetek za nieterminowe regulowanie należności cywilnoprawnych. Kwota nienaliczonych odsetek za nieuregulowane należności z tytułu użytkowania wieczystego na koniec 2016 r. wynosiła 1.009,79 zł, a za należności od najemców lokali mieszkalnych 264,75 zł. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. oraz § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Ogólne prawo naliczania odsetek za opóźnienie w zapłacie należności cywilnoprawnych przyznają wierzycielowi przepisy art. 481 Kodeksu cywilnego – str. 29, 45 i 58 protokołu kontroli,

g) stan konta 011 „Środki trwałe” w zakresie gruntów gminy nie odzwierciedlał stanu rzeczywistego, wbrew wymaganiom art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości – część gruntów wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości nie jest objęta ewidencja księgową. Stwierdzono bowiem, że dokumentem OT z dnia 29 sierpnia 2016 r. przyjęto na stan nakłady poniesione w związku z przebudową i modernizacją drogi Nr 106233B i 106235B Pszczółczyn – Kurowo na kwotę 1.119.679,98 zł. Drogę wpisano do księgi inwentarzowej. Kontrola wykazała, że jednostka nie posiadała w ewidencji gruntów, które zostały zajęte pod drogę. Wartość drogi jest ujmowana w ewidencji w momencie poniesienia nakładów. Stan taki ma miejsce od 31 grudnia 2002 r. Jak wynika z ustaleń kontroli, ewidencja analityczna gruntów prowadzona jest w księdze inwentarzowej wyłącznie dla gruntów nabywanych. Zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 15 lit. a) ustawy o rachunkowości do środków trwałych zalicza się nieruchomości (w tym grunty), zatem ewidencja tej grupy środków trwałych powinna odpowiadać wymogom ustawy o rachunkowości i zapewniać rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej jednostki – str. 131-133 protokołu kontroli,

h) nieprawidłowo przyjęto na stan środków trwałych, jako jeden środek trwały, 1 mundur strażacki, 7 par butów, koszulę, sznur galowy, sznur do koszuli, pagony, 2 lizaki drogowe i pas strażacki o łącznej wartości 2.391,91 zł. W świetle przepisów ustawy o rachunkowości przez środki trwałe rozumie się rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, kompletne, zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki. W księdze inwentarzowej wskazane zakupy zostały ujęte pod jedną pozycją nr 176 jako „mundury plus buty z wyposażeniem”. Prawidłowo z sumy zakupu należałoby wyodrębnić składniki podlegające ujęciu na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” – zgodnie z zasadą przyjętą w jednostce, iż dolną granicą wartości pozostałych środków trwałych podlegających ewidencji ilościowo-wartościowej jest 10% wartości środków trwałych określonych odrębnymi przepisami – zaś pozostałe składniki ująć  w ewidencji ilościowej – str. 133 protokołu kontroli,

i) błędnie ujęto na koncie 013 zakup namiotu o wartości 3.540 zł. Do końca 2017 r. kontem właściwym do jego ujęcia winno być konto 011 „Środki trwałe”. Natomiast obecnie na koncie 011 – jako umarzane stopniowo środki trwałe finansowane z wydatków majątkowych – mają być ujmowane środki trwałe o wartości przekraczającej 10.000 zł, przyjęte do używania począwszy od 1 stycznia 2018 r. – art. 11 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych… (Dz. U. z 2017 r. poz. 2175) – str. 133 protokołu kontroli,

j) podobnie jak wyżej nieprawidłowo przyjęto na konto 013 rozpieracz kolumnowy o wartości 10.100 zł, który powinien być ujęty na koncie 011 (również po 1 stycznia 2018 r.). Ujawniony w trakcie kontroli błąd  został sprostowany – str. 133 protokołu kontroli,

k) nie ujęto na koncie 310 „Materiały” wartości zapasu oleju opałowego ustalonego w drodze inwentaryzacji przeprowadzonej w dniu 30 grudnia 2016 r. Stan zapasu oleju wynosił 2.725 l co odpowiadało wartości 7.902,50 zł. Zgodnie z przepisami wewnętrznymi Urzędu materiały ujmowane są w koszty w momencie zakupu, a zatem zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości ich zapas ustalony na dzień bilansowy powinien być połączony z ustaleniem jego wartości i ujęciem tej wartości na koncie 310 z jednoczesną korektą kosztów – str. 134 protokołu kontroli.

Czynności kontrolne w odniesieniu do sprawozdawczości jednostki, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazały, że:

a) nieprawidłowo zaprezentowano w sprawozdaniu Rb-N za IV kwartał 2016 r. dane w pozycji N3. „gotówka i depozyty”. Wykazano w niej kwotę 1.333.780,64 zł, podczas gdy zgodnie z zasadami określonymi w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych należało wykazać kwotę 1.351.388,09 zł, wyliczoną jako stan środków budżetu (1.565.164,64 zł) pomniejszony o ratę części oświatowej subwencji na 2017 r. (231.384 zł) i dotacje podlegające zwrotowi (2.624,82 zł) oraz powiększony o udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych (20.232,27 zł); w wyliczeniach jednostki nie ujęto udziałów w podatku i dotacji podlegających zwrotowi – str. 17 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami za 2016 r. wypełniona została kolumna „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”. Zgodnie § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r., jednostka realizująca zadanie, podległa jednostce samorządu terytorialnego, nie wypełnia tej kolumny w sprawozdaniu jednostkowym. Analogiczna zasada wynika z § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do obowiązującego od 2018 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109) – str. 18-19 protokołu kontroli,

c) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. dochody z tytułu należnego gminie udziału w realizacji zadań zleconych wykazano prawidłowo w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. Dochody te w sprawozdaniach jednostkowych Rb-27S wykazano jednak w paragrafach źródłowych (np. 0980), co spowodowało, że niemożliwy do zrealizowania stał się wymóg § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym sprawozdania zbiorcze sporządzane są na podstawie sprawozdań jednostkowych. W sprawozdaniach jednostkowych Rb-27S jednostek realizujących zadania dochody te należało ująć w par. 2360; w świetle przepisów rozporządzenia tylko na tej podstawie można bowiem wykazać dochody w tej podziałce klasyfikacyjnej w sprawozdaniu zbiorczym. Analogiczne zasady sporządzania sprawozdań zbiorczych – na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. – str. 18 protokołu kontroli,

d) sprawozdanie jednostkowe Rb-28S Urzędu Gminy za 2016 r. wykazuje dane niezgodne z ewidencją księgową. W sprawozdaniu wykazano sumę zobowiązań w wysokości 99.076,67 zł, podczas gdy według zestawienia obrotów i sald kont Urzędu Gminy konta rozrachunkowe wykazywały zobowiązania w kwocie 101.616,67 zł. Różnica stanowiła kwotę 2.540 zł. Jak wyjaśniła Skarbnik Gminy w rocznym sprawozdaniu Rb 28 S kwota zobowiązań wykazana jest prawidłowo. W kontach analitycznych Urzędu – konto rozrachunkowe 231- na koniec roku przez przeoczenie nie dokonano na dzień 31 grudnia 2016r. jednego księgowania funduszu zdrowotnego pracowników w kwocie 2 540,00zł. od dodatkowego rocznego  wynagrodzenia pracowników „13”. Księgowania dokonano w dniu wypłaty w/w wynagrodzenia w dniu 27.01.2017 roku poz. 19. Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej kwoty wykazane w sprawozdaniach jednostkowych powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Okoliczność dokonania zmiany danych w ewidencji księgowej powinna skutkować korektą sprawozdania, zwłaszcza w stwierdzonym przypadku, w którym – jak wynika z wyjaśnienia – zmiana danych ewidencyjnych w zakresie zobowiązań miała miejsce jeszcze przed terminem sporządzenia rocznego sprawozdania Rb-28S – str. 31-32 protokołu kontroli,

e) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. nie wykazano żadnych należności pozostałych do zapłaty z tytułu odsetek w par. 0910 „Wpływy z odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat” i par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek”, mimo że w ewidencji na koniec 2016 r. konto 221-2 „Rozliczenia należności – odsetki” wykazywało saldo Wn w kwocie 14.141,31 zł. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 17 protokołu kontroli, odsetki zostały wykazane w paragrafach dotyczących należności, od których były naliczone (przy czym, jak wyżej wskazano, od niektórych zaległości w ogóle odsetek nie naliczano). Z wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynika, że Sprawozdanie jednostkowe Urzędu Rb 27S za 2016 rok sporządzała osoba nowozatrudniona w naszym Urzędzie i omyłkowo nie naniosła danych do sprawozdania w rubryce należności pozostałe do zapłaty /kwota 11.581,31 zł dotyczy naliczonych odsetek/.

W zakresie przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji ustalono m.in., że nie dokonano rozliczenia inwentaryzacji w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji. Kontrola wykazała, że spisu środków trwałych i pozostałych środków trwałych dokonano w dniach 8-31 grudnia 2016 r., według stanu na 31 grudnia 2016 r., stwierdzając nadwyżkę o wartości 2.138 zł. Nadwyżka dotyczyła ujawnionego urządzenia wielofunkcyjnego o wartości 1.539 zł i drukarki o wartości 599 zł. Decyzją Pana Wójta w sprawie różnic inwentaryzacyjnych postanowiono przyjąć te składniki na stan. Przyjęcia na stan dokonano pod datą 13 stycznia 2017 r. Jak wyjaśniła Skarbnik rozliczenie inwentaryzacji dokonano w dniu 13.01.2017r. i w tym też dniu dokonano stosownych księgowań (…). Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości, ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji. Podobne uregulowania zawiera instrukcja inwentaryzacyjna obowiązująca w jednostce. Ujęcie w księgach rachunkowych różnic inwentaryzacyjnych zostało przypisane do kompetencji głównego księgowego – str. 136 protokołu kontroli.

W zakresie windykacji należności z tytułu użytkowania wieczystego (str. 41-47 protokołu kontroli) stwierdzono, że żadne postępowania mające na celu wyegzekwowanie należności z tytułu użytkowania wieczystego nie były prowadzone (brak dowodów nawet na wzywanie do zapłaty) – jak wyżej wskazano, ustalony podczas kontroli a niewykazany w księgach stan zaległości z tytułu użytkowania wieczystego na koniec 2016 r. wynosił 10.394,23 zł. Należności przedawnione z tytułu użytkowania wieczystego, których termin przedawnienia minął zgodnie z art. 118 k.c. w dniu 1 kwietnia 2017 r. (od 3 dłużników) stanowiły kwotę 1.808,86 zł. Okoliczności skutkujące przerwaniem biegu przedawnienia określa art. 123 k.c. W wyjaśnieniu w sprawie dopuszczenia do przedawnienia należności z tytułu użytkowania wieczystego Skarbnik przedstawiła: W związku z przejściem  w ubiegłym roku na emeryturę dwóch osób zajmujących się opłatami za użytkowanie wieczyste powstała wyżej opisana sytuacja. W chwili obecnej po wystawieniu upomnień sytuacja przedstawia się następująco:

- (…) użytkownik wieczysty w dniu 13.11.2017 r. wpłacił kwotę 1597,48 zł tytułem opłaty za wieczyste użytkowanie czyli za lata 2014, 2015, 2016, 2017, Kwota ta pokryła również praktycznie należne odsetki za 2014 r. (101,32 zł) pozostało 1,32 zł odsetek za 2014 r. Pozostała zaległość na koncie to kwota odsetek w wysokości 101,09 zł na dzień 13.11.2017 r.

- (…) użytkownik wieczysty w dniu 14.11.2017 r. wpłacił kwotę 91,39 zł tytułem opłaty za wieczyste użytkowanie 2014, 2015, 2016, 2017,

- (…) użytkownik wieczysty w dniu 15.11.2017 r. wpłacił kwotę 5656,32 zł tytułem opłaty za wieczyste użytkowanie czyli za lata 2014, 2015, 2016, 2017, pozostała nie zapłacona jedynie kwota zaległych odsetek.

Z powyższego wynika, że zaległości przedawnione zostały uregulowane  po zakończeniu czynności kontrolnych w badanej jednostce, zaś ich wyegzekwowanie należy uznać za efekt ustaleń kontroli. Prowadzenie egzekucji należnych podatków i opłat, czynsze, odpady, woda (upomnienia, tytuły egzekucyjne, wezwania do zapłaty, postepowanie sądowe  przypisano zakresem czynności od 2 listopada 2016 r. mł. referentowi ds. księgowości podatkowej. Do maja 2016 r. (do czasu przejścia na emeryturę) egzekucja podatków i opłat (upomnienia, tytuły egzekucyjne) powinna być prowadzona przez inspektora ds. księgowości podatkowej.

Kontrola wykazała, że nieprawidłowo stosowano klasyfikację budżetową określoną przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), co polegało na:

a) klasyfikowaniu w rozdz. 90095 „Pozostała działalność” dochodów z tytułu czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowej zabudowanej, które powinny być ujęte w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” – str. 30 protokołu kontroli,

b) ewidencjonowaniu dochodów z użytkowania wieczystego w par. 047 „Wpływy z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i służebności”, zamiast w par. 055 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 41 protokołu kontroli,

c) planowaniu w budżecie na 2016 r. wydatków w rozdz. 80114 „Zespołu obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół”, podczas gdy w gminie nie została utworzona tego typu jednostka; ustalenie poczyniono podczas kontroli problemowej przeprowadzonej przez Izbę w Szkole Podstawowej w Kobylinie-Borzymach; z dokumentacji dostępnej w RIO w Białymstoku wynika, że w budżecie na 2018 r. rozdział ten nie jest już uwzględniony, natomiast w 2017 r. nadal bezpodstawnie planowano w nim wydatki,

d) planowaniu w budżecie na 2016 r. w rozdz. 75023 „Urzędy gmin…” wydatków na wynagrodzenia i pochodne, a także na odpis na ZFŚS osoby zajmującej się realizacją zadań w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych – których finansowanie powinno być zobrazowane w rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami” klasyfikacji budżetowej, zgodnie z opisem tej podziałki klasyfikacyjnej (łącznie na kwotę 26.794 zł). W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że 25 700,00 zł to kwota wynagrodzenie pracownika zajmującego się odpadami komunalnymi jaka powinna być zaliczone do wydatków na obsługę systemu gospodarowania odpadami, zgodnie z zapisem w rozdz. 90002. Dotychczas wydatki z tytułu wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń oraz odpis na ZFŚS osoby zajmującej się odpadami komunalnymi były zaplanowane i poniesione zostały z rozdz. 75023. (…) w najbliższym czasie na stanowisku „do spraw gospodarki komunalnej, ochrony środowiska i rolnictwa” wydzielimy 0.3 etatu do spraw związanych z gospodarowaniem odpadami i stosownie do podziału będziemy obciążać rozdz. 90002 – str. 59-60 protokołu kontroli,

e) ujmowaniu wydatków poniesionych na podróże związane ze szkoleniem pracowników ujmowane w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, zamiast w par. 4700 „Szkolenia pracowników…” – str. 97 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości dotyczące klasyfikacji wydatków – jako majątkowych, zamiast jako bieżących, czego przyczyną było niewłaściwe sporządzenie planu wydatków budżetu, stwierdzono podczas kontroli problemowej przeprowadzonej przez Izbę w Szkole Podstawowej w Kobylinie-Borzymach:

- zakup 2 tablic interaktywnych, 4 projektorów, 4 uchwytów do projektorów, 2 ekranów do projektorów, okablowania tablic i projektorów zaklasyfikowano nieprawidłowo w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” jako wydatki majątkowe. Wydatki te dotyczyły zakupu środków służących procesowi dydaktycznemu, w związku z czym powinny być one sklasyfikowane jako wydatki bieżące w par. 4240 „Zakup środków dydaktycznych i książek”. Zakupy środków trwałych służących celom dydaktycznym podlegają jednorazowemu umorzeniu, zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. (obecnie § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r.), a zatem nie mogą stanowić wydatków majątkowych w świetle obowiązujących zasad klasyfikacji budżetowej,

- wydatki na roboty budowalne dotyczące remontu łazienek w budynku szkoły zostały błędnie sklasyfikowane w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”; z opisu przedmiotu zamówienia publicznego udzielonego na wykonanie tych robót wynika, że roboty nie miały charakteru inwestycyjnego, ponieważ polegały na odtworzeniu pierwotnego stanu technicznego i użytkowego tych pomieszczeń. Posiadały zatem cechy  remontu określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332, ze zm.), w związku z czym należało je sklasyfikować w par. 4270 „Zakup usług remontowych” jako wydatki bieżące.

Wskazać należy, że niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

Kontrolującym nie okazano planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. Stosowana jest praktyka, w której za projekt planu finansowego Urzędu są uważane materiały planistyczne. Oprócz ogólnej zasady prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie planu finansowego, wyrażonej w art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, na obowiązek posiadania przez urząd j.s.t. planu finansowego oraz jego zawartość wskazują wprost przepisy art. 249 ust. 3 i 4 tej ustawy – str. 40 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami ustalono, że nie została podjęta przez Radę Gminy Kobylin-Borzymy – wbrew postanowieniom art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) – uchwała w sprawie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Jak wynika z przywołanego przepisu, zawierającego delegację ustawową do podjęcia uchwały, wójt gminy może dokonywać wymienionych czynności z zakresu gospodarki nieruchomościami wyłącznie za zgodą rady gminy, jednakże stan taki może istnieć tylko „do czasu określenia zasad” w drodze przedmiotowej uchwały, co jednoznacznie wskazuje na obowiązek podjęcia przez radę uchwały określającej zasady gospodarowania nieruchomościami w formie aktu prawa miejscowego – str. 47 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu i dzierżawy wykazała m.in., że w dniu 20 kwietnia 2012 r. zawarta została, na okres 10 lat, umowa z NZOZ „POZ” s.c. Wysokie Mazowieckie, której przedmiotem jest dzierżawa nieruchomości gruntowej o pow. 0,2870 ha przy ul. Lipowej 15 w Kobylinie-Borzymach, zabudowana budynkiem usługowo-mieszkalnym. W budynku tym na piętrze znajdują się dwa lokale mieszkalne (o pow. 63,13 m2 i 48,12 m2). Parter budynku wykorzystywany jest w celu prowadzenia działalności podstawowej opieki zdrowotnej i prowadzenia apteki. W umowie wyszczególniono powierzchnię zajmowanego parteru w m2: korytarz – 4,62, recepcja – 26,17, apteka – 11,50, gabinet dentystyczny – 9,40, pokój lekarski – 17,90, gabinet zabiegowy – 25,35, wc – 5,21, pokój socjalny – 6,68.

Przed zawarciem umowy, w dniu 10 lutego 2012 r., podjęta została przez Radę Gminy Kobylin-Borzymy uchwała w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym nieruchomości zabudowanej budynkiem ośrodka zdrowia na okres 10 lat. W § 2 uchwały postanowiono, że przedmiot dzierżawy stanowi cały budynek ośrodka zdrowia wraz z mieszkaniami na piętrze budynku.

Stwierdzono, że do ustalenia kwoty czynszu za budynek nie uwzględniono korytarza o powierzchni 4,62 m2. Stawkę czynszu za część użytkową ustalono na 2016 r. (po waloryzacji) na 6,33 zł/m2 netto przy wynajmowanej powierzchni 102,21 m2 (taką powierzchnię podał Pan w informacji o wysokości czynszu na 2016 r.), co dawało czynsz miesięczny w wysokości 646,99 zł netto. Z wyliczeń kontrolujących wynika, że powierzchnia parteru budynku wykorzystywanego w celu prowadzenia działalności gospodarczej wynosi 106,83 m2, tj. różni się o powierzchnię korytarza. Po uwzględnieniu tej powierzchni miesięczny czynsz wynosiłby 676,23 zł netto, tj. o 29,24 zł miesięcznie więcej (rocznie więcej o 350,88 zł netto). W wyjaśnieniu w sprawnie nieuwzględnienia powierzchni korytarza przedstawił Pan: Rzeczoznawca majątkowy, określając stawki czynszu dla wynajmowanych lokali zaznaczył, że korytarz o powierzchni 4,62m2 jest wykorzystywany jako powierzchnia wspólna dla lokali usługowych i lokali mieszkalnych i nie został zaliczony jako powierzchnia do wynajęcia. Jak wynika z ustaleń kontroli, czynsz za korytarz nie wchodzi też w skład należności za lokale mieszkalne, a zatem mimo wynajęcia całości budynku jednemu podmiotowi, ta część nie jest objęta odpłatnością.

Zarządzeniem Nr 53/13 Pana Wójta z dnia 26 września 2013 r. została ustalona bazowa stawka czynszu za 1m2 lokalu mieszkalnego w wysokości 1,50 zł. Kontrola wykazała, że w omawianej umowie za wynajęcie lokali mieszkalnych przyjęto stawkę 1,63 zł za 1m2 (po waloryzacji na 2016 r. wynosiła ona 1,69 zł). Pobierano łącznie 188,01 zł za 2 mieszkania, tj. za 111,25 m2. Stawka 1,63 zł nie wynika ze stawki bazowej ustalonej przez Pana Wójta na terenie gminy po skorygowaniu jej o czynniki podwyższające i obniżające określone przyjętym przez Radę Gminy wieloletnim programem gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolej jej waloryzowanie o wskaźnik inflacji bez dokonania zmiany stawki bazowej obowiązującej na terenie gminy nie ma uzasadnienia w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610), w szczególności art. 8a ust. 1-3. Zmiana pobieranej stawki czynszu za lokale mieszkalne wymaga podjęcia przez Pana zarządzenia zmieniającego stawkę czynszu obowiązującą na terenie gminy, a następnie wypowiedzenia najemcom dotychczasowych stawek wynikających z umów zgodnie z przywołanymi przepisami. W wyjaśnieniu w sprawie sposobu ustalenia stawki czynszu za najem lokalu mieszkalnych stwierdził Pan, że Budynek ośrodka zdrowia został wydzierżawiony zgodnie z uchwałą  Rady Gminy Kobylin-Borzymy nr XIV/73/2012 z dnia 10 lutego 2012 r. w całości tj. lokale użytkowe i mieszkalne razem z działką, na której stoi na okres 10 lat. ). Powyższa uchwała zawiera również minimalną wysokość stawek za wynajęcie lokali mieszkalnych tj. 1,63zł/ m2 i lokali usługowych 6,10 zł/m2; dalej wskazuje Pan, że to rzeczoznawca majątkowy powołany przez Gminę wykonał operat szacunkowy w którym określił stawki czynszu na za wynajęcie lokali mieszkalnych (…). Treścią wyjaśnienia potwierdził Pan, że przy ustaleniu czynszu za lokale mieszkalne nie były przestrzeganie regulacje ustawy o ochronie praw lokatorów…, w tym ustalona przez Pana stawka jako obowiązująca na terenie gminy oraz zasady określone przez Radę Gminy.

Umowa, której przedmiotem było m.in. wynajęcie lokali mieszkalnych podmiotowi gospodarczemu, została zawarta w dyrektorem NZOZ „POZ”. Urząd Gminy nie jest w posiadaniu umów z najemcami lokali mieszkalnych w budynku „ośrodka zdrowia”. Według obowiązujących na terenie gminy Kobylin-Borzymy zasad wynajmowania lokali, przyjętych uchwałą Rady Gminy z dnia 4 lipca 2002 r., lokale mieszkalne mogą być wynajmowane w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Mogą być one zatem wynajmowane osobom fizycznym, a nie podmiotom gospodarczym. Według przywołanej uchwały podstawą wynajęcia powinien być wniosek złożony przez zainteresowaną osobę do Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Podkreślić należy, że ani z przyjętych na terenie gminy zasad wynajmowania lokali, ani z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów… nie wynika, aby to Rada Gminy była władna decydować w drodze uchwały o tym, komu zostaną wynajęte lokale mieszkalne. Stan taki miał zaś miejsce w przypadku uchwały z dnia 10 lutego 2012 r. Dodatkowo lokale wynajęto przedsiębiorcy przy braku określenia, w jaki sposób będą one wykorzystywane. Z art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów… wynika, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej następuje przede wszystkim przy wykorzystaniu mieszkaniowego zasobu gminy. Udostępnienie lokali podmiotowi gospodarczemu spowodowało, że gmina nie może wykonywać zadań, do realizacji których powinny one służyć.

Sekretarz Gminy wyjaśnił, że umowy najmu lokali mieszkalnych przez lokatorów faktycznie je zajmujących zostały zawarte przez dzierżawcę budynku. Jak ustalono w trakcie kontroli, mieszkania są wynajmowane przez lekarza oraz nauczyciela.

Zaprezentowane ustalenia kontroli świadczą o tym, że wynajęcie lokali mieszkalnych w tym budynku, a także ustalenie czynszu, odbyło się z zupełnym pominięciem przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów…

W zakresie prawidłowości opłat za ogrzewanie lokali mieszalnych, którego koszty ponosi gmina, stwierdzono, że najemca lokalu w budynku szkoły m. Stypułki-Świechy wnosił w 2016 r. opłatę na podstawie kalkulacji zużycia oleju opałowego sporządzonej w 2011 r. Ponowna kalkulacja miała miejsce w 2017 r. Opłata za c.o. na 2017 r. została ustalona na podstawie rozliczenia kosztów ogrzewania w sezonie grzewczym 2016/2017. Najemca lokalu mieszkalnego w praktyce wnosi opłatę „ryczałtową”, nie dokonywano rozliczenia wpłaconych kwot z faktycznymi kosztami ponoszonymi przez gminę. Kontrolowana jednostka nie traktowała zatem wpłat za ogrzewanie jako zaliczek na poczet faktycznych kosztów ogrzewania. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów..., która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Z kolei w przypadku najmu lokalu mieszkalnego w budynku Urzędu Gminy stwierdzono, że w lokalu zainstalowany jest podlicznik ciepła, jednakże stwierdzone na jego podstawie zużycie stanowi tylko podstawę ustalenia opłaty na kolejny okres, a nie podstawę rozliczenia dotychczas wniesionych wpłat. Nadpłaty lub niedopłaty wynikające z konfrontacji faktycznie wniesionych opłat i wskazań podlicznika nie są zatem fizycznie rozliczane z najemcą – str. 55-57 protokołu kontroli.

W zakresie opracowywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą na terenie gminy Kobylin-Borzymy stosowano stawki wynikające z uchwały Nr III/16/14 Rady Gminy Kobylin-Borzymy z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za wodę. W dniu 28 grudnia 2016 r. została podjęta kolejna uchwała (Nr XIX/84/16), którą Rada Gminy zatwierdziła taryfy dla odbiorców wody w takich samych kwotach, jak w uchwale z 2014 r. Obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowego wykonuje Urząd Gminy Kobylin-Borzymy.

Według obowiązujących w okresie objętym kontrolą zasady ustalania taryf wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, ze zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określało taryfę na 1 rok (art. 20), zaś zgodnie z art. 24 ust. 9a-9c na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy w drodze uchwały mogła przedłużyć czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok. Naruszenie przepisów określających okres obowiązywania taryf stwierdzono także podczas poprzedniej kontroli kompleksowej; zalecenie wydane w tym zakresie nie było zatem przestrzegane.

Analiza wniosku sporządzonego przez Pana Wójta w dniu 8 listopada 2016 r. – w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf, warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1701) – wykazała, że nie został on sporządzony na wzorze ustalonym załącznikiem do rozporządzenia. Zgodnie ze wzorem kalkulacja cen i stawek opłat, stanowiąca załącznik do wniosku, obejmuje osiem tabel (od A do H). Tabele dotyczą danych w zakresie roku obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowych taryf oraz roku obowiązywania nowych taryf. Sporządzony przez Pana Wójta wniosek o zatwierdzenie taryf na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. zawiera informację: analizując okres rozliczeniowy tj. od 01.01.2016 r. do 30.09.2016 r. oraz od 01.10.2015 r. do 31.12.2015 r. , gdzie dochody wyniosły 660.322,30 zł (brutto), wydatki 603.690,73 zł (brutto) w związku z tym na koncie pozostało 56.631,73 zł (brutto). Na jej podstawie wnioskował Pan, aby utrzymać cenę wody uchwaloną przez Radę Gminy w dniu 30 grudnia 2014 r.

Z ustaleń kontroli wynika, że opracowanie wniosku odbyło się w praktyce z pominięciem szeregu zasad wynikających z przepisów przywołanych wyżej aktów prawnych, co dotyczy w szczególności treści i formy wniosku, wyliczenia proponowanej taryfy czy operowania w treści wniosku pojęciami dochodów i wydatków (w kwocie „wydatków” znalazła się m.in. wartość amortyzacji) – str. 62-64 protokołu kontroli.

Ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180) uchylone zostały dotychczasowe zasady ustalania taryf, zawarte w szczególności w przepisach art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…, w tym kompetencja rady gminy do zatwierdzania taryf. Kompetencja do zatwierdzania taryf należy od wejściu w życie nowelizacji ustawy, tj. od dnia 12 grudnia 2017 r., do organu regulacyjnego, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zasady sporządzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf oraz tryb postępowania w celu jego zatwierdzenia regulują po nowelizacji przepisy art. 24b-24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Nowelizacją wprowadzono też zasadę określania taryf na okres 3 lat.

Gmina Kobylin-Borzymy nie realizowała dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej. Ustalania i pobieranie ewentualnych dochodów z tego źródła było niemożliwe z powodu braku uchwały regulującej wysokości stawek procentowych przedmiotowej opłaty. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych było już Panu zalecane przez RIO w Białymstoku. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Sekretarz Gminy stwierdził: (…) nie przedstawiono Radzie Gminy Kobylin Borzymy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych – str. 62 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badając powszechności opodatkowania podatkiem rolnym stwierdzono nieprawidłowości  polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 2 przypadkach brak informacji zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 86 zł – str. 69 protokołu kontroli.

Organ podatkowy w 2016 r. wydał 9 decyzji w sprawie zmiany wysokości wymiaru. Analizując zgromadzone materiały stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają przepisów Ordynacji podatkowej, na podstawie których wznowiono postępowanie i stwierdzono nieważność wcześniej wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku. Stosownie do treści art. 207 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Natomiast w wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej).

Zgodnie natomiast z art. 210 § 1 HYPERLINK "http://sip.lex.pl/"pktHYPERLINK "http://sip.lex.pl/" 6 Ordynacji podatkowej integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji. Natomiast z art. 210 § 4 oraz z art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 73 protokołu kontroli.

Badaniem objęto realizację przez wierzyciela obowiązków w zakresie windykacji zaległości podatkowych. Ustalono, iż w przypadku podatku od środków transportowych od osób fizycznych w 2017 r. łącznie nie wyegzekwowano zaległości w kwocie 3.218 zł – nie zostały one objęte egzekucją administracyjną poprzez wystawienie tytułów wykonawczych i przekazanie ich do realizacji – str. 79 protokołu kontroli.

Z tytułu podatku  od nieruchomości od osób prawnych nie wszczęto egzekucji i nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności w kwocie 18.797 zł – str. 83 protokołu kontroli. Natomiast łączne zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosiły 58.540 zł. W 2016 r. nie wystawiono upomnień na zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami i nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania powyższych należności. Powyższe opisy wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela  obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483).

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138).  Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

   Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu – str. 81 protokołu kontroli.

   W ramach kontroli prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości badaniu poddano 19 złożonych deklaracji i stwierdzono, że wszystkie objęte kontrolą deklaracje zostały złożone w terminie. Jedna jednostka nie złożyła deklaracji na podatek od nieruchomości – Ośrodek Pomocy Społecznej w Kobylinie Borzymach. Zgodnie z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Podatnicy mają obowiązek składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Wskazana jednostka wykorzystuje do prowadzenia swojej działalności lokal stanowiący własność gminy. Podczas kontroli Ośrodek Pomocy Społecznej złożył deklarację na podatek od nieruchomości wykazując podatek za 2017 r. w wysokości 229 zł  – str. 82 protokołu kontroli.

   Rada Gminy Kobylin-Borzymy nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie  przedłożyć Pan Wójt w ramach dbałości o kompletność dochodów – str. 83 protokołu kontroli.

   Nie opracowano zasad przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz planu kontroli. Organ podatkowy nie wykorzystał upoważnienia ustawowego wynikającego z działu VI Ordynacji podatkowej i nie przeprowadzał w 2016 r. i latach wcześniejszych kontroli w siedzibie podatników, mających na celu porównanie danych wykazanych w deklaracjach podatkowych (informacjach podatkowych) ze stanem faktycznym – str. 89 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość przyznawania dodatków specjalnych, jako składnika wynagrodzeń, ustalono, że przyznał Pan tego rodzaju dodatki pismami z dnia: 13 lipca 2016 r. dla inspektora ds. gospodarki przestrzennej i wodnej na okres od lipca do sierpnia 2016 r. oraz z dnia 17 sierpnia 2016 r. dla Sekretarza na sierpień 2016 r.; jako podstawę przyznania obu dodatków wskazano z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych. W pismach przyznających dodatek specjalny brak precyzyjnego uzasadnienia jego przyznania, tj. wskazania charakteru (rodzaju) zwiększonych obowiązków służbowych. Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Akt przyznający ten składnik wynagrodzenia powinien wskazywać dostatecznie jasno okoliczności uzasadniające jego przyznanie – str. 92 protokołu kontroli.

Prawidłowość udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych zbadano pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. 2013 r. poz. 167). Kontrola prawidłowości rozliczania kosztów podróży służbowych wykazała, że w dwóch przypadkach nie określono środka lokomocji do odbycia podróży służbowej wbrew § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto w dwóch przypadkach brak podpisu osoby przekładającej rachunek do rozliczenia oraz daty przedłożenia go do rozliczenia. W jednym zaś przypadku nie wskazano daty podróży służbowej – str. 97 protokołu kontroli.

Analiza wydatków z tytułu wypłacanego Panu ryczałtu za jazdy lokalne wykazała, że za wrzesień 2016 r. potrącono miesięczny ryczałt o 1 dzień urlopu, co wynika ze złożonego oświadczenia. Według ustaleń kontroli ryczałt powinien zostać potrącony dodatkowo za dzień 27 września 2016 r., w którym odbył Pan podróż służbową do miejscowości Grzymały Szczepankowskie. Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) ryczałt zmniejsza się o 1/22 za każdy dzień podróży służbowej trwającej ponad 8 godzin. Z rozliczenia kosztów podróży służbowej wynika, że podróż trwała ponad 8 godzin. Polecenie wyjazdu służbowego wystawione zostało Panu w celu udziału w obradach XXXI Forum ZGWWP. Mimo czasu podróży ponad 8 godzin na liście obecności w dniu 27 września 2016 r. został złożony przez Pana podpis.

Za miesiąc ten wypłacono Panu ryczałt w kwocie 239,34 zł, podczas gdy prawidłowo, po uwzględnieniu 2 dni nieobecności, powinna zostać wypłacona kwota 227,95 zł (różnica 11,39 zł) – str. 98-99 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą w Urzędzie Gminy Kobylin-Borzymy nie było ustalonych zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. W dniu 30 grudnia 2016 r. zostało wprowadzone przez Pana zarządzenie Nr 42/16 w sprawie Regulaminu udzielania zamówień, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. W związku z tym dokonano sprawdzenia zamówień o wartości nieprzekraczającej tej kwoty w świetle zasad wynikających z regulaminu obowiązującego w 2017 r. Badaniem objęto m.in. zamówienie na żywienie uczniów w Szkole Podstawowej w Kobylinie Borzymach w roku szkolnym 2017/2018. Ustalono, że w dniu 21 sierpnia 2017 r. zawarł Pan umowę z firmą gastronomiczną na przygotowanie ciepłych posiłków wraz z dostawą do Szkoły Podstawowej, w której przewidziano cenę w wysokości: 1,50 zł brutto za zupę i 4,50 zł brutto za drugie danie, nie specyfikując kosztów artykułów żywnościowych oraz innych kosztów (w szczególności przygotowania i dowozu) składających się na zaoferowaną cenę. Podobna umowa była zawarta wcześniej na rok szkolny 2016/2017 z cenami 0,81 zł za zupę i 3,32 zł za drugie danie.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia przedmiot zamówienia określono jako „Przygotowywanie ciepłych posiłków wraz z dostawą do Szkoły w Kobylinie-Borzymach”. Oferta dostawcy zawiera m.in. zapis: „Oświadczamy, że w cenie oferty zostały uwzględnione wszystkie koszty wykonania zamówienia, opisane w siwz oraz koszty ewentualnych prac nie wyszczególnionych w siwz, a niezbędnych do prawidłowego wykonania zamówienia”. W ofercie z 2016 r. znalazł się analogiczny zapis o uwzględnieniu w cenie całości kosztów usługi.

Z treści specyfikacji, ofert i umów, a także z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w Szkole Podstawowej w Kobylinie-Borzymach jednoznacznie wynika, że opłaty pobierane przez Szkołę za żywienie dzieci (stanowiące dochody budżetu) obejmują m.in. koszty przygotowania i dowozu tych posiłków. Jest to sprzeczne z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59), a wcześniej – do dnia 31 sierpnia 2017 r. – z art. 67a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198), z których wynika, że opłaty pobierane od uczniów za żywienie mogą dotyczyć wyłącznie zwrotu kosztów artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków. Założenie, że koszty przygotowania posiłków obciążają budżet gminy tylko w przypadku, gdy posiłki przygotowywane są w szkole tworzyłoby sytuację, w której rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których prowadzone są kuchnie, nie ponosiliby kosztów przygotowania posiłków, zaś rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których nie ma kuchni, zobowiązani byliby do poniesienia kosztów przygotowania dostarczanych posiłków. Interpretację w kwestii ponoszenia tych kosztów zaprezentował NSA m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (I OSK 1554/10, Lex nr 745087): Opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 u.s.o., powinny być ustalane (…) jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków (…).

Po ostatniej kontroli kompleksowej gminy Kobylin-Borzymy, przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w 2013 r., skierowano do Pana Wójta wniosek pokontrolny:  Określanie warunków zamówienia publicznego na przygotowanie i dowóz posiłków do Zespołu Szkół w sposób umożliwiający ustalenie kosztu „wsadu do kotła” i innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze możliwość realizacji obowiązku obciążania uczniów Zespołu Szkół wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłków (pkt 19 zaleceń). W informacji o sposobie wykonania zaleceń (pismo SE. 1710.4.2013 z 6 czerwca 2013 r.) przedstawił Pan: Nowe postępowanie przetargowe na przygotowanie i dowóz posiłków będzie przygotowane w sposób umożliwiający ustalenie kosztu tak zwanego „wsadu do kotła”.

Kontrola wykazała, że postępowanie przetargowe na dożywianie dzieci przeprowadzone na rok szkolny 2013/2014 również nie specyfikowało kosztów „wsadu do kotła” i innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku. Z powyższego wynika, że Pan Wójt niezgodnie z prawdą poinformował o sposobie wykonania tego zalecenia. W związku z tym kontrolujący zwrócili się do Pana o złożenie wyjaśnienia w tej sprawie. W odpowiedzi stwierdził Pan: W szkole zorganizowano punkt wydawania posiłków, w którym są zatrudnione dwie osoby łącznie na 1,0 etat. Posiłki są kupowane u dostawcy zewnętrznego, a wydawane są przez osoby zatrudnione w szkole. Rodzice uczniów ponoszą tylko koszt przygotowania posiłków. Nie są doliczane koszty pracowników wydających te posiłki ani też koszty prowadzenia punktu. W roku szkolnym 2015/2016 koszt posiłku kształtował się na dość niskim poziomie (…) Cena ta kształtowała się praktycznie w granicach kosztów „wsadu do kotła” w innych szkołach w okolicy, do których uczęszczali uczniowie z naszej gminy, za których koszty wyżywienia opłacał nasz Ośrodek Pomocy Społecznej. Ustalenie kosztu „wsadu do kotła” jest bardzo trudne, a wręcz niemożliwe na przyszły 10-cio miesięczny okres (na tyle zamawiamy posiłki). Przeprowadzając zamówienie można zażądać wskazania w ofercie od wykonawcy by określił koszt samego „wsadu do kotła” jednakże będzie to w praktyce niesprawdzalne. Firmy dostarczają posiłki o różnym składzie, do kilku, lub kilkunastu podmiotów jednego dnia. W tej sytuacji zweryfikowanie kosztów „wsadu do kotła”, dla konkretnego podmiotu przy częstych dostawach produktów ( zapewne też i częstych zmianach cen) będzie niezmiernie trudne i zapewne obarczone dużym błędem. Jedynie prowadzenie w szkole stołówki szkolnej w której sporządza się posiłki daje możliwość w pełni wyliczyć koszt tak zwanego „wsadu do kotła”, korzystając z posiadanych własnych danych – str. 101-105 protokołu kontroli.

Badanie udzielenia i realizacji zamówienia pn. „Remont dróg dojazdowych do pól w m. Kobylin Pogorzałki,  odcinek I – od km 0+000,00 do km 0+436,50, odcinek II - od km 0+000,00 do km 1+446,94” wykazało, że wydłużono pierwotny termin wykonania zamówienia z 31 października 2016 r. do 31 maja 2017 r. Przedmiotem zamówienia był remont nawierzchni dróg, remont nawierzchni na istniejących zjazdach, remont istniejących  rowów drogowych i remont urządzeń odwadniających. Zgodnie z § 8 umowy wykonawca zobowiązał się wykonać roboty objęte przedmiotem zmówienia nie później niż do 31 października 2016 r. W dniu 25 października 2016 r. wpłynęło do Urzędu pismo, w którym wykonawca zwrócił się z prośbą o przesunięcie terminu wykonania robót drogowych, podając jako uzasadnienie „ciągłe opady deszczu w dniach (…) oraz przelotne opady w dniach (…) uniemożliwiły prowadzenie prac związanych z wykonywaniem nawierzchni. Natomiast opady deszczu w dniach (…) nie pozwalają na zakończenie praz w wyznaczonym terminie”. W związku z tym został spisany protokół konieczności, zgodnie z którym po rozpatrzeniu wniosku wykonawcy i dokonaniu oględzin w terenie komisja zaproponowała przedłużenie terminu do 30 listopada 2016 r. Sporządzono stosowny aneks do umowy. W dniu 30 listopada 2016 r. został ponownie sporządzony protokół konieczności na okoliczność wydłużenia czasu realizacji zadania, tym razem bez pisemnego wniosku wykonawcy – w § 8 ust. 3 umowy wykonawca zobowiązany został do bieżącego informowania zamawiającego na piśmie o przeszkodach w zrealizowaniu w terminie przedmiotu umowy. Nie dochowano zatem trybu określonego umową. Strony ustaliły, że „ze względu na trwające niesprzyjające warunki atmosferyczne, pomimo prowadzonych prac nie można uzyskać zadowalających wyników aby dokonać pełnego odbioru wykonanych robót na wyżej wymienionych odcinkach dróg. Komisja proponuje dokonanie odbioru częściowego wykonanych prac remontowych dwóch odcinków dróg w m. Kobylin-Pogorzałki. Ponadto ww. komisja proponuje przełożenie terminu zakończenia robót do 31 maja 2017 r. celem wykonania prac zgodnie z projektem technicznym i ostatecznym zakończeniem powyższej inwestycji drogowej”. Aneks do umowy został sporządzony w dniu 30 listopada 2016 r.

W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że: (…) Jesienny termin wykonywania prac na drogach żwirowych nie jest najlepszy z uwagi na możliwość wystąpienia niekorzystnych warunków pogodowych.  Co prawda poprzednie lata i jesienie były dość suche, toteż sądziliśmy, że zadanie uda się wykonać. Niestety warunki pogodowe w październiku 2016 roku były bardzo niekorzystne – ciągłe opady deszczu. Dodatkowo nieustanny ruch maszyn rolniczych, na remontowanych drogach (wrześniowe i październikowe zbiory kukurydzy, oraz prace polowe) spowodowały, że Wykonawca pomimo dostarczenia kruszyw na wzmiankowane odcinki, nie był w stanie ich odpowiednio uformować, zagęścić i wykonać pozostałych prac. Odbierając drogi żwirowe zawsze żądamy odpowiedniego dogęszczenia nawierzchni, niemniej wiadomym jest, że nawet najlepiej dogęszczone kruszywo na jesieni podczas intensywnych opadów nasiąknie i zamieni się w błoto. (…) Uważamy, że takie rozwiązanie pozwoliło na właściwe wykonanie i odebranie wykonanych dróg (…) – str. 113-115 protokołu kontroli.

Na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Kobylin-Borzymy zawarta została w dniu 19 grudnia 2016 r. z MPO sp. z o.o umowa, w której postanowiono, że rozliczenie za wykonanie usługi następować będzie miesięcznie na podstawie faktury wystawionej przez wykonawcę i zatwierdzonej przez zamawiającego z załączonymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie odpadów do RIPOK lub instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Z ustaleń kontroli wynika, że wynagrodzenie wykonawcy wypłacano w terminie 30 dni od daty wpływu faktury i protokołów (raportów) miesięcznych wykonania usług za dany okres, w których wyszczególniono: kod odpadów, rodzaj odpadów ilość (mg) oraz sposób zagospodarowania odpadów (miejsce unieszkodliwienia, odzysku). Z kolei karty przekazania odpadów do ZPiUO w Czerwonym Borze przekazywano w okresie późniejszym, po opłaceniu faktur. W wyjaśnieniu w sprawie opłacania faktur mimo braku kart przekazania odpadów przedstawił Pan: Przygotowując postępowanie przetargowe (…) w warunkach umownych zapisano w § 3 ust 5 „Rozliczenie pomiędzy Stronami za wykonany przedmiot umowy następować będzie miesięcznie, na podstawie faktury wystawionej przez Wykonawcę i zatwierdzonej przez Zamawiającego z załączonymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie odpadów do RIPOK lub instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zapis jak okazało się w trakcie realizacji umowy był w praktyce nie do zrealizowania. Przedsiębiorca chcąc przekazać odpady do dalszego zagospodarowania gromadzi określoną (opłacalną) ilość. Z pojedynczej gminy odbierane są niewielkie ilości poszczególnych sortów, zanim przedsiębiorca zbierze odpowiednią ilość celem przekazania do dalszego przetworzenia mija nieraz dość długi czas – stąd też opóźnienia w przekazywaniu KPO.  Ustalona cena za usługę była ceną ryczałtową płatną w okresach miesięcznych a do faktur załączano dokument niewymagalny czyli raport z wykonania usługi który wskazywał na ilości odebranych odpadów z terenu Gminy. Jednakże zawsze po uzyskaniu karty przekazania odpadu wykonawca dosyłał brakujący dokument – str. 115-122 protokołu kontroli.

Badając wydatki ze środków przeznaczonych na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (str. 124-127 protokołu kontroli) ustalono m.in., że:

a) przekazano środki na realizację zadań programu Klubowi Rodzin Abstynenckich „Łabędź” w Wysokiem Mazowieckiem, w tym na jego działalność statutową, w wysokości 1.500 zł. Podstawę przyznania środków stanowiło porozumienie z 19 stycznia 2016 r. zawarte przez Pana Wójta z tym stowarzyszeniem Klubem Rodzin Abstynenckich „Łabędź”. W porozumieniu określono cele, na które mają być przeznaczone środki. Kontrola wykazała, że zlecenie realizacji zadań i przyznanie środków dla Klubu Rodzin Abstynenckich „Łabędź” nastąpiło z pominięciem przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817, ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu j.s.t. dotacje celowe na zdania publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań; art. 221 ust. 2 stanowi zaś, iż zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy z podmiotem. W sferze zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie znajdują się zadania objęte umową zawartą przez kontrolowaną jednostkę, takie jak przeciwdziałanie uzależnieniom i patologiom społecznym (art. 4 ust. 1 pkt 32);

b) opłacono wystawione przez „Psychologos” z Krakowa faktury za „Przeprowadzenie badań ankietowych w ramach Diagnozy Lokalnych Zagrożeń Społecznych” – 1.000 zł oraz „Opracowanie Diagnozy Lokalnych Zagrożeń Społecznych” – 700 zł. Z „Psychologos” zawarto w tej sprawie umowę w dniu 25 lutego 2016 r. Analiza celu przeznaczenia środków w kontekście postanowień GPPiRPA wykazuje, że nie posiada on dostatecznego związku z zadaniami określonymi w programie.

Przeprowadzona podczas kontroli problemowej w Szkole Podstawowej w Kobylinie-Borzymach analiza przepisów uchwały Nr XXXI/166/14 Rady Gminy Kobylin-Borzymy z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Kobylin-Borzymy… wykazała, że w zakresie przyznawania godzin ponadwymiarowych nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze w szkołach zawiera ona regulacje, które są sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawy Karta Nauczyciela. Z treści uchwały wynika bowiem, że nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze można przyznać 3 godziny ponadwymiarowe tygodniowo, niezależnie od obowiązującego ich tygodniowego obowiązkowego wymiaru. Tymczasem według obowiązującego art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Mając na uwadze, że ustalony dyrektorowi SP w Kobylinie-Borzymach tygodniowy wymiar godzin zajęć wynosi 3 godziny, zastosowanie przepisów uchwały w zakresie podanej w niej maksymalnej liczby godzin ponadwymiarowych prowadziłoby do naruszenia art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela. W wyniku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie realizacji godzin ponadwymiarowych przez dyrektora i wicedyrektora Szkoły.

Dodatkowym argumentem za uchyleniem omawianych regulacji uchwały jest wejście w życie z dniem 1 września 2018 r. dodanego do art. 42 Karty Nauczyciela ust. 6a –

na mocy art. 76 pkt 22 lit. c) w zw. z art. 147 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) – zgodnie z którym dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego do błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt,

b) niezwłoczne objęcie ewidencją księgową rozrachunków z tytułu użytkowania wieczystego; w tym celu:

- wprowadzenie do ewidencji syntetycznej, na konto 221, kwot zaległości (z uwzględnieniem należnych odsetek) i nadpłat wynikających z rozliczeń z użytkownikami wieczystymi według stanu na koniec 2017 r. oraz wykazanie ich w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r.,

- coroczne dokonywanie na początku roku przypisu należnych na danych rok opłat za użytkowanie wieczyste zapisem Wn 221 – Ma 720,

- założenie ewidencji analitycznej rozrachunków z poszczególnymi użytkownikami wieczystymi, prowadzonej zgodnie z wymaganiami ustawy o rachunkowości stawianymi dla ksiąg rachunkowych,

c) coroczne dokonywanie na początku roku przypisu należnych na dany rok opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z decyzji wieloletnich, zapisem Wn 221 – Ma 720,

d) księgowanie na koncie 720 przychodów z tytułu dochodów budżetowych wymienionych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, mając na uwadze, że na koncie 750 powinny być ujmowane wyłącznie przychody finansowe wskazane obowiązującym opisem tego konta,

e) ustalanie rzetelnych, dwustronnych sald kont rozrachunkowych, jeżeli ujęte są na nich zarówno należności, jak i zobowiązania,

f) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 133-2 według poszczególnych rachunków bankowych lokat,

g) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału odsetek od wszystkich niezapłaconych w terminie należności,

h) wprowadzenie do ewidencji księgowej wartości wszystkich gruntów stanowiących własność gminy,

i) ujmowanie w ewidencji księgowej poszczególnych pozostałych środków trwałych jako odrębnych obiektów, z uwzględnieniem przyjętej w przepisach wewnętrznych zasady kwalifikowania pozostałych środków trwałych do ujęcia na koncie 013 w zależności od ich wartości,

j) ujmowanie na koncie 011 środków trwałych o wartości przekraczającej kwotę określoną w art. 16f ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, tj. od 1 stycznia 2018 r. kwotę 10.000 zł,

k) ujmowanie na koncie 310 wartości ustalonego w drodze inwentaryzacji stanu materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu, z jednoczesną korektą kosztów,

l) ujmowanie wyników rozliczenia stwierdzonych różnic inwentaryzacyjnych w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji.

2. W zakresie sprawozdawczości:

a) zapewnienie prawidłowego sporządzania sprawozdawczości przez Szkołę Podstawową w Kobylinie-Borzymach, mając na uwadze, że stwierdzone błędy w sprawozdaniu powinny skutkować spowodowaniem sporządzenia jego korekty, a nie dokonywaniem nieprzewidzianych przepisami prawa zapisów na koncie 960 w ewidencji budżetu,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N danych w pozycji N3. „gotówka i depozyty” zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia,

c) zaprzestanie wypełniania kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ; wypełnianie tej kolumny wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym,

d) zapewnienie wykazywania w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S, przez jednostki realizujące zadania zlecone, należnych gminie dochodów związanych z realizacją tych zadań w par. 2360, mając na uwadze zapewnienie możliwości prawidłowego sporządzenia zbiorczego Rb-27S,

e) wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-28S zgodnie z danymi ewidencji księgowej; w przypadku zmiany danych ewidencyjnych po sporządzeniu sprawozdania dokonywanie stosownej korekty sprawozdania,

f) prawidłowe wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S danych w zakresie należności pozostałych do zapłaty z tytułu odsetek.

3. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, ze szczególnym zwróceniem uwagi, aby wydatki na zadania podlegające finansowaniu z wydatków bieżących nie były finansowane wydatkami majątkowymi.

4. Sporządzanie planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

5. Niezwłoczne opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz wskazanie Radzie na obowiązek jej podjęcia.

6. W zakresie dzierżawy budynku „ośrodka zdrowia”:

a) dokonanie zmiany umowy z dzierżawcą poprzez wyłączenie z jej przedmiotu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku,

b) zawarcie przez Pana Wójta umów najmu z lokatorami zajmującymi mieszkania w tym budynku, zgodnie z zasadami określonymi ustawą o ochronie praw lokatorów… i obowiązującymi uchwałami Rady Gminy; określenie w tych umowach czynszu za najem zgodnie z zasadami obowiązującymi na terenie gminy,

c) ustalenie odpłatności za korytarz w budynku, z uwzględnieniem faktu korzystania z niego przez więcej niż jeden podmiot, tj. przez dzierżawcę części użytkowej i najemców lokali mieszkalnych.

7. Rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami za dany okres rozliczeniowy, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…

8. Zgodną z prawem realizację obowiązków spoczywających na Urzędzie Gminy jako przedsiębiorstwie wodociągowym, wynikających ze znowelizowanych przepisów ustawy o zbiorowy zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową infrastruktury technicznej i podziałem nieruchomości.

10. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

11. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wydawania              decyzji w sprawie zobowiązań podatkowych.

12. Podjęcie zdecydowanych działań zapewniających terminowe i kompletne podejmowanie działań windykacyjnych w zakresie podatków i opłat lokalnych, z uwzględnieniem przepisów podanych w części opisowej wystąpienia.

13. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

14. Zachowanie powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

15. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie opłaty prolongacyjnej.

16. Opracowanie zasad oraz planu kontroli podatkowych, o których mowa we wskazanych przepisach Ordynacji podatkowej.

17. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatków specjalnych dla pracowników Urzędu, tj. wskazywanie dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności) w pismach przyznających dodatek.

18. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia uchybień w zakresie wystawiania poleceń wyjazdu służbowego i rozliczania wynikających z nich kosztów.

19. Pomniejszanie ryczałtu za używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych o 1/22 za każdy dzień, w którym odbywał Pan podróż służbową trwającą ponad 8 godzin. Dokonanie zwrotu kwoty 11,39 zł, o którą zawyżono ryczałt za wrzesień 2016 r.

20. W zakresie żywienia uczniów Szkoły Podstawowej w Kobylinie-Borzymach:

a) określanie warunków zamówienia na dostawę posiłków w sposób zapewniający możliwość ustalenia kosztu artykułów żywnościowych zużywanych na przygotowane posiłku („wsadu do kotła”) oraz pozostałych kosztów składających się na oferowaną cenę posiłku, co ma umożliwić realizację przez dyrektora Szkoły obowiązku ustalania opłat pobieranych od uczniów na poziomie kosztów artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków,

b) wystąpienie do dostawcy (dostawców) posiłków w bieżącym roku i w latach wcześniejszych o wskazanie, jaką kwotę w ramach pobieranych dotychczas opłat za jeden obiad stanowiły koszty zakupu artykułów żywnościowych zużywanych do przygotowania posiłków, a jaką koszty przygotowania i dostawy obiadów oraz inne koszty (np. zysk wykonawcy), oraz przekazanie danych w tym zakresie dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Kobylinie-Borzymach celem dokonania zwrotów nienależnie pobranych kwot,

c) zapewnienie w budżecie gminy środków na wydatki tytułem zwrotu opłat za obiady pobranych od uczniów Szkoły Podstawowej w Kobylinie-Borzymach bezpodstawnie, tj. w części obejmującej koszty przygotowania i dowozu posiłków podane przez dostawcę na podstawie wniosku poprzedzającego.

21. Przestrzeganie określonego w umowie z wykonawcą trybu przesuwania terminu realizacji zamówienia publicznego.

22. Opłacanie faktur za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych po przedstawieniu przez wykonawcę dokumentów wymaganych umową. Ewentualnie rozważenie sformułowania w umowie podstaw opłacenia faktury w sposób adekwatny do potrzeb jednostki, stosownie do treści złożonego przez Pana wyjaśnienia.

23. Zlecanie realizacji zadań publicznych stowarzyszeniom z zastosowaniem przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

24. Wydatkowanie środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na cele wykazujące wyraźny związek z zadaniami określonymi w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

25. Przedłożenie Radzie Gminy Kobylin-Borzymy projektu zmiany uchwały Nr XXXI/166/14, uchylającego przepisy dotyczące liczby godzin ponadwymiarowych przyznawanych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze.

26. Rzetelne wykonywanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny na podstawie art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku