Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Rudka

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 listopada 2017 roku (znak: RIO.I.6001-10/17), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Anusiewicz

Wójt Gminy Rudka

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Rudka za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Rudka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono istotne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

           W obrębie zagadnień związanych z zadłużeniem gminy stwierdzono zaciąganie zobowiązań przeznaczonych na finansowanie budżetu w 2015 i 2016 r. pomimo braku wymaganych limitów i upoważnień określonych uchwałą budżetową. W obu wymienionych latach dotyczyło to kwot po 300.000 zł. Artykuł 212 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) stanowi, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1. Przepis ten koresponduje z art. 91 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym suma zaciągniętych kredytów i pożyczek nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

           Z ustaleń kontroli wynika, że na podstawie umowy z dnia 10 grudnia 2015 r. zaciągnął Pan w Banku Spółdzielczym w Brańsku, przy kontrasygnacie Skarbnika Gminy, kredyt w kwocie 300.000 zł na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na okres od 10 grudnia 2015 r. do 10 grudnia 2016 r. (kredyt ewidencjonowano na koncie 134-12 określonym jako „Kredyty bankowe – w rachunku bieżącym”). Z harmonogramu spłat stanowiącego załącznik do umowy wynika, iż spłata kredytu miała nastąpić jednorazowo w dniu 10 grudnia 2016 r., zaś prognozowane odsetki wynosiły 10.110,02 zł. Faktyczna spłata miała miejsce 4 stycznia 2016 r. W uchwale budżetowej na 2015 r. (według wersji wprowadzonej uchwałą Nr VI/46/2015 Rady Gminy Rudka z dnia 26 listopada 2015 r. obowiązującej do końca 2015 r.) ustalone były następujące limity zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek:

- na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu w kwocie 300.000 zł – w wykonaniu okazano umowę z dnia 2 stycznia 2015 r. zawartą z Bankiem Spółdzielczym w Brańsku na kredyt krótkoterminowy w rachunku bieżącym w maksymalnej kwocie 300.000 zł; kredytu udzielono do dnia 31 grudnia 2015 r.,

- na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu w kwocie 157.332 zł, w tym na wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE – w wykonaniu okazano umowę z dnia 10 grudnia 2015 r. zawartą z Bankiem Spółdzielczym w Brańsku na kredyt w kwocie 157.332 zł na pokrycie deficytu 2015 r. spowodowanego realizacją budowy „Nadbużańskiej szerokopasmowej sieci dystrybucyjnej”; kredytu udzielono na okres od 10 grudnia 2015 r. do 10 grudnia 2016 r. (ewidencjonowano na koncie 134-14); spłat kredytu dokonano w dniach 16 maja i 9 września 2016 r.,

- na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek w kwocie 70.337 zł – w wykonaniu okazano umowę z dnia 10 grudnia 2015 r. zawartą z Bankiem Spółdzielczym w Brańsku na kredyt w kwocie 70.337 zł na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek; kredytu udzielono na okres od 10 grudnia 2015 r. do 11 grudnia 2016 r. (ewidencjonowano na koncie 134-13); spłaty kredytu dokonano w dacie 30 marca 2016 r.

Łączna planowana suma przychodów z tytułu kredytów na finansowanie budżetu w 2015 r. wynosiła 227.669 zł, a więc nie zawierała w sobie kredytu na sumę 300.000 zł, który zaciągnięto 10 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na pytanie o przyczyny zaciągnięcia kredytu pomimo braku upoważnienia w uchwale budżetowej wskazał Pan, wspólnie ze Skarbnikiem, iż gmina od 15 września 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. objęta była programem naprawczym, który nakładał wiele restrykcji oraz ograniczeń. W 2015 roku realizowane były inwestycje z wcześniej podpisanych umów między innymi z porozumienia z innymi gminami w sprawie wspólnej realizacji projektu pn. „Budowa nadbużańskiej szerokopasmowej sieci dystrybucyjnej”. Wartość tego zadania znacznie wzrosła w stosunku do pierwotnej wartości a wynikło to ze zmiany koncepcji technicznej budowy sieci. To bardzo utrudniło naprawienie błędu związanego z kredytem z umowy 856/001/12/1001300, który trzeba było rozwiązać w taki sposób, aby nie narazić Gminy na dodatkowe koszy.

           Podobnie zaciągnął Pan w Banku Spółdzielczym w Brańsku, przy kontrasygnacie Skarbnika, kredyt w kwocie 300.000 zł na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na podstawie umowy z dnia 24 października 2016 r. Kredyt został zaciągnięty na okres od 24 października 2016 r. do 24 października 2017 r. Z harmonogramu spłat stanowiącego załącznik do umowy wynikało, iż spłata kredytu ma nastąpić jednorazowo w dniu 24 października 2017 r., zaś prognozowane odsetki wynosiły 8.999,99 zł. Faktyczna spłata miała miejsce 9 stycznia 2017 r. Z uchwały budżetowej na 2016 r. (według wersji wprowadzonej uchwałą Nr X/76/2016 Rady Gminy Rudka z dnia 30 września 2016 r. obowiązującej do końca 2016 r.) wynikały następujące limity zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek:

- na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu w kwocie 300.000 zł – w wykonaniu okazano umowę z dnia 4 stycznia 2016 r. zawartą z Bankiem Spółdzielczym w Brańsku na kredyt krótkoterminowy w rachunku bieżącym w maksymalnej kwocie 300.000 zł, kredytu udzielono do dnia 31 grudnia 2016 r.,

- na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek w kwocie 150.000 zł – w wykonaniu okazano umowę z dnia 24 października 2016 r. zawartą z Bankiem Spółdzielczym w Brańsku na kredyt kwocie 150.000 zł na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek; umową przewidziano karencję w spłacie kredytu do końca 2017 r. (kredyt ewidencjonowano na koncie 134-11).

Łączna planowana suma przychodów z tytułu kredytów w 2016 r. wynosiła 150.000 zł, co oznacza, że nie uwzględniała kredytu na sumę 300.000 zł zaciągniętego 24 października 2016 r. Wyjaśniono, iż w roku 2016 dalej obowiązywał program naprawczy, sytuacja gminy nie zmieniła w związku z klęską żywiołową jaka dotknęła Gminę 17 czerwca 2016 r. Został zniszczony dach oraz część ściany budynku Urzędu Gminy. Do już istniejących problemów finansowych doszły nowe, które skomplikowały wyjście z błędu z 2014 roku.

           Podkreślenia wymaga, iż przychody z tytułu omówionych wyżej kredytów w kwocie 300.000 zł, zaciągniętych odpowiednio w dniu 10 grudnia 2015 r. i 24 października 2016 r., nie zostały wykazane w sprawozdaniach Rb-NDS za okres 2015 r. i 2016 r. Na gruncie postanowień § 13 pkt 5 lit. a) załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) dane po stronie wykonania dotyczące przychodów z tytułu kredytów zawierają łączne kwoty dla poszczególnych tytułów i powinny być zgodne z danymi wynikającymi z urządzeń księgowych za dany okres sprawozdawczy. Dodatkowo, sumy rozchodów z tytułu spłat tych kredytów nie zostały ujęte w sprawozdaniach Rb-NDS za okres 2016 r. i do końca I półrocza 2017 r. pomimo, iż faktyczne spłaty miały miejsce w styczniu 2016 r. i styczniu 2017 r. (w dniu uruchomienia limitów kredytów w rachunku bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu w kwotach po 300.000 zł), przy terminach spłat upływających odpowiednio 10 grudnia 2016 r. i 24 października 2017 r. Z przepisów § 13 pkt 6 załącznika nr 39 do przywołanego rozporządzenia wynika, iż dane dotyczące rozchodów po stronie wykonania powinny być zgodne z wykonanymi rozchodami wynikającymi z urządzeń księgowych za dany okres sprawozdawczy.

           Dodania wymaga, iż dane sprawozdania Rb-NDS za okres 2015 r. w zakresie dotyczącym wykonania rozchodów z tytułu spłat kredytów i pożyczek (100.808 zł) nie wykazywały zgodności z danymi strony Wn konta 134 „Kredyty bankowe” i konta 260 „Zobowiązania finansowe”, które wyniosły łącznie 400.808 zł (różnica 300.000 zł). Podobnie, dane sprawozdania Rb-NDS za okres 2016 r. w zakresie wykonania rozchodów z tytułu kredytów i pożyczek (400.789 zł) różniły się od obrotów strony Wn kont 134 i 260 (wynoszących łącznie 700.789 zł) także o 300.000 zł. Kwoty rozchodów nie objęte sprawozdawczością (po 300.000 zł) wynikały z obrotów konta 134-12 (strony Wn) wykorzystywanego do ujmowania wskazanych wyżej kredytów zaciągniętych 10 grudnia 2015 r. i 24 października 2016 r.

           Przedstawione nieprawidłowości, polegające na zaciąganiu kredytów bez upoważnienia oraz nie wykazywaniu ich w sprawozdawczości, wykazują ścisły związek z nierzetelnym prowadzeniem ewidencji do subkonta 134-12, które zarówno na koniec 2015 r., jak i 2016 r. nie wykazywało salda Ma w wysokości 300.000 zł pomimo istnienia zobowiązań z tytułu kredytów w takiej wysokości. Tym samym zaciągnięcie kredytów pomimo braku limitów na ten cel w uchwałach budżetowych dodatkowo nie znajdowało odzwierciedlenia w odpowiednich danych ksiąg rachunkowych. Stwierdzone okoliczności wypełniają przesłanki nierzetelności ksiąg rachunkowych w tym zakresie, co narusza zasadę wyrażoną w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.). Niezgodność danych ksiąg ze stanem faktycznym rzutowała zaś na zniekształcenie danych sprawozdawczości. W szczególności należy zwrócić uwagę, że istniejące faktycznie na koniec roku, a niewynikające z salda konta 134, zobowiązania z tytułu kredytów nie zostały wykazane w sprawozdaniach Rb-Z za okres 2015 i 2016 r. i w bilansach z wykonania budżetu gminy za te lata.

           Okoliczność niewystępowania na koncie 134-12 na koniec 2015 i 2016 r. zobowiązań z tytułu kredytów w wysokości 300.000 zł ma swoje źródło w operacji, która miała miejsce w dniu 18 listopada 2014 r. W tym dniu gmina Rudka otrzymała przelew z rachunku bankowego nr 51 80630001… (na którym tego samego dnia Bank Spółdzielczy w Brańsku uruchomił kredyt tzw. konsolidacyjny w wysokości 5.582.765 zł) na rachunek budżetu gminy kwoty 353.325 zł, którą to operację na wyciągu bankowym opisano jako całkowita spłata kredytu nr 856/001/12/1001300 (przywołana w wyciągu umowa o kredyt inwestycyjny pochodziła z 1 sierpnia 2012 r. i została zawarta na okres do 1 marca 2022 r.; zobowiązanie z niej wynikające w kwocie 353.325 zł zostało objęte kredytem konsolidacyjnym, co skutkowało jego przeksięgowaniem w dacie 20 listopada 2014 r. z subkonta 134-9 na subkonto 134-11 prowadzone dla kredytu konsolidacyjnego). Skarbnik w udzielonym wyjaśnieniu argumentowała, iż kwota 353.325 zł omyłkowo wpłynęła na rachunek Urzędu Gminy przy realizacji umowy nr 1169/001/14/1001300 dotyczącej kredytu konsolidacyjnego. Pomimo omyłkowego – jak wskazano w wyjaśnieniu – wpływu, otrzymanej kwoty nie potraktowano jako sumy do wyjaśnienia (co powinno skutkować ujęciem jej jako zobowiązania na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”), lecz w zakresie kwoty 300.000 zł bezpodstawnie przyjęto na dochody budżetu gminy za 2014 r. w rozdz. 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”, par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów”, zaś na kwotę 54.000 zł utworzono lokatę przelewając środki w tej wysokości na wyodrębniony rachunek lokaty. Dodania wymaga, iż operacja utworzenia lokaty nie znalazła odzwierciedlenia w ewidencji budżetu – brak stosownego zapisu księgowego na koncie 133 „Rachunek budżetu” potwierdzającego wpływ tej kwoty i jej przekazanie na rachunek lokaty. Z dekretacji zawartej na okazanym wyciągu bankowym z dnia 18 listopada 2014 r. wynika jedynie, iż w ramach kwoty przelanej na lokatę wydzielono sumę 675 zł, którą ujęto zapisami Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133 w ewidencji budżetu i Wn 402 „Usługi obce” – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Urzędu, bezpodstawnie traktując ją jako wydatki budżetowe. Odnosząc się do tych kwestii Skarbnik wskazała, iż: kwota 300.000 zł wynikała z błędnie otrzymanych środków; po ujawnieniu błędu powstał problem z zaksięgowaniem tych środków; zaczęto dokonywać poprawek (..), ale nie wiadomo było jak je zaksięgować, więc zaksięgowano jako dochód. Dodała ponadto: dniu 2 stycznia 2015 r. okazało się, że powstał błąd związany ze spłatą kredytu, lokatę przeznaczono na jego spłatę. Zmieniono księgowanie przyjmując, że środki znajdujące się na lokacie nie są naszymi środkami a różnicę 675 zł księgując jako wydatek.

           Przedstawione zapisy księgowe skutkowały zawyżeniem dochodów budżetu za 2014 r. o 300.000 zł oraz wydatków budżetu o 675 zł, a tym samym zniekształceniem wyniku budżetu za 2014 r.

Z ustaleń kontroli wynika, iż w dniu 2 stycznia 2015 r., będącym jednocześnie dniem udostępnienia gminie przez Bank Spółdzielczy w Brańsku kredytu w rachunku bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu w 2015 r. do kwoty 300.000 zł, z rachunku budżetu na rachunek bankowy nr 68 80630001…, (przyporządkowany dla kredytu zaciągniętego na kwotę 370.650 zł), przelano część z omawianej sumy, a mianowicie kwotę 299.237,07 zł. Należy wskazać, iż przelew na rachunek bankowy kredytu z 2012 r. nie znajdował w tym momencie uzasadnienia, gdyż – jak wcześniej wskazano – kredyt ów został objęty kredytem konsolidacyjnym. Przelew opisano jako spłata całości kredytu 6868 80630001… i ujęto zapisem Wn 134-12 „Kredyty bankowe – kredyt w rachunku bieżącym” – Ma 133. Zastosowany sposób księgowania, właściwy spłacie kredytu, nie miał uzasadnienia w danych ewidencyjnych, ponieważ środki otrzymane od banku w dniu 18 listopada 2014 r. nie były zaksięgowane jako zobowiązanie z tytułu kredytu. W efekcie zawyżono obroty strony Wn konta 134-12 o spłatę środków, które nie były wcześniej ujęte po stronie Ma tego konta, ani żadnego innego konta prowadzonego w ramach konta 134.

Od czasu operacji z 2 stycznia 2015 r. konto 134-12 wykazywało nierealne saldo strony Wn w wysokości 300.000 zł. Z kolei w momencie zaciągnięcia w dniu 10 grudnia 2015 r. kredytu na kwotę 300.000 zł (ewidencjonowanego na tym samym subkoncie), nierealne saldo Wn tego konta zostało zniesione, w efekcie czego konto 134-12 na koniec 2015 r. nie wykazywało żadnego salda. Zgodnie z rzeczywistością powinno zaś wykazywać po stronie Ma saldo zobowiązań w wysokości 300.000 zł. Zawyżenie strony Wn tego konta dokładnie o 300.000 zł (przelew z 2 stycznia 2015 r. – jak wyżej wskazano – dotyczył kwoty 299.237,07 zł) nastąpiło dzięki bezpodstawnemu ujęciu w dniu 20 kwietnia 2015 r. na stronie Wn subkonta 134-12 w korespondencji z kontem 133 kwoty 762,93 zł (która łącznie z przelewem kwoty 299.237,07 zł daje sumę 300.000 zł) ze wskazaniem jako przeksięgowanie kredytu. Wskazaną kwotę ujęto jednocześnie jako dochód z tytułu odsetek w rozdz. 75814 „Różne rozliczenia finansowe” par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek”, dokonując zapisu na koncie 133 pomimo braku wyciągu bankowego.

           Nadto, w dniu 2 stycznia 2015 r. z rachunku bankowego lokaty dokonano przelewu na rachunek bankowy nr 68 80630001… środków w łącznej kwocie 54.087,04 zł (sumę 87,04 zł stanowiły odsetki przypisane przez bank), jako likwidacja lokaty. Wskazana operacja, jako że nie dotyczyła rachunku budżetu lub innego rachunku ewidencjonowanego w księgach, nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w ewidencji budżetu. Odnosząc się do powodów braku przekazania sumy ze zlikwidowanej lokaty na rachunek budżetu Skarbnik wskazała, iż środki potraktowano jako spłatę kredytu z umowy 856/001/12/1001300.

           Okoliczność braku salda zobowiązań na subkoncie 134-12 na koniec 2016 r., pomimo zaciągnięcia w dniu 24 października 2016 r. kredytu w kwocie 300.000 zł (spłaconego 9 stycznia 2017 r.), wynikała z kolei z ujęcia spłaty kredytu zaciągniętego 10 grudnia 2015 r., dokonanej w dniu 4 stycznia 2016 r., zapisem Wn 134-12 – Ma 133. Powyższe spowodowało, że do dnia 24 października 2016 r. konto 134-12 wykazywało nierealne saldo Wn w wysokości 300.000 zł, zaś po tym dniu, w związku z ujęciem na jego stronie Ma operacji faktycznego zaciągnięciu kredytu na 300.000 zł podlegającego spłacie w następnym roku budżetowym, nie wykazywało żadnego salda, co także było niezgodne z rzeczywistością. Wskazanym zapisem po raz kolejny doprowadzono do nierzetelności ksiąg rachunkowych budżetu w zakresie stanu zobowiązań z tytułu kredytów, tworząc sytuację, którą można określić ewidencyjnym „zatuszowaniem” faktu zaciągania przez gminę kredytu bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej.

           W analogiczny sposób postąpiono w 2017 r. Spłatę kredytu zaciągniętego 24 października 2016 r., dokonaną w dniu 9 stycznia 2017 r., ujęto zapisem Wn 134-12 – Ma 133. W związku z powyższym, według okazanego w trakcie kontroli zestawienia obrotów i sald budżetu (wydruk z dnia 22 sierpnia 2017 r.) subkonto 134-12 wykazywało nierealne saldo Wn. Jest to niezgodne z zasadami funkcjonowania konta 134 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zgodnie z którymi konto 134 może wykazywać jedynie saldo Ma oznaczające zadłużenie z tytułu kredytów zaciągniętych na finansowanie budżetu.

Należy przy tym dodać, że brak korekty nierealnych danych ewidencji budżetu, prezentowanych od czasu zapisów dokonanych 18 listopada 2014 r. i 2 stycznia 2015 r., skutkuje także zawyżeniem od 2015 r. o kwotę 300.000 zł skumulowanego wyniku budżetu na koncie 960 „Skumulowane wyniki budżetu” – str. 12 i 114-120 protokołu kontroli.

Czynności kontrolne w odniesieniu do sprawozdawczości jednostki, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazały nieujęcie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z za lata 2013-2017 zobowiązań (w całości wymagalnych) wykazanych na koncie 240-1 wykorzystywanym do ewidencji naliczania odpisu na ZFŚS oraz przekazywania równowartości naliczonego odpisu na rachunek Funduszu. Z ustaleń kontroli wynika, iż saldo Ma tego konta na koniec poszczególnych okresów sprawozdawczych (pominięte przy sporządzaniu sprawozdawczości) wynosiło: 28.055,07 zł na koniec 2013 r., 34.399,42 zł na koniec 2014 r., 40.130,64 zł na koniec 2015 r., 24.275,78 zł na koniec 2016 r. i 28.886,46 zł na dzień 30 czerwca 2017 r. W świetle przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Zasady sporządzania sprawozdań Rb-28S, wynikające z § 8 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 39 do przywołanego rozporządzenia, stanowią o obowiązku wykazania w kolumnie „Zobowiązania wymagalne” zobowiązań, których termin zapłaty minął przed upływem okresu sprawozdawczego, a nie są ani przedawnione ani umorzone. Zobowiązania wymagalne podlegają ponadto wykazaniu w sprawozdaniu Rb-Z, co wynika z zasad jego sporządzania zawartych w § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. W udzielonej w tej sprawie odpowiedzi Skarbnik argumentowała, iż nie uznano ich jako zobowiązania wymagalne.

           Jak ustalono, saldo konta 240-1 wynikało z nieterminowego przekazywania, począwszy od 2013 r. do dnia kontroli, odpisów na ZFŚS. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800, ze zm.), równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń naliczonych na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów. Dodania wymaga, iż w 2017 r. naliczenie odpisu stanowiło sumę 30.866,68 zł, z czego do dnia zakończenia kontroli (28 sierpnia 2017 r.) na rachunek ZFŚS przelano łącznie 26.256 zł (tj. 75% równowartości odpisu (23.150,01 zł oraz 3.105,99 zł jako odpis „zaległy”).

Ponadto z danych ewidencyjnych do konta 240-1 i 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” za okres 2015 i 2016 r. wynika, iż badana jednostka stosowała praktykę polegającą na zwracaniu części środków uprzednio przelanych na rachunek ZFŚS tytułem odpisu (w tym zaległego za lata poprzednie) z powrotem na rachunek budżetu; operacje wpływu i zwrotu środków z rachunku ZFŚS na rachunek budżetu obrazowano zapisami: Wn 135 – Ma 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” i Wn 851 – Ma 135 oraz Wn 240-1 – Ma 130-2 i zapisem ujemnym Wn 240-1 – Ma 130-2 (jako zmniejszenie wydatków z tytułu odpisu; w ewidencji budżetu zwrot ujmowano Wn 133 – Ma 223). Powyższe dotyczyło kwoty 37.609 zł w 2015 r. i 10.800 zł w 2016 r. Należy wskazać na brak uzasadnienia dla tego typu operacji. Ich skutek był identyczny z nieprzekazaniem w ogóle odpisu w danej kwocie –  str. 25-28 protokołu kontroli.

Podsumowując ustalenia dotyczące zadłużenia gminy należy wskazać, że rzeczywista kwota długu z tytułu kredytów i zobowiązań wymagalnych została zaniżona w sprawozdawczości według stanu na koniec 2015 r. o 340.130,64 zł, zaś w sprawozdawczości według stanu na koniec 2016 r. o 324.275,78 zł.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) w zakładowym planie kont budżetu przewidziano konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” do „rozliczeń” z Urzędem Gminy, mimo iż z uwagi na brak rachunku bieżącego Urzędu nie jest możliwe wystąpienie operacji odprowadzenia przez Urząd dochodów na rachunek budżetu i otrzymania przez Urząd środków na wydatki, do ewidencji których służą zgodnie z rozporządzeniem konta 222 i 223. Według opisu zawartego w zakładowym planie kont wpływ dochodów budżetowych na rachunek budżetu stanowi operację równoważną z przekazaniem dochodów z rachunku Urzędu na rachunek budżetu i jest ujmowany na stronie Wn konta 133 w korespondencji z kontem 222, zaś wydatek objęty planem finansowym Urzędu stanowi operację równoważną z przelewem środków z rachunku budżetu na wydatki Urzędu i księgowane są na stronie Ma konta 133 w korespondencji z kontem 223. Przyjęte rozwiązanie stosowano w praktyce, pomimo iż w ewidencji Urzędu nie wyodrębniono kont 222 i 223. Wskazać należy, że przy faktycznym występowaniu operacji podlegających ujęciu na kontach 222 i 223, są one ujmowane na tych kontach zarówno w księgach budżetu, jak i w księgach jednostki budżetowej, z którą budżet prowadzi rozliczenia z tytułu otrzymanych dochodów lub przekazanych środków na wydatki – str. 8 i 28 protokołu kontroli,

b) zasady ewidencji materiałów nie zostały należycie opisane. Z jednej strony postanowiono, iż jednostka nie prowadzi ewidencji obrotu materiałowego; materiały zakupione na potrzeby administracyjno-gospodarcze, w tym materiały biurowe, gospodarcze, środki czystości odpisuje się w koszty w momencie zakupu; w przypadku gdy materiały – olej opałowy, gaz, węgiel, olej napędowy i etylina nie zostały zużyte do końca roku, to te pozostałe ilości materiałów obejmuje się spisem z natury i po wycenie ujmuje się ich wartość na koncie 310 „Materiały” zmniejszając równocześnie odpowiednio koszty. W innym miejscu regulacji wewnętrznych przewidziano zaś, że konto 310 służy do ewidencji zapasów materiałów znajdujących się w magazynach własnych i obcych oraz we własnym i obcym przerobie; na jego stronie Wn ujmuje się zwiększenie ilości i wartości stanu zapasów materiałów, a na stronie Ma jego zmniejszenia (…) ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 310 zapewnia możliwość ustalenia stanu zapasów materiałów, prowadzi się ewidencję ilościowo-wartościową według poszczególnych rodzajów i grup. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce żadne materiały nie były objęte gospodarką materiałową – jednostka nie prowadziła magazynu, zaś całość materiałów odpisywano w koszty w momencie zakupu) – stąd zacytowany opis konta 310 (drugi z cytowanych fragmentów) był niedostosowany do stanu faktycznego – str. 123-124 protokołu kontroli,

c) zakładowy plan kont Urzędu rozszerzono o nieprzewidziane załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 410 „Inne świadczenia finansowane z budżetu”, w opisie którego określono, że na stronie Wn ujmuje się poniesione koszty z tytułu innych świadczeń finansowanych z budżetu, do których zaliczamy różne wydatki na rzecz osób fizycznych, świadczenia społeczne, stypendia dla uczniów, inne formy pomocy dla uczniów. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce za pośrednictwem konta 410 ewidencjonowano koszty związane z wypłatą diet dla radnych; odpowiadały one wydatkom sklasyfikowanym w par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” (według sprawozdania Rb-28S w 2016 r. stanowiły one sumę 20.915,36 zł). Z przepisów rozporządzenia wynika, że tego typu koszty powinny być wykazywane jako pozostałe koszty rodzajowe, stosownie do zasad funkcjonowania konta 409 „Pozostałe koszty rodzajowe”, na którym powinny być ujmowane wszystkie koszty bieżące niepodlegające ewidencji na kontach 400-405 – str. 85 protokołu kontroli.

Kontrola danych ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… oraz regulacjami wewnętrznymi jednostki, wykazała, że:

a) do ewidencjonowania należności gminy z tytułu dochodów budżetowych (m.in. z najmu i dzierżawy nieruchomości), błędnie wykorzystywano konto 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, zamiast konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, jak przewidują przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia; saldo Wn konta 201 na koniec 2016 r. z tego tytułu wynosiło 3.560,40 zł – str. 18-21 protokołu kontroli,

b) nie ujęto w księgach 2016 r. i – w konsekwencji – w sprawozdaniu Rb-28S za 2016 r. zobowiązań na łączną kwotę 16.037,12 zł, wynikającą z faktur szczegółowo opisanych na str. 20-21 protokołu kontroli. Nieprawidłowość była wynikiem naruszenia zasad określonych w art. 6 ust. 1 (zasada memoriału) i art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości (zasada ewidencjonowania zdarzeń w okresach sprawozdawczych, których dotyczą),

c) nie ujęto w księgach 2016 r. i – w konsekwencji – w sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. należności w kwocie 4.059 zł wynikającej z wystawionej w dniu 9 stycznia 2017 r. faktury za czynsz dzierżawny za okres październik-grudzień 2016 r. Zaniechanie dokonania przypisu tej należności w księgach 2016 r. również naruszało wskazane wyżej przepisy art. 6 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy – str. 24 protokołu kontroli,

d) nie dokonywano na koncie 221 przypisu należności przypadających na dany rok z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste – zarówno w ewidencji syntetycznej jak i analitycznej. Wpłaty dokonywane przez użytkowników wieczystych ewidencjonowano bezpośrednio na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. W trakcie 2016 r. wpływy z tego tytułu wyniosły 158,25 zł. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221, wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, ujmuje się na nim należności z tytułu dochodów budżetowych oraz odpisy (zmniejszenia) należności – str. 24 protokołu kontroli,

e) nie prowadzono konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” w ewidencji Urzędu, mimo istnienia należności wykazujących cechy uzasadniające dokonanie odpisu aktualizującego w świetle przesłanek określonych w art. 35b ustawy (np. przedawnionych należności za wodę i ścieki w łącznej kwocie 1.556,35 zł, które w zakresie kwoty 782,19 zł zostały w dniu 31 grudnia 2016 r. wyksięgowane z konta 221, o czym niżej) – str. 21-23 i 28 protokołu kontroli,

f) w dniu 31 grudnia 2016 r. zatwierdził Pan trzy dowody PK dotyczące tzw. „odpisu” zaległości za wodę i ścieki powstałych w latach 2008-2012 w łącznej kwocie 782,19 zł; jako podstawę tych operacji wskazano upływ terminu przedawnienia. Na ich podstawie dokonano wyksięgowania przedmiotowych należności stosując błędny zapis Wn 700 „Sprzedaż produktów i koszt ich wytworzenia” - Ma 221-2-1, zamiast Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221. Należy wskazać, że „odpisu” (usunięcia z ksiąg) należności dokonano pomimo tego, że nie zostały one formalnie przez Pana Wójta umorzone w trybie uchwały Nr XXVIII/125/10 Rady Gminy w Rudce z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności Gminy Rudka i jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny… W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż odpisane w dniu 31 grudnia 2016 r. przedawnione należności za wodę i ścieki powstałe w okresie 2008-2012 w łącznej kwocie 782,19 zł nie były poprzedzone ich umorzeniem. Zaistniałe przedawnienia należności za wodę i ścieki powstałe w okresie 2008-2012 r. w łącznej kwocie 782,19 zł, jak również w okresie od 2013 r. do lipca 2014 r. w kwocie 774,16 zł. powstały w związku z nieskutecznym postępowaniem upominawczym. Przy braku dobrowolnej zapłaty jedyną możliwą drogą dochodzenia roszczeń byłoby postępowanie cywilne. Ze względu na kwoty pojedynczych należności oraz wysokość kosztów postępowania sądowego, kierowanie tych spraw do sądu byłoby nieuzasadnione. W stosunku do znacznej ilości dłużników zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że postępowanie egzekucyjne będzie nieskuteczne, ponieważ są to osoby niezamożne, nie posiadające zatrudnienia ani majątku. W niektórych przypadkach należności główne były mniejsze od podwójnej kwoty najniższego wpisu sądowego od pozwu. Co do zmarłych dłużników nie ma możliwości ustalenia spadkobierców. Kilku zameldowanych dłużników wyjechało i nie posiadamy żadnych informacji o ich aktualnym miejscu przebywania. Na uwagę zasługuje, iż wszystkie okoliczności wskazane w wyjaśnieniu mogą stanowić podstawę umorzenia należności w świetle zasad określonych przez Radę Gminy. Dodania wymaga ponadto, że upływ terminu przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń o zapłatę nie powoduje wygaśnięcia należności, a jedynie umożliwia dłużnikowi podniesienie zarzutu przedawnienia w procesie dochodzenia należności – dopiero podniesienie tego zarzutu należy uznać za podstawę wyksięgowania należności. Właściwym zapisem w ewidencji w odniesieniu do należności cywilnoprawnych, co do których upłynął termin przedawnienia, a nie są umorzone lub objęte zarzutem przedawnienia, jest utworzenie odpisu aktualizującego zapisem Wn 761 – Ma 290 (należność główna) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (odsetki naliczone od należności głównej) – str. 21-24 protokołu kontroli,

g) ewidencją na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” objęto składniki majątkowe, których wartość nie przekraczała kwoty 500 zł (np. czajnik o wartości 95,20 zł, kalkulatory o wartości 79,30 zł i 163,20 zł czy testery banknotów o wartości 134,20 zł i 80 zł), czym naruszono postanowienia przepisów wewnętrznych. Wbrew tym regulacjom ewidencją na koncie 013 objęto także składniki majątkowe o wartości przekraczającej kwotę 3.500 zł (np. 2 pompy hydrauliczne po 10.000 zł, 2 zwijadła bębnowe o wartości 16.000 zł, motopompę pływającą o wartości 4.601 zł, system zdalnego włączania syreny o wartości 6.880 zł, zestaw do ratownictwa Lukas o wartości 24.500 zł, drabinę pożarowe o wartości 4.280 zł i motopompę o wartości 20.028,10 zł); ujmowanie na koncie 013 środków trwałych podlegających stopniowemu umorzeniu ze względu na wartość przekraczająca 3.500 zł, narusza § 6 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia i zasady funkcjonowania kont 011 „Środki trwałe” oraz 013 zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 122 protokołu kontroli,

h) na koncie 310 „Materiały” księgowano wartość przedmiotów posiadających cechy środków trwałych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy, nie zaś rzeczowych składników aktywów obrotowych; saldo Wn konta 310 z tego tytułu na początek 2016 r. wynosiło 1.067,81 zł i na początek 2017 r. 1.738,80 zł; należy przy tym wskazać, że ze względu na wartość nieprzekraczającą 500 zł większość znajdujących się na koncie 310 środków trwałych nie powinna być objęta ewidencją bilansową w świetle przepisów wewnętrznych jednostki – str. 123 protokołu kontroli,

i) nie dokonano korekty kosztów 2016 r. o wartość zinwentaryzowanego na koniec 2016 r. zapasu paliwa, wynoszącego 544,1 l. Konsekwencją nieujęcia w księgach tej operacji było zaniżenie wyniku finansowego. Zaniechaniem korekty kosztów naruszono art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy – str. 123-124 protokołu kontroli,

j) ewidencja analityczna gruntów nie spełnia wymagań określonych w art. 23 ust. 2 ustawy, ponieważ nie zawiera daty dokonania operacji gospodarczej, a także określenia rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – str. 122 protokołu kontroli.

Od 1 stycznia 2018 r. analogiczne zasady ewidencji wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911).

Analizując zarządzenie Nr 62/11 Pana Wójta z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej w gminie Rudka stwierdzono, że jego postanowieniami nałożono na kierowników jednostek organizacyjnych obowiązek sporządzania i składania Panu Wójtowi planów kontroli w terminie do końca listopada danego roku kalendarzowego, sprawozdań z wykonania planu kontroli w terminie do końca kwietnia danego roku oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej do dnia 30 kwietnia danego roku za rok poprzedni. W trakcie kontroli nie okazano żadnego z wymienionych dokumentów – str. 5-6 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, iż porozumienie w sprawie objęcia przez Urząd Gminy w Rudce wspólną obsługą finansowo-księgową Gminnej Biblioteki Publicznej w Rudce zostało zawarte przez Pana Wójta z dyrektorem GBP w dniu 18 grudnia 2015 r., tj. przed formalnym podjęciem przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) wyznaczającej Urząd Gminy jako jednostkę obsługującą. Uchwałę Nr VII/51/2015 w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowej jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych, dla których organem prowadzącym jest gmina Rudka, Rada Gminy podjęła dopiero 29 grudnia 2015 r. Z art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zorganizowanie wspólnej obsługi instytucji kultury polega na „przystąpieniu” instytucji do wspólnej obsługi poprzez zawarcie stosownego porozumienia z kierownikiem jednostki obsługującej. „Przystąpienie” może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy na terenie gminy są już jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe objęte wspólną obsługą przez jednostkę obsługującą wskazaną uchwałą rady gminy, tj. gdy istnieje jednostka, z którą kierownik instytucji kultury może zawrzeć stosowne porozumienie w sprawie przystąpienia do obsługi – str. 7 protokołu kontroli.

W wyniku analizy wypełniania obowiązków planistycznych przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Rudce ustalono, że plan finansowy na 2016 r. został sporządzony w szczegółowości niezgodnej z art. 31 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862), tj. przepisów określających zakres danych, jakie winny być wyodrębnione w planie finansowym samorządowej osoby prawnej. Plan finansowy nie zawierał w szczególności informacji w zakresie planowanych należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz informacji o stanie środków pieniężnych na początek i na koniec roku – str. 30-31 protokołu kontroli.

           W zakresie prawidłowości egzekucji dochodów niepodatkowych stwierdzono, że w następstwie braku należytych działań windykacyjnych – przerywających bieg przedawnienia stosownie do art. 123 § 1 k.c. – dopuszczono do przedawnienia, oprócz opisanych wyżej należności w kwocie 782,19 zł (objętych „odpisem” z ksiąg rachunkowych), także należności za wodę i ścieki powstałych w okresie od początku 2013 r. do lipca 2014 r. w łącznej kwocie 774,16 zł. W wyjaśnieniu wskazał Pan, że powodem przedawnienia były nieskuteczne postępowania upominawcze; dodał Pan, iż ze względu na kwoty pojedynczych należności oraz kosztów postępowania sądowego, kierowanie tych spraw do sądu byłoby nieuzasadnione. Podkreślić należy, że podejmowane przez kontrolowaną jednostkę działania, ograniczające się do wysyłania wezwań do zapłaty, nie przerywają biegu przedawnienia w świetle art. 123 § 1 k.c. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Od 28 kwietnia 2017 r. obowiązuje art. 59a ustawy o finansach publicznych przewidujący, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. Postanowienia ewentualnie podejmowanej uchwały w tym zakresie powinny jednak – w ocenie Izby – odnosić się z jednej strony do okresu, za jaki kwota należności cywilnoprawnej z odsetkami ma nie przekraczać 100 zł, w związku z czym można odstąpić od jej dochodzenia, a z drugiej do charakteru danej należności (w szczególności czy jest ona wynikiem trwałego stosunku prawnego między gminą a dłużnikiem, czy jednorazowej czynności) – str. 23 protokołu kontroli.

Kontrola podstaw gospodarowania nieruchomościami wykazała, że gmina Rudka nie posiada planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, o którym od 1 stycznia 2017 r. mowa w art. 25 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) (do tego dnia regulacje zobowiązujące Pana Wójta do opracowania planu wynikały z art. 25 ust. 2 w zw. z 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 1d tej ustawy). Plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać elementy wskazane w art. 25 ust. 2a ustawy.

Ponadto od 2013 r. na terenie gminy nie obowiązuje wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.). Program powinien być opracowany na co najmniej 5 kolejnych lat i zawierać elementy wskazane w art. 21 ust. 2 ustawy – str. 32 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, iż obowiązująca stawka za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy, wynosząca 1 zł za lokal mieszkalny i 0,40 zł za lokal socjalny, została ustalona przez Pana Wójta zarządzeniem Nr 16/08 z dnia 3 października 2008 r. wydanym na podstawie uchwały Nr XIII/62/08 Rady Gminy Rudka z dnia 3 października 2008 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Rudka na lata 2008-2012. Kontrolujący nie stwierdzili, aby od tego czasu stawka czynszu za lokale mieszkalne była zmieniana. Stosownie do przepisów art. 8a ust. 4e ustawy o ochronie praw lokatorów…, podwyżkę czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w wysokości nieprzekraczającej w danym roku kalendarzowym średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poprzednim roku kalendarzowym uważa się za uzasadnioną. Warunkiem wykonania określonej w ustawie możliwości waloryzacji czynszu jest coroczne podejmowanie przez Pana Wójta stosownego zarządzenia zmieniającego stawkę czynszu, a następnie dokonanie wypowiedzenia dotychczasowej stawki zgodnie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów…, w szczególności art. 8a ust. 1-3 – str. 32 i 38-39 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała ponadto, że w zakresie naliczania opłat za centralne ogrzewanie dostarczane do 4 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku Urzędu Gminy stosowano stawkę 3,13 zł za 1 m2 powierzchni. Stawka ta została ustalona w dniu 2 lutego 2000 r.; z okazanej kalkulacji wynika, iż podstawę jej ustalenia stanowiły koszty zakupu oleju opałowego w 1999 r. (5.075,98 zł) podzielone przez łączną ogrzewaną powierzchnię (1.621,72 m2). Wnoszone opłaty za ogrzewanie nie były traktowane jako zaliczka na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat. Zgodnie z  przepisem art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… opłaty niezależne od właściciela powinny być ustalone w takiej wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora energii, gazu, wody oraz odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Na podstawie kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła w sezonie grzewczym 2016/2017, sporządzonej w trakcie kontroli przez Skarbnika Gminy, ustalono, że miesięczny koszt ogrzania 1 m2 powierzchni wynosił 2,02 zł, tj. był o 1,11 zł niższy od faktycznych opłat pobranych od najemców. Na tej podstawie należy sformułować wniosek, że koszty ponoszone przez gminę związane z dostarczeniem ciepła do lokali były niższe od uzyskanych wpływów. Według obliczeń kontrolujących łącznie za 2016 r. ustalono należność ze sprzedaży energii cieplnej w lokalach mieszkalnych w kwocie wyższej o 3.213,34 zł od poniesionych przez gminę kosztów wytworzenia tej energii – str. 39-40 protokołu kontroli.

W przetargach na zbycie działek o numerach: 1575/2, 1576, 1597, 1598, 1600, 1601 (jedna nieruchomość), 523/2, 459 i 84 ceny wywoławcze zostały określone w ogłoszeniu z dnia 2 lipca 2015 r. na: 33.600 zł (działki nr 1575/2, 1576, 1597, 1598, 1600, 1601), 11.500 zł (działka nr 532/2), 3.600 zł (działka nr 459) i 6.000 zł (działka nr 84), a wysokość postąpienia odpowiednio na kwoty: 350 zł, 120 zł, 50 zł i 60 zł. Wskazanie w ogłoszeniu takich wysokości postąpień było sprzeczne z § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 poz. 1490), zgodnie z którym o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Wobec przyjętych cen wywoławczych, w przypadku dwóch nieruchomości, minimalne postąpienie mogło wynosić 340 zł (działki nr 1575/2, 1576, 1597, 1598, 1600, 1601) oraz 40 zł (działka nr 459), zatem ustalenie podanej wysokości postąpień w ogłoszeniu stanowiło nieuzasadnione zobowiązywanie ewentualnych uczestników przetargu do dokonania postąpienia w wysokości wyższej o 10 zł (w obu przypadkach) od dopuszczonej przepisami prawa i zależnej od ich wyboru – str. 36-37 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości i lokali wynika, że umowy najmu lokali w Rudce o powierzchni odpowiednio 147,64 m2 (umowa z dnia 20 sierpnia 2005 r. zawarta na czas nieokreślony) oraz 34 m2 (umowa z dnia 19 października 2004 r. zawarta na okres 10 lat, a następnie przedłużona na okres kolejnych 3 lat, tj. do dnia 19 października 2017 r.) nie zawierały postanowień dotyczących waloryzacji czynszu. Według art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązane są do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Za prawidłowe gospodarowanie należy zaś uznać m.in. pobieranie (zapewnienie pobierania) dochodów z udostępniania nieruchomości na poziomie adekwatnym do zmiany siły nabywczej pieniądza – str. 41 protokołu kontroli.

Badanie zagadnienia opłat adiacenckich wykazało, że w kontrolowanej jednostce nie została dotychczas podjęta uchwała w przedmiocie ustalenia stawek opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości – art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – i z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej – art. 146 ust. 2 tej ustawy. Stwierdzono, iż próbę wprowadzenia stosownej uchwały, w wykonaniu zaleceń pokontrolnych wystosowanych przez RIO w Białymstoku w dniu 3 marca 2010 r., podjął Pan w dniu 30 czerwca 2010 r. przedkładając Radzie projekt uchwały, który nie został jednakże przez nią przyjęty. Wskazania wymaga, iż opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453). Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym ustalenia i poboru dochodów budżetu – str. 44 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W kontrolowanej jednostce zagadnienia dotyczące wymiaru i rachunkowości podatków rolnego, leśnego oraz od nieruchomości powierzono jednemu pracownikowi. Realnie, zgodnie z ustalonym zakresem czynności, oznacza to, że ten sam pracownik przygotowuje i dokonuje wymiaru należności ze wskazanych tytułów, weryfikuje prawidłowość opodatkowania w drodze deklaracji, dokonuje w powyższym zakresie zapisów w ewidencji księgowej na poziomie indywidualnych kont podatkowych oraz rozlicza wpływy ze wskazanych tytułów poprzez rozliczanie sołtysów z zainkasowanych kwot podatków. Stoi to w sprzeczności z jednym z podstawowych standardów kontroli wewnętrznej, tzw. „zasady czworga oczu”. Zasada ta oznacza konieczność niezależnej weryfikacji i niezależnej oceny określonego zagadnienia (stosowanych procedur) przez dwie zaangażowane w sprawę, uprawnione osoby. Zatem powierzenie jednej osobie ogółu procedur i rozwiązań, tak z zakresu kreowania dochodu, jego ewidencjonowania, jak i rozliczania wpływów (realizacji) stanowi niewątpliwie naruszenie wskazanego standardu. Ponadto może prowadzić potencjalnie do utraty kontroli nad dochodami ze wskazanych tytułów, szczególnie w aspekcie prawidłowości ich pozyskiwania i kompletności. Mając na względzie regulacje dotyczące kontroli zarządczej, której definicję i zasady funkcjonowania regulują postanowienia art. 68-70 ustawy o finansach publicznych, opisana sytuacja stanowić może zagrożenie dla realizacji zadania jednostki sektora finansów publicznych (gminy), polegającego na gromadzeniu dochodów z ustawowo wskazanych tytułów w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy – str. 49 protokołu kontroli.

Opis na str. 49 protokołu kontroli wskazuje także na nieprawidłowości w prowadzeniu  ewidencji podatkowej nieruchomości, przewidzianej w treści art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 716, ze zm.), której zasady prowadzenia określone są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1785). Ustalono, że ewidencja podatkowa, prowadzona za pomocą systemu informatycznego, nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych treścią § 5 wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest brak możliwości eksportu danych do pliku w formacie przewidzianym przez przytoczony przepis.

Stwierdzono i opisano na str. 50-51 protokołu kontroli pojedynczy przypadek nieprawidłowości w opodatkowaniu współwłasności. Podatnik błędnie złożył deklarację podatkową na współwłasność z gminą Rudka, wykazując tylko swoje udziały w gruntach oraz na współwłasność o udziałach 5/12. Ustalono, iż w deklaracji na współwłasność podatnik nie jest właścicielem deklarowanych udziałów, lecz była nią osoba już nie żyjąca. W takim wypadku nie był on uprawniony do złożenia deklaracji podatkowej na współwłasność. Dokonane ustalenia wskazują na naruszenie w opisanym przypadku art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892).  

Z kolei w zakresie dochodów z tytułu podatku leśnego od osób fizycznych w toku kontroli wykryto przypadki, opisane na str. 53 protokołu kontroli, przenoszenia obowiązku podatkowego w podatku leśnym na osoby, którym wydzierżawiono lasy na okres 10 lat, razem z gruntami rolnymi, za świadczenia emerytalne rentowe. Artykuł 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz.1821) stanowi, iż podatnikami podatku leśnego, z zastrzeżeniem ust. 2, są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

- właścicielami lasów,

- posiadaczami samoistnymi lasów;

- użytkownikami wieczystymi lasów;

- posiadaczami lasów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Wydzierżawienie lasów od osoby fizycznej nie powoduje więc przeniesienia obowiązku podatkowego w podatku leśnym na dzierżawcę. W trakcie trwania kontroli okazano kontrolującemu decyzje, w których dokonano prawidłowo wymiaru podatku leśnego.

W zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych ustalono, iż podatnik wskazany na str. 55-56 protokołu kontroli deklarował przedmioty opodatkowania nie wchodzące w skład majątku spółki, będące jej tylko użyczonymi odrębną umową przez jednego ze wspólników. Umowa taka nie przenosi obowiązku podatkowego na spółkę. W takim wypadku użyczająca osoba fizyczna winna je wykazać w złożonej informacji podatkowej, a wymiar podatku od nieruchomości powinien być dokonany w formie decyzji wymiarowej. Taki sposób postępowania wynika z treści art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowiącego, iż osoby fizyczne, z zastrzeżeniem ust. 11, są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3. Natomiast art. 6 ust. 7 wskazuje, iż podatek od nieruchomości na rok podatkowy od osób fizycznych, z zastrzeżeniem ust. 11, ustala w drodze decyzji organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania.

Badanie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego w grupie podatników osób fizycznych pozwoliło ustalić pojedyncze nieprawidłowości, których większość została usunięta przez pracowników kontrolowanego organu podatkowego w czasie trwania kontroli. Do poważniejszych należy zaliczyć 3 przypadki łącznego opodatkowania gruntów będących we wspólnocie małżeńskiej z gruntami będącymi odrębną własnością małżonków, jeden przypadek zaniżenia powierzchni związanych z działalnością gospodarczą oraz pojedynczy przypadek opodatkowania tych samych gruntów podatkiem rolnym oraz podatkiem od nieruchomości – str. 57-58 protokołu kontroli.

W wyniku przeprowadzonej kontroli poprawności realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych ustalono jeden przypadek nie umieszczenia w dokumencie Dt-1, stanowiącym załącznik do deklaracji podatkowej, rodzaju zawieszenia deklarowanego środka transportowego, a więc parametru istotnego z punktu widzenia prawidłowości opodatkowania oraz możliwości jej zweryfikowania. Stwierdzono również, iż część podatników złożyła korekty deklaracji podatkowych na podatek od środków transportowych z naruszeniem terminów zawartych w art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis stanowi, że podmioty, o których mowa w ust. 1, są obowiązane:

- składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

-  odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności;

-  wpłacać obliczony w deklaracji podatek od środków transportowych – bez wezwania – na rachunek budżetu właściwej gminy – str. 60-61 protokołu kontroli.

W zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdzono, iż Rada Gminy Rudka wprowadziła stawkę za gromadzenie odpadów komunalnych w sposób „selektywny z kompostownikiem”. Przeprowadzona kontrola ustaliła, iż w badana jednostka nigdy nie przeprowadzała działań mających na celu ustalenie czy osoby deklarujące taki sposób gromadzenia odpadów rzeczywiście posiadają kompostowniki – str. 64 protokołu kontroli.

Przedmiotem kontroli było również sprawdzenie kompletności stosowania procedur upominawczych, których zasady określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Zagadnienia z tego zakresu dodatkowo regulowały przepisy wewnętrzne zawarte w załączniku nr 6 do zarządzenia Nr 62/2014 Pana Wójta z dnia 29 grudnia 2014 r. oraz zarządzenia Nr 30/2013 z dnia 29 lipca 2013 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji dotyczącej ewidencji i poboru opłat za odbiór i gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opis na str. 65 protokołu kontroli pozwala stwierdzić, iż w zakresie należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i również w nielicznych przypadkach dotyczących zaległości w podatkach lokalnych, postępowanie windykacyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem postanowień zawartych w § 7 i § 9 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Finansów jak również wymienionych zarządzeń Pana Wójta.

Obszarem objętym kontrolą była także rachunkowości podatków i opłat lokalnych. Stwierdzono, że jeden z inkasentów w czasie inkasa pierwszej raty podatków (termin płatności 15 marca 2016 r.), w jednym z kwitariuszy omyłkowo wstawił datę 15 maja 2016 r. Ponadto wskazana w protokole kopia kwitariusza została poprawiona długopisem. Z kolei w kwitariuszach dotyczących inkasa podatków w dwóch innych sołectwach stwierdzono nieprawidłowości polegające na wyrwaniu całych stron, tzn. oryginałów wraz z kopiami. Według wyjaśnień złożonych przez inkasentów stało to się z powodu popełnienia omyłek i niewiedzy, iż są to druki ścisłego zarachowania – str. 69 protokołu kontroli.

Opis na stronie 73 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości dotyczące prowadzenia analitycznej ewidencji księgowej podatników. Stwierdzono przypadek konta podatkowego, prowadzonego dla podatnika podatku leśnego, którego prowadzenie kontynuowane było na nazwisko nowego podatnika, nabywcę przedmiotu opodatkowania. Taki sposób prowadzenia ewidencji księgowej sugeruje, iż jest ona prowadzona na przedmioty opodatkowania. Stoi to w sprzeczności z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który nakazuje dla każdego podatnika prowadzić odrębne konto w każdym podatku. 

Kontrola wynagrodzeń pracowników wykazała, że podstawę naliczania wynagrodzenia dla Pana Wójta stanowi w dalszym ciągu uchwała Nr III/16/2010 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy Rudka, pomimo iż w dniu 27 listopada 2014 r. Gminna Komisja Wyborcza potwierdziła ponowny wybór Pana na Wójta Gminy Rudka. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.) stosunek pracy wójta następuje na podstawie wyboru. W świetle zaś art. 73 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 poz. 1666, ze zm.) nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie wyboru, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Artykuł 73 § 2 k.p. stanowi z kolei, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu. W związku z powyższym, w przypadku ponownego wyboru tej samej osoby na stanowisko nie dochodzi przedłużenia dotychczasowego, lecz do nawiązania nowego stosunku pracy. Z tego powodu konieczne jest podjęcie przez Radę Gminy nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia Pana Wójta – str. 76 protokołu kontroli.

Pośród wydatków bieżących sprawdzeniu poddano m.in. wydatki z tytułu wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy, w tym prawidłowość przyznawania dodatków specjalnych – str. 80-81 i 88 protokołu kontroli. Analiza pism stanowiących podstawę ich przyznania dla 4 pracowników Urzędu Gminy wykazuje sprzeczność z treścią art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Ustawową przesłanką przyznania dodatku specjalnego jest okresowe zwiększenie obowiązków służbowych pracownika lub powierzenie dodatkowych zadań. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. W odniesieniu do poszczególnych pracowników stwierdzono, że:

a) na podstawie pism z dnia 1 października 2013 r., 1 października 2014 r., 1 października 2015 r. i 3 października 2016 r. pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku robotnika gospodarczego przyznał Pan dodatki specjalne na okres jednego roku wskazując jako podstawę zwiększenie obowiązków służbowych, tj. sprawowanie nadzoru na pracownikami oraz nad prawidłowym funkcjonowaniem oczyszczalni ścieków w Rudce. Przyznawanie dodatku nieprzerwanie od 4 lat świadczy, że ma on charakter ciągły, a nie okresowy. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto fakt, iż w stosunku do tego pracownika stwierdzono brak zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, co pozostaje w sprzeczności ze standardami kontroli zarządczej ogłoszonymi komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Zgodnie z brzmieniem części II A pkt 3 tego dokumentu Struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań. Zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności jednostek, poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny. Aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika. Brak nadanego zakresu czynności uniemożliwia chociażby próbę stwierdzenia, czy wykonywane przez pracownika zadania faktycznie wykraczają poza bieżące zadania służbowe, co mogłoby stanowić podstawę do przyznania dodatku specjalnego,

b) na podstawie pism z dnia 1 października 2012 r., 1 maja 2013 r., 30 kwietnia 2014 r., 30 kwietnia 2015 r., 29 kwietnia 2016 r. i 28 kwietnia 2017 r. pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku kierowcy autobusu przyznał Pan dodatki specjalne na okres jednego roku wskazując jako podstawę zwiększenie obowiązków służbowych, tj. sprawowanie bezpośredniego nadzoru na pracownikami obsługi (za wyjątkiem pracowników oczyszczalni ścieków) oraz zapewnienie prawidłowej realizacji zleconych im zadań. Przyznawanie dodatku nieprzerwanie od 4 lat świadczy, że ma on charakter ciągły, a nie okresowy,

c) pracownicy zatrudnionej na stanowisku referenta ds. księgowości budżetowej pismami z dnia 31 grudnia 2015 r. i 30 grudnia 2016 r. przyznał Pan dodatek specjalny na okres jednego roku wskazując jako podstawę zwiększenie obowiązków służbowych, tj. obsługę finansowo-księgową Gminnej Biblioteki Publicznej w Rudce. Z ustaleń kontroli wynika, iż prowadzenie obsługi finansowo-księgowej Biblioteki wynika z zakresu czynności, a zatem pracownik ten otrzymuje dodatek specjalny mimo nie powierzenia mu dodatkowych zadań oraz nie zwiększenia obowiązków służbowych; ponadto prowadzenie obsługi GBP według zawartego porozumienia ma mieć charakter stały, a nie okresowy,

d) pracownicy zatrudnionej na stanowisku inspektora przyznaje Pan dodatek specjalny na okres 1 roku nieprzerwanie od 1 marca 2012 r. (obecnie do dnia 28 lutego 2018 r. włącznie). W pismach przyznających dodatki wskazuje Pan powierzenie dodatkowych zadań, z których część powiela zadania wymienione w zakresie czynności pracownika z dnia 3 stycznia 2000 r., którym przewidziano m.in.: nanoszenie, zliczanie i aktualizację środków trwałych; roczny bilans konta 011, prowadzenie księgi inwentarzowej i tabel amortyzacyjnych środków trwałych. Dodania wymaga, iż wypłacany dodatek specjalny, począwszy od 1 marca 2014 r., dotyczył także m.in. zwiększenia obowiązków służbowych o wypłatę dodatku uzupełniającego dla nauczycieli. Analiza zagadnienia związanego z osiąganiem przez gminę Rudka wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli wykazała, iż wskazana pracownica wykonywała w praktyce czynności w zakresie ustalania danych na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń nauczycieli, które to obowiązki nie zostały jej powierzone na piśmie.

Zaprezentowane okoliczności nie pozwalają na przyznanie podstawom otrzymywania przez wymienionych pracowników świadczeń cech „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań; nadto uzasadniają postawienie tezy o przyznaniu dodatku specjalnego dwóm z nich za wykonywanie zadań mieszczących się w zakresie obowiązków. Dodania wymaga, iż dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego. Należy jednocześnie wskazać, iż ustawodawca przewidział możliwość określenia przez pracodawcę w regulaminie wynagradzania warunków i sposobu przyznawania także „innych” dodatków niż określone w ustawie, o czym stanowi art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Wynika stąd, iż ma Pan prawo ustalić w regulaminie wynagradzania inne niż wskazane przepisami powszechnie obowiązującymi dodatki do wynagrodzenia oraz określić warunki i sposób ich przyznawania.

Regulamin wynagradzania nauczycieli, wprowadzony uchwałą Nr XVII/82/09 Rady Gminy Rudka z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku za wysługę lat, dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego, dodatku za warunki pracy oraz dodatku mieszkaniowego, zawiera postanowienia pozostające w sprzeczności z przepisami art. 34 Karty Nauczyciela oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 poz. 416, ze zm.). Uwaga dotyczy treści § 17 Regulaminu stanowiącego, iż w razie zbiegu tytułów do dodatku za trudne warunki pracy i za uciążliwe warunki pracy przysługuje nauczycielowi prawo do jednego wybranego dodatku. Zgodnie z art. 34 Karty Nauczyciela nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach pracy przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Natomiast wykazy trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku z tego tytułu zostały określone przepisami przywołanego rozporządzenia, oddzielnie w podziale na warunki trudne i uciążliwe. Z zaprezentowanych przepisów nie wynika, by możliwe było wypłacanie nauczycielowi tylko jednego dodatku do wynagrodzenia, jeśli pracowałby on w warunkach zarówno trudnych, jak i uciążliwych. Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi. Nie można przyjąć, iż praca w warunkach trudnych automatycznie wyklucza pracę w warunkach uciążliwych. Dlatego jeśli nauczyciel pracuje w warunkach posiadających cechy zarówno warunków trudnych, jak i uciążliwych, to powinny mu przysługiwać mu dwa dodatki do wynagrodzenia. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2011 r. (I OSK 323/11) – str. 86-87 protokołu kontroli.

Kontrola arkuszy organizacyjnych Zespołu Szkół w Rudce wykazała, że począwszy od roku szkolnego 2014/2015 do dnia kontroli stosowano zaniżoną liczbę tygodniowego pensum dyrektora Zespołu w ten sposób, że na wskazane lata zaplanowano ogółem realizację 4 godzin w ramach obowiązkowego wymiaru, podczas gdy według uchwały Nr XXXI/132/10 Rady Gminy Rudka z dnia 30 września 2010 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze w szkołach prowadzonych przez gminę Rudka, obowiązujące pensum dla Dyrektora powinno wynosić 6 godzin tygodniowo. Jak wynika z ustaleń kontroli, dyrektor ZS w Rudce nie realizował w tym okresie godzin ponadwymiarowych – str. 86-87 protokołu kontroli.

Badanie postępowania o udzielanie zamówienia na dostawy paliwa do pojazdów i maszyn w 2017 r. wykazało, że wartość szacunkową zamówienia w dniu 18 listopada 2016 r. ustalił pracownik Urzędu na kwotę 110.970,73 zł, która nie przekraczała 30.000 euro. Wartość ta oznaczała ilość zużytego paliwa w 2016 r. (od 1 stycznia do dnia oszacowania) według średnich cen paliw dostępnych na stronach internetowych. Zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 1579, ze zm.) podstawą ustalenia wartości zamówienia na usługi lub dostawy powtarzające się okresowo lub podlegające wznowieniu w określonym czasie jest łączna wartość zamówień tego samego rodzaju udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług lub dostaw oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, albo których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze lub dostawie. Należy wskazać, iż właściwe oszacowanie wartości zamówienia, przeprowadzone z zastosowaniem przywołanych norm zawartych w art. 34 ust. 1 ustawy, jest niezbędne dla celów ustalenia czy próg, od którego uzależniony jest obowiązek stosowania procedur ustawy Prawo zamówień publicznych, nie został przekroczony. Opisywane uchybienie w zakresie oszacowania wartości zamówienia nie miało wpływu na obowiązek stosowania ustawy, gdyż – jak ustalono – łączna wartość dostaw paliwa w terminie poprzednich 12 miesięcy oraz w poprzednim roku budżetowym (2015 r.) także nie przekraczała równowartości 30.000 euro – str. 100-101 protokołu kontroli.

W toku kontroli wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych ustalono, że wydatki związane z udziałem w szkoleniach w 2016 r. (wynoszące 464,80 zł) ujęto w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”. Zgodnie ze zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 931, ze zm.), wydatki te należało sklasyfikować w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” – str. 105 protokołu kontroli.

Analiza wydatków związanych z realizacją gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na 2016 r. wykazała, że w dniu 30 listopada 2015 r. (zarządzeniem Nr 45/2015) ogłosił Pan konkurs ofert na realizację zadania publicznego gminy Rudka w 2016 r. z zakresu przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym pod nazwą „Świetlica środowiskowa dla dzieci i młodzieży w Rudce”. Podstawę ogłoszenia konkursu stanowił art. 13 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817, ze zm.); wysokość środków przeznaczonych na realizację zadania wynosiła 9.000 zł. W treści ogłoszenia zawarto stwierdzenie, iż dotacja będzie realizowana w formie bezgotówkowej poprzez pokrycie kosztów zużycia prądu, ogrzewania, wody i ścieków oraz internetu w lokalu, w którym będzie mieścić się świetlica, zaś zlecenie realizacji zadania publicznego odbędzie się w formie wspierania wykonania zadania publicznego. W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęła jedna oferta – Caritas Diecezji Drohiczyńskiej, według której całkowity koszt realizacji zadania wynosił 24.420 zł, z czego w zakresie kwoty 9.000 zł, dotyczącej kosztów ogrzewania, wody, ścieków, prądu i internetu, miał być pokryty z dotacji. Z zawartej w dniu 28 grudnia 2015 r. umowy wynikało, że zleceniodawca zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania publicznego dotacji w wysokości 9.000 zł; dodano jednocześnie, iż dotacja będzie przekazana bezgotówkowo w formie pokrycia kosztów użytkowania lokalu przy ul. Wolności 1 w Rudce, w którym będzie się mieścić świetlica, tzn. kosztów energii elektrycznej, ogrzewania, internetu oraz wody i ścieków w okresie realizacji zadania publicznego. W dniu 27 stycznia 2017 r. Caritas przedłożyło sprawozdanie końcowe z realizacji zadania, w którym wskazano, iż koszty pokryte z dotacji wyniosły 9.000 zł; jednocześnie w części sprawozdania obejmującej zestawienie faktur (rachunków) uwzględniono jedynie koszty pokryte ze środków finansowych własnych (należały do nich koszty wynagrodzenia wychowawcy, materiałów do realizacji zajęć edukacyjnych i dydaktycznych oraz organizacji półkolonii i wycieczek).

Z ustaleń kontroli wynika, iż wskazany w umowie dotacyjnej lokal użytkowy przy ul. Wolności 1 w Rudce stanowi własność gminy i z dniem 15 stycznia 2015 r. został oddany Caritas Diecezji Drohiczyńskiej w nieodpłatne użyczenie z przeznaczeniem na prowadzenie „Świetlicy Środowiskowej Promyk Dnia”. Na mocy umowy użyczenia gmina zobowiązała się do zapewnienia ogrzewania lokalu oraz dostawy pozostałych mediów (§ 4). W jej treści wskazano, iż zostaje zawarta do czasu rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na wspieranie przez użyczającego realizacji zadań publicznych w zakresie pomocy społecznej, wspierania rodziny, edukacji publicznej i polityki prorodzinnej oraz współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych; dodano także, iż w konkursie weźmie udział biorący do używania, a w wypadku wyboru jego oferty, umowa ulegnie odpowiedniemu przedłużeniu i ewentualnym modyfikacjom stosownie do wyników konkursu.

Stwierdzono, iż w praktyce, analogicznie do zapisów przyjętych w umowie dotacyjnej, dotowanemu nie przekazano dotacji w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z definicją legalną dotacji sformułowaną w art. 126 tej ustawy, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje mają zatem formę świadczenia pieniężnego (środków finansowych) z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które może być wykorzystane wyłącznie na określony cel i na realizację konkretnego zadania.

Zastosowana przez kontrolowaną jednostkę metoda polegała na ponoszeniu wydatków z planu finansowego Urzędu Gminy na sfinansowanie kosztów zakupu usług internetowych, dostarczania wody, odprowadzania ścieków, dostarczania energii elektrycznej oraz zapewnienia ogrzewania (poprzez zakup gazu) w odniesieniu do lokalu, w którym mieści się świetlica środowiskowa (faktury wystawiane na Urząd opatrzone były adnotacjami pracownika merytorycznego określającymi, w jakiej części dany wydatek dotyczył świetlicy). Łączna kwota wydatków poniesionych w 2016 r. przez gminę na wskazany cel wyniosła 11.822,39 zł, tj. 2.822,39 zł więcej niż „dotacja” przewidziana umową. Na uwagę zasługuje ponadto, iż ponoszone przez gminę wydatki z tego tytułu nie były klasyfikowane w paragrafach tzw. dotacyjnych, np. par. 2820 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom” lub par. 2830 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych”. Początkowo ujęto je bowiem w rozdziale 75023 „Urzędy gmin”, par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” i par. 4300 „Zakup usług pozostałych” (w łącznej kwocie 9.000 zł), po czym, na podstawie PK z dnia 29 grudnia 2016 r., dokonano ich przeksięgowania z rozdziału 75023 do rozdziału 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi”, przy zastosowaniu tych samych paragrafów, tj. 4210 i 4300. Tezę o braku możliwości przypisania tym operacjom cech udzielenia dotacji potwierdza dodatkowo fakt, iż w treści uchwały budżetowej gminy Rudka na 2016 r. nie przewidziano wydatków z tytułu opisywanej „dotacji”. Przepisy art. 214 pkt 1 i art. 215 ustawy o finansach publicznych stanowią, iż w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dla jednostek spoza sektora finansów publicznych. Załącznik nr 4 do uchwały budżetowej gminy Rudka na 2016 r., zawierający zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu gminy, nie przewiduje dotacji dla Caritas.

Wskazania wymaga, iż na gruncie przepisów art. 18 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2017 r. poz. 697, ze zm.) świetlica środowiskowa jest formą placówki wsparcia dziennego, którą prowadzi gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190, lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta. Z przepisów art. 190 przywołanej ustawy wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą zlecić prowadzenie placówki wsparcia dziennego organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej lub osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na postawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP…, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej; dodano, iż do zlecania realizacji tych zadań stosuje się ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu organy administracji samorządowej mogą zatem zlecać realizację zadania z zakresu wspierania rodzin i systemu pieczy zastępczej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodzin i systemu pieczy zastępczej.

Reasumując, na tle zaprezentowanego stanu prawnego i faktycznego gmina uprawniona jest do zlecenia prowadzenia świetlicy środowiskowej przy zastosowaniu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, co jednakże musi wiązać się z przekazaniem dotacji w sensie formalnoprawnym, tj. jako zaplanowanego w uchwale budżetowej wydatku, który podlega szczególnym zasadom rozliczenia określonym przepisami art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych. Tym samym zakwestionowania wymaga zastosowana przez gminę metoda „udzielenia dotacji w formie bezgotówkowej”. Jeżeli wolą gminy jest nieodpłatne użyczenie lokalu na prowadzenie świetlicy środowiskowej wraz z zapewnieniem jego ogrzania oraz dostawą pozostałych mediów (jak to określono w umowie użyczenia), zlecenie realizacji zadania polegającego na wspieraniu wykonywania zadań publicznych w zakresie prowadzenia świetlicy środowiskowej może obejmować dofinansowanie innych kosztów, jednakże bezwarunkowo w formie udzielenia dotacji. Z danych dostępnych na stronie BIP Urzędu Gminy Rudka wynika, iż zarządzeniem Nr 35/2016 z dnia 2 grudnia 2016 r. ogłosił Pan konkurs na realizację w 2017 i 2018 r. zadania publicznego pod nazwą „Świetlica środowiskowa dla dzieci i młodzieży w Rudce”, wskazując analogicznie jak w 2016 r., iż dotacja będzie realizowana w formie bezgotówkowej; podał Pan również, ż suma środków przeznaczonych na realizację zadania wynosi odpowiednio po 9.000 zł – str. 108-111 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Nieprawidłowości dotyczące zaciągania kredytów bez upoważnienia należy ocenić jako rażące naruszenie zasad finansowania budżetu przez Pana Wójta i Skarbnika Gminy.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaciąganie zobowiązań przeznaczonych na finansowanie budżetu wyłącznie w ramach limitów i upoważnień określonych w uchwale budżetowej.

2. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS prawdziwych danych w zakresie zrealizowanych przychodów i rozchodów z tytułu zaciągniętych i spłaconych kredytów na finansowanie budżetu.

3. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-Z wszystkich niespłaconych zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów według stanu na koniec okresu sprawozdawczego.

4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do rzetelnego prowadzenie ewidencji zobowiązań z tytułu kredytów, mając w szczególności na uwadze, że konto 134 powinno wykazywać jedynie saldo Ma oznaczające zadłużenie z tytułu kredytów zaciągniętych na finansowanie budżetu, które powinno odzwierciedlać rzeczywistą kwotę zaciągniętych i niespłaconych przez gminę kredytów.

5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do urealnienia danych ewidencji budżetu poprzez dokonanie zapisu Wn 960 – Ma 134-12 na kwotę 300.000 zł, likwidującego nierealne saldo Wn konta 134-12 oraz zawyżenie skumulowanego wyniku budżetu będące następstwem zawyżenia dochodów budżetu w 2014 r.

6. Wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z zobowiązań wymagalnych z tytułu wydatków, zgodnie z danymi ewidencji księgowej i zasadami sporządzania tych sprawozdań.

7. W zakresie odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

a) terminowe przekazywanie na rachunek ZFŚS pełnej równowartości naliczonych odpisów za dany rok,

b) niezwłoczne uregulowanie zobowiązań wobec Funduszu z tytułu odpisów przekazanych na rachunek w zaniżonej wysokości.

8. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z zakładowego planu kont budżetu postanowień wskazujących na dokonywanie zapisów na kontach 222 i 223 w zakresie dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy bezpośrednio z rachunku budżetu,

b) precyzyjne uregulowanie metod prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup składników rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

c) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta 410, mając na uwadze, że według obowiązujących zasad funkcjonowania kont zespołu 4, wszystkie koszty niepodlegające ujęciu na kontach 400-405 powinny być ujmowane jako pozostałe koszty rodzajowe na koncie 409.

9. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania pozostałych nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przypisywanie należności z tytułu dochodów budżetowych na koncie 221,

b) księgowanie wszystkich zobowiązań z tytułu wydatków w ewidencji Urzędu co najmniej według stanu na koniec każdego kwartału,

c) dokonywanie na koncie 221 przypisów należności gminy wynikających z wystawionych faktur i rachunków zgodnie z zasadą memoriału,

d) ujmowanie w księgach przypisów należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste,

e) dokonywanie odpisów aktualizujących należności główne wraz z odsetkami przy wykorzystaniu konta 290, w przypadku wystąpienia przesłanek określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości,

f) wyksięgowywanie z ewidencji wyłącznie tych należności cywilnoprawnych, które zostały formalnie umorzone przez Pana Wójta, w korespondencji z kontem 761; zaniechanie wyksięgowywania należności cywilnoprawnych wyłącznie z powodu upływu terminu przedawnienia, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia,

g) ujmowanie na koncie 013 pozostałych środków trwałych o wartości ustalonej przepisami wewnętrznymi; przeniesienie na konto 011 wartości środków trwałych bezpodstawnie wykazywanych dotychczas na koncie 013 oraz wyksięgowanie z konta 013 aktywów trwałych o wartości nieprzekraczającej 500 zł,

h) wyksięgowanie z konta 310 wartości przedmiotów posiadających cechy aktywów trwałych; w przypadku składników o wartości przekraczającej 500 zł ujęcie ich na koncie 013,

i) dokonywanie pod datą 31 grudnia, zapisem Wn 310 – Ma 401 „Zużycie materiałów i energii” korekty kosztów o wartość ustalonego w drodze inwentaryzacji zapasu materiałów ujmowanych w trakcie roku w koszty w momencie zakupu,

j) prowadzenie ewidencji analitycznej gruntów w sposób spełniający wymagania stawiane ustawą o rachunkowości dla ksiąg rachunkowych,

k) wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących prowadzenia kont szczegółowych podatników.

10. Egzekwowanie realizacji przez kierowników jednostek organizacyjnych obowiązków w zakresie sporządzania planów kontroli, sprawozdań z wykonaniu planu kontroli oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej, nałożonych przepisami wewnętrznymi. Ewentualnie rozważenie zmiany postanowień regulacji wewnętrznych w tym zakresie, jeżeli nie są dostosowane do faktycznych potrzeb jednostki.

11. Zobowiązanie dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w Rudce do sporządzania planu finansowego z zachowaniem wymogów określonych w art. 31 ustawy o finansach publicznych.

12. Dokonywanie ewentualnego umorzenia należności cywilnoprawnych – w przypadku występowania przesłanek umorzenia – przed upływem terminu ich przedawnienia.

13. Bieżące podejmowanie przewidzianych przepisami prawa czynności egzekucyjnych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności.

14. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

15. Niezwłoczne przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

16. Rozważenie wydania zarządzenia określającego stawkę czynszu za najem lokali mieszkalnych na poziomie uwzględniającym waloryzację stawki stosowanej od 2008 r., mając na względzie postanowienia art. 8a ust. 4e ustawy o ochronie praw lokatorów…

17. W zakresie rozliczeń z najemcami lokali mieszczących się w budynku Urzędu Gminy z tytułu dostaw ciepła:

a) okresowe dokonywanie rozliczenia faktycznych kosztów dostarczenia ciepła z wpłatami wniesionymi przez najemców na ten cel,

b) rozliczenie z najemcami lokali mieszkalnych kwoty 3.213,34 zł odpowiadającej różnicy między wpłaconymi przez nich zaliczkami a faktycznymi kosztami wytworzenia ciepła za ostatni okres.

18. Zaprzestanie wskazywania wysokości postąpienia w ogłoszeniach o przetargu na zbycie nieruchomości, mając na uwadze, że czynność ta należy do uczestników przetargu, a minimalną wysokość dopuszczalnego postąpienia określa prawo powszechnie obowiązujące.

19. Wprowadzenie w umowie najmu lokalu użytkowego o pow. 147,64 m2 postanowień określających zasady waloryzowania czynszu, mając na względzie m.in. okoliczność zawarcia jej na czas nieoznaczony.

20. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia.

21. Zapewnienie zorganizowania podziału obowiązków w zakresie wymiaru i ewidencji podatków lokalnych w sposób czyniący zadość standardom kontroli zarządczej

22. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

23. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków i opłat lokalnych opisanych w protokole kontroli; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

24. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe (w tym osób zobowiązanych do wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), mając na względzie aktualnie obowiązujące przepisy wykonawcze oraz regulacje wewnętrzne.

25. Zapewnienie sprawdzalności i prawidłowości wypełniania kwitariuszy przychodowych, przy użyciu których inkasenci dokonują poboru podatków.

26. Przekazanie Przewodniczącemu Rady Gminy uwag w zakresie konieczności podjęcia przez Radę uchwały w przedmiocie wynagrodzenia Pana Wójta.

27. Nadanie pisemnego zakresu czynności pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku robotnika gospodarczego oraz pisemne powierzenie wykonywanych faktycznie zadań pracownicy ustalającej dane na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń nauczycieli.

28. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wykazania dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub zwiększonych obowiązków służbowych, a także okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku. W przypadku, gdy czynności traktowane przez Pana dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracownika, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego.

29. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały dostosowującej Regulamin wynagradzania nauczycieli do przepisów powszechnie obowiązujących wskazanych w części opisowej niniejszego wystąpienia w zakresie warunków przyznawania dodatków za warunki pracy.

30. Doprowadzenie do zgodności między liczbą godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć realizowanego przez dyrektora ZS w Rudce i przepisami uchwały Rady Gminy regulującej jego wysokość.

31. Szacowanie wartości zamówienia na dostawy lub usługi powtarzające się okresowo zgodnie z normami zawartymi w art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

32. Zapewnienie klasyfikowania w par. 4700 wszystkich wydatków związanych ze szkoleniami pracowników, w tym w szczególności ponoszonych kosztów dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia uczestników.

33. Zaprzestanie ogłaszania konkursów w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przewidujących możliwość „udzielania dotacji w formie bezgotówkowej”, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku